018-070/2015 Banka Slovenije

Številka: 018-070/2015-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Nine Velkavrh kot predsednice senata ter mag. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar kot članic senata v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Vzpostavitev sistema za upravljanje z dokumenti v Banki Slovenije«, začetega na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Akademika d.o.o., Kraška ulica 16 a, Ljubljana, ki ga po pooblastilu zastopa Odvetniška družba Čeferin, o.p., d.n.o., Taborska cesta 13, Grosuplje (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper odločitev naročnika Banka Slovenije, Slovenska cesta 35, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik) 7. 5. 2015

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik izvaja odprti postopek oddaje javnega naročila »Vzpostavitev sistema za upravljanje z dokumenti v Banki Slovenije«. Naročnik je javno naročilo objavil 1. 12. 2014 na Portalu javnih naročil, pod št. objave JN11261/2014, in 3. 12. 2014 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2014/S 233-410202.

Naročnik je 11. 3. 2015 izdal dokument »Sklep o zavrnitvi vseh ponudb javnega naročila “Vzpostavitev sistema za upravljanje z dokumenti v Banki Sloveniji”«, iz katerega je razvidno, da je naročnik vse predložene ponudbe zavrnil. V obrazložitvi odločitve je naročnik navedel, da merila za ocenjevanje ponudb, kot so bila objavljena v razpisni dokumentaciji, glede na prejete ponudbe niso omogočala izbire ponudbe, ki bi naročniku predstavljala gospodarno ravnanje s svojimi sredstvi. Naročnik v razpisni dokumentaciji ni ustrezno uravnotežil predpisanih meril, zaradi česar je razpisna dokumentacija ponudnikom dovoljevala ponuditi cenovno najdražjo ponudbo, ki pa bi lahko bila glede na določena merila tudi najugodnejša ponudba. Razlika v končni ponudbeni vrednosti med najcenejšo ponudbo in po zastavljenih merilih najugodnejšo ponudbo je znašala 300.981,32 EUR. Naročnik je na podlagi tretjega odstavka 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), ki mu omogoča odpravo predstavljene anomalije, zavrnil vse ponudbe, in o razlogih za zavrnitev vseh ponudb in o tem, da bo začel nov postopek, obvestil vse ponudnike, ki so predložili ponudbe.

Vlagatelj je zoper naročnikov sklep o zavrnitvi vseh ponudb 25. 3. 2015 vložil zahtevek za revizijo. Navaja, da naročnik v fazi pregleda in dopolnjevanja ponudb prejetih ponudb ni presojal in ocenjeval na podlagi meril in pogojev, ki jih je sam določil v razpisni dokumentaciji, temveč je arbitrarno zavzel stališče, da merila za ocenjevanje ponudb iz razpisne dokumentaciji niso omogočala izbire ponudnika, ki bi naročniku predstavljala gospodarno ravnanje s svojimi sredstvi. Nadalje navaja, da je naročnik odločitev o zavrnitvi vseh ponudb sprejel v nasprotju z določili lastne razpisne dokumentacije. Naročniku očita, da predstavljeni razlogi za zavrnitev vseh ponudb niso jasni in nedvoumni do te mere, da bi ponudniki lahko zaščitili svoje pravice in preverili, ali je odločitev o oddaji naročila zakonita ali ne, zlasti glede na okoliščino, da naročnik ni opravil presoje vseh ponudb ob upoštevanju 80. in 41. člena ZJN-2, s čimer je kršil tudi načelo enakopravne obravnave ponudnikov. Vlagatelj zato zahteva razveljavitev naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb in povračilo stroškov postopka pravnega varstva.

