018-042/2015 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo

Številka: 018-042/2015-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Boruta Smrdela in Tadeje Pušnar, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Slovenske železnice – potniški promet, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Langusova ulica 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 24.3.2015

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji javnega naročila »Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji««, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila«, št. 430-108/2013/122, z dne 15.12.2014.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 25.000,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

3. Zahteva izbranega ponudnika za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 11.11.2013, pod št. objave JN14274/2013, ter v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, dne 13.11.2013, pod št. objave 2013/S 220-383497.

Dne 15.12.2014 je naročnik sprejel dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila«, št. 430-108/2013/122, s katerim je predmetno javno naročilo oddal v izvedbo skupini ponudnikov Agencija za promet, razvoj in raziskave, d.o.o., Cigaletova ulica 8, Ljubljana in Četrta pot, d.o.o., Planina 3, Kranj (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz odločitve o oddaji javnega naročila izhaja, da se je, glede na merilo za izbiro najugodnejše ponudbe, na prvo mesto uvrstila ponudba skupine ponudnikov, v kateri nastopajo vlagatelj (kot vodilni partner), Javno podjetje Ljubljanski potniški promet, d.o.o., Javno podjetje za mestni potniški promet MAPROM, d.o.o., Slovenske železnice, d.o.o., in Prometni institut Ljubljana, d.o.o. (v nadaljevanju: vlagateljeva ponudba). Naročnik je vlagateljevo ponudbo izločil kot nepopolno, ker je vlagatelj k ponudbenemu predračunu predložil pojasnilo, zaradi česar naj bi bila ponudba pogojna, in ker vlagatelj naj ne bi izkazal izpolnjevanja referenčnega pogoja.

Vlagatelj je z vlogo z dne 30.1.2015 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem primarno zahteva razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila, podredno pa vpogled v ponudbo izbranega ponudnika ter dodatni rok za vložitev pripravljalne vloge. V vsakem primeru vlagatelj zahteva povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj najprej zatrjuje, da je naročnik njegovo ponudbo neutemeljeno izločil kot nepopolno. Glede pojasnila k ponudbenemu predračunu vlagatelj navaja, da ga je predložil zato, da vnaprej predstavi način oblikovanja cen predračuna v določenih točkah. Ker ni uspel pridobiti ponudb nosilcev avtorskih pravic sistemov, ki jih je potrebno nagraditi, je postavke A.4, B.3, C.3 in D.4 ponudbenega predračuna ovrednotil na osnovi lastnega znanja in stroke, naročniku pa je s ponudbo in ostalo ponudbeno dokumentacijo jamčil, da bo za to ceno izvedel zahtevane storitve. Ne gre za variantno ponudbo, kot to zatrjuje naročnik, temveč za jasno in eksaktno podano ceno, saj te postavke predračuna določajo fiksno ceno. Cene navedenih postavk ponudbenega predračuna ni pogojeval, prav tako v ponudbi ni navedb, da bi želel to ceno ob izvedbi spreminjati, pač pa iz ponudbe izhaja, da za vse sporne ponujene cene jamči in da bo storitev naročnika stala natanko toliko, kot je v ponudbi navedeno. Zato cena naročniku ne more biti vprašljiva, v kolikor pa je bil pri naročniku dvom glede cene, potem jo ima pravico in dolžnost preveriti skladno z 49. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2). Naročnik je vlagatelja pozval zgolj k pojasnilu, katerega je vlagatelj predložil. Vlagatelj izpostavlja tudi neenakopravno obravnavo njegove ponudbe v razmerju do obravnave ponudbe izbranega ponudnika, saj je tudi izbrani ponudnik sam ovrednotil te točke predračuna. Glede naročnikovih navedb o neizpolnjevanju referenčnega pogoja vlagatelj navaja, da izločitveni razlog, ki ga je naročnik navedel v odločitvi o oddaji naročila, in sicer »ker je partner vlagatelja to delo opravil s pravnima osebama, ki v tej ponudbi za izvedbo predmetnega javnega naročila nista ne partner ne podizvajalec«, nima pravne podlage, saj takšnega pogoja naročnik v razpisni dokumentaciji ni postavil. Naročnikovi zahtevi, da referenco izkaže ponudnik sam, s partnerji ali podizvajalci, je vlagatelj sledil in predložil referenco partnerja, ki sodeluje v skupni ponudbi. Navedene zahteve ni mogoče razumeti na način, da se bodo referenčna dela upoštevala le, če v ponudbi sodelujejo vsi partnerji, ki so sodelovali pri referenčnem delu. Naročnik ni zahteval, da ponudniki izkažejo vrednost referenčnega posla ali obseg sodelovanja, zato je referenčni pogoj izpolnjen že s sodelovanjem pri referenčnem poslu. Vlagatelj izpostavlja tudi neenakopravno obravnavo njegove ponudbe v razmerju do obravnave ponudbe izbranega ponudnika, saj je naročnik izbranemu ponudniku priznal referenco za projekt, v katerem je izbrani ponudnik sodeloval kot podizvajalec. Vlagatelj še navaja, da je izkazovanje spornega referenčnega posla izkazoval s predložitvijo še dveh drugih referenc, do katerih naročnik sploh ni zavzel stališča, in z referencama, ki sta bili predloženi za izkazovanje izpolnjevanja kadrovskega referenčnega pogoja. Vlagatelj še zatrjuje, da mu naročnik ni omogočil vpogleda v ključne dele ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika in da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna, ker izbrani ponudnik ni predložil ustreznih referenc.

Izbrani ponudnik se je po pooblaščencu, Odvetniški družbi Avbreht, Zajc in partnerji, o.p., d.o.o., Šestova ulica 2, Ljubljana, z vlogo z dne 6.2.2015 opredelil do navedb vlagatelja in jih v celoti zavrnil kot neutemeljene.

