018-254/02

Številka: 018-254/02-22-2037

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99 in 90/99, v nadaljevanju: ZRPJN), po članu mag. Aleksiju Mužini, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila »MORS 71/2002 – ODP, nakup, namestitev, prilagoditev in uvedba »sistema za upravljanje z dokumenti«, ki ga je vložilo podjetje SRC.SI sistemske intergracije, d.o.o., Tržaška 116, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Kardeljeva ploščad 25, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 17.12.2002

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi v celoti postopek oddaje javnega naročila, objavljenega v Uradnem listu RS, štev. 52/2002, z dne 14.06.2002, pod štev. objave Ob-71876, za oddajo javnega naročila po odprtem postopku za storitve: MORS 71/2002–ODP »sistema za upravljanje z dokumenti«.
2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo v znesku 132.941,00 SIT, v 15 dneh od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.
3. Del vplačanega predujma v višini 147.059,00 SIT se vrne vlagatelju na transakcijski račun SRC.SI d.o.o., št. 05100-8000087486.

Obrazložitev

Naročnik je dne 21.03.2002 sprejel sklep, štev.: 404-08-56/2002-1, o začetku postopka oddaje javnega naročila in imenovanju strokovne komisije za : »projekt upravljanja z dokumenti«.
Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. 52/2002, z dne 14.06.2002, pod štev. objave Ob- 71876, objavil javni razpis za oddajo javnega naročila po odprtem postopku za storitve: MORS 71/2002 – ODP, nakup, namestitev, prilagoditev in uvedba »sistema za upravljanje z dokumenti«.

Naročnik je dne 18.07.2002 izvedel javno odpiranje ponudb ter ugotovil, da je pravočasno prispelo 5 ponudb.

Naročnik je dne 10.09.2002, z dokumentom št.: 404-08-56/2002-15, izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, v katerem je javno naročilo oddal ponudniku INFOTEHNA d.o.o., Glavni trg 20, Novo Mesto (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je dne 18.09.2002, podal v skladu s prvim odstavkom 79. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000, 102/2000; v nadaljevanju ZJN-1), zahtevo po obrazloženem obvestilu. V njem je navedel, da je bil izbran ponudnik, ki je skupno prejel 5,54 točke, medtem, ko je podjetje vlagatelja prejelo 5,17 točke. Vlagatelj je zahteval obrazložitev dodeljevanja točk na ravni posameznih ocenjevalnih kriterijev.

Naročnik je dne 30.09.2002, z dokumentom št. 404-08-56/2002-18, podal obrazloženo obvestilo.

Vlagatelj je dne 02.10.2002, v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZJN-1 zahteval, da se mu omogoči vpogled v tiste podatke konkurenčnih ponudb na javni razpis št. MORS – 71/2002 – ODP, Uradni list RS št. 52/02, OB-71876, z dne 14.06.2002, ki niso zaupni v skladu s prvim odstavkom 8. člena ZJN-1.

Vlagatelj je dne 09.10.2002 vložil revizijski zahtevek. V njem je navedel, da je naročnik kršil prvi odstavek 7. člena, drugi odstavek 45. člena in četrti odstavek 50. člena ZJN-1.
Vlagatelj je med drugim navedel naslednje kršitve, in sicer da naročnik ni preverjal in ocenjeval rešitev, ki so jih v skladu z razpisno dokumentacijo predložili posamezni ponudniki, ampak je ocenjeval ponudnikov opis njegove rešitve, kar je v nasprotju z razpisnimi merili. Ob vprašanju licenčne programske opreme je zapisal, da izbrani ponudnik sploh ni podal vseh modulov, ki so potrebni za delovanje njegove aplikacije, tako, da naročnik niti ni mogel ugotoviti, če njegova rešitev sploh deluje in če je ponudnik sploh sposoben izvesti razpisan posel. Ob primerjavi ocen med posameznimi ponudniki je navedel, da iz razpisne dokumentacije, posebej pa še v povezavi z obrazložitvijo naročnikove odločitve, sploh ni jasno, kako so se ocenjevali posamezni elementi v okviru ocenjevalnih postavk. Z načinom ocenjevanja, kot ga je izvedel naročnik, mimo razpisnih meril, je tudi neenakopravno obravnaval ponudnike. V razpisni dokumentaciji so bili med merili navedeni ponderji za točkovanje, nikjer pa niso bile omenjene ocene od 1-7, na podlagi katerih je kasneje naročnik opravil celotno ocenjevanje ponudb in jih na koncu ponderiral. Ob ocenjevanju po kriteriju stroškov je zapisal, da je točkovanje z ocenami od 1-7 še posebej sporno pri samih stroških, kar je natančneje opisano tudi v nadaljevanju. Med drugim je dal naročnik enake ocene za »vrednost ostalih stroškov« tako izbranemu ponudniku kot pritožniku, čeprav je bila vrednost teh stroškov v ponudbi vlagatelja 0 (nič). Ob vprašanju ocenjevanja funkcionalnosti rešitev je vlagatelj navedel, da je iz te in drugih povsem netransparentnih ocen več kot očitno, da naročnika tehnologija in uporabnost ponujenih rešitev sploh ne zanima, ampak je svojo odločitev gradil le na primerjavi opisov rešitev, čeprav iz razpisne dokumentacije izhaja drugače in bi moral, ter je tudi imel možnost preveriti funkcionalnost rešitev (tudi z ogledom delujočih sistemov, seveda za ponudnike, ki z delujočimi rešitvami sploh razpolagajo). Ob vprašanju ocenjevanja po posameznih sklopih, je vlagatelj za funkcionalne značilnosti – sprejemna pisarna navedel, da je izbrani ponudnik ponudil programski produkt Input Accel, za katerega meni, da ne podpira prepoznavanja slovenskih znakov. Ta programski produkt ne omogoča kreiranje anotacij, kar je tudi zahteva naročnika in zato ni primerljiv z vlagateljevim sistemom za skeniranje, prepoznavanje in arhiviranje dokumentov. Za vprašanje funkcionalnih značilnosti – razvoj je vlagatelj zapisal, da se naročnik sklicuje na obvestilo naročnika št. MORS –71/2002-ODP v katerem je zapisano: »Ocenjeval se je potencial tehnologije ponudnika s stališča možnosti učinkovitega razvoja kompleksnih aplikacij, ki temeljijo izključno na uporabi spletnih tehnoloških gradnikov.« Dana trditev ni v skladu s funkcionalnimi zahtevami in merili (razpisna dokumentacija MORS 71/2002-odp, stran 16) ter odgovorom na vprašanje št. 9 z dne 09.07.2002, kjer ni govora o izključni uporabi spletne tehnologije. Tako iz zgoraj omenjenega dela razpisne dokumentacije ni vidno, oziroma zapisano, da se bo znotraj tega razdelka ocenjevala tehnologija. Po mnenju vlagatelja je ravno nasprotno, v zahtevah je namreč jasno podana zahteva razlage ponujenega prototipa, skladnosti z zakonodajo, prilagodljivosti glede organizacijskih sprememb, enostavnosti upravljanja, kar je vlagatelj po svojem prepričanju v svoji ponudbi tudi opisal.
Za funkcionalne značilnosti – uporaba je vlagatelj navedel, da način ocenjevanja ne upošteva kompleksnosti aplikativne rešitve za upravljanje z dokumenti na osnovi Uredbe o pisarniškem poslovanju. Razlog je, po vlagateljevem mnenju, predvsem v znanem dejstvu, da izbrani ponudnik takšne aplikacije še nima izdelane, zato vlagatelj na podlagi skoraj osemletnih izkušenj s to aplikacijo meni, da vseh zahtevanih lastnosti sistema izbrani ponudnik ne bo mogel zagotoviti v predvidenem roku. Ob zgoraj omenjenih dejstvih pa je iz obrazložitve: »Ocenjevala se je sposobnost ponudnika, da izrabi potencial tehnologije, ki jo ponuja«, podano merilo, ki ga v razpisni dokumentaciji ni. Še več, v razpisni dokumentaciji je jasno zapisano, da se ocenjuje izvedba varnosti, celovitosti procesa, razvrščanje dokumentov, združevanje dokumentov, uporabnost vmesnika, učinkovitost iskanja, analiza dokumentov in reference. Vse v povezavi s ponujeno rešitvijo in ne z izbrano tehnologijo.
Ob varnosti sistema je vlagatelj zapisal, da je na področju le-tega njegova rešitev v vseh točkah neprimerno boljša od izbrane. Ima namreč vgrajene mehanizme, ki preprečujejo neavtorizirano razpošiljanje dokumentacije, česar ponudnikov podsistem za skeniranje dokumentov ne omogoča. Celoten sistem je varen toliko, kot je varen najšibkejši člen, zato izpostavlja ranljivost sporočilnega sistema Exchange, kar je bil poglavitni razlog, da se je švedsko ministrstvo za obrambo (z več kot 10.000 uporabnikov) odločilo za Lotus Notes/Domino. Pri tem so na podlagi opravljene raziskave ugotovili, da je samo Lotus Notes/Domino izpolnil njihove varnostne zahteve. Podobne ugotovitve veljajo po navedbah vlagatelja tudi za nemško vojsko.
Vlagatelj je obravnaval tudi vprašanje zanesljivosti sistema. Input Accel strežnik deluje samo na Windows operacijskem sistemu, vlagateljev sistem ImiS pa na sistemu Linux, ki je po vlagateljevem mnenju splošno znano bolj zanesljiv in predvsem bolj varen operacijski sistem. Documentum deluje na Windows in Linux/Unix sistemih, medtem ko Lotus Notes/Domino deluje praktično na vseh operacijskih sistemih in platformah.
Ob nadgradljivosti sistema je vlagatelj zapisal, da je glede na to, da rešitev vlagatelja omogoča učinkovito izpolnjevanje zahtev iz razpisne dokumentacije (stran 21, točka 3.3.12), ocena naročnika ob tem popolnoma neutemeljena. Isto je navedel tudi za vprašanje povezljivosti in prilagodljivosti sistema.
Ob vprašanju cene oziroma stroškov je zapisal, da je točkovanje v tej kategoriji dokaj nejasno in da dopušča špekulacije, čeprav ima cena zelo nizko utež. Ob predpostavki, da bi vlagatelj zahtevka ponudil rešitev za npr. 500,000,000,00 SIT in to vpisal v kategorijo »nabava«, bi tam dobil samo eno točko. Pri ostalih kategorijah (razvoj, uvajanje, vzdrževanje) pa bi vpisal znesek 0 (nič, tj. brezplačno) in bi potemtakem dobil po 7 točk, kar bi na koncu dalo skupni rezultat 5,55 (kar je 0,01 točke več, kot jih je dobil izbrani ponudnik). S stališča cene in investicij je potrebno upoštevati dejstvo, da rešitve, ki temeljijo na platformi Lotus Notes/Domino, spadajo v standardno programsko okolje v državni upravi že od leta 1995.
Zaradi vsega navedenega je vlagatelj predlagal, da naročnik razveljavi svojo odločitev glede izpodbijanega javnega naročila in ponovno izbere najugodnejšega ponudnika v skladu z razpisnimi merili in pogoji ter tehničnimi specifikacijami, ali podrejeno, da naročnik v celoti razveljavi izpodbijano javno naročilo.
Vlagatelj je zahteval v skladu s četrtim in petim odstavkom 22. člena ZRPJN tudi povračilo stroškov za vložitev revizijskega zahtevka v višini 80.000,00 SIT.

