018-275/02

Številka: 018-275/02-22-2249

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija), je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN), po članici mag. Mariji Bezovšek, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila po omejenem postopku za »Svetovalni inženiring in vodenje projekta izgradnje nove Pediatrične klinike v Ljubljani«, in na podlagi zahtevkov za revizijo, ki sta ga vložili podjetji RUDIS, Trg revolucije 25b, Trbovlje (v nadaljevanju: prvi vlagatelj) in IPL d.o.o., Špruha 12, Trzin (v nadaljevanju: drugi vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija Ministrstvo za zdravje, Štefanova 5, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 30.12.2002

ODLOČILA

1. Zahtevkoma za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila po omejenem postopku za »Svetovalni inženiring in vodenje projekta izgradnje nove Pediatrične klinike v Ljubljani«, objavljen v Uradnem listu RS, št. 87-88/2001, z dne 09.11.2001, pod številko objave Ob-57860.

2. Naročnik je dolžan plačati prvemu vlagatelju stroške, nastale z revizijo, in sicer takso v višini 80.000,00 SIT, v 15 dneh od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

3. Naročnik je dolžan plačati drugemu vlagatelju stroške, nastale z revizijo, in sicer takso v višini 80.000,00 SIT, v 15 dneh od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 22.10.2001 sprejel sklep, št. 313-44/01, o začetku postopka oddaje javnega naročila po omejenem postopku za dva sklopa: a) svetovalni inženiring in vodenje projekta in b) strokovne in tehnične storitve pri izdelavi standardov in normativov za objekte in prostore javnih zdravstvenih zavodov ter v Uradnem listu RS, št. 87-88/2001, z dne 09.11.2001, pod številko objave Ob-57860, za opravljanje posebno zahtevnih strokovnih storitev objavil predmetni javni razpis. Dne 16.11.2001 je naročnik v Uradnem listu RS, št. 91/2001, pod številko objave Ob-58768, objavil popravek objave javnega razpisa in sicer glede točke 16. Merila za ocenitev ponudb v drugi fazi omejenega postopka. Naročnik je dne 31.01.2002 z dokumentom, št. 3531-1/2002, vsem ponudnikom s priznano sposobnostjo vključno z razpisno dokumentacijo poslal povabilo k oddaji ponudb po priznani sposobnosti za izvajanje posebno zahtevnih storitev skupine a) svetovalni inženiring in vodenje projekta, za predložitev ponudb za dve investiciji: 1. izgradnja Nove Pediatrične klinike v Ljubljani in 2. nadaljevanje izgradnje I. faze Onkološkega Instituta.
Dne 07.05.2002 je naročnik podal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 3531-1/2002, s katerim je vse ponudnike obvestil, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral ponudnika IPL d.o.o. gradbeništvo in inženiring, Špruha 12, Trzin, s partnerjem SGP Tehnik d.d. Škofja Loka, Stara cesta 2, Škofja Loka.

Ponudnik Rudis d.d., Trbovlje je dne 14.06.2002 vložil zahtevek za revizijo, št. 3201/115-2002, o katerem naročnik ni meritorno odločil, ampak ga je dne 08.08.2002, z dokumentom št. 3531-1/2002-154, odstopil Državni revizijski komisiji v odločanje skupaj s svojim mnenjem. V njem je zapisal, da je kot naročnik v pravočasnem roku prejel zahtevek za revizijo, da pa o njem ni odločil v zakonitem roku skladno z določbo 16. člena ZRPJN in da se torej šteje, da je zahtevek za revizijo zavrnil.

Državna revizijska komisija je s sklepom, št. 018-174/02-22-1579, z dne 20.08.2002, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika, navedeno v obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 3531-1/2002, z dne 07.05.2002. Državna revizijska komisija je ugotovila, da je naročnik neutemeljeno izločil ponudbo ponudnika Rudis d.d., Trbovlje ter naročniku dala napotke, da mora ponovno ugotavljati pravilnost ponudb in izbrati najugodnejšega ponudnika.

