018-289/02

Številka: 018-289/02-24-9

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu mag. Aleksiju Mužini v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila »izvajanje fizičnega varovanja oseb in objektov za potrebe ljubljanskega sodnega okrožja« in na podlagi zahtevka za revizijo postopka javnega naročila s strani podjetja VOP d.o.o., c. Andreja Bitenca 68, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Okrožno sodišče v Ljubljani, Tavčarjeva 9, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 06.01.2003

ODLOČILA

1. Razveljavi se odločitev (sklep) naročnika o zahtevku za revizijo, št. Su 040801/2002, z dne 13.12.2002.

2. Naročnik mora o zahtevku za revizijo odločiti v skladu s 16. členom ZRPJN.

Obrazložitev

Naročnik je dne 03.09.2002 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za opravljanje fizičnega varovanja oseb in objektov v ljubljanskem sodnem okrožju. Naročnik je nadalje v Uradnem listu RS, št. 83/02, z dne 27.09.2002, pod številko objave Ob-77855, objavil javni razpis – odprti postopek - za predmetno javno naročilo. Razpisno dokumentacijo je prevzelo 12 potencialnih ponudnikov, do roka za oddajo ponudb pa je naročnik prejel štiri ponudbe:
1. Group Securitas d.o.o.,
2. VOP d.o.o. (v nadaljevanju: vlagatelj),
3. G7 d.d., SINTAL d.d. Varnost Ljubljana d.d. (v nadaljevanju: skupna ponudba),
4. Varnost Kranj d.d..
Na podlagi Poročila o oddaji javnega naročila je naročnik dne 21.11.2002 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, v katerem je kot najugodnejšega ponudnika izbral ponudnika Varnost Kranj d.d. (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Dne 30.10.2002 je (kasneje) vlagatelj podal zahtevo po izdaji obrazloženega obvestila, dne 6.11.2002 pa zahtevo za vpogled v ponudbeno dokumentacijo. Naročnik je obrazloženo obvestilo posredoval 15.11.2002 (dokument, št. Su 0400801/2002, z dne 12.11.2002).

Dne 25.11.2002 je vlagatelj posredoval naročniku zahtevek za revizijo, v katerem med drugim zatrjuje:
- - kršitve transparentnosti javnega odpiranja ponudb,
- - sum zavajajočih podatkov pri dveh ponudnikih, kar naj bi po 8. točki 41. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 do 30/01, v nadaljevanju: ZJN-1) terjalo izločitev ponudnikov, ki so takšne podatke podali,
- - da izbrani ponudnik ne izpolnjuje pogojev glede usposobljenosti delavcev za delo na rentgenski napravi ter da za redno izvajanje del nima dovolj usposobljenih delavcev, s katerimi mora zagotavljati nadomeščanja v primeru dopustov ali drugih odsotnosti delavcev, za kar bi moral biti izločen iz nadaljnjega postopka izbire,
- - navajanje podatkov, ki pomenijo dejanje nelojalne konkurence po 13. členu Zakona o varstvu konkurence (v nadaljevanju: ZVK),
- - obstoj znakov kartelnega sporazuma in prevladujočega položaja v smislu 3. in 10. člena ZVK,
- - kršitve načel o javnosti postopka oziroma neutemeljenost sklicevanja na zaupnost podatkov v ponudbah in s tem tudi kršitev enakopravnosti,
- - glede na kapitalsko povezavo družb Sintal d.d., Varnost Ljubljana d.d. in izbranega ponudnika obstoj pravnega položaja po 76. členu ZJN-1; prejem dveh ponudb kapitalsko povezanih družb,
- - navajanje ponudbene cene, ki so pod zakonsko določenim minimumom, pri čemer se vlagatelj sklicuje (tudi) na četrti odstavek točke 7.2. Cena, kjer je naročnik zapisal, da mora ponudnik na obrazcih iz priloge H/2 podati strukturo cene za izvajanje storitve fizičnega varovanja z receptorskimi deli; struktura cene pa mora dokazovati, da cene v ponudbi pokrivajo vse stroške, ki jih bo imel z realizacijo naročila ter podajanje zavajajočih podatkov v tem okviru (z navedeno in priloženo specifikacijo cene),
- - da so ponudbene cene izbranega ponudnika in skupne ponudbe tudi neobičajno nizke in ne pokrivajo niti minimalnih osebnih dohodkov varnostnikov (neposrednih izvajalcev razpisane storitve),
- - vplivanje na izid postopka oddaje javnega naročila z nagovarjanjem vlagateljevih delavcev, da prestopijo v delovno razmerje k izbranemu ponudniku in s tem kršitev 15. člena Kolektivne pogodbe za dejavnost zasebnega varovanja,
- - (druge) kršitve Zakona o delovnih razmerjih (pri izbranem ponudniku).
Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da se ponudbi izbranega ponudnika in skupne ponudbe ponovno preveri ter jih zaradi podane neobičajno nizke cene in zavajajočih podatkov izloči na osnovi ZJN-1 ter ostale zakonodaje navedene v zahtevku za revizijo.

