018-270/02

Številka: 018-270/02-21-2158

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99 in 90/99, v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu članice mag. Marije Bezovšek kot predsednice senata, predsednice mag. Marije Bukovec Marovt kot poročevalke in članice Metode Hrovat kot članice senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za nabavo izdelkov, polnjenje zavitkov za novorojenca in distribucijo le-teh za obdobje od 1.1.2003 do 31.12.2007 in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Tavčar A&B d.o.o., Partizanska 89, Sežana (v nadaljevanju: vlagatelj), ki ga zastopa družba Praetor d.o.o., Trg osvobodilne fronte 13 a, Ljubljana, zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova 5, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 06.01.2003

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva za povrnitev stroškov revizijskega postopka se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. 6/02, z dne 25.1.2002, pod štev. objave Ob-62841, objavil predhodni razpis in v Uradnem listu RS, štev. 62-63/02, z dne 19.7.2002, pod štev. objave Ob- 74388 javni razpis po odprtem postopku za izbiro najugodnejšega ponudnika za nabavo izdelkov, polnjenje zavitkov za novorojenca in distribucijo le-teh, za obdobje od 1.1.2003 do 31.12.2007.

Naročnik je z Obvestilom o oddaji naročila, štev. 663-05-003/02-45, z dne 23.10.2002 in (dopolnitev) štev. 663-05-003/02-51, z dne 25.10.2002, vlagatelja obvestil, da je izvedbo naročila oddal podjetju RECINKO, podjetje za proizvodnjo, storitve in trgovino, d.o.o., Roška cesta 64, Kočevje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). V obrazložitvi obvestila je naročnik navedel, da je na razpis prispelo osem ponudb ter da je strokovna komisija naročnika po pregledu ponudb ugotovila, da sta pravilni ponudbi dveh ponudnikov. Skladno z merilom za izbor najugodnejšega ponudnika, opredeljenega v 12. členu Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, je strokovna komisija naročnika ugotovila, da je najugodnejša ponudba izbranega ponudnika, ker imajo izdelki iz obvezne vsebine in stroški storitev po posameznih vrstah zavitkov najnižjo vrednost.

Zoper zgoraj navedeno odločitev naročnika je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj v zahtevku za revizijo naročniku očita kršitve Zakona o javnih naročilih (Ur.l.RS, štev. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1), in sicer: kršitev 7. člena v povezavi z 2. odstavkom 45. člena ZJN-1, 53. člena ZJN-1 v zvezi z 9. členom Odredbe o obvezni vsebini razpisne in ponudbene dokumentacije (Ur.l.RS, štev. 33/97 in 39/00 – v nadaljevanju: Odredba) in kršitev 2. odstavka 6. člena ZJN-1.
Vlagatelj navaja, da je naročnik v enem od pogojev (14. točka 10. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe) zahteval, da vsi izdelki, vsebovani v ponudbi, ustrezajo zahtevam Oeko-Tex standarda l00, na izrecno vprašanje ponudnika pa je odgovoril, da mora bti vsak posamezni artikel, vsebovan v zavitku, ki je predmet ponudbe, testiran in imeti ekološko oznako Oeko-Text Standard 100 ter da ne zadošča samo testiranje osnovnih materialov, iz katerih so artikli izdelani (Odgovor štev. 1 v sklopu odgovorov na vprašanja ponudnikov štev. 4, z dne 28.8.2002). Vlagatelj trdi, da je naročnik na javnem razpisu v nasprotju s tem pogojem izbral ponudbo ponudnika, ki je ponudil izdelke, od katerih vsi ne ustrezajo navedenemu standardu. Na ta način je naročnik po prepričanju vlagatelja kršil 2. odstavek 45. člena ZJN-l, ki določa, da mora naročnik oddati javno naročilo ob upoštevanju pogojev za ugotovitev sposobnosti, poleg tega pa tudi 7. člen ZJN-l, saj je na ta način ponudnike obravnaval neenakopravno - javno naročilo je oddal ponudniku, ki sploh ni izpolnjeval pogojev za dodelitev naročila in bi moral biti po mnenju vlagatelja izločen.
Vlagatelj dalje navaja, da je naročnik po njegovem mnenju izbral ponudbo ponudnika, katere cena za obvezno vsebino razpisanega paketa je tako nizka, da ponudnik z njo ne more pokriti stroškov dobave teh artiklov. Z izbiro take ponudbe je naročnik po vlagateljevem mnenju kršil 53. člen ZJN-l v povezavi z 9. členom Odredbe, saj bi moral po mnenju vlagatelja najmanj zavrniti ponudbo, v kateri ponudnik ni izkazal ustreznost celotne in posamičnih cen (2. odstavek 9. člena Odredbe), še manj pa, da cene v ponudbi pokrivajo stroške, ki jih ima ponudnik z realizacijo naročila (3. odstavek 9. člena Odredbe). Vlagatelj navaja, da bi raziskava razmer na tržišču in poizvedba pri proizvajalcih (grosistih) za ponujene artikle zlahka izkazala, da po taki ceni ponujenih artiklov ni možno niti dobiti, kaj šele prodajati naprej ter da tako podane cene pri izbranem ponudniku kažejo na manipulacijo, ki je možna zaradi neustreznih meril v razpisu, kjer opcijska vsebina paketa sploh ni vsebovana v merilu in lahko ponudnik cene tega dela paketa poljubno obremeni s stroški obvezne vsebine, ki jih tako »olajša« pod proizvodno vrednost artiklov.
Vlagatelj še navaja, da je naročnik, da bi prikril neustrezno izbiro ponudnika za predmetno javno naročilo, vlagatelju preprečil vpogled v dokumentacijo v zvezi z razpisnim postopkom, iz katere bi bilo po njegovem mnenju jasno razvidno, da je naročnik izbral ponudbo, ki bi morala biti izločena. S tem je naročnik po prepričanju vlagatelja kršil 2. odstavek 6. člena ZJN-l (načelo transparentnosti porabe javnih sredstev), ki določa, da ima vsakdo, ki je imel interes za dodelitev naročila, pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila. Vlagatelj opozarja, da mora naročnik kot zaupne varovati le tiste podatke o ponudnikih, vsebovane v ponudbeni dokumentaciji, ki jih kot zaupne določa kakšen predpis (1. odstavek 8. člena ZJN-1) ter da vlagatelj takšnih podatkov ni zahteval, ampak je hotel pogledati le tiste podatke o artiklih in njihovih cenah izbranega ponudnika, ki ne morejo biti skrivnost, saj gre za tržno blago, ki je vsakomur dostopno. Edini razlog, da naročnik te podatke prikriva, lahko po vlagateljevem mnenju leži v dejstvu, da je izbral ponudbo ponudnika, ki ne bi smela biti izbrana in je bil s to izbiro kršen zakon.
Zaradi zgoraj navedenih kršitev postopka oddaje javnega naročila vlagatelj zahteva, da naročnik v celoti razveljavi izpodbijano javno naročilo.
Vlagatelj zahteva tudi povračilo stroškov, ki so mu nastali z revizijo, in sicer stroške revizijske takse in stroške plačila storitve svetovalni družbi, ki je pripravila zahtevek za revizijo, v višini priprave revizije po uradni tarifi izvajalca v višini 100.000,00 SIT.