Naročnik je dne 28.10.2002, izdal sklep št. 404-08-56/2002-20, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil. V njem je navedel, da je ocenjevanje ponudnikov potekalo predvsem na podlagi dokumentacije, ki so jo le-ti predložili, da pa naročnik ne bi nekritično sledil samo navedbam v dokumentaciji, pa si je ogledal tudi delujočo rešitev tistih ponudnikov, ki so ponudili naročniku dostopne referenčne naslove. Naročnik je ocenjeval predvsem sposobnost vlagatelja, da bo izdelal zahtevano rešitev in ga je ocenjeval tudi na podlagi že izdelanih rešitev. Pomembne so bile reference za kompleksne in obsežne rešitve, ki delujejo v okolju, ki je primerljivo z naročnikovim informacijskim okoljem. Naročnik si je nekatere delujoče rešitve na referenčnih naslovih tudi ogledal, pri tem pa je poudaril, da ni ocenjeval rešitve, temveč je posredno preverjal in ocenjeval potencial tehnologije in ponudnika. Naročnik z razpisom ni iskal že izdelane rešitve niti njenega približka, zato je po mnenju naročnika navedba vlagatelja, da izbrani ponudnik ne razpolaga z delujočo rešitvijo zmotna glede na namen razpisa.
Glede licenčne programske opreme je naročnik navedel, da od ponudnikov ni zahteval, da bi navajali svojo strukturo načrtovanih rešitev po modulih, temveč, da podrobneje opišejo funkcionalnost svoje načrtovane rešitve na dveh problemskih področjih: sprejemna pisarna in upravljanje z obveščevalnimi mapami. Nekateri ponudniki so zahtevam za ta opis skušali zadostiti na način, da so opisali značilnosti delovanja svojih konstrukcijskih gradnikov in/ali modulov, kar po mnenju naročnika ni sporno.
Sklepanje vlagatelja, da izbrani ponudnik ni navedel vseh modulov, ki so potrebni za delovanje njegove rešitve je zato po mnenju naročnika prenagljeno in zmotno.
Glede primerjave ocen med posameznimi ponudniki je naročnik zapisal, da ocenjevanje z numeričnimi ocenami v določenem razponu zagotovo ne more biti sporno, saj je to najbolj pogost način ocenjevanja. Uteži (ponderji), ki so najbolj pomembne pri takem ocenjevanju pa so bile navedene dvo-nivojsko skupaj z merili. Iz tega je po mnenju naročnika razvidno, kaj je za naročnika pomembno in kateri odgovori bistveno vplivajo na rezultat. Dva ponudnika, ki bi nekako odgovorila na postavljeno vprašanje, najbrž ne bi dobila enake ocene, in sicer ne zato, ker bi obstajale izrazite razlike v individualnem vrednotenju (subjektivni faktor) odgovorov, temveč zato, ker so ocenjevalci upoštevali vse informacije ponudnika, ki omogočajo vpogled v dejansko stanje ponudbe in okoliščine za njeno izpolnitev. Iz tega pa izhaja po mnenju naročnika, da bi tudi ponudnika, ki bi podala zelo različna odgovora na enako vprašanje, lahko dobila približno enako oceno. Pri ocenjevanju ni namreč moč povsem izključiti kritičnega in rahlo skeptičnega odnosa ocenjevalca do podanih odgovorov, če le ti niso podprti s prepričljivimi argumenti.
Pri vprašanju ocenjevanja po kriterijih stroškov je naročnik zapisal, da je pri oceni za »vrednost ostalih stroškov« upošteval vse ostale stroške, ki jih ima v zvezi z izvedbo projekta. Poleg eksplicitno navedenih stroškov v projektnem načrtu je naročnik upošteval tudi stroške za navedeno računalniško opremo za strežnike in odjemalce, navedene v točki 5 projektnega načrta.
Za ocenjevanje funkcionalnosti rešitev je naročnik zapisal, da je ocenjeval predvsem sposobnost ponudnika, da bo izdelal zahtevano rešitev in je to sposobnost ocenjeval predvsem na podlagi ponudnikove dokumentacije in tudi na podlagi že izdelanih rešitev. Pomembne so bile tudi reference za kompleksne in obsežne rešitve, ki delujejo v okolju, ki je primerljivo z naročnikovim informacijskim okoljem. Naročnik si je nekatere delujoče rešitve na referenčnih naslovih tudi ogledal, vendar je pri tem poudaril, da ni ocenjeval rešitev, temveč je posredno preverjal in ocenjeval potencial tehnologije in ponudnika.
Ob ocenjevanju po posameznih sklopih je pri ocenjevanju funkcionalne značilnosti – sprejemne pisarne zapisal, da se je v tej točki ocenjevala funkcionalnost načrtovane rešitve in sicer na problemskem področju: sprejemna pisarna. Iz opisa naročnikovih zahtev je razvidno, da je to mnogo več kot zgolj skeniranje in arhiviranje dokumentov. Naročnika konkreten programski produkt (in primerjava s konkurenčnimi produkti) s katerimi ponudnik namerava razrešiti del ali pa kar vso zahtevano funkcionalnost sprejemne pisarne, zanima tudi v podrobnostih, vendar je po navedbah naročnik najbolj pomembno to, da ponudnik razume in sprejema strukturo in obseg zahtev, ki jih ima naročnik na tem problemskem področju in da jamči tudi za preformančne karakteristike rešitve, ki so navedene v vzorcu pogodbe. Naročnik je zahteval, da ponudnik navede komercialne programske produkte, ki jih namerava uporabiti v svoji rešitvi in da o teh produktih ponudi podrobnejše tehnično-tehnološke informacije (white papers), vendar ne z namenom, da bi ponudnik, naročnik ali kdo tretji skušal delati neposredno primerjavo takih produktov. Naročnik zapiše, da meni, da iskana in zahtevana rešitev ni zgolj seštevek komercialnih programskih produktov, zato je nabor in integracija le-teh prepuščena ponudniku, definirana pa je končna funkcionalnost celote (rešitve).
Ob vprašanju funkcionalne značilnosti – razvoj je naročnik zatrdil, da je jasno definiral zahtevo, da ponujena rešitev deluje v spletnem okolju (razen modula za skeniranje), ta zahteva je v razpisni dokumentaciji zapisana večkrat in na različnih mestih, je izločilni kriterij, najpomembnejši pa je vzorec pogodb, ki kot sestavni del vsebuje dokument z naslovom »Funkcionalne in tehnološke lastnosti informacijskega sistema za upravljanje z dokumenti.« Na to zahtevo je vlagatelj odgovoril v svoji ponudbi (ločilni list 14, str. 10) s stavkom: »Trenutna aplikativna rešitev SPIS ne deluje v spletnem okolju.« Ta odgovor pritožnika bi zadostoval, da bi bila ponudba izločena kot neustrezna, ker pa je delovala v spletnem okolju, je ponudba ostala v konkurenci in bila ocenjena.