Naročnik je s sklepom z dne 20.2.2015 zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil zahtevo za povračilo stroškov pravnega varstva. Naročnik navaja, da je vlagatelj s »pojasnilom« posegel v izjavo, da razpisno dokumentacijo razume in se z njo strinja, da je ponudba pripravljena skladno z razpisno dokumentacijo in da bo v primeru izbire izvedel predmetno javno naročilo v rokih, količini in kakovosti, kot izhaja iz razpisne dokumentacije in ponudbe. Vlagatelj je v tej ponudbi in v ponudbi z dne 7.2.2014 na enak način oblikoval cene, saj sta ponudbi v spornih postavkah do centa identični, čeprav je naročnik skladno s sklepom Državne revizijske komisije št. 018-59/2014-8 dopolnil razpisno dokumentacijo. Ker naročniku ni bilo jasno, zakaj je vlagatelj predložil pojasnilo, s katerim razlaga način sestave ponudbene cene, je vlagatelja pozval k obrazložitvi spornega pojasnila, pri čemer iz poziva jasno izhaja, da naročnik vlagateljeve ponudbe ni štel kot neobičajno nizke in je zato tudi ni preverjal v skladu z 49. členom ZJN-2. Naročnik je v pozivu izrazil dvom o sposobnosti izvedbe naročila v skladu s ponujeno ceno, saj je pojasnilo razumel tako, da bodo po prejemu ponudb nosilcev materialnih pravic določene vrednosti postavk predračuna lahko drugačne. Vlagatelj je zgolj pavšalno obrazložil sporno pojasnilo in trditev ni podkrepil z dokazili, prav tako ni povedal ničesar novega o načinu sestave ponudbene cene. Dokazov o načinu sestave cene spornih postavk vlagatelj ni predložil niti zahtevku za revizijo, pač pa je predložil zgolj dokazila, da je poskušal pridobiti ponudbe tehnoloških ponudnikov, iz katerih pa je razvidno le, da je bil poziv slabo pripravljen. Naročnik še dodaja, da vlagateljeve ponudbe ni označil kot variantne, ampak kot pogojno ponudbo. Iz ponudbe vlagatelja kot tudi iz zahtevka za revizijo izhaja, da vlagatelj ne ve, kakšna naj bi bila ponudbena cena v spornih postavkah, prav tako nima nobenih dokazil, kako je prišel do ponudbene cene. Ker je vrednost zgolj ocenjena in ne fiksna, bo po pridobitvi ponudb nosilcev avtorskih pravic lahko tudi drugačna. S pojasnilom si je vlagatelj hotel zagotoviti izhodišča za pogajanja za dodatna dela tekom izvajanja pogodbe. Naročnik zavrača tudi očitke o diskriminatorni obravnavi ponudnikov, saj je ponudba izbranega ponudnika brezpogojna. Naročnik nadalje navaja, da je vlagatelj za izpolnjevanje spornega referenčnega pogoja predložil tri reference. Naročnik je le za referenco »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« presodil, da bi vsebinsko lahko bila ustrezna. Pri presoji ustreznosti reference je upošteval deleže partnerjev pri izvedbi nalog in vsebinsko vlogo posameznega partnerja. Partner s 30,3 % deležem v skupni vrednosti referenčnega posla ne more dokazovati, da je uspešno izvedel projekt, tega ne more dokazati niti z vidika njegove vsebinske vloge pri izvajanju projekta. Dela, ki jih je Prometni institut Ljubljana, d.o.o., opravil v okviru referenčnega dela, so sicer pomemben vir podatkov, vendar so usmerjana na zbiranje podatkov in analize ter ovrednotenja posameznih možnosti, ne pa na izvedbo same integracije. Po presoji naročnika bi se navedena referenca lahko priznala zgolj vodilnemu partnerju, ki pa v konkretnem javnem naročilu ne sodeluje. Drugih dveh referenc, predloženih za sporni pogoj, naročnik v odločitvi o oddaji naročila ni posebej obravnaval, saj ne dosegajo minimalnih pogojev, da bi jih bilo mogoče upoštevati. Glede reference »Izdelava enotnega daljinarja za integrirani javni potniški promet« naročnik navaja, da je skupni partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., opravil le 0,66% vrednosti del, ki so vsebinsko povezana z zahtevo naročnika, medtem ko glede reference »Nacionalni vozni red« naročnik navaja, da je Prometni institut Ljubljana, d.o.o., opravil le 28,1% vrednosti referenčnega projekta, pri čemer opravljana dela ne predstavljajo integracije. Naročnik še dodaja, da vlagatelj s predloženimi referencami za nominirani kader ni izkazoval izpolnjevanja spornega pogoja. Glede očitkov, ki se nanašajo na neenakopravno obravnavo ponudnikov, naročnik pojasnjuje, da je izbrani ponudnik, kot podizvajalec, izvedel 70% referenčnega posla, pri čemer je izvedel dela, ki vsebinsko ustrezajo referenčnemu pogoju. Prav tako so po presoji naročnika ustrezne tudi reference izbranega ponudnika, ki jih izpodbija vlagatelj. Naročnik zavrača tudi očitke vlagatelja o kršitvi pravice do vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 23.2.2015 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 16.2.2015, s katero se je opredelil do navedb naročnika, vztraja pri revizijskih navedbah in dodaja, da naročnik podaja nove, sicer neutemeljene, razloge za izločitev njegove ponudbe.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Naročnik predmetno javno naročilo oddaja po odprtem postopku, v katerem je prejel dve pravočasni ponudbi. Iz izpodbijane odločitve o oddaji naročila izhaja, da je naročnik po opravljenem pregledu ponudb ocenil ponudbo izbranega ponudnika kot popolno, medtem ko je vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka in sicer, (1) ker je vlagatelj k ponudbenemu predračunu priložil pojasnilo, zaradi česar naj bila vprašljiva sestava ponudbene cene in izvedba predmeta javnega naročila, vlagateljeva ponudba pa naj bi bila pogojevana, in (2) ker vlagatelj s predloženo referenco partnerja Prometni institut Ljubljana, d.o.o., naj ne bi izkazal izpolnjevanja referenčnega pogoja. Navedeno ravnanje naročnika je tudi predmet spora med strankama, saj vlagatelj v zahtevku za revizijo najprej zatrjuje, da je naročnik nezakonito izločil njegovo ponudbo, in nato še, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna, zaradi česar bi jo moral naročnik izločiti iz postopka. Podredno pa vlagatelj naročniku očita tudi kršitev pravice do vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika.

V skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 izločiti vse ponudbe, ki niso popolne. Popolna ponudba je tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Ponudbe, ki ji ni mogoče očitati neizpolnjevanja pogojev iz razpisne dokumentacije in tudi ne kakšnih drugih pomanjkljivosti, naročnik ne sme označiti za nepopolno, temveč jo mora uvrstiti v ocenjevanje in jo oceniti v skladu z vnaprej določenimi merili za izbiro ponudbe.

Državna revizijska komisija je najprej presojala navedbe strank, ki se nanašajo na predloženo pojasnilo k ponudbenemu predračunu vlagatelja. Pri tem Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da so revizijske navedbe, da je naročnik ponudbo vlagatelja izločil kot variantno ponudbo, brezpredmetne, saj naročnik v izpodbijani odločitvi o oddaji naročila ne navaja, da je ponudba vlagatelja zaradi predloženega pojasnila k ponudbenemu predračunu variantna ponudba v smislu 38. člena ZJN-2 oziroma da rešitev, ki jo je ponudil vlagatelj, odstopa od zahtevane rešitve, pač pa naročnik zatrjuje, da je ponudba vlagatelja zaradi predloženega pojasnila k ponudbenemu predračunu pogojna, ker je vezana na bodoče negotovo dejstvo, pri čemer negotovo dejstvo predstavlja vlagateljeva ocenjena vrednost, ki bo po pridobitvi ponudb nosilcev avtorskih pravic lahko tudi drugačna. Prav tako so v konkretnem primeru brezpredmetne navedbe izbranega ponudnika, da je naročnik ponudbo izbranega ponudnika ocenil kot neobičajno nizko ponudbo v smislu 49. člena ZJN-2. Naročnik je namreč v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, navedel, da vlagateljeve ponudbe ni štel kot neobičajno nizke ponudbe in da ponujena cena vlagatelja »samo po sebi ni neobičajno nizka«, zato vlagateljeve ponudbe ni preverjal v skladu z 49. členom ZJN-2. Poleg tega pa je potrebno tudi dodati, da je pri presoji ponudb s stališča neobičajno nizke ponudbe relevantna le ponudbena cena kot celota in ne vrednosti posameznih postavk v ponudbenemu predračunu, kot so te sporne v konkretnem primeru.

