018-285/02

Številka: 018-285/02-23-32

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN), po članici Metodi Hrovat v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za nakup papirne konfekcije, čistil in čistilnih pripomočkov in plastičnih vrečk in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje HARPER d.o.o., Vodnikova 187, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Klinični center Ljubljana, Zaloška cesta 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 20.01.2003

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za nakup papirne konfekcije, čistil in čistilnih pripomočkov in plastičnih vrečk objavljen v Uradnem listu RS, št. 80/2002, z dne 13.09.2002, pod številko objave Ob-77385 in v Uradnem listu RS, št. 83/2002, z dne 27.09.2002, pod številko objave Ob- 77821, in sicer v delu, ki se nanaša na skupino A) Papirna konfekcija.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, št. 80/2002, z dne 13.09.2002, pod številko objave Ob-77385, objavil javni razpis za nakup papirne konfekcije, čistil in čistilnih pripomočkov in plastičnih vrečk. Dne 27.09.2002 je naročnik v Uradnem listu RS, št. 83/2002, pod številko objave Ob-77821, podaljšal rok za oddajo ponudb za predmetno javno naročilo.

Vlagatelj je še pred rokom za oddajo ponudb, dne 20.11.2002, vložil zahtevek za revizijo. V njem navaja, da je ob pregledu razpisne dokumentacije ugotovil številne nejasnosti in pomanjkljivosti, ki mu onemogočajo, da bi izdelal in naročniku predložil konkretno, popolno in konkurenčno ponudbo. Vlagatelj meni, da je naročnik v razpisni dokumentaciji navedel posamezne zahteve, ki niso združljive s temeljnimi načeli javnih naročil in z načeli svobodne konkurence na trgu.
Pod točko I zahtevka za revizijo vlagatelj navaja, da je naročnik kot edino merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika v objavi javnega naročila in v razpisni dokumentaciji določil ponudbeno ceno, to merilo pa je pri skupini A Papirna konfekcija po prepričanju vlagatelja uporabil v nasprotju z določili 50. do 52. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) in v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja. Vlagatelj se sklicuje na določilo 3. odstavka 51. člena ZJN-1 in navaja, da je naročnik pri skupini A - sklopu: Papirnate brisače posebej opredelil variantno ponudbo, kar po vlagateljevem prepričanju že v osnovi nasprotuje možnosti ovrednotenja ponudb po merilu najnižje cene. Variantno povpraševanje bi bilo po vlagateljevem mnenju sprejemljivo, če bi naročnik kot merilo za ocenitev ponudbe opredelil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, kajti, če je kot edino merilo določena najnižja cena, naročnik ne more variantnih ponudb med seboj primerjati na način, ki bi zagotavljal spoštovanje temeljnih načel ZJN-1. Vlagatelj navaja, da je naročnik v skupini A – sklopu: Papirnate brisače predvidel dve variantni ponudbi: varianto I, ki je po prvotni razpisni dokumentaciji obsegala dobavo predvidenih letnih količin papirnatih brisač v obliki zloženca (250000), zložene-box (6800), zložene-box (390) in zložene-box (280) ter varianto II, ki predvideva dobavo papirnatih brisač v obliki rol (125000). Vlagatelj meni, da gre pri naročnikovi razpisni zahtevi, določeni v okviru strokovnih kriterijev, pogojev in zahtev za papirno konfekcijo, po kateri mora ponudnik brezplačno zagotoviti specialne nosilce za brisače, vključno z montažo vseh potrebnih škatel za brisače (naročnik zahteva cca. 6000 kosov oziroma minimalno 6000 kosov) ter pri naročnikovi zahtevi po izvršitvi montaže vseh škatel za brisače v roku 7 dni od datuma začetka veljavnosti pogodbe oziroma servisiranje ali zamenjavo škatel v primeru okvare v roku 24 ur, za nesorazmerno stroškovno obremenitev potencialnega ponudnika glede na vrednost obravnavanega sklopa papirnatih brisač (približno razmerje 2:1). Vlagatelj navaja, da je zato na naročnika naslovil vprašanje: Ali variantna ponudba predpostavlja, da postane naročnik lastnik stenskih nosilcev, oziroma kaj se zgodi z nosilci po preteku enoletne pogodbe. Ali morajo biti stenski nosilci novi, ali so lahko že rabljeni? Na navedeno vprašanje je naročnik dne 12.11.2002 odgovoril, da bo dogovor o tem predmet pogodbe. Takšno ravnanje naročnika je po vlagateljevem mnenju nesprejemljivo in v nasprotju z ZJN-1, saj naročnik pri varianti II očitno ne želi vnaprej opredeliti razpisne zahteve, ki je za potencialnega ponudnika ključnega pomena zaradi visoke stroškovne obremenitve brezplačne zagotovitve specialnih nosilcev za brisače, montaže in tudi