Naročnik je izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 3531-1/2002, z dne 25.10.2002, s katerim je vse ponudnike obvestil, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral ponudnika IBE d.d., Hajdrihova 4, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Prvi vlagatelj je ponovno vložil zahtevek za revizijo, z dne 12.11.2002, v katerem navaja, da je naročnik izbral najugodnejšega ponudnika na podlagi meril, ki niso bila objavljena v razpisni dokumentaciji. Naročnik je namreč izbral najugodnejšega ponudnika na podlagi meril: cena 80%, tehnične prednosti 10% in primernost terminskega plana 10%, ki pa v razpisni dokumentacije niso bila določena kot merila, saj je naročnik z dopisom, št. 3531-2/2002 in 3531-1/2002, z dne 11.02.2002, določil, da je edino merilo najnižja cena ter da sta drugi dve postavki navedena kot dodatna pogoja, ki jih mora izpolnjevati ponudnik. Vlagatelj zato meni, da postopek oddaje predmetnega javnega naročila ni bil izveden v skladu z Zakonom o oddaji javnega naročila (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00, v nadaljevanju: ZJN-1) in razpisno dokumentacijo naročnika.
Vlagatelj zahteva razveljavitev izbire najugodnejšega ponudnika ter ponovni izbor najugodnejšega ponudnika. Hkrati zahteva povračilo stroškov v zvezi z revizijo in sicer takse v višini 80.000,00 SIT, katere potrdilo o vplačilu tudi prilaga zahtevku za revizijo.

Dne 18.11.2002 je naročnik prejel tudi zahtevek za revizijo drugega vlagatelja, z dne 14.11.2002, v katerem le-ta navaja iste revizijske razloge v zvezi s spremembo meril kot prvi vlagatelj oziroma navaja, da je naročnik kršil prvi odstavek 23. člena ZJN-1 (pravilno: drugi odstavek 23. člena ZJN-1), ker podatki iz razpisne dokumentacije niso enaki podatkom iz objave javnega razpisa. Poleg tega drugi vlagatelj oporeka tudi naročnikovi odločitvi v zvezi z (ne)pravilnostjo njegove ponudbe. Naročnik je namreč v obvestilu o oddaji javnega naročila, za drugega vlagatelja navedel, da ne izpolnjuje dodatnih pogojev iz poglavij E02 in E03 ter da v terminskem planu ni vsebovana oprema. Drugi vlagatelj navaja, da je v svoji ponudbi predvidel vso opremo, kot jo je zahtevala razpisna dokumentacija, oprema v terminskem planu ni posebej prikazana, ampak je zajeta v ostalih aktivnostih. Drugi vlagatelj meni, da detajlno prikazovanje opreme v terminskem planu ni mogoče, saj še ni določeno, katera oprema se bo nabavljala in katera se bo selila iz stare pediatrične klinike. V poglavju E07 (Ponudbeni predračun in rekapitulacija ponudbene cene) pa je jasno navedeno, da je v svoji ponudbi zajel vse postavke iz popisa del, ki je naveden v poglavju E02 in jih tudi ovrednotil.
Drugi vlagatelj predlaga, da naročnik ponovno izbere njega kot najugodnejšega ponudnika in z njim sklene pogodbo.

Naročnik je z odločbo, št. 3531-1/2002, z dne 29.11.2002, oba zahtevka za revizijo zavrnil kot neutemeljena. V obrazložitvi odločbe naročnik navaja, da je v ponovljenem postopku ugotovil, da bi moral v skladu z objavljenim popravkom javnega razpisa z dne 16.11.2001, ki je upošteval merilo cena 100%, pripraviti temu ustrezno razpisno dokumentacijo. Naročnik pa je v skladu s četrtim odstavkom 50. člena ZJN-1 upošteval merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji. Naročnik še navaja, da bi moral že v prvi fazi omejenega postopka razpisno dokumentacijo oblikovati tako, da bi bila v drugi fazi za izbiro najugodnejšega ponudnika edino merilo najnižja cena. Naročnik navaja, da se v predmetnem postopku pojavlja nedoslednost v zvezi z merili oziroma, da se prepletata dve merili najnižja cena in ekonomsko najugodnejša ponudba, kar pa za postopek ni usodno. Izbranega ponudnika je izbral kot ekonomsko najugodnejšega ponudnika, da pa le-ta tudi ob uporabi merila najnižja cena izpolnjuje vse pogoje, ki jih mora izpolnjevati najugodnejši ponudnik.
Glede navedbe drugega vlagatelja naročnik ugotavlja, da je v razpisni dokumentaciji natančno opredeljeno, katere aktivnosti se od ponudnika pričakujejo (poglavja E02 in E03, točke 1. do 12.), česar drugi vlagatelj ni izpolnil. V zvezi s tem je naročnik posredoval vsem pozvanim ponudnikom pisno pojasnilo razpisne dokumentacije, z dne 11.02.2002. Naročnik vztraja pri odločitvi, da je ponudba drugega vlagatelja nepravilna.
Naročnik je oba vlagatelja na podlagi 17. člena ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema odločbe pisno obvestita, ali bosta nadaljevala postopek pred Državno revizijsko komisijo, ali zahtevek za revizijo umikata.