Kot je razvidno iz razpisne dokumentacije (poglavje 4 »Obrazci naročnika: Sestavni deli ponudbe in preglednica obrazcev s prilogami, ki jih je potrebno predložiti v ponudbo«), so ponudniki v ponudbeno dokumentacijo morali (med drugim) predložiti Obrazec 2 »Ponudba s ponudbenim predračunom«, v katerega so ponudniki vpisali skupno ponudbeno vrednost in s podpisom katerega so izjavili, (1) da razpisno dokumentacijo razumejo in se z njo strinjajo, (2) da je ponudba pripravljena skladno z razpisno dokumentacijo in (3) da bodo v primeru izbire, izvedli predmetno javno naročilo v rokih, količini in kakovosti, kot izhaja iz razpisne dokumentacije in ponudbe. Priloga navedenega obrazca je bil ponudbeni predračun, katerega je naročnik sestavil iz treh obrazcev, in sicer iz ponudbenega predračuna za izvedbo, ponudbenega predračuna za vzdrževanje in sumarnika ponudbenega predračuna. S podpisom sumarnika ponudbenega predračuna so se ponudniki strinjali, da se celotni predmet javnega naročila obračunava po načelu »ključ v roke«, ki zajema vsa dela in opremo, ki so potrebni za funkcionalno realizacijo predmeta javnega naročila. Da je ponudbena vrednost določena s klavzulo »ključ v roke«, izhaja tudi iz Obrazca 6.1 »Vzorec pogodbe za izvedbo« (katerega so ponudniki morali podpisanega predložiti v ponudbeno dokumentacijo), v katerem je naročnik v 2. členu določil, da je pogodbena vrednost vrednost po načelu »ključ v roke« in vsebuje tudi vsa presežna dela ter nepredvidljiva nepredvidena dela, izključuje pa vpliv manjkajočih del nanjo. V sumarniku ponudbenega predračuna je naročnik tudi navedel, da morajo biti v ponudbeni ceni zajeti vsi stroški izvajalca, ki so potrebni za izvedbo naročila, in da naknadno ne bo priznal nobenih stroškov, ki niso zajeti v ponudbeno ceno. Smiselno enako je naročnik zapisal tudi v poglavju 2.3.3 »Ponudbena cena« razpisne dokumentacije, pri čemer je izrecno navedel, da so cene iz ponudbenega predračuna fiksne do zaključka izvedbe predmeta naročila.

Ponudniki so torej v skupno ponudbeno ceno morali zajeti vse stroške, ki so potrebni za izvedbo konkretnega javnega naročila. Predmet javnega naročila je uvedba integracije javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji, katerega cilj je uvedba enotne vozovnice ter poenotenje voznih redov na ravni avtobusnega in železniškega prometa, ter 5-letno vzdrževanje, nadgradnja in podpora uvedene integracije. Iz razpisne dokumentacije izhaja, da morajo ponudniki v okviru uvedbe integracije javnega potniškega prometa izvesti tudi nadgradnjo in integracijo obstoječih informacijskih sistemov elektronske vozovnice pri prevoznikih v javnem potniškem prometu v Sloveniji (oziroma dobaviti in implementirati enega od delujočih sistemov v primerljivem okolju), pri čemer obstoječi prevozniki uporabljajo različne vozovnične sisteme, katerih nosilci avtorskih pravic so tehnološki ponudniki. Glede na vsebino razpisne dokumentacije predstavljajo torej prevozniki oziroma tehnološki ponudniki nujnega poslovnega partnerja bodočemu izvajalcu, ki bo integriral obstoječe sisteme elektronskih vozovnic. Naročnik je v razpisni dokumentaciji pojasnil, da so se prevozniki (s koncesijskimi pogodbami oziroma s pogodbami o sodelovanju pri uvedbi enotne javne vozovnice) za namen tehnološkega poenotenja obstoječih informacijskih sistemov elektronskih vozovnic obvezali za sodelovanje, pri čemer sodelovanje pomeni soglasje za nadgradnjo in integracijo vozovničnega sistema, ki ga upravlja, in pripravo ponudbe za nadgradnjo vozovničnega sistema vsem zainteresiranim ponudnikom predmetnega naročila pod enakimi pogoji in razumnimi in poštenimi cenami. Med strankama je nesporno, da so stroški, potrebni za izvedbo predstavljenega dela javnega naročila (nadgradnja in integracija obstoječih informacijskih sistemov elektronske vozovnice pri prevoznikih v javnem potniškem prometu v Sloveniji oziroma zamenjava obstoječega sistema z novim), zajeti v ponudbenemu predračunu za izvedbo v postavkah A.4 (Zasnova tehnološkega poenotenja obstoječih informacijskih sistemov elektronskih vozovnic pri prevoznikih), B.3 (Razvoj nadgradenj informacijskih sistemov pri prevoznikih), C.3 (Implementacije sistemov pri prevoznikih pilotnih območij) in D.3 (Implementacija sistemov pri prevoznikih na celotnem območju Slovenije).

Pregled vlagateljeve ponudbe pokaže, da je vlagatelj v ponudbeno dokumentacijo predložil izpolnjen in podpisan Obrazec 2, kateremu je priložil izpolnjen in podpisan ponudbeni predračun za izvedbo, ponudbeni predračun za vzdrževanje, sumarnik ponudbenega predračuna in kot dodatno prilogo dokument z nazivom »Pojasnilo k ponudbenem predračunu« z naslednjo vsebino:
»Vrednosti ponudbenega predračuna za izvedbo v točkah B.3, C.3 in D.3 ter deloma A.4, ki se tičejo posegov v sisteme vozovnic prevoznikov, temeljijo zgolj na lastni strokovni oceni ter izkušnjah z implementacijo podobnih sistemov ponudnika v skupnem nastopu. Ponudnik v skupnem nastopu je pri oblikovanju svoje ponudbe na podlagi povpraševanja želel pridobiti veljavne ponudbe nosilcev materialnih pravic, ki jim omogočajo, da izključno sami posegajo v sisteme, ki so predmet točk ponudbe A.4, B.3, C.4 in D.3. V času izdelave svoje ponudbe ponudnik v skupnem nastopu ni pridobil nobene celovite ali veljavne ponudbe nosilcev materialnih pravic. Skupna ocenjena vrednost del za prilagoditev sistemov vozovnic prevoznikov, ki jih mora ponudnik v skupnem nastopu naročiti pri nosilcu avtorskih pravic in za katere v roku, ki je bil dan za sestavo ponudbe, ni uspel pridobiti veljavne ponudbe, je ocenjena na X EUR brez DDV.«