servisa, to pa ponudnikom onemogoča izdelavo konkurenčne ponudbe. Vlagatelj navaja, da je nemogoče oblikovati konkurenčno ceno papirnatih brisač, ne da bi ponudnik ob pripravi ponudbe razpolagal z informacijo o tem, ali bo moral specialne nosilce podariti ali pa jih le dati v uporabo za pogodbeno obdobje (pri čemer niti ni znano, kolikšno je dejansko število specialnih nosilcev, ki jih bo moral dobaviti in montirati izbrani ponudnik). Po vlagateljevem mnenju gre za tako pomembno razpisno zahtevo, da je odločitev v zvezi z njo nedopustno prepuščati arbitrarnosti naročnika oziroma kasnejšemu pogodbenemu dogovoru z izbranim ponudnikom. Naročnik s takim postopanjem po vlagateljevem mnenju ne zagotavlja konkurenčnosti, saj lahko vsak ponudnik konkurenčno ceno za posamezen izdelek oblikuje le na podlagi vnaprej danih parametrov. Po prepričanju vlagatelja je naročnik pri opredelitvi variante II ravnal nepravilno oziroma v nasprotju z zakonom, oblikovanje javnega naročila v obliki variantnih ponudb, pri katerem je edino merilo najnižja cena, pa je po mnenju vlagatelja že samo po sebi nezakonito. Vlagatelj še navaja, da je naročnik v zvezi z variantnima ponudbama v razpisni dokumentaciji zapisal, da bo pri izboru upošteval ponujeno varianto, ki bo izpolnjevala vse strokovne zahteve in bo najcenejša, samo z merilom najnižje cene pa po mnenju vlagatelja ni mogoče med seboj primerjati konkurenčnosti variantne ponudbe I in variantne ponudbe II, kar vlagatelj ponazarja z matematično formulo ter opozarja, da niti ponudnik ob izdelavi ponudbe niti naročnik ob ocenjevanju ponudbe ne moreta vedeti, kakšen bo zanju končni ekonomski učinek »brezplačne dobave« specialnih nosilcev, s čimer je ponudniku onemogočeno, da bi pri variantni ponudbi ocenil stroške in posledično pripravil popolno oziroma konkurenčno ponudbo. Vlagatelj opozarja, da mora razpisna dokumentacija vsebovati vse potrebno, da lahko usposobljeni ponudniki na njeni osnovi ocenijo stroške in pripravijo popolno ponudbo ter da naročnik takšni zahtevi ni zadostil. Vlagatelj dalje navaja, da v konkretnem primeru tudi ne gre za varianti, ki bi bili enakovredni glede povpraševanih količin papirnatih brisač oziroma da povpraševana količina papirnatih brisač pri varianti II ne upošteva dejstva, da jo spremlja zahteva po brezplačni dobavi specialnih nosilcev, kar vlagatelj dokazuje z dejstvom, da je naročnik naknadno spremenil povpraševane količine pri varianti I. Vlagatelj navaja, da je naročnik dne 04.10.2002 ponudnike obvestil, da se artikli, zahtevani v sklopu papirnata brisača pod Al.2., Al.3. in Al.4. črtajo iz zahtev naročnika oziroma iz razpisne dokumentacije, s čimer je po vlagateljevem mnenju jasno pokazal, da varianta I in varianta II sploh ne moreta biti konkurenčno uravnoteženi, oziroma da variantnih ponudb z vidika konkurenčnosti ni mogoče objektivno primerjalno ovrednotiti. Zahteve naročnika pri varianti II pa so po mnenju vlagatelja tudi neopredeljene in nepredvidljive v tolikšni meri, da naročniku dopuščajo polje arbitrarnosti in s tem tudi potencialno vnaprejšnje prikrito favoriziranje enega od ponudnikov, kar je v nasprotju z 2. odstavkom 50. člena ZJN-1.
Pod točko II. zahtevka za revizijo vlagatelj navaja, da se pod točko I. navedene kršitve nanašajo izključno na skupino A) Papirna konfekcija, sklop A1 – Papirnate brisače. Po mnenju vlagatelja pa so v zadevnem postopku javnega naročila podane tudi druge kršitve. Vlagatelj navaja, da mora pri ocenjevanju ponudb naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji, da v skladu s 4. odstavkom 50. člena ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji ter da mora enako določilo smiselno veljati tudi za pogoje (posebne zahteve in podobno), ki jih v razpisni dokumentaciji določi naročnik. Vlagatelj opozarja, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil nikakršnih zahtev glede gramature posameznih vrst papirnatih izdelkov, prav tako pa ni opredelil kriterija t.i. mokre jakosti in tudi ni pojasnil, kakšne so naročnikove konkretne potrebe v zvezi s tem. Vlagatelj navaja, da je naročnik na vprašanja ponudnikov glede gramature posameznih vrst papirnatih izdelkov podal pojasnilo, naj bo gramatura izdelkov v ponudbi navedena, da bo mogoče oceniti uporabnost za naročnikove potrebe ter da iz naročnikovih odgovorov izhaja, da je tudi gramatura poseben kriterij oziroma posebna zahteva, saj jo bo naročnik obravnaval pri ugotavljanju, ali ponujeni izdelek ustreza potrebam naročnika. S takšnim pojasnilom je naročnik po vlagateljevem prepričanju spremenil