Drugi vlagatelj je dne 06.12.2002 skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, z dne 05.12.2002, sporočil naročniku, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Državna revizijska komisija je dne 11.12.2002 prejela dopis naročnika, št. 3531-1/2002-255, z dne 10.12.2002, s katerim je naročnik skladno z določilom drugega odstavka 17. člena ZRPJN Državni revizijski komisiji odstopil zahtevek drugega vlagatelja in dokumentacijo o predmetnem postopku oddaje javnega naročila vključno s svojim mnenjem. Naročnik v mnenju navaja, da je bil po ponovnem pregledu dokumentacije o predmetnem postopku oddaje javnega naročila v dvomu, ali celotni postopek razveljaviti in začeti s pripravo nove razpisne dokumentacije, ali se ravnati po napotkih iz sklepa Državne revizijske komisije, št. 018-174/02-22-1579, z dne 20.08.2002 in znova ugotavljati pravilnost vseh ponudb ter izbrati najugodnejšega ponudnika. Naročnik tudi navaja, da je v postopku kršil določbe 50. člena ZJN-1, da pa je to nedoslednost, ki za postopek oddaje javnega naročila ni usodna. Popravki razpisne dokumentacije po naročnikovem mnenju napake v smislu 50. člena ZJN-1 ne morejo odpraviti. Naročnik zaključuje, da je v skladu s citiranim sklepom Državne revizijske komisije utemeljeno sprejel odločitev o izboru najugodnejšega ponudnika.

Državna revizijska komisija je z dopisom, št. 018-275/02-22-2187, z dne 13.12.2002, pozvala drugega vlagatelja, da vplača takso iz 22. člena ZRPJN in dostavi potrdilo o vplačilu le-te. Drugi vlagatelj je v prilogi dopisa, z dne 18.12.2002, posredoval potrdilo o vplačilu takse v višini 80.000,00 SIT.

Naročnik je na podlagi poziva posredoval Državni revizijski komisiji, dne 16.12.2002, v prilogi dopisa, št. 3531-1/2002, z dne 13.12.2002, še ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika ter mnenje Urada za javna naročila.

Prvi vlagatelj je dne 10.12.2002 skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 3102-231-2002 HG, z dne 09.12.2002, sporočil naročniku, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je v prilogi dopisa, št. 3531-1/2002, z dne 17.12.2002, Državni revizijski komisiji posredoval še zahtevek za revizijo prvega vlagatelja ter v prilogi dopisa, št. 3531-1/2002, z dne 19.12.2002, še ponudbeno dokumentacijo prvega vlagatelja.

Drugi vlagatelj je dne 30.12.2002 po telefaksu Državni revizijski komisiji posredoval dopis, z dne 17.12.2002, v katerem zahteva povračilo stroškov, nastalih v revizijskem postopku, to je plačane takse v višini 80.000,00 SIT.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb obeh vlagateljev in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije najprej preverila, ali sta zahtevka za revizijo dopustna in ali sta vlagatelja aktivno legitimirana za vložitev zahtevka. Vlagatelja imata kot ponudnika, ki sta oddala ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi jima bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevkih za revizijo navajajo kot kršitve naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato sta aktivno legitimirana kot stranka v postopku in upravičena do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevkov za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: »Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.«