Iz spisovne dokumentacije je razvidno, da je naročnik na vlagatelja naslovil dopis »Poziv k dodatni obrazložitvi ponudbe za javno naročilo: Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v RS« z dne 13.10.2014 (v nadaljevanju: poziv z dne 13.10.2014), v katerem je naročnik (med drugim) zapisal »Glede na to, da ste podali v ponudbi pojasnilo k ponudbenem predračunu, vas sprašujemo ali s to listino naročniku sporočate, da predmetnega javnega naročila niste sposobno izvesti v skladu s ponudbeno ceno za izvedbo in vzdrževanje oz. da nimate izpolnjenih pogojev za izvedbo predmetnega javnega naročila?«. Na podlagi navedenega poziva je vlagatelj naročniku posredoval dopis »Dodatna obrazložitev naše ponudbe za javno naročilo: Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v RS« z dne 23.10.2014 (v nadaljevanju: dodatna obrazložitev z dne 23.10.2014), v katerem je vlagatelj (med drugim) navedel: »Namen te priloge je pojasnilo naročniku, da smo pri pripravi skupne ponudbe sledili razpisni dokumentaciji, ki v tč. A.4 Projektne naloge navaja, da so se prevozniki s koncesijskimi pogodbami, oziroma s pogodbami o sodelovanju pri uvedbi enotne vozovnice, sklenjenimi z naročnikom, zavezali k sodelovanju pri izvedbi tega javnega naročila. Glede na vsebino razpisne dokumentacije naročnik razlaga, da sodelovanje prevoznikom pomeni soglasje za nadgradnjo vozovničnega sistema vsem zainteresirani ponudnikom pod enakimi pogoji in razumnimi in poštenimi cenami. Ponudbe od prevoznikov smo za izvedbo del, ki so v priloženem pojasnilu jasno opredeljene, v fazi priprave naše ponudbe skušali pridobiti, vendar nam z njihove strani ni bila posredovana nobena celovita in veljavna ponudba, zato je ponudnik na osnovi lastne strokovne ocene in na osnovi izkušenj pri implementaciji podobnih sistemov za izvedbo teh del podal ceno, ki smatra kot razumno in pošteno ceno za izvedbo predmetnih del. Zagotavljamo, da se s pojasnilom, ki je podano k ponudbenemu predračunu, ne posega v ponudbeno ceno za izvedbo in vzdrževanje, ki podana v ponudbenem predračunu. Partnerji v skupnem nastopu smo sposobni predmetno javno naročilo izvesti v okviru ponujene cene ter izpolnjujemo vse pogoje za izvedbo predmetnega javnega naročila.«

Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku, da iz citiranega pojasnila k ponudbenemu predračunu izhaja, (1) da vrednosti vlagateljevega ponudbenega predračuna v postavkah B.3, C.3, D.3 in deloma A.4 temeljijo zgolj na vlagateljevi strokovni oceni ter vlagateljevih izkušnjah z implementacijo podobnih sistemov, (2) da je vlagatelj pri oblikovanju ponudbe želel pridobiti veljavne ponudbe nosilcev avtorskih materialnih pravic, ki jim omogočajo, da izključno sami posegajo v sisteme, ki so predmet navedenih točk ponudbenega predračuna, (3) da vlagatelj ni pridobil nobene celovite in veljavne ponudbe nosilcev avtorskih materialnih pravic in (4) da je vlagatelj vrednost nadgradnje in integracije obstoječih informacijskih sistemov elektronske vozovnice pri prevoznikih v javnem potniškem prometu ocenil na X EUR. Ne more pa Državna revizijska komisija slediti naročniku, da je zaradi predloženega pojasnila k ponudbenemu predračunu ponudba vlagatelja v postavkah B.3, C.3, D.3 in A.4 pogojna, saj iz nobenega dela citiranega pojasnila k ponudbenemu predračunu (in tudi iz nobenega drugega dela ponudbene dokumentacije vlagatelja) ne izhaja, da bi vlagatelj vrednost spornih postavk ponudbenega predračuna kakorkoli pogojeval. Vlagatelj je v ponudbenemu predračunu za izvedbo jasno in natančno opredelil vrednost spornih postavk, iz ponudbe vlagatelja pa tudi izhaja, da so le-te določene fiksno in da bo vlagatelj v primeru izbire predmetno javno naročilo izvedel za ceno, ki jo je določil kot (skupno) ponudbeno ceno. Tudi če bi Državna revizijska komisija še lahko sledila navedbam naročnika »da je pojasnilo razumel tako, da bodo po prejemu ponudb nosilcev materialnih pravic določene vrednosti postavk predračuna lahko drugačne«, pa ne gre spregledati, da je vlagatelj z dodatno obrazložitvijo z dne 23.10.2014 izrecno pojasnil in zagotovil, da s pojasnilom k ponudbenemu predračunu ne posega v ponudbeno ceno, ki jo je navedel v ponudbenemu predračunu. S to dodatno obrazložitvijo je vlagatelj tako dodatno potrdil, da so cene spornih postavk v ponudbenemu predračunu določene fiksno in da bo v primeru izbire izvedel predmetno javno naročilo za ponudbeno ceno.

Državna revizijska komisija tudi ne more slediti navedbam naročnika, da je vlagatelj s predložitvijo pojasnila k ponudbenemu predračunu posegal v izjavo, da razpisno dokumentacijo razume in se z njo strinja, da je ponudbo pripravil skladno z razpisno dokumentacijo in da bo v primeru izbire, izvedel predmetno javno naročilo v rokih, količini in kakovosti kot izhaja iz razpisne dokumentacije in ponudbe. Ne gre namreč spregledati, da je vlagatelj s podpisom sumarnika ponudbenega predračuna izjavil, da so v ponudbeni ceni zajeti vsi stroški, potrebni za izvedbo naročila. Prav tako se je vlagatelj s podpisom Obrazca 6.1 »Vzorec pogodbe za izvedbo«, katerega je vlagatelj podpisanega predložil v ponudbeno dokumentacijo, strinjal, da je ponudbena cena za izvedbo določena s klavzulo »ključ v roke«, pri čemer ponudbena cena vključuje tudi vsa presežna dela ter nepredvidljiva nepredvidena dela, ne vključuje pa manjkajočih del. Vlagatelj se je s podpisom Obrazca 6.1 tako zavezal, da bo izvedel integracijo javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji za ponudbeno ceno, ki jo je določil v ponudbenemu predračunu za izvedbo, pri čemer je prevzel riziko, ki obsega tako napačno predvidevanje potrebnih količin in vrst dela, kot tudi vrednost tistih količin in vrst del, ki jih v času oddaje ponudbe ni mogel predvideti (torej ne glede na to, ali jih v kalkulaciji ponudbene cene tudi upošteval). To pa pomeni, da v kolikor bi se v konkretnem primeru po prejetih ponudbah tehnoloških ponudnikov dejansko izkazalo, da bi stroški, potrebni za izvedbo nadgradnje in integracije obstoječih informacijskih sistemov elektronske vozovnice pri obstoječih prevoznikih oziroma za zamenjavo obstoječega sistema z novim, znašali več, kot je v ponudbenemu predračunu za izvedbo ocenil vlagatelj, bi takšni višji stroški bremenili izključno vlagatelja, kateri bi bil (kljub višjim potrebnim stroškom od ocenjenih) zavezan izvesti integracijo javnega potniškega prometa za ponudbeno ceno, ki jo je navedel v ponudbenemu predračunu za izvedbo. Zato tudi, če bi bilo mogoče slediti navedbam naročnika, da vlagateljeva ocenjena vrednost spornih postavk ponudbenega predračuna predstavlja »negotovo dejstvo«, pa ni mogoče šteti, da je ponudbena vrednost vlagatelja vezana na pridobitev ponudb prevoznikov oziroma tehnoloških ponudnikov, pač pa je riziko, koliko bodo dejansko znašale dejanske ponudbe prevoznikov oziroma tehnoloških ponudnikov, v sferi vlagatelja.