Naročnik je ugotovil, da je bil zahtevek za revizijo pravočasen in podan po upravičenem vlagatelju. Ker ni bilo razvidno, ali je vlagatelj vplačal takso, je naročnik vlagatelja pozval k plačilu takse za vloženo revizijo, ki jo je vlagatelj v roku plačal.

Naročnik je zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil kot neutemeljen (sklep, št. Su 040801/2002, z dne 13.12.2002). Pri pojasnjevanju razlogov se naročnik »v celoti sklicuje tudi na že podano obrazloženo obvestilo, z dne 12.11.2002«. V zvezi z vlagateljevimi pripombami in pomisleki z obravnavanjem referenc pa se naročnik sklicuje na določilo petega odstavka 12. člena ZRPJN. Na isto podlago se (med drugim) tudi sklicuje ob vlagateljevih navedbah, da nekateri ponudniki ne razpolagajo z zadostnim številom usposobljenih varnostnikov. V zvezi z navedbami o neobičajno nizki ceni pa naročnik meni, da ne gre za ceno, ki bi pri naročniku vzbudila dvom v resnost ponudbe, ampak za ceno, ki je v okviru ponudbe in povpraševanja na trgu.

Naročnik je vlagatelja pozval, da v roku treh dni od prejema njegove odločitve o zahtevku za revizijo pisno sporoči, ali zahteva nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je dne 19.12.2002 podal zahtevo za nadaljevanje postopka revizije, v katerem navaja, da se naročnik sklicuje le na ZJN-1, ne pa na ostalo zakonodajo. Vlagatelj vztraja, da cene izbranega ponudnika in skupne ponudbe ne zadoščajo niti za izplačilo osebnih dohodkov izvajalcev, da se naročnik izogne odgovoru na ostale bistvene elemente pritožbe (očitno zahtevka za revizijo) in da podatki iz meril ne morejo biti zaupne narave.

Na podlagi prejetega zahtevka za nadaljevanje je naročnik dne 24.12.2002 odstopil Državni revizijski komisiji dokumentacijo v odločanje, skupaj z mnenjem o zahtevku za revizijo, št. Su 040801/2002, z dne 24.12.2002. Na poziv je dne 31.12.2002 dokumentacijo dopolnil (dopis, z dne 30.12.2002).


Po pregledu dokumentacije o vodenju postopka oddaje javnega naročila, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa iz razlogov navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo vlagatelja dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz predložene dokumentacije razvidno, da naročnik odločitve o zahtevku za revizijo (sklep, št. Su 040801/2002, z dne 13.12.2002) ni obrazložil.