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v objavi prve faze omejenega postopka v Uradnem listu, št. 87-88/2001, z dne 09.11.2001, pod številko objave Ob-57860, objavil v točki 16. Merila za ocenitev ponudb za točko A) naslednja merila:
- cena 70 % in
- uspešna izvedba storitev v točki 4 pri najzahtevnejših objektih v zadnjih petih letih (reference firme in odgovornih nosilcev nalog ) 30%.
Dne 16.11.2001 pa je naročnik v Uradnem listu RS, št. 91/2001, pod številko objave Ob-58768, glede točke 16. Merila za ocenitev ponudb v drugi fazi omejenega postopka objavil popravek objave javnega razpisa in sicer je določil, da je pod A) merilo: cena 100%.
V sami razpisni dokumentaciji za »Svetovalni inženiring in vodenje projekta izgradnje Nove pediatrične klinike v Ljubljana«, z dne 31.01.2002, je naročnik v poglavju A05 (Dodatek k splošnim navodilom s posebnimi zahtevami naročnika), v 7. točki določil, da bo pri izboru najustreznejšega ponudnika upoštevana ekonomsko najugodnejša ponudba, ki bo najbolj ustrezala naslednjim merilom:
- cena – 80%,
- tehnične prednosti –10%
- primernost terminskega plana – 10%.
V dodatni obrazložitvi razpisne dokumentacije (dokument, št. 3531-1/2002 in 3531-1/2002, z dne 11.02.2002) pa naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji pomotoma navedel, da sta poleg cene 100%, vključeni še dodatni merili, ki pa nimata svojstva merila, kot instituta za ocenjevanja ponudb, ampak sta dodatna pogoja, ki jih mora ponudnik izpolnjevati.
Naročnik je v obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 3531-1/2002, z dne 25.10.2002, pojasnil, da je izbral izbranega ponudnika na podlagi meril iz razpisne dokumentacije in sicer:
- cena – 80%,
- tehnične prednosti –10%
- primernost terminskega plana – 10%.
V odločbi, št. 3531-1/2002, z dne 29.11.2002, s katero je zavrnil oba zahtevka za revizijo, naročnik celo navaja, da je v postopku kršil določbe 50. člena ZJN-1, da pa je to nedoslednost, ki za postopek oddaje javnega naročila ni usodna. V mnenju, ki ga je naročnik posredoval Državni revizijski komisiji, pa celo navaja, da popravki razpisne dokumentacije napake v smislu 50. člena ZJN-1 ne morejo odpraviti.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da med strankami ni sporno dejstvo, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila nedosledno določal in uporabljal merila za ocenitev ponudb (v prvem postopku oddaje javnega naročila je naročnik najugodnejšo ponudbo izbral na podlagi merila najnižje cene) oziroma, da je merila tekom postopka spreminjal. Naročnik je s takšnim ravnanjem kršil 50. člen ZJN-1, ki v prvem odstavku izrecno določa: »Naročnik mora objaviti enaka merila v objavi javnega razpisa za oddajo naročila in v razpisni dokumentaciji.« Zakon v tretjem odstavku istega člena določa: »Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik ne sme več spreminjati meril.« Četrti odstavek 50. člena ZJN-1 pa določa: »Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in ovrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji.« Določitev meril in njihovo vrednotenje je ena najpomembnejših sestavin postopka oddaje javnega naročila. Merila in njihovo vrednotenje ponudnikom vnaprej povedo, kateri elementi v ponudbah, ki presegajo zahtevane, bodo vplivali na izbiro najugodnejše ponudbe. Četrti odstavek 50. člena ZJN-1 namreč eksplicitno prepoveduje uporabo merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji. Po objavi naročila naročnik meril ne sme več spreminjati, pri ocenjevanju ponudb pa mora uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je s tem, ko ni objavil enakih meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji ter je merila in njihovo uporabo spreminjal v postopku oddaje javnega naročila, kršil tako prvi, tretji kot tudi četrti odstavek 50. člena ZJN-1, in posledično tudi načelo transparentnosti, ki je eno najpomembnejših temeljnih načel javnega naročanja, preko katerega se zagotavlja uresničevanje drugih načel javnega naročanja. Spoštovanje tega načela je še zlasti pomembno pri določanju meril, ki morajo biti zainteresiranim ponudnikom poznana vnaprej, kar hkrati omogoča ponudnikom, da preverijo vsako fazo oddaje javnega naročila ter pravilnost vodenja postopka oddaje javnega naročila, še zlasti postopek vrednotenja ponudb in izbire najugodnejše ponudbe.