Pritrditi gre naročniku, da iz pojasnila k ponudbenemu predračunu izhaja, da je vlagatelj vrednost spornih postavk ponudbenega predračuna zgolj »ocenil« in da tekom priprave ponudbe ni pridobil ponudb nosilcev avtorskih materialnih pravic. Vendar pa, kot navaja naročnik in kot je razvidno tudi iz razpisne dokumentacije, naročnik ni zahteval, da ponudniki v fazi priprave ponudbe pridobijo ponudbe prevoznikov oziroma tehnoloških ponudnikov. Nasprotno, naročnik je v razpisni dokumentaciji celo predvidel, da ponudniki pri pripravi ponudbe vrednost spornih postavk ponudbenega predračuna »ocenijo«. Naročnik je namreč v okviru pojasnjevanja razpisne dokumentacije na Portalu javnih naročil (večkrat) pojasnil, da »ocenjuje, da lahko usposobljen ponudnik, pripravi popolno ponudbo za izvedbo konkretnega javnega naročila, ne da bi že pri pripravi ponudbe pridobil ponudbe vseh prevoznikov, ki izvajajo GJS. Priprava popolne ponudbe, ki bo omogočala izvedbo javnega naročila je vezana na usposobljenost ponudnika za izvedbo konkretnega javnega naročila in njegove odločitve o načinu izvedbe javnega naročila« (odgovor 12, objavljen dne 11.8.2014 ob 16:41), pri čemer »ocena naročnika, da ponudnik ne potrebuje ponudb prevoznikov ali tehnoloških ponudnikov temelji na pričakovanju naročnika, da je ponudnik strokovnjak, ki tako dobro pozna različne sisteme in tehnične podatke o izvedenih rešitvah, da lahko oceni stroške izvedbe javnega naročila« (odgovor 13.3, objavljen dne 11.8.2014 ob 17:19). Nenazadnje je tudi Državna revizijska komisija v odločitvi št. 018-221/2014-8 z dne 25.9.2014 navedla, da »naročnik upravičeno pričakuje, da je ponudnik strokovnjak, ki dobro pozna vse obstoječe sisteme … ocena stroškov, ki jo bo imel izvajalec bodisi z integracijo in nadgradnjo obstoječih sistemov bodisi z zamenjavo obstoječih sistemov z novim, zato ravno tako temelji na strokovni usposobljenosti ponudnika, ki … zna oceniti stroške projekta tako, da bo pri naročniku (oziroma pri bodočemu upravljavcu) deloval enoten sistem z vsemi funkcijami, ki so predvidene v javnem naročilu«. Posledično je vlagatelj s tem, ko je vrednost spornih postavk »ocenil«, v konkretnem primeru sledil pričakovanjem (in navodilom) naročnika, zato vlagatelju ni mogoče očitati pomanjkljivosti njegove ponudbe. Prav tako vlagateljevi ponudbi ni mogoče očitati pomanjkljivosti, ko je v ponudbeni dokumentaciji predložil pojasnilo, iz katerega izhaja, da je vrednost spornih postavk »ocenil«, saj samoiniciativna predložitev dodatnih dokumentov s strani ponudnika, ki dejansko samo potrjujejo zahteve iz razpisne dokumentacije, ne more povzročiti, da bi bila njegova ponudba izločena kot nepopolna ponudba.

Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da ponudnikom za popolnost ponudb ni bilo potrebno pridobiti ponudb nosilcev avtorskih pravic sistemov, ki jih bo v okviru izvedbe predmetnega javnega naročnika potrebno nadgraditi in integrirati oziroma zamenjati, Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni presojala, ali je vlagatelj poziv, s katerim je poskušal pridobiti ponudbe tehnoloških ponudnikov, pripravil »slabo«, kot to zatrjujeta naročnik in izbrani ponudnik, saj tudi če vlagatelj navedenega poziva ni oblikoval ustrezno (oziroma na način, ki bi tehnološkim ponudnikom omogočal podati ponudbe), to ne more vplivati na popolnost vlagateljeve ponudbe.

Naročnik tudi zatrjuje, da si je vlagatelj s pojasnilom k ponudbenemu predračunu hotel zagotoviti izhodišča za pogajanja za dodatna dela tekom izvajanja pogodbe, vendar pri tem ne pojasni, katera naj bi bila »dodatna dela tekom izvajanja pogodbe« oziroma niti ne zatrjuje, da se »dodatna dela tekom izvajanja pogodbe« nanašajo na dela, ki so cenovno ovrednotena v spornih postavkah ponudbenega predračuna. Poleg tega pa, kot že navedeno, je vlagatelj s tem, ko je vrednost spornih postavk ponudbenega predračuna zgolj ocenil, sledil navodilom naročnika.

V zvezi z naročnikovimi navedbami, da vlagatelj nima »nobenih dokazil, kako je prišel do ponudbene cene v spornih postavkah«, ker dodatne obrazložitve z dne 23.10.2014 ni podkrepil z nobenim listinskim dokazom in ker zahtevku za revizijo ni predložil listinskih dokazov o »načinu sestave cene spornih postavk«, Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz odstopljene dokumentacije ne izhaja, da bi naročnik v fazi pregledovanja in ocenjevanja ponudb vlagatelja pozval, da pojasni sestavo vrednosti spornih postavk ponudbenega predračuna. Iz poziva z dne 13.10.2014 namreč ni mogoče razbrati naročnikove zahteve, da vlagatelj pojasni način sestave ponudbene cene, še manj pa zahteve, da vlagatelj z listinskimi dokazili dokaže način sestave ponudbene cene v spornih postavkah, pač pa je naročnik vlagatelju zastavil vprašanje, ali s pojasnilom k ponudbenemu predračunu sporoča, da ni sposoben izvesti javnega naročila. Ob upoštevanju tako oblikovanega poziva z dne 13.10.2014 pa po oceni Državne revizijske komisije vlagatelju ni mogoče očitati, da je na poziv z dne 13.10.2014 odgovoril na način, da je zgolj (pavšalno) potrdil, da je za ponujeno ceno sposoben izvesti predmetno javno naročilo, ne pa bi pri tem naročniku podrobneje pojasnil način sestave cene v spornih postavkah ponudbenega predračuna in ne da bi predložil dokazila o načinu sestave cene v spornih postavkah. V kolikor je naročnik želel, da vlagatelj natančno pojasni način sestave cene v spornih postavkah in da to tudi dokaže, bi moral poziv oblikovati na način, da bi bila takšna naročnikova zahteva iz poziva jasno razvidna.

Poleg tega je iz pojasnila k ponudbenemu predračunu razvidno, da je vlagatelj v spornem delu ponudbenega predračuna oblikoval ceno na podlagi lastne strokovne ocene in na osnovi izkušenj pri implementaciji podobnih sistemov za izvedbo. Iz dodatne obrazložitve z dne 23.10.2014 izhaja, da vlagatelj tako določeno ceno šteje za razumno in pošteno ceno za izvedbo tega dela javnega naročila. Kot je razvidno iz razpisne dokumentacije (projektna naloga točka A.4), so se prevozniki za namen tehnološkega poenotenja obstoječih informacijskih sistemov elektronskih vozovnic zavezali k pripravi ponudbe za nadgradnjo vozovničnega sistema vsem zainteresiranim ponudnikom predmetnega naročila pod enakimi pogoji in razumnimi in poštenimi cenami. Naročnik pa v konkretnem primeru niti ne zatrjuje, da cena, ki jo je vlagatelj v spornem delu ponudbenega predračuna ponudil, ni razumna in poštena cena.