Naročnik je s sklepom, štev. 663-05-003/02-59, z dne 18.11.2002, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo naročnik navaja, da je v 14. točki 10. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe zahteval, da bodo vsi tekstilni izdelki vsebovani v ponudbi zadovoljevali ekološki oznaki Oeko-Tex Standard 100, v odgovoru na vprašanja ponudnikov štev. 4, z dne 28.8.2002, pa je na vprašanje, ali morajo ponudniki upoštevati določilo 14. točke 10. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe ali določilo 15. člena istih navodil, navedeno: »Vsak posamezni artikel, vsebovan v zavitku, mora biti testiran in imeti ekološko oznako Oeko-Tex Standarda 100 (ne zadošča samo testiranje osnovnih materialov). Enako velja v primeru, da gre za kakšen drug standard, ki vsebinsko ustreza Oeko-Tex Standardu 100, kot je bilo pojasnjeno v odgovoru na vprašanja štev. 3, z dne 26.8.2002.« Naročnik pojasnjuje, da Oeko-Tex Standard 100 kot mednarodno priznani standard ne obsega »seznama ustreznih izdelkov«, na kar se sklicuje vlagatelj. Gre namreč za standard, ki za različne kategorije materialov (materiali za otroška oblačila, materiali, ki pridejo v stik s kožo, materiali, ki ne pridejo v stik s kožo in dekorativni materiali) predpisuje mejne vrednosti določenih snovi (PH vrednost, vsebnost formaldehida, težkih kovin, pesticidov, fenolov, barvil in podobno), vsebnost nekaterih snovi in obdelave materialov na določene načine pa celo prepoveduje (alergeni, kancerogene snovi, obdelava z biološko aktivnimi produkti). Naročnik pojasnjuje, da gre torej za lastnosti, ki jih mora material imeti, da proizvajalec navedeni standard lahko pridobi – v kolikor pa konfekcionar pridobiva materiale od proizvajalcev, ki imajo Oeko-Tex Standard 100, pridobi tudi pravico, da končni izdelek opremi z oznako, ki navedeni standard potrjuje. Naročnik navaja, da je izbrani ponudnik poleg izjave, da imajo vsi predpisani izdelki, ki prihajajo v neposreden stik z otrokovo kožo, Oeko-Tex Standard 100, predložil tudi certifikata podjetij Beti Tekstilna industrija d.d. in Inplet pletiva d.d., ki sta njegova dobavitelja oziroma proizvajalca materialov in končnih izdelkov z oznako Oeko-Tex Standard 100 ter da je naročnik pri podrobnem pregledu vzorcev zavitkov ugotovil, da vsi vsebovani tekstilni izdelki izbranega ponudnika, za katere se zahteva ekološka oznaka Oeko-Tex Standard 100, le-to tudi imajo.
Naročnik dalje navaja, da 1. odstavek 53. člena ZJN-l določa, da mora naročnik, če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Naročnik navaja tudi, da je v 12. členu Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil, da je merilo za izbor najugodnejšega ponudnika najnižja cena ter da bo kot najugodnejšega izbral ponudnika, katerega ponudba izdelkov iz obvezne vsebine po posameznih vrstah zavitkov in stroški storitev, ki bodo prikazani ločeno od izdelkov po posameznih vrstah zavitkov, bo imela najnižjo vrednost. Naročnik navaja, da je iz natančnega pregleda vseh sedmih obravnavanih ponudb razvidno, da so ponudniki po predračunih za izdelke iz minimalne obvezne vsebine za posamezne zavitke ponudili svoje ponudbe v razponu od 76.423,00 SIT do 139.624,60 SIT oziroma skupaj s stroški storitev od 84.623,00 SIT do 159.164,60 SIT. Višina predračunov za izdelke iz minimalne obvezne vsebine za zavitke »A«, »B«, »C« in »D« izbrane ponudbe znaša 103.157,00 SIT oziroma skupaj s stroški 109.157,00 SIT. Iz prikazanih predračunov ponudnikov, ki so bili pozvani k predložitvi vzorcev zavitkov, je po navedbah naročnika ob primerjavi cen mogoče ugotoviti, da cene izdelkov izbranega ponudnika niso nenormalno nizke, nekatere so celo višje, kot pa jih v svoji ponudbi ponuja vlagatelj. Naročnik zato ugotavlja, da cene izbranega ponudnika niso nenormalno nizke in ne kažejo na manipulacijo, kar