razpisno dokumentacijo in to na način, ki ponudnikom onemogoča izdelavo resne ponudbe, saj nimajo nikakršne informacije o tem, kakšna je primerna »uporabnost za potrebe naročnika«. Vlagatelj opozarja, da je naročnik napovedal, da bo ocenjeval element uporabnosti, ki pa je za potencialne ponudnike neznanka oziroma je povsem abstraktnega značaja. Po vlagateljevem mnenju je nedopustno in v nasprotju z načeli javnega naročanja, da bi naročnik ponujene izdelke vrednotil z nekim abstraktnim kriterijem, ki ga niti v razpisni dokumentaciji niti v njenih dopolnitvah ni opredelil. S tem naročnik po mnenju vlagatelja ravna tudi v nasprotju s pravno naravo zadevnega javnega naročila, pri katerem je edino merilo izbora najnižja cena in de facto uvaja neka nova razpisna merila, ki zaradi svoje abstraktnosti naročniku dopuščajo oziroma omogočajo arbitrarnost, ki je v postopkih javnih naročil antipod pravnosti v najširšem pomenu. Vlagatelj opozarja še na določilo 34. člena ZJN-1, po katerem morajo tehnične specifikacije omogočati objektiven opis izdelka in to na način, ki ustreza uporabi za potrebe naročnika. Vlagatelj dodaja, da je po njegovem mnenju nejasna oziroma nerazdelana tudi metodologija izdelave predračuna, saj iz razpisne dokumentacije oziroma iz obrazca predračuna ni razvidno, kako naj ponudnik oblikuje ceno (po enoti mere), da bo razvidna njegova cenovna konkurenčnost, dodatno oviro pri sestavi konkurenčne ponudbe pa po njegovem mnenju predstavljajo tudi široke tolerančne meje glede dimenzij izdelkov oziroma njihovega števila v osnovnem pakiranju.
Pod točko III. zahtevka za revizijo vlagatelj navaja, da je po njegovem prepričanju s spredaj navedenimi kršitvami naročnik onemogočil tudi uveljavitev načela javnosti, ki ga med drugim zagotavlja javno odpiranje ponudb. Javno odpiranje je po mnenju vlagatelja namenjeno javni preveritvi popolnosti oddanih ponudb, naročnik pa ponudnike seznani tudi z bistvenim elementom vsake posamezne ponudbe - to je s ceno, nejasne in nedoločljive razpisne zahteve naročnika, široke tolerančne meje pri dimenzijah izdelkov (dolžina role papirnate brisače 130-150 m) in pri številu izdelkov v osnovnem pakiranju (snop brisač od 100-150 kosov) ter odsotnost jasne metodologije vrednotenja (preračun cene na enoto mere), pa bi po vlagateljevem mnenju na javnem odpiranju sodelujočim ponudnikom onemogočali, da bi pridobili primerljive podatke oziroma informacijo, s katero bi se prepričali o svoji cenovni konkurenčnosti. Po mnenju vlagatelja tudi naročnikova zahteva po predložitvi certifikatov (varianta I, 4. alinea, stran 74 razpisne dokumentacije) ni v skladu z določilom 33. člena ZJN-1.
Vlagatelj navaja še, da ni mogoče izpolniti naročnikove zahteve po predložitvi ponudbe na originalno žigosani razpisni dokumentaciji ter opozarja, da navedena zahteva ni sama sebi namen, pač pa je v službi načel formalnosti, transparentnosti in javnosti, ki izključujejo raznovrstne zlorabe. Vlagatelj navaja, da je naročnik na vprašanje ponudnika, dne 12.11.2002, odgovoril, da se ponudba odda na razpisni dokumentaciji, ki so jo ponudniki prejeli in na kateri je žigosana stran 4 - Povabilo k oddaji ponudb za izvedbo javnega naročila, pri čemer ugotavlja, da tudi 4. stran ni originalno žigosana, kar po njegovem mnenju pomeni, da originalna razpisna dokumentacija sploh ne obstaja, saj je tudi vsaka kopija identična prevzetemu »originalu«. Po prepričanju vlagatelja bi moral naročnik napako, na katero je bil opozorjen, pravočasno odpraviti in ponudnikom zagotoviti izvod prepoznavnega oziroma preverljivega originala. S takšnim postopanjem naročnik po prepričanju vlagatelja ravna v nasprotju z lastno razpisno dokumentacijo in v nasprotju z zakonom, saj ponudniki ne morejo oddati »pravilne ponudbe«, kot jo opredeljuje 18. točka 1. odstavka 3. člena ZJN-1. Nobena ponudba namreč ne more izpolnjevati naročnikove zahteve iz točke 8.1. razpisne dokumentacije. Vlagatelj še dodaja, da je še zaradi drugih nejasnosti na naročnika, dne 18.11.2002 naslovil dodatna vprašanja, vendar do trenutka vložitve tega zahtevka za revizijo (dva delovna dneva pred rokom za oddajo ponudb) nanje še ni prejel odgovorov ter da tudi brez odgovorov na ta vprašanja vlagatelj ne more pripraviti ponudbe, ki bi temeljila na elementih konkurence in primerljivosti.
Na podlagi vsega navedenega vlagatelj predlaga, da se zahtevku za revizijo ugodi in v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila.
Zahtevku za revizijo je vlagatelj priložil tudi potrdilo o plačilu revizijske takse v višini 50.000,00 SIT.