Pri ocenjevanju tehnoloških značilnosti ponujene rešitve ni bil poudarek izključno na spletni tehnologiji, pri razvojnih orodjih pa. Naročnik zapiše, da upa, da vlagatelj razlikuje dve kategoriji zahtev iz razpisne dokumentacije, ki pa sta komplementarni:
- zahtevane lastnosti rešitve (se ne ocenjujejo, ker naročnik od njih ne odstopa)
- zaželene lastnosti tehnologije s katero je rešitev izdelana (se ocenjujejo, vendar je ocenjevanje smiselno le, če ponudnik s pogodbo zagotavlja zahtevane lastnosti rešitve).
V tej točki je naročnik ocenjeval lastnosti tehnologije s katero ponudniki nameravajo izdelati rešitev, za vse ponudnike je uporabljal enaka merila in kriterije in pri razvojnih orodjih je ocenjeval izključno uporabnost v spletnem okolju, kar je povsem razumljivo, saj mora tudi rešitev delovati v tem okolju.
Ob navedbah funkcionalne značilnosti – uporaba, naročnik zapiše, da vlagatelj korektno ugotavlja, da je upravljanje z dokumenti na osnovi Uredbe o pisarniškem poslovanju kompleksno in naročnik priznava, da ima pritožnik med vsemi ponudniki največ izkušenj s tega področja. Ne strinja pa se, da izbrani ponudnik ne bo zmogel izpolniti vseh svojih pogodbenih obveznosti. Naročnik je zapisal, da je sicer res, da v razpisni dokumentaciji ni dobesedno zapisanega merila, po katerem bi se ocenjevala sposobnost ponudnika, da izrabi potencial tehnologije, je pa za to povzetek dela meril (ne vseh), ki pa so navedena v razpisni dokumentaciji in tak povzetek je bil uporabljan zato, da bi vlagatelj razumel bistvo ocenjevanja, ki ga je izvedel naročnik. V ta namen je naročnik tu opisal dva možna primera.
Naročnik zapiše, da je vlagatelj pri opisu svoje rešitve sledil zmotni predpostavki, da njegova trenutna aplikacija SPIS zadovoljuje skoraj vse zahteve naročnika in da je zato spregledal priložnost in potrebo, da manjkajočo (še bolje pa kar celotno »novo«) funkcionalnost opiše in utemelji z opisom delovanja bistvenih tehnoloških gradnikov. Pritožnik je strukturo in funkcionalnost svoje trenutne aplikacije SPIS podrobneje opisal, o lastnostih tehnoloških gradnikov, ki jih je in/ali jih namerava uporabiti v ponujeni rešitvi pa je odgovoril zelo skopo.
Na vlagateljeve očitke glede varnosti sistema, je naročnik zapisal, da je trditev vlagatelja, da je njegova rešitev na področju varnosti neprimerno boljša od izbrane, nekorektna. Naročnik zapiše, da ima proizvajalec najpomembnejšega dela programske opreme, ki jo v svojo rešitev vključuje izbrani ponudnik, in sicer Documetum, pomembnejše in prestižnejše reference, kot so reference, ki jih navaja vlagatelj za sistem Lotus Notes/Domino. Izbrani ponudnik je korektno odgovoril na vprašanje v zvezi z varnostjo, pritožnik pa je na ta vprašanja odgovoril skopo in ni priložil nobene tehnične dokumentacije (white papaer). To je storil šele z zahtevkom za revizijo. Na eno od pomembnejših vprašanj o možnosti šifriranja na nivoju datotečnega sistema je odgovoril, da to ni potrebno (ločilni list 14, stran 10, točka 3.3.91), brez potrebne razlage ali referenčne informacije.
Na navedbe vlagatelja o zanesljivosti sistema je naročnik odgovoril, da je naročnik definiral platformo na kateri želi uporabljati izbrano rešitev, zato je izpostavljanje določenega komercialnega produkta kot je Input Accel in navajanje, da deluje le v Windows okolju, v bistvu izpodbijanje zagotovil izbranega ponudnika, ki jih je ta dal s tem, ko je parafiral vzorec pogodbe. Naročnik je zapisal, da se ne čuti dolžnega oporekati tem navedbam in da tudi nima namena preverjati teh navedb, saj se je prav s pogodbo in dokumentom »Funkcionalne in tehnološke lastnosti informacijskega sistema za upravljanje z dokumenti«, ki je sestavni del pogodbe, skušal zavarovati pred takimi in podobnimi primeri. Naročnik zapiše, da upa, da bo ponudnik izpolnil vse svoje obveznosti, da pa dopušča možnost, da je izbrani ponudnik spregledal kakšno pomembno zahtevo naročnika ali da je morda nanjo odgovoril zavajajoče.
Ob vprašanju nadgradljivosti sistema je odgovoril, da vlagatelj sklepa, da v primeru, ko dva ponudnika enako odgovorita, da dobita tudi enako oceno. Naročnik navede, da vprašanja, ki zahtevajo in/ali omogočajo odgovore z da/ne, dajejo začetno informacijo za ocenjevanje in če ni podan dodaten opis ali tehnične specifikacije bi ocena morala biti enaka. Ker pa je naročnik zahteval, da ponudniki poleg odgovorov priložijo dodatne informacije, zlasti tehnično dokumentacijo (white paper), bo ponudnik, ki bo izčrpneje utemeljil svoj odgovor, dobil tudi višjo oceno. Iste navedbe je uporabil naročnik tudi za vprašanje povezljivosti in prilagodljivosti sistema.
Na vprašanje cene oziroma stroškov je naročnik zapisal, da je vlagatelj opisal enega od možnih primerov izračuna ocene v tej kategoriji, ki bi bil možen, če bi ocenjevalci nekritično sledili odgovorom in podatkom ponudnikov. Ocenjevalci so po navedbah naročnika upoštevali vse informacije vlagatelja, ki omogočajo vpogled v dejansko stanje ponudbe in okoliščine za njeno izpolnitev, za to do opisanega načina ocenjevanja ni prihajalo. Iz kategoriziranja stroškov je bilo mogoče razbrati, kakšni so kriteriji naročnika v pogledu stroškov v življenjskem ciklu. Naročnik dodaja, da ima nabava in uvajanje sistemov in rešitev dolgoročne posledice z vidika povračila investicije projekta.
Naročnik na koncu še zapiše, da so bile ponudbe ocenjene na podlagi dokumentacije, ki so jo vsebovale in, da je vlagateljeva ponudba vsebovala skromen obseg dodatnih tehnično-tehnoloških specifikacij (white paper). Na ključno vprašanje o delovanju rešitve v spletnem okolju je vlagatelj dal korekten odgovor (da trenutna verzija SPIS-a ne deluje v spletnem okolju), ni pa podal nobene reference o svojih rešitvah in izkušnjah s to tehnologijo.
Naročnik je zapisal, da je pri ocenjevanju upošteval tretji in četrti odstavek 50. člena ter določbe 7. člena ZJN-1 in da ni spreminjal meril in da je uporabil le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji na način, kot so bila opisana in ovrednotena.