v zahtevku navaja vlagatelj. Naročnik, glede na navedeno meni, da s svojim ravnanjem ni kršil določbe 1. odstavka 53. člena ZJN-1. Pri tem po naročnikovem mnenju tudi velja poudariti, da 16. člen Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe še določa, da so cene storitev fiksne do 31.12.2003, zadnji odstavek 9. člena Navodil pa, da se cene zavitka usklajujejo enkrat letno z indeksom rasti cen življenjskih potrebščin skladno s 101. členom Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih. Naročnik navaja še, da je vlagatelj v ponudbi predložil tudi podpisano izjavo OBR-4, s katero izjavlja, da sprejema pogoje razpisne dokumentacije. V kolikor je menil, da so merila v razpisni dokumentaciji neustrezna, bi po naročnikovem mnenju lahko v skladu z določili ZRPJN vložil zahtevek za revizijo še pred oddajo ponudbe, kajti zadnji odstavek 12. člena ZRPJN pravi, da ponudnik po sprejemu odločitve naročnika ne more več vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred sprejemom odločitve. Sklicevanje vlagatelja na neustreznost meril v razpisu je zato po naročnikovem mnenju neutemeljeno.
Naročnik opozarja tudi, da 2. odstavek 6. člena ZJN-1 določa, da so postopki naročanja po tem zakonu javni, kar se zagotavlja skozi objave javnih naročil v uradnih glasilih, ter da ima vsakdo, ki ima ali je imel interes za dodelitev naročila, pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila, v skladu s tem zakonom. Naročnik navaja, da so bili na javnem odpiranju ponudb, dne 12.9.2002, prebrani in s tem javno objavljeni podatki o vrednosti predračunov vseh prispelih ponudb, v skladu z določili ZJN-1 in da so ponudniki prejeli zapisnik o odpiranju ponudb, iz katerega so za vsako ponudbo razvidne vrednosti za posamezno vrsto zavitka in tudi stroški storitev. ZJN-1 v 1. odstavku 79. člena omogoča ponudniku, da po prejemu obvestila o oddaji naročila od naročnika zahteva obrazloženo obvestilo o oddaji javnega naročila, v katerem mora naročnik ponudnika obvestiti o razlogih, zaradi katerih je bila njegova ponudba zavrnjena, vlagatelj pa tovrstnega obvestila v skladu z navedeno določbo zakona ni zahteval, pač pa je naročnika z dopisom, štev. 113/2002, z dne 28.10.2002, zaprosil, da se mu omogoči vpogled v konkretno dokumentacijo ponudb, in ne, kot navaja v zahtevku, le tiste podatke o artiklih in njihovih cenah izbranega ponudnika, ki niso skrivnost. Naročnik navaja, da so vlagateljeve cene za posamezne vrste izdelkov in cene izdelkov ostalih ponudnikov, ki so bili pozvani k predložitvi vzorcev, razvidne iz tabel »Predračun: Zavitek A«, »Predračun: Zavitek B«, »Predračun: Zavitek C« in »Predračun: Zavitek D«, ki sta sestavni del obrazložitve tega sklepa, iz katerih je ob primerjavi cen po navedbah naročnika mogoče ugotoviti, da so cene nekaterih izdelkov, ki jih v svoji ponudbi ponuja izbrani ponudnik, še celo višje od cen izdelkov vlagatelja. Hkrati je po navedbah naročnika mogoče ugotoviti, da je ponudbena cena za izdelke iz minimalne obvezne vsebine za zavitke »A«, »B«, »C« in »D« skupaj s stroški storitev ponudbe ponudnika Ariel d.o.o., Ljubljana, od ponudbe izbranega ponudnika višja za 20,32%, cene posameznih zavitkov, pa so skupaj s stroški višje pri zavitku »A« za 26,05%, »B« za 17,38%, »C« za 13,85% in pri zavitku »D« za 24,71 %. Ponudbena cena ponudbe ponudnika Ariel d.o.o., Ljubljana, je nižja od ponudbene cene ponudbe vlagatelja za 20,09% oziroma po posameznih zavitkih: pri zavitku »A« za 19,21 %, »B« za 15,97%, »C« 18,49% in pri zavitku »D« za 27,51 %. Ponudbena cena ponudbe vlagatelja pa je od ponudbene cene ponudbe izbranega ponudnika višja za 44,49% oziroma pri zavitku »A« za 50,27%, »B« za 36,13%, »C« za 34,90% in pri zavitku »D« za 59,01 %. Glede na navedeno naročnik ugotavlja, da s svojim postopkom ni kršil določbe 6. člena ZJN-1.