V zvezi z naročnikovimi navedbami, da je vlagatelj v spornih postavkah ponudbenega predračuna navedel identično vrednost, kot jo je navedel ponudbi z dne 7.2.2014, gre pritrditi naročniku, da je na podlagi odločitve Državne revizijske komisije št. 018-59/2014-8 z dne 3.4.2014, po prejemu vlagateljeve ponudbe z dne 7.2.2014, dopolnil razpisno dokumentacijo v delu, ki se nanaša na nadgradnjo in integracijo oziroma zamenjavo obstoječih informacijskih sistemov elektronske vozovnice pri prevoznikih, torej v delu, ki je cenovno ovrednoten v spornih postavkah ponudbenega predračuna. Državna revizijska komisija najprej poudarja, da vrednost spornih postavkah ponudbenega predračuna v vlagateljevi ponudbi z dne 7.2.2014 ne more biti merodajna za presojo, ali je predmetna ponudba vlagatelja pogojna, ampak je potrebno presojati ravnanje vlagatelja glede na okoliščine konkretne ponudbe. Poleg tega zgolj dejstvo, da je vlagatelj pri spornih postavkah ponudbenega predračuna navedel enako ceno v ponudbi oddani pred in po spremembi razpisne dokumentacije, ne omogoča sklepanja, da je predmetna ponudba vlagatelja pogojna. Sicer Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku, da je zaradi enakih cen v ponudbah mogoče sklepati, da je vlagatelj v obeh ponudbah oblikoval ceno na enak način, vendar, kot je Državna revizijska komisija še večkrat zapisala, je pri vprašanju oblikovanja ponudbene cene potrebno izhajati iz stališča, da gre za poslovno odločitev ponudnika, v katero praviloma ni mogoče posegati oziroma je to mogoče le toliko, kolikor to izrecno dopuščajo zakoni in na njihovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi. Naročnik v zvezi z načinom sestave ponudbene cene v spornih postavkah sicer navaja, da dvomi v sposobnost izvedbe predmetnega javnega naročila, vendar pa istočasno zatrjuje, da vrednosti spornih postavk ponudbenega predračuna niso »neobičajno nizke«, prav tako pa iz naročnikovih navedb ne izhajajo naročnikovi morebitni pomisleki, da je cena v spornih postavkah ponudbenega predračuna sestavljena v nasprotju s predpisi ali pa da je sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence. Edini naročnikov pomislek v zvezi z načinom sestave cene v spornih postavkah je, da je vlagatelj vrednost spornih postavk zgolj »ocenil«, kar pa se je, kot že navedeno, od usposobljenih ponudnikov celo pričakovalo.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo uspel izkazati, da naročnik ni imel podlage, da je njegovo ponudbo zaradi predloženega pojasnila k ponudbenemu predračunu označil kot pogojno in jo posledično izločil iz postopka oddaje javnega naročila.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala drugi razlog za izločitev vlagateljeve ponudbe, ki ga v izpodbijani odločitvi o oddaji naročila navaja naročnik, in sicer, da vlagatelj s predloženo referenco »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« ni izkazal izpolnjevanja pogoja za priznanje tehnične sposobnosti.

Skladno z osmim odstavkom 41. člena ZJN-2 lahko naročnik od ponudnikov zahteva, da izpolnjujejo minimalno stopnjo sposobnosti glede ekonomskega in finančnega statusa ter tehnične in poklicne sposobnosti. Zahtevane minimalne stopnje sposobnosti ponudnika mora naročnik navesti v obvestilu o javnem naročilu. Dokazila, ki jih lahko naročnik zahteva od ponudnikov za izkazovanje tehnične in kadrovske sposobnosti, so določena v 45. členu ZJN-2. V skladu z drugim odstavkom 45. člena ZJN-2 lahko naročnik od ponudnikov v razpisni dokumentaciji zahteva, da izkažejo izpolnjevanje sposobnosti med drugim tudi s predložitvijo seznama opravljenih storitev v zadnjih treh letih skupaj z dokazili o storitvah (2. alineja točke a drugega odstavka 45. člena ZJN-2). 45. člen ZJN-2 našteva le dokazila, katerih predložitev lahko naročnik zahteva od ponudnikov, ne določa pa vsebine pogojev, s katerimi ponudniki izkažejo tehnično sposobnost. To prepušča naročniku, ki mora v razpisni dokumentaciji, ob upoštevanju narave, količine ali pomembnosti predmeta javnega naročila, vsebinsko opredeliti tehnične pogoje. Naročnik mora tako določiti vsebinske kriterije, na podlagi katerih bo presojal ustreznost referenčnega posla (vrsta in obseg del, vrednost, časovno obdobje itd.), hkrati pa mora v primeru, kadar ponudbo predloži skupina ponudnikov (bodisi partnerjev ali podizvajalcev), določiti tudi, na kakšen način morajo reference izkazovati posamezni sodelujoči gospodarski subjekti. Presoja, ali ponudnik izkazuje tehnično usposobljenost, je zato odvisna zlasti od tega, na kakšen način naročnik v razpisni dokumentaciji vsebinsko opredeli tehnične pogoje.

Naročnik je v razpisni dokumentacijo v poglavju 3.1.3. »Dokazovanje tehnične in kadrovske sposobnosti (45. člen ZJN-2)« pod točko 1 »Tehnične sposobnosti (reference)« zapisal:
»Ponudnik mora izkazati naslednje reference:
[…]
5. Uspešno izveden projekt s področja uvedbe integracije za naročnika oz. upravljalca JPP.
[…]
Ponudnik lahko reference izkaže sam, s partnerji ali s podizvajalci.
Dokazilo:
Ponudnik za izpolnitev tehnične in kadrovske sposobnosti izpolni obrazec 5: Izjava o izpolnjevanju tehnične in kadrovske sposobnosti, izjavi pa predloži tudi referenčno potrdilo za vsako zahtevano referenco. […] V kolikor pa se ponudniki sklicujejo na določeni projekt, ki so ga izvedli na podlagi lastne pobude brez naročila ali v primeru, da je naročnik bilo Ministrstvo za infrastrukturo in prostor ali njegov pravni prednik pa referenčna potrdila podpišejo sami kod kazensko in materialno odgovornostjo«.

Vlagatelj je v ponudbeno dokumentacijo predložil izpolnjen in podpisan Obrazec 5 »Izjava o izpolnjevanju tehnične in kadrovske sposobnosti«, v katerem je kot referenčne projekte, ki izpolnjujejo zahtevo številka 5 iz prve točke poglavja 3.1.3. razpisne dokumentacije, navedel tri referenčne projekte, in sicer »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«, »Izdelava nacionalnega voznega reda« in »Izdelava enotnega daljninarja za integriran javni potniški promet«. Vlagatelj je nadalje v ponudbeno dokumentacijo za navedene referenčne projekte predložil referenčna potrdila, ki jih je podpisal sam. Med strankama ni sporno, razvidno pa je tudi iz Obrazca 5, da je vsa navedena referenčna dela, katerih referenčni naročnik je bil predmetni naročnik, izvedel partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o. (partner vlagatelja v skupni ponudbi), kot takratni partner takratnega glavnega izvajalca.