Opisanih kršitev zakona ni mogoče odpraviti drugače kot le z razveljavitvijo razpisa v celoti. Zgolj razveljavitev druge faze omejenega postopka ali le odločitve o izbiri, glede na spreminjanje meril tekom postopka, ne bi omogočala saniranja omenjenih kršitev, zato je Državna revizijska komisija na podlagi druge alinee prvega odstavka 23. čl. ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Zaradi teže navedenih kršitev, ki zahtevajo razveljavitev postopka oddaje predmetnega javnega naročila v celoti, so navedbe drugega vlagatelja v zvezi z nepravilnostjo njegove ponudbe brezpredmetne in se Državna revizijska komisija do njih ni opredeljevala.

Državna revizijska komisija še pripominja, da je naročnikova navedba iz odločbe, št. 3531-1/2002, z dne 29.11.2002, da bi moral že v prvi fazi omejenega postopka razpisno dokumentacijo oblikovati tako, da bi bila v drugi fazi za izbiro najugodnejšega ponudnika edino merilo najnižja cena, nepravilna. ZJN-1 namreč v tretjem odstavku 19. člena to zahtevo glede meril v drugi fazi omejenega postopka določa le za primere, ko gre za stalne nabave blaga, storitev ali gradenj, ki jih naročnik po obsegu in časovno ne more vnaprej določiti in jih je mogoče takoj kupiti ali opraviti ter se ne proizvajajo po posebnih zahtevah naročnika, oziroma za katere je vzpostavljen trg. Glede na to, da je naročnik že v objavi javnega razpisa določil, da gre za opravljanje posebno zahtevnih strokovnih storitev, je Državna revizijska komisija mnenja, da niso izpolnjeni zakonski pogoji, predvideni v tretjem odstavku 19. člena ZJN-1, in da bi imel naročnik v drugi fazi predmetnega omejenega postopka načeloma možnost izbrati najugodnejšega ponudnika kot ekonomsko najugodnejšo ponudbo ali po edinem merilu najnižja cena.

Glede navedbe naročnika v mnenju Državni revizijski komisiji (dopis, št. 3531-1/2002-255, z dne 10.12.2002), da kljub ugotovljenim kršitvam ni sam razveljavil postopka oddaje predmetnega javnega naročila, ker se je bil dolžan ravnati po napotkih iz sklepa Državne revizijske komisije, št. 018-174/02-22-1579, z dne 20.08.2002, in znova ugotavljati pravilnost vseh ponudb ter izbrati najugodnejšega ponudnika, Državna revizijska komisija poudarja, da je citirani sklep izdala v skladu s svojimi pristojnostmi na podlagi in v mejah vloženega zahtevka za revizijo (drugi odstavek 19. člena ZRPJN). Glede na takrat ugotovljeno dejansko stanje je bilo potrebno namreč ugotoviti, da je naročnik neupravičeno izločil vlagateljevo ponudbo in razveljaviti njegovo odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika. V skladu z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN pa ima Državna revizijska komisija pristojnost dati naročniku napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. V kolikor pa naročnik v ponovljenem postopku pregleda in ocenjevanja ponudb ugotovi kršitve ZJN-1, ki terjajo razveljavitev postopka v celoti, pa v skladu z določbami ZRPJN celo mora razveljaviti postopek v celoti.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa utemeljena.


Ker sta zahtevka za revizijo obeh vlagateljev utemeljena, je Državna revizijska komisija v skladu s petim odstavkom 22. člena ZRPJN sklenila, da se vlagateljema priznajo stroški, nastali z revizijo, in sicer stroški takse, ki sta jo plačala skladno s prvim odstavkom 22. člena ZRPJN v višini 80.000,00 SIT.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije pod 2. in 3. točko izreka tega sklepa utemeljena.



POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).



V Ljubljani, dne 30.12.2002



mag. Marija Bezovšek, univ.dipl.ekon.
Članica Državne revizijske komisije