V zvezi z vlagateljevimi pripombami in pomisleki z obravnavanjem referenc se naročnik sklicuje na določilo petega odstavka 12. člena ZRPJN. Na isto podlago se (med drugim) tudi sklicuje ob vlagateljevih navedbah, da nekateri ponudniki ne razpolagajo z zadostnim številom usposobljenih varnostnikov. V zvezi z navedbami o neobičajno nizki ceni pa naročnik meni, da ne gre za ceno, ki bi pri naročniku vzbudila dvom v resnost ponudbe, ampak za ceno, ki je v okviru ponudbe in povpraševanja na trgu. Naročnik se pri pojasnjevanju razlogov za odločitev sklicuje še na obrazloženo obvestilo.
Poleg tega, da se naročnik v zvezi z nekaterimi vlagateljevimi trditvami neutemeljeno sklicuje na peti odstavek 12. člena ZRPJN, čeprav za-to niso izpolnjene zakonske predpostavke (o tem v nadaljevanju), zaradi česar teh navedb meritorno (v smislu utemeljenosti) ne obravnava, pa večino navedb meritorno ne obravnava, ne da bi za to zatrjeval obstoj zakonskega razloga (na primer navedbe o sumu zavajajočih podatkov pri dveh ponudnikih, kar naj bi po 8. točki 41. člena ZJN-1 terjalo izločitev ponudnikov, ki so takšne podatke podali, trditve o navajanju ponudbene cene, ki so pod zakonsko določenim minimumom, pri čemer se vlagatelj sklicuje (tudi) na četrti odstavek točke 7.2. Cena, kjer je naročnik zapisal, da mora ponudnik na obrazcih iz priloge H/2 podati strukturo cene za izvajanje storitve fizičnega varovanja z receptorskimi deli; struktura cene mora dokazovati, da cene v ponudbi pokrivajo vse stroške, ki jih bo imel z realizacijo naročila ….., …) Ravno v zvezi z obravnavanjem ponujene cene velja opozoriti, da so za presojo utemeljenosti zahtevka za revizijo v tem delu, poleg zakonskih določb, v tej fazi postopka pomembne tudi norme razpisne dokumentacije, ki jih je naročnik avtonomno postavil v razpisni dokumentaciji in skladno s katerimi mora obravnavati prejete ponudbe (oziroma skladnost s katerimi mora preverjati v postopku pravnega varstva).


ZRPJN sicer ne določa formalne oblike naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo, vendar je obrazložitev odločitve po mnenju Državne revizijske komisije nujna iz več razlogov. Uvodoma gre izpostaviti formalno razzlogovanje takšnega stališča, ki izhaja iz subsidiarne uporabe Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99; v nadaljevanju: ZPP). V petem odstavku 3. člena ZRPJN je namreč določeno: »Revizija postopkov oddaje javnih naročil se izvaja po določbah tega zakona, postopkovne določbe Zakona o pravdnem postopku se uporabljajo le v primerih, če ta zakon ne določa drugače.« Odločitev o zahtevku za revizijo pa pomeni odločitev o zahtevku za pravno varstvo. Tako po subsidiarni uporabi pravil o vsebini sodbe (kot tudi pravil o vsebini sklepa) mora organ, ki odloča o zahtevku za pravno varstvo svojo odločitev obrazložiti (za sodbo 324. člen ZPP; za sklep 331. člen ZPP). ZPP v primeru gospodarskih sporov male vrednosti sicer določa, da obsega obrazložitev sodbe samo navedbo tožbenih zahtevkov in dejstev, na katere stranke opirajo zahtevke, pravni pouk ter navedbo, da bo sodba z obrazložitvijo po četrtem odstavku 324. člena ZPP izdelana, če stranka napove pritožbo (496. člen ZPP); vendar tej določbi ZPP v predmetnem revizijskem postopku, poleg iz vsebinskih (narava pravnega varstva po ZRPJN), glede na določbo prvega odstavka 495. člena ZPP, ki določa gospodarski spor male vrednosti, tudi iz formalnih razlogov, ni mogoče slediti.