Naročnik je dne 10.12.2002 sprejel odločitev (dokument naročnika, štev. 77385/jn-13), da se vlagateljevemu zahtevku za revizijo delno ugodi. V obrazložitvi navedene odločitve naročnik v skladu s 16. členom ZRPJN zavrača navedbe vlagatelja v delu, ki se nanaša na kršitev temeljnih načel javnega naročanja. Naročnik dalje navaja, da je po ponovnem pregledu dokumentacije ugotovil, da strokovni kriteriji v delu skupine A: papirna konfekcija, 1. sklop: Papirnate brisače, niso dovolj jasni, da bi omogočili nedvoumno primerljivost obeh variantnih ponudb ter da je strokovna komisija naročnika zato pripravila dopolnitve strokovnega dela razpisne dokumentacije, ki so priložene naročnikovi odločitvi in s katerimi je po prepričanju naročnika zagotovljena možnost uporabe najnižje ponudbene cene kot edinega merila za ocenjevanje ponudb. Naročnik navaja tudi, da razume razmišljanje vlagatelja v zvezi s kršitvami temeljnih načel v tistem delu, ki se nanašajo na zahtevo naročnika, da mora ponudnik, ki ponuja varianto II brezplačno zagotoviti specialne nosilce za role, vključno z montažo ter v zvezi s tem ponovno poudarja, da so nosilci lahko rabljeni in da jih ponudnik da naročniku brezplačno za čas veljavnosti pogodbe (eno leto), po preteku tega obdobja pa je možen dogovor med pogodbenima partnerjema o bodisi možnosti odkupa oziroma demontaže nosilcev, ki ostanejo še naprej v lasti ponudnika. Sam strošek uporabnine za obdobje enega leta, je po mnenju naročnika poslovna odločitev ponudnika ob konkuriranju na to javno naročilo. Naročnik dodaja, da je v predmetnem javnem naročilu predvidel možnost variantnih ponudb ravno zaradi zagotavljanja temeljnih načel ZJN-1, torej zagotavljanje konkurence med ponudniki, zagotavljanje enakopravnosti in gospodarnosti porabe javnih sredstev, saj je s tem razširil možnost sodelovanja več ponudnikom za ta sklop ob primerljivih pogojih. V zvezi z očitano kršitvijo načela javnosti naročnik ugotavlja, da je ob zagotovljeni primerljivosti (Dopolnjena in popravljena specifikacija ponudbe ter Dopolnjena in popravljena specifikacija ponujenega materiala k predračunu št. po sklopih) ponudb na javnem odpiranju, zagotovljena javnost in transparentnost ponudb v skladu z določbami 6. in 74. člena ZJN-1. Naročniku pa so nerazumljive navedbe vlagatelja, da v primeru uporabe najnižje cene kot edinega merila, naročnik po sklenitvi pogodbe izvajalcu ne sme priznati naknadnega povišanja cen, saj iz naročnikove razpisne dokumentacije (stran 29) izhaja, da so cene, ki so predmet pogodbe fiksne oziroma nespremenljive za obdobje veljavnosti pogodbe. Glede vlagateljevega očitka, da pri predložitvi ponudbe ni mogoče izpolniti zahteve naročnika, da mora biti ponudba predložena na originalno žigosani razpisni dokumentaciji, naročnik ponovno navaja, da se ponudba odda na razpisni dokumentaciji, ki so jo ponudniki prejeli in na kateri je žigosana samo 4. stran. Zahteva se ne nanaša na originalno žigosano dokumentacijo. Naročnik na koncu navaja, da je s priloženimi dopolnjenimi in spremenjenimi strokovnimi kriteriji in predračunom po njegovem prepričanju zagotovil primernost ponudb in je v tem delu sledil zahtevam vlagatelja ter da ima vlagatelj, ker je v delu svojega zahtevka uspel, pravico do povrnitve takse, vkolikor ne bo nadaljeval postopka pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je vlagatelja v skladu s 17. členom ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 19.12.2002, skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Ob tem dodaja, da so po njegovem mnenju revizijski razlogi še vedno podani oziroma da so podane tudi nove kršitve. Vlagatelj navaja, da je naročnik v dopolnitvah razpisne dokumentacije uvedel ocenjevanje primernosti povpraševanega blaga s točkovnim sistemom, ne da bi istočasno opredelil način oziroma metodologijo njihovega vrednotenja v razmerju s ceno, kot »edinim« merilom. Razpisna dokumentacija po vlagateljevem prepričanju še vedno ne omogoča zakonite izvedbe javnega naročila, zato vlagatelj naročniku predlaga, da ravna skladno z določilom 2. odstavka 17. člena ZRPJN in dokumentacijo odstopi v odločanje Državni revizijski komisiji.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, štev. 77385/jn-15, z dne 20.12.2002, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo ter vso dokumentacijo, ki se nanaša na obravnavani postopek oddaje javnega naročila.