Vlagatelj je dne 22.11.2002 obvestil naročnika, da vztraja pri zahtevku za revizijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila. Glede razlogov v obrazložitvi sklepa naročnika o zavrnitvi zahtevka za revizijo vlagatelj še navaja, da je po njegovem mnenju vsa razprava o pomenu Oeko-Tex Standarda 100 brez pomena, saj pomen tega standarda ni bil predmet revizijskega zahtevka. Dejstvo je, navaja vlagatelj, da je naročnik v razpisni dokumentaciji izrecno zahteval »da bodo vsi tekstilni izdelki, vsebovani v ponudbi, zadovoljevali ekološki oznaki Oeko-Tex Standard 100« in da je na konkretno vprašanje ponudnika, če se zahteva nanaša na material ali na gotove izdelke, nedvoumno odgovoril, da morajo Oeko-Tex Standardu 100 ustrezati izdelki, ki imajo tak certifikat, pa so redkejši in dražji od ostalih za cca. 10 do 15%. Vlagatelj še navaja, da v Sloveniji ni proizvajalca končnih tekstilnih izdelkov konfekcionarja artiklov, zajetih v specifikacijah zavitkov A, B, C in D, ki bi imel neposredno verifikacijo po Oeko-Tex Standardu 100 ter da je seznam vseh proizvajalcev izdelkov, ki ustrezajo temu standardu, objavljen na spletnem naslovu www.oeko-tex.com, da med njimi ni slovenskega proizvajalca omenjenih izdelkov, izbrani ponudnik pa je uspel s ponudbo, v katero so bili vključeni taki izdelki.
Vlagatelj opozarja še, da ni izpodbijal meril in pogojev v razpisni dokumentaciji, ampak je izpodbijal napačno uporabo meril in pogojev v nasprotju s predpisi. 9. člen Odredbe namreč določa, da mora predračun in prikaz strukture stroškov dokazovati, da cene v ponudbi pokrivajo stroške, ki jih ima ponudnik z realizacijo naročila ter da mora ponudba izkazovati resnične podatke ter vsebovati dokazila o ustreznosti celotne in vseh posameznih cen, naročnik pa tega ni preveril, pač pa je dopustil, da je na razpisu uspel ponudnik, ki je podal zavajajočo ponudbo z neresničnimi podatki. Kot dokaz za to trditev vlagatelj navaja npr. primerjavo cen izdelkov med ponudniki pod tabelaričnimi alinejami predračunov od zaporedne štev. l do 6, najbolj izraziti primer tega pa je po njegovem mnenju zaporedna štev. 7 »tetra plenice«: izbrani ponudnik navaja vrednost za 20 kosov plenic 2.880,00 SIT, kar pomeni 144,00 SIT na kos. Uradna ponudba, ki naj bi bila po izjavi proizvajalca podjetja Tosama iz Domžal, za vse ponudnike enaka, pa je po navedbah vlagatelja 288,00 SIT za kos, kar po njegovem mnenju obenem pomeni, da gre pri ponudbi izbranega ponudnika za 50% manjšo vrednost od nabavne. Po prepričanju vlagatelja ne gre dvomiti v resničnost Tosamine ponudbe, še posebej, če se vzame v obzir vrednost 10 kom tetra krpic, ki znaša za krpice njihovih standardnih mer (5 kosov 40 cm x 40 cm in 5 kosov 50 cm x 50 cm) 1.650,00 SIT in ki jo navaja tudi izbrani ponudnik.
Vlagatelj tudi ponovno poudarja, da je naročnik po njegovem mnenju, da bi prikril izbiro ponudbe, ki ni ustrezala razpisnim pogojem in v kateri so bili zavajajoči podatki, vlagatelju odrekel, da bi prišel do podatkov iz konkurenčnih ponudb, ki so javni in iz katerih je po prepričanju vlagatelja jasno razvidno, da je bila izbrana ponudba v nasprotju z razpisanimi merili in pogoji, s tem pa je kršil načelo transparentnosti porabe javnih sredstev (6. člen ZJN-1), saj zakon jasno določa, kateri podatki v zvezi z oddajo javnega naročila so lahko zaupni, ti podatki pa vlagatelja niti niso zanimali. Zanimali so ga tisti podatki (cene posameznih artiklov), ki jih je naročnik vlagatelju posredoval šele v sklepu o zavrnitvi revizijskega zahtevka, prej pa neupravičeno prikrival. Poleg tega ga je zanimal še podatek o ustreznosti izdelkov izbranega ponudnika Oeko-Tex standardu, podatek torej, ki prav tako ne more biti nobena skrivnost in je njegovo prikrivanje nezakonito.