Naročnik je 13. 4. 2015 sprejel sklep, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov zavrnil. Naročnik navaja, da mora v skladu s načelom gospodarnosti zagotoviti gospodarno porabo sredstev in zagotoviti javni interes, ki pa ima v predmetnem sporu prednost pred zasebnim interesom, sploh če se upošteva, da bo naročnik izvedel nov postopek oddaje javnega naročila, v katerem bodo ponudbe lahko oddali vsi ponudniki. Naročnik dodaja, da je zavrnitev vseh ponudb objektivno opravičljiva in sorazmerna ter je njegovo ravnanje nujno za zagotovitev gospodarne porabe javnih sredstev, zato mu ni mogoče očitati zatrjevanih kršitev zakona. Naročnik izpostavlja, da gre pri očitkih, da je odločil v nasprotju z določbami lastne razpisne dokumentacije, za nerazumevanje razpisne dokumentacije. Naročnik se je v razpisni dokumentaciji skliceval na celoten 80. člen ZJN-2, medtem ko je posebej izpostavil zgolj peti odstavek 80. člena ZJN-2, ki ureja položaj, ko hoče naročnik odstopiti od sklenitve pogodbe z že izbranim ponudnikom, kar se v konkretnem primeru ni zgodilo, saj naročnik ni izbral nobenega ponudnika. Ker je tudi zavrnitev vseh ponudb urejena v 80. členu ZJN-2, in sicer v tretjem odstavku, je naročnik ravnal v skladu z določbami razpisne dokumentacije in postopek zaključil na tej pravni podlagi. Naročnik dalje pojasni, da so iz obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidne vse okoliščine, ki potrjujejo njegovo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, ter da vlagatelj sam priznava, da za obrazložitev odločitve ni nujno, da je ta vseobsežna, ne navaja pa, v katerem delu je pomanjkljiva. Dalje zavrača vlagateljeve navedbe, da bi moral pred izdajo izpodbijanega sklepa ugotavljati popolnost vseh ponudb, saj je, kot navaja, že pri razvrstitvi pravočasnih ponudb glede na merila ugotovil, da slednja ne zagotavljajo gospodarne, učinkovite in uspešne porabe sredstev, zato v nadaljevanju ni preverjal popolnosti ponudb. Naročnik se sklicuje na odločitve Državne revizijske komisije in navaja, da je za odločitev o zavrnitvi vseh ponudb nepomembno, ali so med prejetimi ponudbami tudi popolne ponudbe. V nadaljevanju naročnik pojasni, da je ravno z zavrnitvijo vseh ponudb zagotovil enakopravno obravnavo ponudnikov in predstavi razloge, zaradi katerih je po njegovi oceni vlagateljeva ponudba tako drugače sestavljena od ostalih, ki jih je naročnik prejel, da so te medsebojno neprimerljive.

Naročnik je 14. 4. 2015 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo iz postopka oddaje javnega naročila in predrevizijskega postopka, ki jo je dopolnil 21. 4. 2015.

Vlagatelj je 20. 4. 2015 vložil pripravljalno vlogo, v kateri se je opredelil do navedb naročnika v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj naročnikove navedbe v celoti prereka kot neresnične in neutemeljene ter vztraja pri že podanih navedbah, ki jih v nadaljevanju vsebinsko smiselno ponovi.

Po pregledu dokumentacije o oddaji spornega naročila ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med strankama je spor o zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj naročniku očita, da je njegova odločitev o zavrnitvi vseh ponudb arbitrarna in vsaj preuranjena, saj naročnik ni opravil presoje in pregleda ponudb v smislu določb 80. in 41. člena ZJN-2.

Državna revizijska komisija najprej pojasnjuje, da so v skladu z določbami ZJN-2 možni različni zaključki postopka oddaje javnega naročila. Praviloma naročnik odda javno naročilo v izvedbo najugodnejšemu ponudniku, ki je predložil popolno ponudbo (prvi odstavek 79. člena ZJN-2). ZJN-2 pa ureja tudi primere, ko se postopek oddaje javnega naročila ne konča z izbiro najugodnejšega ponudnika. Razlogi za neuspešen zaključek postopka oddaje javnega naročila so lahko bodisi na strani ponudnikov, ker so oddali nepopolne ponudbe, zaradi česar naročnik vse ponudbe izloči iz postopka oddaje javnega naročila (prvi odstavek 80. člena ZJN-2), bodisi na strani naročnika, zaradi česar ta vse ponudbe zavrne (tretji odstavek 80. člena ZJN-2).

V prvem in tretjem odstavku 80. člena ZJN-2 sta urejena dva različna položaja. V prvem si naročnik prizadeva oddati javno naročilo, vendar zaradi nepopolnih ponudb tega ne more storiti, medtem ko v drugem naročnik zaradi spremenjenih okoliščin oziroma utemeljenih razlogov na njegovi strani javnega naročila ne odda, ne glede na to, ali je prejel (tudi) popolne ponudbe. Tretji odstavek 80. člena ZJN-2 naročniku omogoča, da v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o tem, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 79. člena tega zakona. Če je naročnik dolžan objaviti obvestilo o naročilu, mora navedeno odločitev objaviti tudi na portalu javnih naročil, in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije. V naslednjem odstavku istega člena zakon še določa, da kadar naročnik v skladu s prejšnjim odstavkom zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