Dne 03.01.2003 je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 21. člena ZRPJN v zvezi z določilom 1. odstavka 22. člena ZRPJN, vlagatelja pozvala, naj zahtevek za revizijo dopolni s potrdilom o doplačilu takse, tako da bo vseboval vse obvezne sestavine iz 12. člena ZRPJN. Vlagatelj je dne 13.1.2003 Državni revizijski komisiji predložil potrdilo o doplačilu revizijske takse v višini 30.000,00 SIT.

Po pregledu dokumentacije iz spisa ter navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot oseba, ki je dvignila razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: »Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.«

Vlagatelju je najprej potrebno pritrditi v tem, da je naročnik v obravnavanem primeru pri skupini A) Papirna konfekcija, 1. sklopu: A1 – Papirnate brisače predvidel možnost predložitve variantne ponudbe v nasprotju s pravili ZJN-1.

V obravnavanem primeru je tako iz objave razpisa v Uradnem listu (točka 15) kot tudi iz Razpisne dokumentaciji za javno naročilo za nakup: Skupina A): papirne konfekcije, Skupina B): čistil in čistilnih pripomočkov in Skupina C): plastičnih vrečk (v nadaljevanju: razpisna dokumentacija) – obrazec 03 (Dodatek k navodilom ponudnikov), točka 13 – razvidno, da je edino merilo za izbiro najugodnejše ponudbe ponudbena cena (100%).

