018-309/03

Številka: 018-309/03-23-333

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po članici Metodi Hrovat, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za nakup uporabniških licenc za uporabo aplikacije za elektronsko poslovanje občin v zvezi z zagotavljanjem delovanja otroškega varstva v vseh lokalnih skupnostih v Republiki Sloveniji in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja SRC.SI d.o.o., Tržaška cesta 116, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA INFORMACIJSKO DRUŽBO, Tržaška cesta 21, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 20.02.2004

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, vsebovana v obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 3350-7/2003/11, z dne 07.11.2003.

2. Vlagateljevi zahtevi za povračilo stroškov se ugodi. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 400.000,00 SIT v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 04.09.2003 sprejel sklep, št. 3350-7/2003/2, o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je objavil javni razpis v Uradnem listu RS, št. 91/2003, z dne 19.09.2003, pod št. objave Ob-101925. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. 3350-7/2003/8, z dne 10.10.2003, je razvidno, da so pravočasno prispele tri ponudbe. Naročnik je vse tri ponudnike tudi pozval, da predstavijo svojo ponudbo. Predstavitve ponudb so bile dne 22.10.2003, ena za drugo. Naročnik je o predstavitvi ponudb vodil tudi zapisnike. Naročnik je dne 07.11.2003 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 3350-7/2003/11, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje 3 PORT d.o.o., Ferrarska ulica 8, Koper (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je dne 18.11.2003 na podlagi prvega odstavka 79. člena ZJN-1 zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji javnega naročila glede dodeljevanja točk na ravni posameznih ocenjevalnih kriterijev.

Naročnik je dne 21.11.2003, izdal dokument, št. 3350-7/2003/15 »Obrazložitev izbire ponudnika na javni razpis nakupa aplikacije za storitve elektronskega poslovanja v lokalnih skupnostih (e- občine), SEPLS-B« v katerem je navedel razloge za izbiro izbranega ponudnika. Naročnik v obrazložitvi navaja, da je po pregledu ponudb vse ponudnike pozval, da do dne 22.10.2003 predstavijo ponujeno aplikacijo in razložijo nejasnosti v ponudbi. Funkcionalnosti in tehnične lastnosti je naročnik preveril na predstavitvi ponudb in jih dodatno analiziral s primerjanjem med ponujenimi aplikacijami. Naročnik navaja, da je podatke za pregled doseganja funkcionalnih lastnosti pridobil iz obrazca 5.8 Obrazec funkcionalnosti aplikacije in za pregled tehničnih lastnosti iz obrazca 5.11 Obrazec tehničnih lastnosti aplikacije. Naročnik nadaljuje, da je s primerjavo ponudb ugotovil, da je aplikacija vlagatelja zaradi svoje zasnove zahtevna za nadgradnjo v centraliziran spletni servis, kar se odraža tudi v podani časovni oceni dodatnega razvoja. Hkrati aplikacija pri lokalnem odjemalcu potrebuje zahtevnejšo strojno opremo, kot ostali ponujeni aplikaciji. Naročnik dalje navaja, da aplikacija izbranega ponudnika izstopa s celovito podporo zagotavljanja delovanja otroškega varstva v lokalnih skupnostih, saj za znižanje plačila vrtca omogoča celovito podporo zbiranju, pregledovanju in obdelavi podatkov za določanje znižanega plačila za vrtec. Naročnik še dodaja, da je pri primerjavi ponudb ugotovil, da je pri tehnični lastnosti odprti, modularni zasnovi aplikacija izbranega ponudnika najprimernejša za nadaljnji razvoj. Potrebne bi bile manjše spremembe in dopolnitve, ki so možne v kratkem času. Prednost je tako velika, da je ponudba edina dobila priznano tehnično lastnost.