V konkretnem primeru je naročnik, kot je razvidno iz dokumenta »Sklep o zavrnitvi vseh ponudb javnega naročila “Vzpostavitev sistema za upravljanje z dokumenti v Banki Sloveniji”« z dne 11. 3. 2015, na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2 zavrnil vse ponudbe, saj je pri ocenjevanju ponudb v skladu s postavljenimi merili ugotovil, da merila za ocenjevanje ponudb, kot so bila objavljena v razpisni dokumentaciji, glede na prejete ponudbe niso omogočala izbire ponudbe, ki bi naročniku predstavljala gospodarno ravnanje s svojimi sredstvi. Naročnik je pojasnil, da v razpisni dokumentaciji ni ustrezno uravnotežil predpisanih meril, zaradi česar je razpisna dokumentacija ponudnikom dovoljevala ponuditi cenovno najdražjo ponudbo, ki pa bi bila glede na postavljena merila tudi najugodnejša. Navedeno pomeni, da je naročnik vse ponudbe zavrnil zaradi neustrezno postavljenih meril v razpisni dokumentaciji, ki mu niso dopuščala gospodarne in učinkovite porabe javnih sredstev, torej zaradi razlogov na njegovi strani. Zato je dejstvo, da naročnik ni preverjal popolnosti ponudb, za odločitev o zavrnitvi vseh ponudb brezpredmetno, saj naročnik ni ugotavljal (ne)popolnosti prejetih ponudb in ponudb ni izločil kot nepopolne na podlagi prvega odstavka 80. člena ZJN-2, temveč je ponudbe zavrnil zaradi (po njegovi oceni) neustrezne razpisne dokumentacije na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2.

Prav tako je treba kot neutemeljene zavrniti vlagateljeve navedbe, da je naročnik odločitev o zavrnitvi vseh ponudb sprejel v nasprotju z določili lastne razpisne dokumentacije, ker naj bi v razpisni dokumentaciji zavrnitev vseh ponudb predvidel le v taksativno naštetih primerih.

Državna revizijska komisija s pregledom razpisne dokumentacije ugotavlja, da je naročnik v 21. točki Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil:
»21. PREKLIC JAVNEGA NAROČILA/ZAVRNITEV VSEH PONUDB
Naročnik si pridržuje pravico v skladu z 80. členom ZJN-2 prekiniti že objavljeni javni razpis brez kakršnekoli odškodninske odgovornosti do kogarkoli.

V skladu s petim odstavkom 80. člena ZJN-2 lahko naročnik po sprejemu odločitve o oddaji naročila do sklenitve pogodbe o izvedbi javnega naročila odstopi od izvedbe javnega naročila iz razlogov, da predmeta javnega naročila ne potrebuje več ali da zanj nima zagotovljenih sredstev ali da se pri naročniku pojavi utemeljen sum, da je bila ali bi lahko bila vsebina pogodbe posledica storjenega kaznivega dejanja ali da so nastale druge izredne okoliščine (npr. niso podani vsi pogoji, da pogodba o izvedbi javnega naročila prične veljati), na katere naročnik ni mogel vplivati in jih predvideti ter zaradi katerih je postala izvedba javnega naročila z izbranim ponudnikom nemogoča. V primeru, da naročnik odstopi od izvedbe javnega naročila, mora o svoji odločitvi in o razlogih, zaradi katerih odstopa od izvedbe javnega naročila, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, ter svoj nadzorni organ, če tega nima, pa vlado.«

Iz citiranega besedila je razvidno, da se ta ne nanaša na položaj, ko želi naročnik zavrniti vse ponudbe, ampak na položaj (ki je, kot pravilno povzema naročnik, v ZJN-2 urejen v petem odstavku 80. člena ZJN-2), ko naročnik že sprejme odločitev o oddaji naročila oz. ko naročilo že dodeli najugodnejšemu ponudniku, s katerim bi glede na običajen potek postopka sklenil pogodbo, vendar ugotovi, da je nastopila ena izmed naštetih okoliščin, ki mu preprečuje sklenitev pogodbe. V konkretnem primeru se to ni zgodilo, saj naročnik ni odstopil od sklenitve pogodbe z že izbranim ponudnikom zaradi razlogov, naštetih v petem odstavku 80. člena ZJN-2, ampak je zavrnil vse ponudbe, kar mu v tretjem odstavku 80. člena ZJN-2 dopušča že sam zakon.

Vlagatelj naročniku dalje očita, da je naročnikova obrazložitev razlogov, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, pavšalna, saj ne vsebuje jasnih in nedvoumnih razlogov za sprejem izpodbijane odločitve do te mere, da bi ponudniki lahko zaščitili svoje pravice in preverili, ali je odločitev o oddaji naročila zakonita ali ne.