Vlagatelj je dne 30.10.2002, poslal zahtevek za revizijo Državni revizijski komisiji in navedel, da v roku 20 dni niso prejeli od naročnika sklepa glede revizije in da zato zahtevek vlagajo neposredno na Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je dne 11.11.2002, z dokumentom št. 404-08-320/2002-4 predal Državni revizijski komisiji vso dokumentacijo in svoje mnenje.

Državna revizijska komisija je dne 19.11.2002, z dokumentom št. 018-254/02-24-2028, naročnika pozvala skladno z 21. členom ZRPJN, da ji poda dodatna pojasnila.

Naročnik je poslal zahtevana dodatna pojasnila Državni revizijski komisiji dne 29.11.2002, z dokumentom št. 404-08-56/2002-21.

Državna revizijska komisija je dne 26.11.2002, s sklepom št.:018-254/02-24-2091, odredila v skladu z drugim odstavkom 19. člena ZRPJN izvedbo dokaza po uradni dolžnosti.V skladu s petim odstavkom 3. člena ZRPJN, je na podlagi 153. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99), pozvala vlagatelja revizijskega zahtevka, da predloži predujem za izvedbo dokaza z izvedencem računalniške stroke.

Državna revizijska komisija je v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN in 12. členom Poslovnika o delu Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Uradni list RS, št. 55/2000), za razjasnitev posameznih strokovnih vprašanj, ki so se navajala v vlagateljevem zahtevku za revizijo, dne 28.11.2002 zaprosila dr. Miroslava Kranjca za strokovna pojasnila/izvedeniško mnenje. Dr. Miroslav Kranjc je podal »Mnenje o dokazih in dejstvih, ki jih vlagatelj zahtevka za revizijo priglaša v svojem zahtevku za revizijo postopka javnega naročila z oznako MORS-71/2002-ODP«, dne 02.12.2002.

Po pregledu dokumentacije iz spisa, navedb vlagatelja in naročnika, pojasnilih izvedenca in dodatnih pojasnilih naročnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je zahtevek za revizijo utemeljen iz razlogov, ki jih navaja v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo vlagatelja dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: »Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.«


Državna revizijska komisija je najprej preverila navedbe vlagatelja glede izpolnjevanja zakonski pogojev (za pravilnost ponudbe) oziroma pogojev, ki jih je v razpisni dokumentaciji določil naročnik.


Državna revizijska komisija je preverila navedbe vlagatelja, da le ta ni preverjal in ocenjeval rešitev, ki so jih v skladu z razpisno dokumentacijo predložili posamezni ponudniki, ampak je ocenjeval ponudnikov opis njegove rešitve, kar naj bi bilo po mnenju vlagatelja v nasprotju z razpisanimi merili. Na podlagi takega pristopa sploh ni preverjal, če ponudniki razpolagajo z mogočo in delujočo rešitvijo. Izbrani ponudniki, po mnenju vlagatelja, sploh ni podal vseh modulov, ki so potrebni za delovanje njegove aplikacije, tako da naročnik sploh ni mogel ugotoviti, če njegova rešitev sploh deluje in če je ponudnik sploh sposoben izvesti razpisan posel. Vlagatelj namreč zapiše, da ker izbrani ponudnik teh podatkov ni navedel, ni izpolnil zahtev iz razpisne dokumentacije, kjer je bilo potrebno eksplicitno navajati licenčno programsko opremo (razpisna dokumentacija MORS 71/2000-ODP, stran 40, Priloga 8: Vzorec projektnega načrta, točka 3. Arhitektura rešitve), vključno z opisom funkcionalnosti modulov.

Državna revizijska komisija je s pomočjo izvedenca ugotovila, da vlagateljeva navedba, da izbrani ponudnik ne razpolaga z delujočo rešitvijo, v povezavi s trditvami naročnika, da naročnik z razpisom ni iskal že izdelane rešitve (glede na določila razpisne dokumentacije) sama po sebi (per se) ni relevantna. Državna revizijska komisija pa je preverila preostale navedbe vlagatelja in ugotovila, da je naročnik v razpisni dokumentaciji v prilogi 8, Vzorec projektnega načrta, pod točko 3 navedel, arhitekturo rešitve, kjer je zapisal: »Načrt načrtovane rešitve z opisom funkcionalnosti modulov«. Državna revizijska komisija je pregledala ponudbo izbranega ponudnika in ugotovila, da je podal v 8. prilogi, tudi opis 3 točke, torej Arhitekture rešitve. Opis te točke je na dveh straneh. Na prvi strani je podan tekstovni opis, na drugi strani pa slikovni prikaz dane rešitve. Na naslednjih 12 straneh pa je pod točko 4. načrt programskih modulov, priloge 8, v skladu z navodili iz razpisne dokumentacije, navedel le-te. Pri tem je navedel kot prvi opis tudi licenčno programsko opremo, ki je opisana na treh straneh.