Da je takšna interpretacija norme 16. člena ZRPJN (da mora biti odločitev obrazložena) tudi v skladu z namenom ureditve revizije v tem zakonu pa izhaja iz teleološke razlage 16. člena v povezavi z 17. členom ZRPJN. Naročnik namreč v primeru, če zahtevku za revizijo ne ugodi pozove vlagatelja, da se opredeli do tega ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika. Takšno opredelitev pa lahko vlagatelj sprejme na podlagi razlogov za naročnikovo odločitev. Če bi namreč sledili naročnikovemu ravnanju z zahtevkom za revizijo (ko je vlagatelju zgolj sporočil odločitev o zahtevku za revizijo, Državni revizijski komisiji pa deloma tudi razloge za odločitev), bi ne potrebovali norme prvega odstavka 17. člena ZRPJN, po kateri je pač od vlagatelja odvisno ali bo nadaljeval postopek.
Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da predmetnem revizijskem postopku tudi ne gre za molk organa, kar je pogoj za nastop procesne predpostavke za vsebinsko odločanje Državne revizijske komisije pred (formalno pravilno obrazloženo) odločitvijo naročnika o vloženem zahtevku za revizijo. V prvem odstavku 16. člena ZRPJN je namreč med drugim določeno, da če naročnik ne sprejme svoje odločitve o zahtevku za revizijo v roku 20 dni od prejema le-tega, se šteje, da je zahtevek za revizijo zavrnil.

Ne glede na to, da se Državna revizijska komisija ni spustila v meritorno presojo vlagateljevih navedb, pa iz enakih razlogov, zaradi katerih je sprejela odločitev, razvidno iz izreka tega sklepa, naročnika tudi opozarja na domet uporabe določbe petega odstavka 12. člena ZRPJN, na katero se ta sklicuje v zvezi z vlagateljevimi navedbami v zvezi z obravnavanjem merila referenc in trditvami, da nekateri ponudniki ne razpolagajo z zadostnim številom usposobljenih varnostnikov. V skladu z določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN vlagatelj po izdaji sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika ne more vložiti zahtevka za revizijo glede načina določitve meril, njihove teže ali opisa ali pa glede (vnaprej določenega) načina ocenjevanja in dokazovanja izpolnjevanja meril. Ti parametri, določeni v razpisni dokumentaciji, postanejo po odločitvi naročnika o dodelitvi naročila aksiom, možnost njihovega izpodbijanja pa je prekludirana – vsebinska presoja revizijskih navedb o domnevno nezakonitem oblikovanju določil razpisne dokumentacije namreč v tej fazi postopka ni več mogoča. Na določbo petega odstavka 12.člena ZRPJN pa se ni mogoče sklicevati glede rezultatov vrednotenja ponudb oz. v primeru, ko se izkaže, da način ocenjevanja, kot je določen v razpisni dokumentaciji, ne omogoča objektivnega ocenjevanja ponudb in naknadnega preverjanja pravilnosti ocenjevanja ponudb. Glede na to, da se navedbe vlagatelja nanašajo na fazo ocenjevanja ponudb (kar priznava tudi naročnik, ko v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo zapiše, da vlagatelj »navaja številne pripombe … v zvezi z obravnavanjem merila referenc«) se pri tem na določilo petega odstavka 12. člena ZRPJN ni mogoče sklicevati.
Smiselno enako kot navedeno zgoraj za merila, velja za presojo izpolnjevanja pogojev glede na zahteve razpisne dokumentacije. Zato se je na določilo petega odstavka 12. člena ZRPJN v tej fazi postopka mogoče sklicevati zgolj v delu, ki se nanaša na samo postavitev pogoja, ne pa na presojo oziroma ugotavljanje izpolnjevanja pogojev oziroma pravilnostih prejetih ponudb.

Državna revizijska komisija tudi meni, da se naročnik pri odločanju o zahtevku za revizijo ne more sklicevati na »obrazloženo obvestilo«, ki je bilo izdano preden je bil vlagatelj seznanjen z navedbami v zahtevku za revizijo. Poleg tega pa sodi faza izdaje obrazloženega obvestila v postopek oddaje javnega naročila in ne v postopek pravnega varstva, ki sta sistemsko in pozitivno-pravno ločeni fazi postopka oddaje javnega naročila.

Glede na to, da mora v skladu s 16. členom ZRPJN o zahtevku za revizijo na formalno pravilen način odločiti naročnik (odločitev o zahtevku za revizijo mora obrazložiti), postopek pred Državno revizijsko komisijo pa se nadaljuje (šele) v primeru in po postopku iz 17. člena ZRPJN, Državna revizijska komisija odstopa predmetni zahtevek za revizijo v odločanje naročniku.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).



V Ljubljani, dne 06.01.2003


mag. Aleksij Mužina, univ.dipl.prav.
član Državne revizijske komisije