Vlagatelj pravilno izpostavlja, da je naročnik pri ugotavljanju izpolnjevanja pogoja glede referenc upošteval le eno predloženo referenco, in sicer »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«, medtem ko ustreznosti ostalih dveh referenc pri presoji pravilnosti vlagateljeve ponudbe ni presojal, ampak se je do njih opredelil šele v predrevizijskem postopku. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, mora naročnik že v odločitvi o oddaji javnega naročila navesti vse morebitne razloge za nepopolnost ponudbe, saj je učinkovito pravno varstvo v postopkih oddaje javnih naročil lahko zagotovljeno le, če ima ponudnik možnost v predrevizijskem postopku izpodbijati vse naročnikove ugotovitve, ki se nanašajo na nepopolnost njegove ponudbe. Ker vlagatelj v postopku pravnega varstva po tem, ko naročnik že odloči o njegovem zahtevku za revizijo, (praviloma) ne sme navajati novih kršitev (peti odstavek 29. člena ZPVPJN), tudi naročnik v sklepu, s katerim odloči o zahtevku za revizijo, ne sme navajati novih razlogov za nepopolnost ponudbe vlagatelja, ki jih ni navedel že v odločitvi o oddaji naročila. S tem bi bil tak vlagatelj namreč onemogočen v možnosti učinkovitega pravnega varstva. Za takšen primer gre v tudi obravnavanem primeru, ko je naročnik šele v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za reviziji, prvič kot razlog za izločitev vlagateljeve ponudbe navedel neustreznost referenčnega projekta »Izdelava nacionalnega voznega reda« in »Izdelava enotnega daljninarja za integriran javni potniški promet«, zato je že na podlagi navedenega potrebno ugotoviti, da naročnik odločitve o nepravilnosti vlagateljeve ponudbe ni sprejel ob upoštevanju vseh dejstev iz vlagateljeve ponudbe, s katerimi je vlagatelj dokazoval popolnost svoje ponudbe, zaradi česar je naročnik preuranjeno in posledično neutemeljeno zaključil, da je vlagatelj oddal nepopolno ponudbo, s tem pa kršil prvi odstavek 80. člena ZJN-2.

Ne glede na navedeno, pa je Državna revizijska komisija v izogib morebitnim nadaljnjim sporom med strankama v nadaljevanju postopka presojala navedbe strank v zvezi z referenco »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«. Iz obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila izhaja, da je naročnik referenco »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« štel kot neustrezno, ker je partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., navedeno referenčno delo izvedel v skupnem nastopu s pravnima osebama, ki v tej ponudbi nista ne partner ne podizvajalec. V sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, pa je naročnik navedel še, da glede na delež izvedenih nalog in glede na vsebino nalog, ki jih je v spornem referenčnem poslu prevzel partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., vlagatelj ne more izkazati, da je uspešno izvedel projekt s področja integracije.

V zvezi z razlago postavljenih pogojev je Državna revizijska komisija že večkrat opozorila, da mora naročnik pri določanju pogojev za ugotavljanje sposobnosti ravnati pregledno. Načelo transparentnosti (8. člen ZJN-2) med drugim zahteva tudi, da so vsi pogoji v razpisni dokumentaciji določeni jasno, natančno in nedvoumno, oziroma tako, da lahko vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumejo njihov natančen obseg in jih razlagajo enako ter da lahko naročnik učinkovito preizkusi, ali ponudbe ponudnikov ustrezajo njegovim zahtevam (prim. npr. sodbo sodišča ES št. C-368/10, točka 109). Ker naročnik postavi pogoje za ugotavljanje sposobnosti, mora nositi tudi odgovornost za njihovo skrbno pripravo. Če je pogoj zapisan splošno in ohlapno ali tako, da dopušča več možnih razlag, je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, da je v razmerju do ponudnika potrebno uporabiti razlago, ki gre v njegovo korist. Omejevanje (oženje) ali spreminjanje pomena posamezne zahteve šele po roku za predložitev ponudb po svoji vsebini pomeni prepozno in s tem nedopustno določanje konkretne vsebine pogoja, oziroma nezakonit poseg v razpisno dokumentacijo. Naročnik torej posameznemu pogoju (tudi referenčnemu) po poteku roka za predložitev ponudb ne more dajati ožje ali drugačne vsebine od tiste, ki iz njega ne izhaja na jasen, natančen in nedvoumen način, saj bi to pomenilo ne le ravnanje, ki je v nasprotju z načelom transparentnosti, pač pa tudi kršitev tretjega odstavka 71. člena ZJN-2, v skladu s katerim naročnik po poteku roka za oddajo ponudb ne sme več spreminjati ali dopolnjevati razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik z zahtevo »ponudnik lahko reference izkaže sam, s partnerji ali s podizvajalci« določil, katera pravna oseba mora izkazovati reference ponudnika iz točke 1, poglavja 3.1.3. »Dokazovanje tehnične in kadrovske sposobnosti (45. člen ZJN-2)« razpisne dokumentacije. Naročnik je tako dopustil, da lahko ponudnik izpolnjevanje referenčnega pogoja izkazuje tudi z drugimi subjekti v okviru skupne ponudbe (partnerji oz. podizvajalci), s čimer je sledil določbi četrtega odstavka 45. člena ZJN-2, da se lahko posamezen subjekt sklicuje na sposobnost sodelujočih v skupini ali drugih subjektov. Citirano zahtevo je zato potrebno razumeti na način, da lahko v predmetnem postopku oddaje javnega naročila skupina ponudnikov tehnične pogoje izpolni skupaj, saj v tem primeru pogoji za preverjanje sposobnosti posameznega ponudnika štejejo kot sposobnost ponudnika (skupine), ta skupina pa se šteje kot ponudnik in se zato lahko pri dokazovanju tehničnih pogojev posamezni subjekt sklicuje na sposobnosti sodelujočih v skupini, s tem pa se šteje, da je celotna skupina kot ponudnik izpolnila pogoj, če pogoj izpolnjuje že samo eden od ponudnikov v skupini. Sporne zahteve razpisne dokumentacije pa ni mogoče razumeti na način, da se le-ta nanaša na referenčni posel oziroma na vsebinski kriterij, na podlagi katerega bo naročnik presojal ustreznost predloženih referenc, in da je naročnik z njo določil, da bo kot ustrezno štel le referenco, če v ponudbi sodelujejo vsi tisti subjekti, ki so skupaj izvedli referenčno delo. V konkretnem primeru zato za presojo izkazovanja tehnične sposobnosti ne more biti relevantno, ali v vlagateljevi ponudbi nastopajo vsi tisti subjekti, ki so sodelovali pri izvedbi referenčnega projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico«, ampak je relevantno, ali tisti subjekt, ki je sodeloval pri izvedbi spornega referenčnega projekta, nastopa v skupni ponudbi. Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da je partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., sodeloval pri izvedbi referenčnega projekta, istočasno pa je navedeni partner vlagatelja v (tej) skupni ponudbi, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik v določbah lastne razpisne dokumentacije ni imel podlage, da je izločil ponudbo vlagatelja iz razloga, ker je sporni referenčni projekt izvedel partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., »v skupnem nastopu s pravnima osebama, ki v tej ponudbi nista ne partner ne podizvajalec.«.

Naročnik dalje navaja, da je partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., v okviru referenčnega projekta »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« izvedel dela v vrednosti 57.385,20 EUR oziroma 30,3% referenčnega projekta, medtem ko je vodilni partner v referenčnem projektu opravil dela v vrednosti 102.642,60 EUR oziroma 54,2% vrednosti referenčnega posla. Državna revizijska komisija ni presojala, ali so te navedbe naročnika utemeljene, saj ob upoštevanju obstoječe razpisne dokumentacije ni mogoče slediti zaključku naročnika, da partner s 30,3% deležem v skupni vrednosti referenčnega projekta ne more dokazovati, da je uspešno izvedel projekt s področja integracije javnega potniškega prometa. Naročnik namreč v razpisni dokumentaciji referenčnega pogoja ni vrednostno opredelil, čeprav bi to lahko storil, prav tako v razpisi dokumentaciji ni določil, da bo kot ustrezno referenco štel zgolj referenčni projekt, v katerem je partner sodeloval v določenem deležu. S tem, ko naročnik naknadno, po roku za oddajo ponudb, opredeljuje, kakšen bi moral biti delež partnerja pri izvedbi referenčnega projekta za priznanje reference (po presoji naročnika, bi se referenca lahko priznala le vodilnemu partnerju, ki je izvedel 54,2% vrednosti referenčnega posla), daje spornemu pogoju vsebino, ki iz obstoječe razpisne dokumentacije ne izhaja, kar pa je v nasprotju z načelom transparentnosti (8. člen ZJN-2) in tretji odstavkom 71. člena ZJN-2.