Iz navedenega izhaja, da je izbrani ponudnik podal vse zahtevane dokumente in podatke oziroma da vlagatelj ni uspel navesti in dokazati obstoj elementov, ki naj bi manjkali in zaradi katerih bi trditve vlagatelja lahko vzdržale.
Glede na načelo dispozitivnosti (19. člen ZRPJN) odloča Državna revizijska komisija le o kršitvah, ki jih vlagatelj zatrjuje v svojem zahtevku, kar drugače zapisano pomeni, da je vezana tudi na vsebino zahtevka za revizijo. Glede na to, da vlagatelj podrobneje ni pojasnil svojih navedb, ni mogoče, na podlagi pravil o trditvenem in dokaznem bremenu (ki izhajajo iz subsidiarne uporabe postopkovnih pravil Zakona o pravdnem postopku, 7., 212. člen in nasl., Uradni list RS, št. 26/99, v zvezi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN) zaključiti, da je naročnik kršil določila razpisne dokumentacije in da izbrani ponudnik ni izpolnil določil razpisne dokumentacije.
Ob zapisanem pa gre dodati, da ni nujno, da bi bila tudi ob morebitni presoji novih navedb in (morebitni) predložitvi dokazov, odločitev Državne revizijske komisije v tem delu enaka.

Ob vprašanju ocenjevanja po posameznih sklopih, je za funkcionalne značilnosti – sprejemna pisarna vlagatelj navedel, da je izbrani ponudnik ponudil programski produkt Input Accel, za katerega vlagatelj meni, da ne podpira prepoznavanja slovenskih znakov. Ta programski produkt ne omogoča kreiranje anotacij, kar je tudi zahteva naročnika in zato ni primerljiv z vlagateljevim sistemom za skeniranje, prepoznavanje in arhiviranje dokumentov.

Ob tem Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izvedenec ob tem vprašanju zapisal, da programski produkt Input Accel (proizvajalca Captiva Software Corp.) v osnovni različici ne podpira prepoznavanja posebnih znakov slovenske abecede (š, č, ž…), vendar pa je izbrani ponudnik razvil programski modul, ki to pomanjkljivost osnovnega produkta odpravlja. Z dopolnitvijo programskega modula, je dosegel prepoznavanje posebnih znakov slovenske abecede. Izvedence je kot delujočo referenčno rešitev navedel MO Koper. Izbrani ponudnik pa je v ponudbi tudi večkrat eksplicitno navedel, da njegova rešitev podpira posebne znake slovenske abecede.
Produkt Input Accel sam po sebi res ni primerljiv s ponudbo vlagatelja zahtevka. Ta namreč deluje v povezavi s sistemom Documentum 4i, ki omogoča dodajanje anotacij, redakcij in dodajanje drugih atributov dokumenta. Še več, sistem Documentum 4i že v osnovi omogoča nadzor nad verzijami dokumentov, medtem, ko vlagatelj zahtevka to ponuja kot dodatno funkcionalnost, ki bo implementirana v skladu s projektnim načrtom. Nadzor nad verzijami (vključno z zgodovino verzij) pa je ena bistvenih lastnosti sistemov za upravljanje z dokumenti (za razliko od sistemov za arhiviranje dokumentov). Res je, dodaja izvedenec, da je Input Accel samostojen programski paket, katerega uporaba zahteva vsaj dva koraka za zajem in opremljanje dokumenta s potrebnimi oznakami (paketno zajemanje). Hkrati pa takšen način omogoča prostorsko in časovno distribuirano delo pri zajemu dokumentov in odobritvi njihovega vpisa. Tako ima lahko naročnik ločeno enoto za zajem dokumentov in drugje locirano ali celo povečkrateno lokacijo, kjer se zajeti dokumenti obdelujejo, opremljajo s ključnimi besedami, indeksirajo in po potrebi pretvarjajo v druge oblike zapisa (PDF, MS Word, XML). Te operacije je mogoče izvajati iz spletnega pregledovalnika. Res pa je tudi, zaključuje izvedenec, da rešitev vlagatelja zahtevka omogoča takojšnje arhiviranje, ki je v praksi tudi najpogosteje uporabljano, predvsem pri vsakdanjem ad-hoc zajemu dokumentov.
Državna revizijska komisija je glede na zapisano sledila in sprejela ugotovitve izvedenca in ugotavlja, da navedba vlagatelja v tem delu (v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje pogojev oziroma zahtev v razpisni dokumentaciji) ni utemeljena.

Ob navedbah vlagatelja o vprašanjih funkcionalnih značilnosti – razvoj, ko je le ta ugovarjal interpretaciji pojma rabe programske rešitve v spletnem okolju, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v odgovoru na vprašanje z dne 09.07.2002, dokument št. 404-08-56/2002-7 na vprašanje: »Ali je zahtevano delovanje v spletnem okolju tudi pri zajemu dokumentacije (skeniranje)…« podal naslednji odgovor: »rešitev mora delovati v spletnem okolju. Zajem dokumentov pa lahko deluje tudi v okolju odjemalec/strežnik. V primeru, da rešitev ne deluje v spletnem okolju (razen opredeljene izjeme: zajem dokumentov – skeniranje), se ponudba izloči, saj je to izločilni kriterij.«. Ob tem je izvedenec zapisal, da je nesporno tehnično dejstvo, da rešitev v programskem okolju Lotus Notes ni rešitev v spletnem okolju. Bistvena tehnična značilnost spletnih rešitev je v tem, da ne zahtevajo nameščanja posebnih odjemalcev na strani uporabnika rešitve (debeli odjemalci – fat client). Samo okolje Lotus Notes je na strani uporabnika izvedeno kot aplikacija (več aplikacij), ki jo je potrebno namestiti na uporabnikov računalniški sistem. Če uporabnik odjemalca nima nameščenega, programske rešitve ponudnika ne more uporabljati. Poleg samega okolja Lotus Notes, pa morajo uporabniki imeti tudi veljavno licenco programskega produkta IMiS/View. Stroški nameščanja in uporabe obeh odjemalcev so, po navedbah izvedenca, v ponudbi vlagatelja zahtevka ocenjeni v višini 16.008.000 SIT ali skoraj 24% vrednosti celotne ponudbe. Ravno tovrstni stroški pa so tisti, ki utemeljujejo odločitev naročnika za izbiro rešitve, ki deluje v spletnem okolju. Nezanemarljivo dejstvo je tudi, da, v splošnem, tanki odjemalci (thin client) v nasprotju z debelimi odjemalci (fat client) zahtevajo manj zmogljivo strojno opremo na strani odjemalcev, a zato bolj zmogljive strežnike, ki opravljajo vso procesorsko delo aplikacije. Izvedenec je zaključil, da če se striktno omejimo le na sprejemno pisarno (sam zajem dokumentov – skeniranje), potem vloge vlagatelja zahtevka ni mogoče izločiti na podlagi tega kriterija.