Naročnik je dne 4. in 6.12.2002 (dopisa naročnika, štev. 663-05-003/02-75, z dne 3.12.2002 in štev. 663-05-003/02-76, z dne 4.12.2002) odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila in svojim mnenjem v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je zaradi razjasnitve nekaterih dejanskih vprašanj, dne 16.12.2002 organizirala sestanek z naročnikom, na katerem ji je le-ta skladno z 2. odstavkom 21. člena ZRPJN posredoval zahtevana dodatna pojasnila.

Državna revizijska komisija je dne 16.12.2002 naročnika zaprosila tudi, naj ji skladno z 2. odstavkom 21. člena ZRPJN posreduje manjkajočo dokumentacijo (vzorci zavitkov vlagatelja in izbranega ponudnika), katero je od naročnika prejela dne 16.12.2002 (dopis naročnika, štev. 663-05-003/02-78, z dne 16.12.2002) in (preverjanje cen izdelkov na tržišču v fazi priprave javnega razpisa) dne 19.12.2002 (dopis naročnika, štev. 663-05-003/02-79, z dne 19.12.2002).

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, presoji s strani Državne revizijske komisije zahtevanih dodatnih pojasnil naročnika ter pridobljene dodatne dokumentacije, je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN sprejela sklep, s katerim se revizijski zahtevek zavrne kot neutemeljen iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo 2. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: »Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.«

Državna revizijska komisija je najprej preverila očitek vlagatelja, da je naročnik izvedel predmetni postopek javnega naročila v nasprotju s pogojem iz 14. točke 10. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, saj je izbral ponudbo ponudnika, ki po vlagateljevem mnenju ni izpolnjevala navedenega pogoja iz razpisne dokumentacije, oziroma je ponudil izdelke, od katerih vsi ne ustrezajo zahtevanemu standardu.

Po pregledu dokumentacije o oddaji obravnavanega javnega naročila Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v obravnavanem primeru v razpisni dokumentaciji, med drugimi pogoji za ugotavljanje usposobljenosti in sposobnosti ponudnikov, v 14. točki 10. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe postavil tudi zahtevo, »… da bodo vsi tekstilni izdelki, vsebovani v ponudbi, zadovoljevali ekološki oznaki Oeko-Tex Standard 100«. V 14. točki 13. člena je naročnik zapisal, da mora ponudnik kot dokazilo, s katerim dokazuje, da izpolnjuje pogoj iz 14. točke 10. člena navodil, predložiti »… izjavo o predpisani kakovosti izdelkov (OBR-18)«. Poleg navedenega je naročnik v 15. členu navodil ponudnikom navedel še naslednjo zahtevo: »Vsi tekstilni izdelki morajo imeti ekološko oznako Oeko-Tex Standard 100«. Ker je dikcija obeh zadnje navedenih zahtev pri ponudnikih očitno povzročila določene dvome, je naročnik v fazi pojasnjevanja razpisne dokumentacije, na s tem povezani vprašanji dveh ponudnikov, izdal naslednje pisno pojasnilo (Odgovor na vprašanje štev. 4, točka 1 – dokument štev. 663-05-003/02-21, z dne 28.8.2002): »Določba 15. člena navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe je vsebinsko podobna, vendar natančnejša od 14. točke 10. člena navodil, zato velja specialnejša določba (15. člen). Vsak posamezni artikel, vsebovan v zavitku, mora biti testiran in imeti ekološko oznako Oeko-Tex Standarda 100 (ne zadošča samo testiranje osnovnih materialov). Enako velja v primeru, da gre za kakšen drug standard, ki vsebinsko ustreza Oeko-Tex Standardu 100, kot je bilo pojasnjeno v odgovoru na vprašanja štev. 3, z dne 26.8.2002.«

Kot pravilno ugotavlja vlagatelj, je vse zgoraj navedene zahteve iz razpisne dokumentacije potrebno obravnavati kot pogoj v smislu 12. točke 1. odstavka 3. člena ZJN-1, ki določa, da je pogoj »… element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave«. Naročnik sme poleg obveznih pogojev, ki jih mora izpolnjevati ponudnik, da lahko sodeluje v postopku oddaje javnega naročila (41. člen ZJN-1 – Obvezni pogoji in 42. člen ZJN-1 – Dokazovanje izpolnjevanja pogojev), v razpisni dokumentaciji določiti tudi druge dodatne elemente za ugotovitev sposobnosti (2. odstavek 45. člena ZJN-1 – Ugotovitev sposobnosti), izpolnjevanje (obveznih in drugih) pogojev, ki so določeni v razpisni dokumentaciji, pa se dokazuje z listinami, ki jih morajo predložiti ponudnik v svojih ponudbah.

V obravnavanem primeru je naročnik v razpisni dokumentaciji določil, da se izpolnjevanje pogoja iz 14. točke 10. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe dokazuje s predložitvijo »Izjave o predpisani kakovosti izdelkov – obrazec OBR-18« (14. točka 13. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe). Navedeno pomeni, da so morali ponudniki v skladu s pravili iz razpisne dokumentacije kot dokazilo o izpolnjevanju pogoja iz 14. točke 10. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe kot sestavni del svoje ponudbe predložiti na obrazcu OBR-18 izpolnjeno, podpisano in žigosano izjavo o tem, da imajo vsi tekstilni izdelki, vsebovani v njihovi ponudbi, ekološko oznako Oeko-Tex Standard 100.

Kot je razvidno iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika, je le-ta v svoji ponudbi med drugimi ponudbenimi dokumenti naročniku predložil tudi pravilno izpolnjeno izjavo na obrazcu OBR-18. Ob navedeni izjavi je izbrani ponudnik priložil še dve veljavni potrdili svojih dobaviteljev (podjetja Beti Tekstilna industrija d.d., z dne 13.2.2002 in podjetja Inplet pletiva d.d., z dne 26.9.2001) o tem, da sta izdelane materiale in končne izdelke za otroke upravičena označevati z uradno oznako, ki potrjuje, da material/ izdelek ustreza zahtevam standarda »Oeko-Tex Standard 100« (znak »marjetica«). Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku od naročnika na podlagi 2. odstavka 21. člena ZRPJN zahtevala tudi, naj ji predloži vzorce zavitkov »A«, »B«, »C« in »D«, ki so sestavni del ponudbe izbranega ponudnika, pri čemer je ob natančnem pregledu njihove vsebine ugotovila, da je vsak posamezni tekstilni artikel, vsebovan v zavitku, opremljen s kartončkom z uradno oznako, ki potrjuje, da v celoti ustreza zahtevam standarda »Oeko-Tex Standard 100« oziroma drugemu standardu, ki vsebinsko ustreza Oeko-Tex Standardu 100, tako, kot je bilo zahtevano v razpisni dokumentaciji.