Naročnik je v razpisni dokumentaciji v 2. poglavju (Splošna navodila ponudnikom), pod 13. točko med drugim zapisal, da »… Variantne rešitve ne bodo sprejete, razen če so posebej dovoljene ali zahtevane (obrazec 03 Razpisne dokumentacije).« V obrazcu 03 (Dodatek k navodilom ponudnikom), na katerega se sklicuje besedilo prej omenjene 13. točke, pa je pod 9. točko navedeno, da »… Naročnik v javnem naročilu za papirno konfekcijo, čistila, čistilne pripomočke in plastične vrečke dovoljuje, da ponudnik lahko predloži variantno ponudbo za 1. sklop: papirnata brisača, za vse ostale sklope variantne ponudbe niso dovoljene.«

ZJN-1 v poglavju 2.8. Merila za izbiro najugodnejše ponudbe določa, da je merilo za ocenitev ponudbe lahko bodisi (1) ekonomsko najugodnejša ponudba ali (2) najnižja cena (1. odstavek 51. člena). Najnižja cena pomeni, da je edino merilo le (najnižja) cena, ob izpolnjevanju vseh zahtevanih pogojev, navedenih v razpisni dokumentaciji, v primeru uporabe tega merila pa naročnik po sklenitvi pogodbe izvajalcu tudi ne sme priznavati naknadnega poviševanja cen (3. odstavek 51. člena). Iz besedila zakona je mogoče razbrati, da naročnik uporabi najnižjo ceno kot edino merilo takrat, kadar so specifikacije predmeta javnega naročila vnaprej tako natančno določene, da med ponudbami niso možna nobena druga odstopanja, razen cene. Najnižja cena kot edino merilo je torej v praksi primerna takrat, kadar je kakovost predmeta javnega naročila bodisi tipizirana ter odmiki od kakovosti po naravi stvari sploh niso možni ali pa so za naročnika zanemarljivi. Tudi za najnižjo ceno kot merilo pa, enako kot za vsako drugo merilo, ki ga naročnik določi za izbiro najugodnejše ponudbe, velja, da ne sme biti diskriminatorno, da mora biti smiselno povezano z vsebino javnega naročila ter da mora prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb (2. odstavek 50. člena ZJN-1).

V zvezi s t. im. variantnimi ponudbami je v 52. členu (Ponudbe v variantah) ZJN-1 določeno, da če je merilo za oddajo naročila ekonomsko najugodnejša ponudba, lahko naročnik upošteva variante, ki jih predloži ponudnik in ki ustrezajo minimalnim zahtevanim tehničnim specifikacijam naročnika. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti minimalne tehnične specifikacije, ki jih je treba upoštevati v variantnih predlogih ter posebne zahteve za njihovo predložitev. Če variantna ponudba ni dopustna, mora naročnik to v objavi in v razpisni dokumentaciji posebej navesti. (1. in 2. odstavek 52. člena ZJN-1).

Iz zgoraj navedenega določila ZJN-1 je torej mogoče jasno razbrati, da lahko naročnik upošteva variante, ki jih predloži ponudnik in ki ustrezajo minimalnim zahtevanim tehničnim specifikacijam naročnika, samo v primeru, če je v konkretnem postopku oddaje javnega naročila kot merilo za izbiro najugodnejše ponudbe predvidena »ekonomsko najugodnejša ponudba« v smislu 2. odstavka 51. člena ZJN-1 – to je takrat, ko je v razpisni dokumentaciji določeno, da bo kot najugodnejša izbrana tista ponudba, ki ustreza različnim tam določenim merilom in ne samo (najnižji) ceni. Naročnik mora v takšnem primeru v razpisni dokumentaciji navesti minimalne tehnične specifikacije, ki jih je treba upoštevati v variantnih predlogih, ter posebne zahteve za njihovo predložitev. Za dopustnost predložitve variantne ponudbe morajo biti v skladu z ZJN-1 torej (kumulativno) izpolnjeni naslednji trije pogoji: (1) naročnik predložitve variantne ponudbe v razpisni dokumentaciji ni izrecno prepovedal (2. odstavek 52. člena ZJN-1), (2) razpisna dokumentacija je ustrezno pripravljena (naročnik je v razpisni dokumentaciji navedel minimalne tehnične specifikacije, ki jih je treba upoštevati v variantnih predlogih ter posebne zahteve za njihovo predložitev), in (3) merilo za oddajo naročila je »ekonomsko najugodnejša ponudba«.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je mogoče ugotoviti, da niso izpolnjeni vsi trije pogoji, ki jih za predložitev ponudbe v variantah zahteva 52. člen ZJN-1. Že samo dejstvo, da se je naročnik v obravnavanem primeru odločil uporabiti kot edino merilo za izbiro najugodnejše ponudbe (najnižjo) ceno, mu v skladu z ureditvijo ZJN-1 preprečuje, da bi dopustil tudi predložitev variantnih ponudb. Tudi sicer pa se je potrebno strinjati z vlagateljem, da v primeru, ko je edino merilo najnižja cena, naročnik ne more variantnih ponudb med seboj primerjati na način, ki bi zagotavljal spoštovanje temeljnih načel ZJN-1.