Ob obravnavi funkcionalnih rešitev uporabe, je izvedenec zapisal, da mnenja vlagatelja, da izbrani ponudnik ne bo mogel zagotoviti zahtevanih lastnosti sistema v predvidenem roku ni mogoče preveriti, gotovo pa je v prednosti ponudnik, ki ima že rešitev, ki izpolnjuje več danih zahtev. Hkrati vlagatelj v ponudbi navaja da bo implementiral vsaj še nekaj funkcionalnosti, od katerih jih nekaj izbrana ponudba Documentum 4i že vsebuje.
Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da v tem delu navedbe vlagatelja (v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje pogojev oziroma zahtev v razpisni dokumentaciji) niso utemeljene.

Državna revizijska komisija je ob obravnavi navedb vlagatelja vezanih na izpolnjevanje pogojev preverila tudi navedbe vlagatelja o zanesljivosti sistema. Izvedenec je ob tem podal mnenje, da sistem za zajem dokumentov (Input Accel) res deluje le v okolju Windows, vendar pa vsa preostala rešitev (od pregledovanja zajetih dokumentov in dodajanja zaznamkov naprej) deluje v spletnem okolju. To pomeni, da deluje praktično na vseh sistemih, ki imajo nameščen spletni odjemalec, ki ga je za večino operacijskih sistemov mogoče dobiti brezplačno, oziroma je vključen v sam operacijski sistem. Vse druge funkcije izbranega sistema torej lahko delujejo tudi na operacijskem sistemu Linux, le za sam zajem dokumentov (skeniranje) pa se uporabi delovna postaja s sistemom Windows. Strežnik Documentum res deluje le na sistemih Windows in UNIX/Linux, kar pa so tudi operacijski sistemi, ki jih uporablja naročnik. Res je, da je vlagateljeva rešitev bolje povezana, saj deluje v enotnem programskem okolju, za kar pa zahteva nameščanje odjemalcev na vseh delovnih postajah, kjer bo le-ta uporabljana. Hkrati pa je izbrana rešitev sicer sama po sebi inherentno nepovezana, saj so na strani odjemalcev uporabljeni le tanki odjemalci (spletni pregledovalniki), ki s strežnika le prejemajo že pripravljene in obdelane informacije. Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da v tem delu navedbe vlagatelja (v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje pogojev oziroma zahtev v razpisni dokumentaciji) niso utemeljene.

Ob vprašanju nadgradljivosti sistema in povezljivosti in prilagodljivosti sistema, Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v teh točkah ni posebej navedel razlogov svojega nestrinjanja z naročnikovo, sicer tudi ne obrazloženo oceno (več o tem v nadaljevanju).
Glede na načelo dispozitivnosti (19. člen ZRPJN) odloča Državna revizijska komisija le o kršitvah, ki jih vlagatelj zatrjuje v svojem zahtevku, kar drugače zapisano pomeni, da je vezana tudi na vsebino zahtevka za revizijo. Glede na to, da vlagatelj podrobneje ni pojasnil razlogov svojega nestrinjanja z naročnikovo, sicer tudi ne obrazloženo oceno ob vprašanju nadgradljivosti sistema in povezljivosti in prilagodljivosti sistema, ni mogoče, na podlagi pravil o trditvenem in dokaznem bremenu (ki izhajajo iz subsidiarne uporabe postopkovnih pravil Zakona o pravdnem postopku, 7., 212. člen in nasl., Uradni list RS, št. 26/99, v zvezi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN) zaključiti, da je naročnik kršil določila razpisne dokumentacije. Ob zapisanem pa gre dodati, da ni nujno, da bi bila tudi ob morebitni presoji navedb in (morebitni) predložitvi dokazov, odločitev Državne revizijske komisije v tem delu enaka.


Državna revizijska komisija je v nadaljevanju preverila navedbo vlagatelja, da je naročnik izvedel ocenjevanje na način, ki ni bil podan z razpisanimi merili. Vlagatelj je navedel, da iz razpisne dokumentacije, posebej pa še v povezavi z obrazložitvijo naročnikove odločitve, sploh ni jasno, kako so se ocenjevali posamezni elementi v okviru ocenjevalnih postavk. Z načinom ocenjevanja, kot ga je izvedel naročnik, je po mnenju vlagatelja, mimo razpisnih meril, naročnik tudi neenakopravno obravnaval ponudnike. V razpisno dokumentaciji so bili med merili navedeni ponderji za točkovanje, nikjer pa niso bile omenjene ocene od 1-7, na podlagi katerih je kasneje naročnik opravil celotno ocenjevanje ponudb in jih na koncu ponderiral.

ZJN-1 zahteva od naročnika, da mora merila, po katerih izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti (prvi stavek drugega odstavka 50. člena ZJN-1). Po odločitvi o dodelitvi naročila ponudnik ne more vložiti zahtevka za revizijo, iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred to odločitvijo naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila (peti odstavek 12. člena ZRPJN). Določba od vlagatelja zahteve za revizijo zahteva posebno skrbnost pri spremljanju morebitnih kršitev naročnika. S tem je omejena možnost taktiziranja zainteresiranih za dodelitev naročila, ki bi čakali na morebitno ugodnost odločitve naročnika in šele kasneje izrazili ne strinjanje s prejšnjim ravnanjem naročnika. Hkrati takšna določba zavezuje ponudnika (in druge osebe), da pozorno spremlja morebitne kršitve naročnika in jih pri možnosti vlaganja zahtevkov za revizijo s tem v veliki meri omejuje. Kljub temu pa se na določbo petega odstavka 12.člena ZRPJN ni mogoče sklicevati v primeru, ko iz vrednotenja ponudb ni mogoče presoditi objektivnosti le-tega. Seveda se na peti odstavek 12. člena ZRPJN ni mogoče sklicevati v primeru neuporabe postavljenih meril, ex post spreminjanja oziroma dopolnjevanja meril, …(glej tretji in četrti odstavek 50. člena ZJN-1).

Državna revizijska komisija je (predvsem) v povezavi z ocenjevanjem ponudnikov naročniku dne 19.11.2002, z dokumentom št. 018.254/02-24-2028, postavila zahtevo po dodatnih pojasnilih.