Ob zgoraj opisanem Državna revizijska komisija ugotavlja, da trditev vlagatelja, da je naročnik na javnem razpisu v nasprotju s 14. točko 10. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe izbral ponudbo ponudnika, ki je ponudil izdelke, od katerih vsi ne ustrezajo standardu »Oeko-Tex Standard 100«, nima podlage v ugotovljenem dejanskem stanju ter da je njegov zahtevek za revizijo v tem delu potrebno zavrniti kot neutemeljen.

Kar zadeva navedbe vlagatelja o domnevno neobičajno nizki ceni za obvezno vsebino razpisanih zavitkov »A«, »B«, »C« in »D«, ki naj bi bila po trditvah vlagatelja tako nizka, da izbrani ponudnik z njo ne more pokriti stroškov dobave vsebovanih artiklov, Državna revizijska komisija opozarja na že večkrat zavzeto stališče, da je oblikovanje ponudbenih cen predvsem stvar svobodne poslovne odločitve ponudnikov. Ponudbena cena je namreč eden od bistvenih elementov konkurenčnosti na prostem trgu blaga in storitev, zagotovitev konkurenčnosti v postopkih oddaje javnih naročil pa obenem omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna. Nizke cene pravo javnih naročil (enako konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje. Zaradi določenih tveganj, ki bi lahko izhajala iz (neobičajno) nizke cene pa ZJN-1 naročniku vendarle daje možnost, da ponudbo, ki vsebuje (pre)nizko ceno, zavrne.

ZJN-1 v 1. odstavku 53. člena (Neobičajno nizka cena) določa mora naročnik, če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. V 2. odstavku istega člena ZJN-1 je določeno, da naročnik lahko zahteva obrazložitev, ki mora biti oprta na objektivno podlago, kar zadeva ekonomiko načina gradnje, proizvodnje ali izbranih tehničnih rešitev, izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvajanje naročila, ali izvirnost izdelka ali dela, ki ga predlaga ponudnik. Iz besedila citiranih določb ZJN-1 izhaja, da naročnik ni avtomatično obvezan, da mora od ponudnika, ki ponudi (pre)nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak morata biti za to kumulativno izpolnjena dva pogoja: (1.) ponudbena cena mora biti po naročnikovi presoji »neobičajno nizka« in (2.) naročnik takšne ponudbe ne želi sprejeti, ampak se odloči, da jo bo zavrnil. Iz besedila zakona je razvidno, da se opisani postopek nanaša na primere, ko želi naročnik določeno ponudbo zavrniti, in sicer zato, ker ocenjuje, da je ponujena cena po njegovi presoji nerealna. Postopek s preverjanjem t.im. »neobičajno nizkih cen« je torej namenjen varstvu ponudnika v primerih, če bi naročnik želel izločiti njegovo ponudbo iz postopka ocenjevanja zato, ker je ponujeno ceno ocenil kot »neobičajno nizko«.

ZJN-1 ne vsebuje pravil o tem, katero ceno je v danih okoliščinah posameznega primera potrebno šteti za »neobičajno nizko«, pač pa v 10. točki 1. odstavka 3. člena določa, da je »neobičajno nizka cena« tista »… cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila«. Iz besedila navedene določbe je razvidno, da zakonodajalec oceno o tem, ali je ponujena cena v konkretnem primeru (pre)nizka, v celoti prepustil poslovni presoji naročnika.

V obravnavanem primeru naročnik ni ocenil, da so ponudbene cene za obvezno vsebino razpisanih zavitkov »A«, »B«, »C« in »D«, ki jih je ponudil izbrani ponudnik v okviru ponudbenega predračuna, »neobičajno nizke«. Nasprotno. Kot je razvidno iz dokumentacije o oddaji javnega naročila, je naročnik po opravljeni primerjavi ponudbenih predračunov treh ponudnikov, ki so bili pozvani k predložitvi vzorcev zavitkov, ugotovil, da so cene nekaterih izdelkov izbranega ponudnika celo višje, kot pa cene preostalih dveh ponudnikov (pri čemer pa je skupna ponudbena cena izbranega ponudnika še vedno najnižja). Iz dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila izhaja, da naročnik glede na višino ponudbenih cen vseh pravilnih ponudb ni imel pomislekov o realnosti ponujenih cenovnih postavk v predračunu izbranega ponudnika, zato od njega tudi ni zahteval dodatnih obrazložitev. Naročnik se je torej odločil, da bo ponudbo izbranega ponudnika sprejel, ne pa zavrnil.