Kot vlagatelj pravilno izpostavlja, je Državna revizijska komisija v svojih odločitvah že večkrat poudarila, da je namen obrazložitve odločitve o oddaji naročila, kar velja tudi za zavrnitev vseh ponudb, predvsem seznanitev ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Ni tako nujno, da je obrazložitev vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, da lahko zaščitijo svoje pravice in preverijo, ali je odločitev o oddaji naročila zakonita ali ne.

Državna revizijska komisija vlagateljevim navedbam, da naročnikovi razlogi za zavrnitev vseh ponudb niso jasni in nedvoumni, ni mogla slediti. Po pregledu obrazložitve izpodbijane naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb Državna revizijska komisija ocenjuje, da je naročnik dovolj jasno in obrazloženo navedel razloge za zavrnitev vseh ponudb. Naročnik je pojasnil, katere ponudbe je prejel, jasno in pregledno zapisal, kako je posamezne ponudbe točkoval glede na postavljeni merili, in zakaj mu merili na način, kot sta bili objavljeni v razpisni dokumentaciji, ne omogočata izbire ponudbe, ki bi naročniku predstavljala gospodarno ravnanje z njegovimi sredstvi. Glede na navedeno je vlagatelj imel možnost preveriti, ali je naročnik pri sprejemu odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ravnal diskriminatorno, in v zahtevku za revizijo predstaviti in utemeljiti razloge za zatrjevano diskriminatornost. Naročnik je v izpodbijani odločitvi celo navedel (to pa izhaja tudi iz predložene razpisne dokumentacije), da je po prejemu vseh štirih ponudb, ugotovil, da so bile vse prispele ponudbe formalno nepopolne, zato je vse ponudnike pozval na odpravo nepopolnosti s predložitvijo manjkajočih dokazil in dodatnimi obrazložitvami. Šele nato se je ob vsebinski obravnavi ponudb izkazala pomanjkljivost postavljenih meril za ocenjevanje ponudb. Glede na navedeno ravnanje naročnika, bi mu bilo diskriminatornost tudi težko očitati. Vlagatelj je v zahtevku za revizijo očitek neenakopravne obravnave utemeljeval zgolj z navedbami glede nezadostne obrazložitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, za katere pa je Državna revizijska komisija že ugotovila, da so neutemeljeni.

Ker vlagatelj po oceni Državne revizijske komisije v revizijskem postopku ni uspel dokazati, da je naročnik pri sprejemu odločitve o zavrnitvi ponudb kršil tretji odstavek 80. člena ZJN-2, ponudnike pa neenakopravno obravnaval, je zahtevek za revizijo na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Vendar pa je, pri predhodnem preizkusu zahtevka za revizijo, Državna revizijska komisija ugotovila, da je vlagatelj preplačal zakonsko določeno višino takse za vložitev zahtevka za revizijo, saj je plačal takso v višini 11.716,39 EUR.

Drugi odstavek 71. člena ZPVPJN določa, da znaša taksa v primerih, ko se zahtevek za revizijo ne nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudb ali razpisno dokumentacijo, dva odstotka od cene najugodnejše popolne ponudbe (z davkom na dodano vrednost) za sklop ali javno naročilo, vendar ne manj kot 500 EUR in ne več kot 25.000 EUR.

73.a člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015 (ZIPRS1415-C) (Uradni list RS, št. 95/2014), ki določa izjemo od ureditve takse za predrevizijski in revizijski postopek, določa, da ne glede na drugi odstavek 71. člena ZPVPJN znaša taksa v letu 2015 v primeru, ko se zahtevek za revizijo ne nanaša na odločitev o oddaji naročila, 1.000,00 EUR.

V obravnavanem primeru se zahtevek za revizijo ne nanaša na odločitev o oddaji naročila, saj naročilo ni bilo oddano, ampak so bile vse ponudbe zavrnjene, zato bi moral vlagatelj za svoj zahtevek za revizijo plačati 1.000,00 EUR.

Državna revizijska komisija bo na podlagi druge alineje četrtega odstavka 72. člena ZPVPJN ministrstvu, pristojnemu za finance, naložila vračilo preveč plačane takse v znesku 10.716,39 EUR.

V Ljubljani, 7. 5. 2015


Predsednica senata
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije




















Vročiti:
– Odvetniška družba Čeferin, o.p., d.n.o., Taborska cesta 13, Grosuplje
– Banka Slovenije, Slovenska cesta 35, Ljubljana
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:
 v spis zadeve, tu