Naročnik je v dodatnih pojasnilih z dne 29.11.2002, z dokumentom št.404-08-56/2002-21, podal glede ocenjevanja odgovor, da je ponudnik, ki je pritrdilno odgovoril na postavljeno vprašanje in v njegovi priloženi dokumentaciji ni navedb, ki bi to trditev izpodbijale ali inicirale dvom, da je bil tak ponudnik ocenjen z oceno 7. V primeru, da je ocenjevalec razpolagal s podatki, ki izpodbijajo podan dvom ponudnika, mu je oceno zniževal. Naročniki je zapisal, da poenostavljeno lahko trdi, da ocena 7 predstavlja oceno za posamezen kriterij (vprašanje), na katerega je ponudnik korektno odgovoril, da izpolnjuje njihova pričakovanja in da ni obstajal dvom o verodostojnosti njegovega odgovora, skladno z opisi sistema. V primeru odgovora, ki trdi, da gre za nerelevantno vprašanje istočasno pa ne predstaviti, kako ponudnik misli rešiti vprašanje varnostne zahteve, predstavlja situacijo, kjer ponudnik ni mogel dobiti visoke ocene. Pri povprečnih ocenah je naročnik zapisal, da so povprečne ocene združene skladno z odločitvenim drevesom. Naročnik je med drugim tudi odgovoril na vprašanje Državne revizijske komisije v zvezi z vplivom ocenjevanja ponudbe ponudnika Gama System d.o.o. na ocene ostalih ponudnikov. Naročnik je zapisal, da je odločitveno drevo z utežmi (ponderji) med drugim določa pomembnost in vpliv nekega vprašanja (kriterija). Vsako vprašanje, ki ima podvprašanja na nižjem nivoju, se upošteva v oceni tako, da se ocene na nižjem nivoju množijo z utežmi (ponderji) vsakega vprašanja (kriterija) na tem nižjem nivoju (lahko pa obstaja enoten ponder za vsa vprašanja na tem konkretnem nivoju, najnižji nivo pa ima praviloma enak ponder za vsa vprašanja, vendar je vsota ponderjev vedno 1,00 oziroma 100%) in se seštevajo. Seštevek se nato množi z utežjo (ponderjem) na enem nivoju višje. Postopek se začne na najnižjem nivoju in se nadaljuje do najvišjega nivoja. Na najvišjem nivoju se ponderirane ocene seštevajo in to predstavlja oceno enega ponudnika. Ker pa vsakega ponudnika ocenjuje več ocenjevalcev, se pri vsakem vprašanju (kriteriju) in odgovoru upošteva srednja vrednost ocen ocenjevalcev za konkretno vprašanje. Šele ta vrednost se množi z utežmi (ponderji) in sodeluje pri kreiranju skupne ocene ponudnika na način, kot je to opisano zgoraj. Izjema so merila, kateri ocene se dajo dobiti z razvrščanjem vrednosti ponudnika v razrede. Razredi nastanejo na osnovi linearnega razvrščanja vrednosti od najmanjše do največje vrednosti v določeno število razredov, v konkretnem primeru sedem. Naročnik je še zapisal, da ocene enega ponudnika torej ne vplivajo na ocene drugih ponudnikov, sploh pa ne v primeru, ko je bila neka ponudba izločena iz konkurence. Metodologija podajanja ocen je uporabljena, saj je le tako mogoče priti do skupnega imenovalca vseh meril. Naročnik dodaja, da je takšen postopek ocenjevanja standarden v reševanju programskih rešitev.

Državna revizijska komisija je preverila navedbe vlagatelj in ugotovila ob pregledu razpisne dokumentacije, da je naročnik v točki V. razpisne dokumentacije, na strani 15, postavil merila za ocenjevanje. Pri tem je navedel naslednje ponderje:
- funkcionalni kriterij, utež: 0,45
- tehnološki kriterij, utež: 0,4
- stroški, utež: 0,15

V poglavju V/2. Funkcionalne zahteve in merila, str.16 in nasl. je za ocenjevanje meril podal tri osnovna različna merila, ki jih je ocenil s ponderji.
Ta merila so bila:
- funkcije sprejemne pisarne, utež 0,15
- funkcije razvoja: utež 0,3
- funkcije uporabe, utež 0,55

Znotraj posameznih meril je naročnik opredelil podmerila, katerim pa znotraj ponderirane ocene ni podal bolj konkretne ocene. Tako je na primer (!) pod funkcije sprejemne pisarne zapisal še podmerilo:
1.1.1. čas procesa
1.1.2. kakovost OCR
1.1.3. kakovost zajema
1.1.4. kakovost razvrščanja

Državna revizijska komisija je preverila način ocenjevanja ponudb in iz Obrazloženega obvestila o oddaji javnega naročila št. MORS-71/2002-ODP za projekt upravljanja z dokumenti, z dne 30.09.2002, št. 404-08-56/2002-17 ugotovila, da je naročnik dejansko vsako izmed uteži ocenjeval ne samo s ponderji, temveč, da je znotraj ponderja podelil še različno višino ponderja, ki jo je oblikoval na podlagi ocen od 1 do 7.
Državna revizijska komisija ob tem ugotavlja, da za tak način ocenjevanja naročnik ni imel nikakršne podlage. Naročnik namreč ni niti v razpisni dokumentaciji, kakor tudi ne (neposredno) v zakonu (ZJN-1) imel za to kakršnokoli podlago.
Poleg tega pa naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil razmerja med posameznimi podmerili - točkami (npr. 1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4.).

V zvezi z oblikovanjem meril ZJN-1 v 50. členu s podnaslovom »Določitev meril« v drugem odstavku določa: »Merila po katerih naročnik izbira najugodnejšo ponudbo, morajo biti v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb.« V tretjem odstavku istega člena pa: »Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in vrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik ne sme več spreminjati meril.« V četrtem odstavku 50. člena ZJN-1 še določa: »Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji«.
Merila morajo torej biti določena tako, da omogočajo transparentno in nediskriminatorno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter objektivno artikulirano in medsebojno primerljivo odločitev o oceni, kar vse mora biti razvidno iz razpisne dokumentacije naročnika. Namen zahteve po vnaprejšnji (objektivni) določitvi meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji je preprečiti naročnikovo subjektivno oz. arbitrarno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej jasno seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko ponudniki pripravijo ne samo pravilno, temveč tudi konkurenčno ponudbo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil dovolj natančno in razumljivo načina uporabe meril, kot to določa drugi odstavek 50. člena ZJN-1. Naročnik meril tudi ni opisal na način, da bi bilo iz njih možno razbrati, kako bo ponudnik v največji meri zadovoljil naročnika. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je pomen merila v tolikšni meri nedoločen, da dopušča možnost neenakopravnega obravnavanja ponudnikov.
Državna revizijska komisija poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, vendar morajo biti merila tako določena, opisana in ovrednotena, da zagotavljajo objektivno vrednotenje ponudb ter s tem tudi presojo pravilne izbire najugodnejšega ponudnika.

Sporna merila tako naročniku dejansko omogočajo, da prejete ponudbe namesto na podlagi vnaprej določenih, objektivnih parametrov ocenjuje po naknadno postavljenih, subjektivnih preferencah.

Državna revizijska komisija še dodaja, da je namen vnaprejšnje določitve, opisa in ovrednotenja meril tudi v tem, da se a) z bodočim ocenjevanjem seznani ponudnik in da skladno s tem pripravi ponudbo, ter da b) lahko vsak izmed ponudnikov po odločitvi preveri, ali je naročnik opravil oceno ponudb skladno z vnaprej opredeljenimi merili, ne pa le v tem, da lahko naročnik vse ponudbe (ex post) ustrezno oceni.

Smiselno enako kot zapisano zgoraj ugotavlja tudi izvedenec, ko uvodoma zapiše »…. postopka ocenjevanja, ki ga je uporabil naročnik, saj je le-ta nejasen in ni podrobneje dokumentiran«. Kasneje izvedenec pri posameznih navedbah pojasnjuje svoje stališče do ocenjevanja, mnenje pa sklene z navedbo: »Dejstvo je, da je naročnik nejasno ocenil rešitve. Podal je le končne (povprečne?) ocene kot rezultat ocenjevanja več neodvisnih ocenjevalcev, pri čemer takega načina ocenjevanja ni opredelil v razpisni dokumentaciji. Posebej pa je nepregleden način dodeljevanja točk pri ceni ponujene rešitve.«.

Ker naročnik v obravnavanem primeru ni ustrezno določil meril, je s tem kršil navedene določbe ZJN-1. S takšno določitvijo meril pa je naročnik kršil tudi 5. in 7. člena ZJN-1 (načelo enakopravnosti, načelo transparetnosti porabe javnih sredstev).