Kljub navedenemu je Državna revizijska komisija naročnika pozvala, naj ji na podlagi 2. odstavka 21. člena ZRPJN posreduje morebitno interno dokumentacijo, ki se nanaša na aktivnosti v zvezi s preverjanjem cen izdelkov na tržišču v fazi priprave predmetnega javnega razpisa. Naročnik je dne 19.12.2002 (dopis naročnika, štev. 663-05-003/02-79, z dne 19.12.2002) Državni revizijski komisiji predal kopije internih dokumentov, iz katerih so razvidne opravljene aktivnosti ugotavljanja cen posameznih vrst izdelkov, vsebovanih v razpisanih zavitkih »A«, »B«, »C« in »D«. V spremnem dopisu je naročnik pojasnil, da je v fazi priprave predmetnega razpisa upošteval mnenje in priporočila komisije za določitev vsebine zavitkov za novorojenca, kot strokovne platforme za bodočo vsebino zavitkov »A«, »B«, »C« in »D«, ob tem pa je tudi preveril dejanske cene teh izdelkov na tržišču, in sicer z dveh vidikov: (1.) ali je (glede na z zakonom limitirano vrednost zavitka) mogoče vse s strani prej omenjene komisije predlagane izdelke (ter v kakšnem obsegu glede na njihovo vrednost) vključiti v posamezne vrste zavitkov in (2.) kakšna je orientacijska vrednost posameznih artiklov zaradi bodoče primerjave z vrednostmi izdelkov, ki jih bodo ponudniki na razpisu navajali v svojih ponudbah. Iz navedenih razlogov je naročnik opravil tudi pregled cen predmetnih izdelkov v sedmih maloprodajnih centrih (štirih v Ljubljani in treh v Mariboru). Tako ugotovljene (maloprodajne) cene je naročnik v nadaljevanju obravnaval kot izhodiščne (orientacijske) cene, pri čemer je kot predpostavki upošteval tudi ocenjeno stopnjo marže v segmentu detajlistične prodaje tovrstnih izdelkov in ocenjeno stopnjo količinskega popusta. V fazi primerjave in vrednotenja ponudb, prispelih na predmetni javni razpis, naročnik ob konkretni primerjavi prej pridobljenih (orientacijskih) cen razpisanih izdelkov s (ponujenimi) cenami izdelkov izbranega ponudnika ni ugotovil bistvenih odstopanj, oziroma je ugotovil, da cene izbranega ponudnika po njegovem mnenju nikakor niso nesorazmerno nizke. Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da je naročnik preveril cene na tržišču.

Na koncu vlagatelj v zahtevku za revizijo naročniku očita še, da mu je naročnik (po njegovem prepričanju z namenom, da bi prikril neustrezno izbiro) preprečil vpogled v dokumentacijo v zvezi z razpisnim postopkom, s čimer je po njegovem mnenju prekršil 2. odstavek 6. člena ZJN-l.

ZJN-1 v 2. odstavku 6. člena (Načelo transparentnosti porabe javnih sredstev) določa, da so postopki naročanja po tem zakonu javni, kar se zagotavlja skozi objave javnih naročil v uradnih glasilih ter da ima vsakdo, ki ima ali je imel interes za dodelitev naročila, pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila, v skladu s tem zakonom. Javnost postopka oddaje javnega naročila je v posameznih fazah uveljavljena različno, v celotnem postopku pa se tudi ne zagotavlja brez vsakršnih omejitev – javnost je najširša ob objavi javnega razpisa v Uradnem listu in na javnem odpiranju ponudb, v nadaljnjem postopku pa se praviloma zožuje. Načelna zahteva po javnosti postopkov oddaje javnih naročil iz 2. odstavka 6. člena je omejena tudi z določilom 8. člena (Zaupnost podatkov), ki zahteva, da mora naročnik varovati kot zaupne vse podatke o ponudnikih, vsebovane v ponudbeni dokumentaciji, ki jih kot zaupne določa predpis o gospodarskih družbah ali drug predpis (1. odstavek 8. člena) ter da sme naročnik odkloniti dajanje takšnih obvestil, ki bi pomenila kršitev zaupnosti podatkov, dobljenih v ponudbah (2. odstavek 8. člena).

V obravnavanem primeru je vlagatelj naročnika pisno zaprosil, naj mu omogoči »…vpogled v konkretno dokumentacijo ponudb v zvezi z javnim razpisom« (dopis vlagatelja, štev. 113/2002, z dne 28.10.2002), naročnik pa je njegovo prošnjo zavrnil z dopisom, štev. 663-05-003/02-53, z dne 29.10.2002, in sicer z obrazložitvijo, da mu »vpogleda v razpisno oziroma ponudbeno dokumentacijo, katere del so tudi vzorci zavitkov pozvanih ponudnikov«, ne more omogočiti, ker »… ima dostop do le-te in do vpogleda vanjo v postopku do izdaje obvestila o oddaji javnega naročila samo naročnik … , od vročitve navedenega obvestila dalje pa poleg njega še osebe oziroma organi, pristojni za odločanje v revizijskem postopku, v kolikor do le-tega pride«.

Kot je razvidno iz vlagateljevega dopisa naročniku, vlagatelj v svoji zahtevi ni natančneje opredelil, v katere dele ponudbene dokumentacije bi želel vpogledati, tako da njegovo zahtevo ni mogoče razumeti drugače, kot zahtevo po vpogledu v celotno ponudbeno dokumentaciji vseh ponudnikov.