Naročnik navaja, da je predložena referenca »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« neustrezna tudi z vidika vsebinske vloge partnerja Prometni institut Ljubljana, d.o.o., v navedenem referenčnem projektu, ker le-ta v okviru spornega referenčnega projekta ni izvedel integracije. Kot je razvidno iz citiranega dela razpisne dokumentacije, je naročnik glede spornega tehničnega pogoja zapisal (zgolj) »Uspešno izveden projekt s področja uvedbe integracije za naročnika oz. upravljalca JPP«. Da je referenčni projekt »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« uspešno izveden projekt, med strankama ni sporno. Med strankama tudi ni sporno, da so se v okviru predložene reference »Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico« izvajala dela, ki ustrezajo vsebinskemu kriteriju spornega referenčnega pogoja, oziroma da je sporni referenčni projekt »projekt s področja uvedbe integracije za naročnika oz. upravljalca JPP«, saj naročnik zatrjuje, da je edino za to referenco presodil, da bi lahko bila vsebinsko ustrezna in da bi se sporna referenca lahko priznala (samo) vodilnemu partnerju v referenčnem projektu. Za rešitev konkretnega spora pa je po presoji Državne revizijske komisije bistveno, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni natančno določil, katera dela v okviru »projekta s področja uvedbe integracije« bo štel kot ustrezna. Ker je razpisna dokumentacija v zvezi s spornim pogojem zahtevala le, da morajo biti reference »s področja uvedbe integracije«, naročnik pa v konkretnem primeru ni jasno in nedvoumno zahteval, da ponudniki izkažejo uspešno izvedeno integracijo, je navedeno zahtevo mogoče razumeti (tudi) na način, da lahko ponudniki sporni referenčni pogoj izkažejo tudi z izvedenimi deli, ki so (predhodno) potrebna za izvedbo integracijo, oziroma z vsemi deli, ki so jih izvedli v okviru »projekta s področja uvedbe integracije«. V kolikor je naročnik želel, da ponudniki v ponudbi izkažejo, da so v okviru »projekta s področja uvedbe integracije« izvedli integracijo, bi moral to jasno in nedvoumno opredeliti v razpisni dokumentaciji. V nasprotnem primeru, če bi sledili naročniku, bi ozka razlaga referenčnega pogoja, po kateri pride v poštev le izvedba integracije, pomenila, da bi dali obravnavanemu pogoju drugačno oziroma strožjo vsebino in bi s tem posegli v pričakovanja ponudnikov, ki so pogoj lahko upravičeno razlagali širše, kot ga sedaj razlaga naročnik. Posledično se navedbe naročnika, da je partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., v okviru spornega referenčnega projekta (kateri, kot že navedeno, predstavlja projekt s področja uvedbe integracije) izvedel zgolj dela, ki so usmerjena na zbiranje podatkov in analize ter ovrednotenja posameznih možnosti, ne pa izvedbo same integracije, v konkretnem primeru nerelevantna. Poleg tega tudi ne gre spregledati naročnikovih navedb, da je navedena dela partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., izvedel samostojno, medtem ko je pri vseh ostalih nalogah v okviru sporne reference zgolj »sodeloval«. Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil, da bo kot ustrezno referenco štel le referenco, katero je ponudnik (oziroma skupni partner) izvedel izključno sam, je potrebno ugotoviti, da je sporna referenčna zahteva izpolnjena že v primeru, če je ponudnik v okviru projekta s področja uvedbe integracije zgolj sodeloval. Državna revizijska komisija zato ob upoštevanju obstoječe razpisne dokumentacije ugotavlja, da naročnik iz razloga, ker naj bi partner Prometni institut Ljubljana, d.o.o., v spornem referenčnem delu samostojno izvedel zgolj dela, ki ne predstavljajo izvedbe integracije, ni imel podlage za izločitev ponudbe vlagatelja.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj v okviru revizijskega zahtevka dokazal, da razlogi, ki jih je naročnik navedel v odločitvi o oddaji javnega naročila, ne predstavljajo utemeljene podlage za izločitev ponudbe vlagatelja iz postopka oddaje javnega naročila, z njeno izločitvijo pa je naročnik tako kršil 80. člen ZJN-2. Ker je vlagatelj z revizijskim zahtevkom že uspel, Državna revizijska komisija ni presojala revizijskih navedb, ki se nanašajo na (domnevno) naročnikovo kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov, saj presoja teh navedb ne bi mogla več vplivati na vsebinsko drugačno odločitev v tem postopku. Prav tako Državna revizijska komisija ni vsebinsko presojala revizijskih navedb, ki se nanašajo na (domnevno) kršitev vlagateljeve pravice do vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika in na (ne)popolnost ponudbe izbranega ponudnika, saj je v predmetnem postopku pravnega varstva glede na razvrstitev ponudb v skladu z merili ključno vprašanje popolnosti vlagateljeve ponudbe, zato presoja popolnosti ponudbe izbranega ponudnika v predmetnem postopku pravnega varstva ne bi v ničemer vplivala na vlagateljev položaj.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo vlagatelja, na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, ugodila in razveljavila odločitev naročnika o oddaji javnega naročila »Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji««, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila«, št. 430-108/2013/122, z dne 15.12.2014.

Ker se z razveljavitvijo odločitve o oddaji naročila postopek oddaje javnega naročila vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (7. točka prvega odstavka 70. člena ZJN-2, v povezavi z drugo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN), Državna revizijska komisija naročnika (z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen), na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v primeru nameravane izdaje nove odločitve o oddaji javnega naročila ponudbo vlagatelja ponovno preveri z upoštevanjem ugotovitev Državne revizijske komisije iz tega sklepa in skladno z določili ZJN-2.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj zahteva povrnitev stroškov pravnega varstva v višini 25.000,00 EUR, kolikor je znašala vplačana taksa za postopek pravnega varstva. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva. Državna revizijska komisija vlagatelju kot potrebne priznava celotne priglašene stroške.

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v višini 25.000,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Povrnitev stroškov postopka pravnega varstva je v vlogi, s katero se je izjasnil o zahtevku za revizijo, zahteval tudi izbrani ponudnik. Državna revizijska komisija je zahtevo izbranega ponudnika za povračilo stroškov zavrnila, saj je ocenila, da v konkretnem primeru prispevek izbranega ponudnika k rešitvi zadeve ni bil bistven in ni pripomogel ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve ter da posledično priglašeni stroški izbranega ponudnika niso bili potrebni (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, 24.3.2015


Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije













Vročiti:
- Slovenske železnice – potniški promet, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, 1000Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana,
- Odvetniška družba Avbreht, Zajc in partnerji, o.p., d.o.o., Šestova ulica 2, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.