Glede na zapisano gre slediti tudi drugim vlagateljevim navedbam v zahtevku za revizijo v delu, ki izpodbija ocenjevanje (npr. funkcionalne značilnosti – sprejemna pisarna: vlagatelj trdi » ….. je bil izbrani ponudnik bolje ocenjen, kar pa je v nasprotju z razpisnimi merili in pogoji«; funkcionalne značilnosti – razvoj: »ni znan natančen način točkovanja oziroma razvrstitve razmerja uteži znotraj razdelkov funkcije razvoja ….«), in ugotoviti, da ocenjevanja ni mogoče objektivno preveriti.


Ob zapisanem gre obravnavati tudi vlagateljeve navedbe, da je iz obrazložitve naročnika, ki je zapisal ob funkcionalnih značilnostih – uporabe, da se je ocenjevala sposobnost ponudnika, da izrabi potencial tehnologije, ki jo ponuja, podano merilo, ki ga v razpisni dokumentaciji ni.
Državna revizijska komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji na strani 16 med merili za ocenjevanje funkcije uporabe navedel: Izvedbo varnosti, celovitost procesa, razvrščenost dokumentov, združenost dokumentov, uporabnost vmesnika za delov z dokumenti, učinkovitost iskanja, analiza dokumentov, distribucija dokumentov, reference.
Naročnik je v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, z dne 28.10.2002, št. 404-08-56/2002-20, zapisal, da v razpisni dokumentaciji ni dobesedno zapisanega merila, po katerem bi se ocenjevala sposobnost ponudnika, da izrabi potencial tehnologije, da pa je to povzetek dela meril (ne vseh), ki pa so navedena v razpisni dokumentaciji in da je bil tak povzetek uporabljen zato, da bi pritožnik razumel bistvo ocenjevanja, ki ga je izvedel naročnik.

Državna revizijska komisija ob tem ugotavlja, da je naročnik sam priznal, da je uvedel v »obrazložitvi« merilo, ki ni bilo vsebovano v razpisni dokumentaciji in je zaradi tega kršil tretji odstavek 50. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil (v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila naročnik ne sme več spreminjati meril.) in četrti odstavek 50. člena ZJN-1 (»Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji«.) V obravnavanem primeru je naročnik s svojim ravnanjem kršil navedeni določili ZJN-1. Enako je ugotovil tudi izvedenec, ko je v mnenju zapisal: »Merilo, da »se bo ocenjevala sposobnost ponudnika, da izrabi potencial tehnologije, ki jo ponuja« res ni bilo podano v razpisni dokumentaciji.«


V zvezi z merilom stroški – utež 0,15 oziroma V/4. Stroškovna merila, (pod)merilo 4.1. Nabava- utež 0,15, je Državna revizijska komisija zaprosila naročnika, znotraj tega (pod)merila pa pojasni vrednostna razmerja med:
»4.1.1. Višina stroškov nabave programske in strojne opreme (razpisna dokumentacija str. 23),
4.1.2. Licenčna programska oprema,
4.1.3. Programska oprema ponudnika,
4.1.4. Oprema za zajem papirnate dokumentacije (razpisna dokumentacija str. 31, kar pa ni navedeno pod strukturo merila na str. 23)«.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik razmerja med posameznimi »sestavnimi deli« določenega (pod)merila ni uspel pojasnil, prav tako pa tudi ni pojasnil, zakaj nekatere (očitne) sestavne dela (pod)merila (glej točke 4.1.2., 4.1.3. in 4.1.3.), ni navedel pod strukturo (pod)merila na strani 23. Državna revizijska komisija še ugotavlja, da naročnik prav tako ni uspel pojasniti osnovo za dodeljevanje točk pri (pod)merilu 4.5. Ostali stroški … 4.5.1. Vrednost ostalih stroškov (Poročilo o oddaji javnega naročila, str. 6).


Državna revizijska komisija je na podlagi vpogleda v naročnikovo dokumentacijo o oddaji javnega naročila tudi ugotovila, da je naročnik na strani 5 obrazloženega obvestila (npr. stroški nabave), v zvezi s Poročilom o oddaji javnega naročila, z dne 22.8.2002, str. 6 ocenjeval tudi ponudbo (Gama system d.o.o.), čeprav je le-to označil kot sprejemljivo.


Ob vprašanju cene in stroškov pa Državna revizijska komisija še povzema mnenje izvedenca (ne da bi se do njega tudi opredelila), ki je zapisal, da je dejstvo, da ima vlagatelj zahtevka že razvito in delujočo aplikacijo, ki je skladna z uredbo o pisarniškem poslovanju in da je zato je logično, da je lahko vlagatelj zahtevka nastopil z nižjimi stroški razvoja aplikacije.
Dodatne stroške bi predstavljali vsaj še:
- dodaten razvoj funkcionalnosti po zahtevah naročnika
- stroški licenc na strežnikih in odjemalcih
- stroški izobraževanj administratorjev sistema in uporabnikov
- stroški vzdrževanja programske opreme in njenih nadgradenj na lokaciji/ah naročnika
Okolje Lotus Notes je gotovo enovita rešitev, ki deluje v smislu navedb vlagatelja, vendar pa ga naročnik trenutno ne uporablja. Zanj bi torej ravno uvajanje novega sporočilnega sistema pomenilo velik napor na strani administracije in vzdrževanja sistema, izobraževanja novih uporabnikov, spremembah varnostne sheme aplikacij in dostopnih pravic uporabnikov in druge negativne učinke, ki jih pravilno ugotavlja tudi vlagatelj.


Zaradi ugotovljene kršitve 50. člena ZJN-1 je Državna revizijska komisija razveljavila celoten postopek oddaje javnega naročila, saj na podlagi tako postavljenih meril v primeru zgolj delne razveljavitve postopka oddaje javnega naročila (razveljavitve odločitve o dodelitvi javnega naročila) ne bi bilo mogoče izvesti ustreznega in zakonitega ocenjevanja prispelih ponudb.


Zaradi tega je tudi presoja ostalih vlagateljevih navedb brezpredmetna (saj ne morejo vplivati na odločitev) in jih Državna revizijska komisija, v skladu z načelom hitrosti (3. člen ZRPJN), kot enega izmed temeljnih načel revizijskega postopka, pri odločanju o vloženem zahtevku za revizijo ni presojala.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 1. izreka sklepa.

Vlagatelj zahtevka za revizijo je v skladu z 22. členom ZRPJN zahteval tudi povračilo stroškov za vložitev revizijskega zahtevka v višini 80.000,00 SIT. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, je vlagatelj upravičen do povračila priglašenih stroškov.
Peti odstavek 22. člena ZRPJN določa, da v primeru, ko se zahtevku za revizijo ugodi, mora naročnik na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti stroške, nastale z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, je skladno s petim odstavkom 22. člena ZRPJN in 26. členom Poslovnika Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Uradni list RS, št. 55/2000) odločila, da mora naročnik povrniti vlagatelju tiste priglašene stroške, ki so bili potrebni za revizijski postopek, to je takso v višini 80.000,00 SIT in stroške izvedenskega mnenja v višini 52.941,00 SIT (v povezavi z 1. in nasl. odst. 153. člena ZPP in v povezavi z 19. členom ZRPJN). Skupaj torej 132.941,00 SIT.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 2., izreka sklepa.

Glede na stroške izvedenstva v višini 200.000,00 SIT se del predujma v višini 147.059,00 SIT vrne vlagatelju na transakcijski račun SRC.SI št . 05100-8000087486.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 3., izreka sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).


V Ljubljani, dne 17.12.2002



Mag. Aleksij Mužina, univ.dipl.prav.
Član Državne revizijske komisije