V zvezi z možnostjo vpogleda v celotno ponudbeno dokumentacijo konkurenčnih ponudnikov je Državna revizijska komisija že večkrat zavzela stališče, da ponudbene dokumentacije ni mogoče obravnavati kot v celoti javen dokument. Predvsem mora naročnik pri odločanju o vpogledu v ponudbeno dokumentacijo konkurenčnih ponudnikov paziti, da ne krši morebitno zaupnost posameznih delov dokumentacije, v kolikor jih je kot take označil sam ponudnik. Ne glede na to pa mora naročnik upoštevati tudi določilo 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št.: 30/93, 29/94, 82/94, 20/98, 84/99, 6/99, 54/99, 45/01, 59/01; v nadaljevanju: ZGD), kjer je določeno, da za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. Poslovna skrivnost je lahko vsak podatek (informacija, dejstvo), ki je za določeno podjetje specifičen, zanj pomeni konkurenčno prednost v kakršnem koli pogledu in je (oziroma sme biti) po volji podjetja znan le določenemu krogu ljudi. K temu pa je potrebno dodati, da za obravnavanje določenih podatkov (dejstev, ki zadevajo poslovanje podjetja in za to podjetje pomenijo konkurenčno prednost) kot zaupnih v smislu določil 39. in 40. člena ZGD ni vedno potrebno, da jih podjetje izrecno označi kot poslovno skrivnost. ZGD namreč v 2. odstavku 39. člena določa, da se ne glede na to, ali so kot taki določeni s sklepi podjetja, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba ter da so družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe odgovorne za kršitev, če so vedeli ali bi morali vedeti za tak značaj podatkov. Navedeno pomeni, da je kot poslovno skrivnost v smislu določil 39. in 40. člena ZGD potrebno obravnavati ne samo tista dejstva (podatke), ki jih je kot take izrecno (s pisnim sklepom iz 1. odstavka 39.člena ZGD) določilo podjetje (subjektivni kriterij), temveč tudi določena dejstva (podatke), ki jih kot takšne določa sam zakon (objektivni kriterij) – to pa so v skladu z zakonom vsi tisti »podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba.« K varovanju slednjih podatkov ZGD zavezuje tako osebe znotraj podjetja, kot tudi tretje osebe (ki sicer niso del organizacijske strukture podjetja), s tem ko določa odgovornost teh oseb za kršitev, »…če so vedeli ali bi morali vedeti za tak značaj podatkov.« Odgovornost navedenih oseb za varstvo poslovne skrivnosti je krivdna in se presoja po tem, ali je v konkretnem primeru (upoštevaje spremljajoče okoliščine vsakega posameznega primera) potreba po varstvu določenih podatkov »očitna« – to pa pomeni, da je ali bi lahko bilo, vsakemu povprečnemu subjektu (družbeniku, delavcu ali drugi osebi) jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Potrebno je torej upoštevati, da je naročnik pri odločanju o možnosti vpogleda v ponudbeno dokumentacijo dolžan upoštevati z zakonom varovane interese ponudnika.

Ob vsem zgoraj navedenem jo potrebno skleniti, da naročnik s tem, ko je vlagatelju odrekel možnost vpogleda v celotno ponudbeno dokumentacijo konkurenčnih ponudnikov, ni ravnal v nasprotju z določili ZJN-1, saj vlagatelj ni opredelil, katere dele ponudbene dokumentacije želi na vpogled oziroma se je njegova zahteva po vpogledu nanašala na ponudbeno dokumentacijo kot celoto.

Naročnika pa je na koncu vendarle potrebno opozoriti, da je imel v obravnavanem primeru tudi možnost vlagatelja pozvati, naj svojo zahtevo za vpogled v ponudbeno dokumentacijo natančneje specificira. V takšnem primeru (to je, v kolikor bi se vlagatelj njegovemu pozivu odzval) bi moral naročnik vlagatelju omogočiti vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika vsaj v tistem delu, na podlagi katere naročnik ocenjuje in med seboj primerja različne ponudbe. Naročnik mora ponudnikom omogočiti vpogled v ponudbo v delu, ki vsebuje podatke o merilih ter dokazila o izpolnjevanju pogojev (v kolikor ne gre za zaupne podatke).

Glede na navedeno pa je treba ugotoviti, da je bilo v razpisni dokumentaciji določeno kot edino merilo za izbiro najugodnejše ponudbe najnižja cena, ki pa je bila prebrana na javnem odpiranju ponudb, zaradi česar v tem delu naročniku ni mogoče očitati, da je kršil načelo transparentnosti. Državna revizijska komisija pa ni sledila vlagatelju, ko navaja, da je naročnik izbral ponudbo, ki ne ustreza pogojem razpisne dokumentacije, ker izdelki izbranega ponudnika naj ne bi imeli ustrezne ekološke oznake. Ker naročnik vlagatelju ni omogočil vpogleda v vzorce izbranega ponudnika, je Državna revizijska komisija dne 16.12.2002 od naročnika zahtevala, da ji posreduje vzorce zavitkov vlagatelja in izbranega ponudnika. Ob primerjavi vzorcev obeh ponudnikov v zvezi z zahtevami iz razpisne dokumentacije je Državna revizijska komisija ugotovila, da izbrani ponudnik izpolnjuje z razpisno dokumentacijo zahtevan pogoj, saj je vsak posamezni tekstilni artikel, vsebovan v zavitku izbranega ponudnika, opremljen s kartončkom z uradno oznako, ki potrjuje, da v celoti ustreza zahtevam standarda »Oeko-Tex Standard 100« oziroma drugemu standardu, ki vsebinsko ustreza Oeko-Tex Standardu 100, tako, kot je bilo zahtevano v razpisni dokumentaciji.

Ob vsem opisanem je bilo potrebno zahtevo vlagatelja za revizijo postopka oddaje javnega naročila v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN zavrniti kot neutemeljeno.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Vlagatelj zahtevka za revizijo je v skladu z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ni ugodila, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo za povračilo priglašenih stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).


V Ljubljani, dne 06.01.2003

Predsednica senata:
mag. Marija Bezovšek, univ.dipl.ekon.
Članica Državne revizijske komisije