Ker zgoraj navedene kršitve naročnika ni mogoče odpraviti drugače kot z razveljavitvijo razpisa v tistem sklopu predmeta obravnavanega javnega naročila, v katerem je bila kršitev ugotovljena, je morala Državna revizijska komisija na podlagi 2. alinee 1. odstavka 23. člena ZRPJN odločiti tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa ter razveljaviti postopek oddaje javnega naročila za nakup papirne konfekcije, čistil in čistilnih pripomočkov in plastičnih vrečk v tistem delu, ki se nanaša na skupino A) Papirna konfekcija.

Kar zadeva navedbe vlagatelja pod točko II. zahtevka za revizijo, ki se nanašajo na po njegovem mnenju premalo natančno opredeljene opise zahtev naročnika glede predmetov obravnavanega javnega naročila v skupini A): Papirna konfekcija, je iz dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila razvidno, da je naročnik v teku revizijskega postopka vlagateljevemu zahtevku v tem delu ugodil ter pripravil dopolnitve strokovnega dela razpisne dokumentacije za Skupino A): Papirna konfekcija, in sicer: Prilogo 1 – »Popravljeni in dopolnjeni strokovni kriteriji, pogoji in zahteve« (strani 74 do 78 originalne razpisne dokumentacije), Prilogo 2 – »Tabele za ocenjevanje strokovne ustreznosti ponujenih proizvodov« (dodano k originalni razpisni dokumentaciji), Prilogo 3 – »Dopolnjena in popravljena specifikacija ponudbe« (tabela na strani 35 originalne razpisne dokumentacije) in Prilogo 4 – »Dopolnjena in popravljena specifikacija ponujenega materiala k predračunu št. po sklopih« (tabela na strani 45 originalne razpisne dokumentacije).

Vlagatelj v dopisu, z dne 19.12.2002, s katerim je naročnika skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, navaja, da so po njegovem mnenju še vedno podani revizijski razlogi, vendar ne pove natančno (razen očitka naročniku, da je v razpisno dokumentacijo zdaj uvedel ocenjevanje primernosti povpraševanega blaga s točkovnim sistemom), v čem se ne strinja s popravljenimi dokumenti. Ob navedenem je Državna revizijska komisija dopolnitve strokovnega dela razpisne dokumentacije za Skupino A): Papirna konfekcija, na podlagi 2. odstavka 19. člena ZRPJN, preverila le v smislu vlagateljevih navedb pod točko II. zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da tudi »Popravljeni in dopolnjeni strokovni kriteriji, pogoji in zahteve« (Priloga 1), ne dajejo jasnih odgovorov na vsa vprašanja, ki jih vlagatelj odpira pod točko II. in (delno) III. zahtevka za revizijo. Tako na primer še vedno ni povsem jasno (ob upoštevanju odgovorov naročnika na vprašanja ponudnikov, štev. 77385/jn-9, z dne 12.11.2002 - točke 7, 17, 22 in 24), kakšne so tolerančne meje gramature artiklov pod A1 (papirnata brisača), A4 (papir za WC deske), A5 (kozmetični robčki) in A6 (papirne serviete) oziroma kako bo naročnik s tem v zvezi ugotavljal ustreznost posameznega artikla njegovim potrebam. V tem smislu se je mogoče strinjati z vlagateljem v tem, da zgolj zahteva naročnika po navedbi gramature zaradi ugotavljanja ustreznosti artikla brez hkratne opredelitve tolerančnih meja »ustreznosti« onemogoča objektivno primerljivost ponudb in s tem dopušča tudi možnost subjektivne in arbitrarne presoje. Podobno je mogoče ugotoviti tudi za zahtevo naročnika glede t.im. mokre jakosti (odgovor naročnika na vprašanje ponudnikov na 3. strani pod točko 7), saj naročnik doslej ni pojasnil, kakšne so njegove konkretne potrebe v zvezi s tem, prav tako pa se ni opredelil do očitka vlagatelja o domnevno preširokih tolerančnih mejah glede dimenzij izdelkov oziroma njihovega števila v osnovnem pakiranju v povezavi z metodologijo izdelave ponudbenega predračuna.

V zvezi vlagateljevo trditvijo, da naročnikova zahteva po predložitvi certifikatov (varianta I, 4. alinea, stran 74 razpisne dokumentacije) ni v skladu z določilom 33. člena ZJN-1, Državna revizijska komisija opozarja, da se cit. pravilo zakona ne nanaša na naročanje blaga, temveč na primere, ko naročnik, ki naroča storitev, zahteva potrdilo o izpolnjevanju zahtev za vodenje in zagotavljanje kakovosti.

Očitek vlagatelja, da ni mogoče izpolniti naročnikove zahteve po izdelavi oziroma predložitvi ponudbe na originalno žigosani razpisni dokumentaciji (točka 8.1. razpisne dokumentacije), je potrebno zavrniti kot neutemeljen. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je bila navedena zahteva korigirana s pojasnili naročnika (odgovori na vprašanja ponudnikov, štev. 77385/jn-9, z dne 12.11.2002), kjer je naročnik (na 4. strani, pod točko 31) na izrecno vprašanje ponudnikov odgovoril: »Ponudba se odda na razpisni dokumentaciji, ki ste jo prejeli in na kateri je žigosana stran 4 – Povabilo k oddaji ponudb za izvedbo javnega naročila.« Takšna zahteva naročnika ni v neskladju z določili ZJN-1.

Prav tako se ni mogoče strinjati z očitkom vlagatelja, v dopisu, z dne 19.12.2002, češ, da je naročnik v dopolnitvah razpisne dokumentacije uvedel ocenjevanje primernosti povpraševanega blaga s točkovnim sistemom, ne da bi istočasno opredelil način oziroma metodologijo njihovega vrednotenja v razmerju s ceno, kot edinim merilom. Kot je razvidno iz vsebine Priloge 2 (»Tabele za ocenjevanje strokovne ustreznosti ponujenih proizvodov«), vsi tam navedeni kriteriji predstavljajo pogoje v smislu določila 12. točke 1. odstavka 3. člena ZJN-1. ZJN-1 v 12. točki 1. odstavka 3. člena določa, da je »pogoj« element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave. V omenjenih tabelah, ki so postale del razpisne dokumentacije, je opisano tudi, kako bo naročnik presojal o tem, ali je posamezen pogoj izpolnjen ali ne. Na koncu vsake posamezne tabele je namreč navedeno, da ocena o ustreznosti posameznega ponujenega artikla temelji na skupnem seštevku točk, pri čemer je artikel, ki ne doseže vnaprej določenega minimuma točk, opredeljen kot strokovno neustrezen, prav tako pa je opredeljen kot strokovno neustrezen tudi artikel, ki je na podlagi posameznih, vnaprej določenih kriterijev (o le-teh pa se Državna revizijska komisija ni opredeljevala) ocenjen z oceno slabo ali neustrezno. Navedeno pomeni, da ponudbo, v kateri je en ali več artiklov ocenjen kot neustrezen (ne izpolnjuje v celoti vse zahteve iz razpisne dokumentacije) ni mogoče obravnavati kot »pravilno ponudbo« v smislu 18. točke 1. odstavka 3. člena ZJN-1 ter jo je zato v skladu z 2. odstavkom 76. člena ZJN-1 potrebno zavrniti kot nepravilno, predmet ocenjevanja po merilu najnižje cene pa so samo ponudbe, za katere je ugotovljeno, da v celoti izpolnjujejo vse zahteve iz razpisne dokumentacije (»pravilne ponudbe«).

Ob vsem navedenem je Državna revizijska komisija na podlagi 2. alinee 1. odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 20.01.2003






Metoda Hrovat, univ.dipl.prav.
Članica Državne revizijske komisije