Vlagatelj je dne 01.12.2003 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik kršil četrti odstavek 50. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) s tem, ko aplikaciji vlagatelja ni priznal naslednjih tehničnih lastnosti:
1. Odprta modularna zasnova, primerna za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo, nakazano v razpisni dokumentaciji;
2. Uporaba internetnih tehnologij;
3. Tehnološka skladnost s aplikacije s standardi, navedenimi v 7. poglavju SEPLS-a; (SEPLS = Strategija uvajanja elektronskega poslovanja v lokalne skupnosti);
4. Primernost za uporabo na nezahtevni strojni opremi;
5. Dodatne tehnične lastnosti aplikacije,
kljub temu, da aplikacija po navedenih tehničnih lastnostih ustreza tehničnim priporočilom, ki jih razpisna dokumentacija navaja kot referenčna. Vlagatelj ocenjuje, da je naročnik uporabil druga nenavedena merila ali pa je vrednotenje lastnosti izvedel diskriminatorno.
Vlagatelj tudi opozarja, da med predstavitvijo njegove ponudbe pri naročniku ni bilo zahtevanih nikakršnih pojasnil v zvezi z višino stroškov, ki sestavljajo skupne stroške TCO, kar dokazuje tudi zapisnik s predstavitve ponudbe dne 22.10.2003. Kot pa se je izkazalo kasneje je pri vrednotenju skupnih stroškov uporabe TCO med ponudniki prišlo do precejšnjih razhajanj (16:100). Vlagatelj ocenjuje, da si naročnik glede na omenjeno razhajanje v času presoje ni zagotovil vseh informacij, ki bi mu omogočile nediskriminatorno razvrščanje ponudb, kar bi v skladu s prvim odstavkom 53. člena ZJN-1 moral storiti, še zlasti, ker so ponudniki že v ponudbi za postavko implementacije zaradi nedorečenosti storitve lahko navedli le oceno stroškov, o čemer priča komentar, vezan na postavko implementacije na obrazcu ponudbe.
Vlagatelj nadalje trdi, da bi bilo v primeru, ko gre za različne tehnologije potrebno na enoten način, bolj podrobno opredeliti letne stroške licenc, ki jo predlagana rešitev potrebuje.
V nadaljevanju zahtevka vlagatelj navaja dejstva in dokaze, s katerimi utemeljuje zahtevek za revizijo. Vlagatelj navaja, da je kot kriterij za primernost vgradnje privzel vsebino SEPLS in mednarodno priznane arhitekturne vzorce, ki so razpoznavni kot defacto standardi za to področje dela. Vlagatelj navaja, da je odprta modularna zasnova, ki je primerna za nadgradnjo, opisana v njegovi ponudbi na strani 36 pod točko 1. Razvita programska oprema bi bila razvita do nivoja Alfa verzije, ki je pripravljena za testiranje na testni platformi. Poleg tega pa je bil na predstavitvi ponudbe obojestransko ocenjen kot realen rok (4-6 mesecev), v katerem je možno s strani naročnika opredeliti natančne dodatne zahteve (uporaba registrov, spletni servis in manjkajoča funkcionalnost) in jih s strani ponudnika tudi izvesti – seveda v okviru zahtevane funkcionalnosti, podane v razpisni dokumentaciji.
Vlagatelj dalje navaja, da je večina priporočil iz SEPLS upoštevana. Nekaterih sistem še nima vgrajenih (digitalni podpis in digitalno potrdilo, spletna storitev), je pa vgradnja mogoča brez večjih posegov v obstoječo programsko opremo oziroma le z vključitvijo IIS strežnika ter vključitvijo dodatnih opcij na razvojnih orodjih in nastavitvijo strežnikov, zato vlagatelj ocenjuje, da je programska oprema s tehnološkimi zahtevami SEPLS skladna (točka 3. na strani 36 in 37 ponudbe).
Vlagatelj navaja, da je v primerjavi s priporočili SEPLS in z dejanskim stanjem na terenu, strojna oprema nezahtevna. Pri tem poudarja, da je v ponudbi v poglavju 5.16.6 performančne meritve na odjemalcih navedena celo konfiguracija Pentium (166MHz z op.p) in 32 MB RAM-a. Za dovolj dober odziv je priporočeno 128 MByte delovnega spomina.
Vlagatelj nadaljuje, da internetne tehnologije predstavljajo implementacijo ISO/OSI modela komunikacije. V aplikaciji so torej uporabljene internetne tehnologije, kar v nadaljevanju omogoča nadgraditev aplikacije, brez večjih posegov v obstoječo kodo.
Prav tako ima aplikacija vgrajene mehanizme kriptiranja, avtentikacije in avtorizacije. Poleg tega so uporabljeni mehanizmi, ki dvigujejo razpoložljivost aplikacije OFFline delo na strežniku, kar je pomembno predvsem pri odjemalcih katerih telekomunikacijska oprema in povezave so slabe (točka 14, stran 39 ponudbe).
Vlagatelj se strinja, da so stroški implementacije najtežje opredeljivi, saj so zelo odvisni od načina uvedbe in tehnološke platforme, ki je pred uvedbo v neko sredino v tej sredini že uvedena, ter zmožnosti administriranja in uvajanja sistema s strani končnih uporabnikov. Vlagatelj navaja, da je k oceni stroškov pristopil tako, da bi naročniku omogočil čimbolj realno oceno stroškov, ki jih lahko oceni le, če storitve izvaja sam. Vlagatelj navaja, da se mu zdi nemogoče, da bi opredelitev in analiza zahtev, planiranje in izvedba uvedbe, test uvedenega sistema ter primopredaja ne presegli stroškov, ki jih ostala dva ponudnika navajata v svojih ponudbah. Poleg tega bi bilo v primeru, ko gre za različne tehnologije, potrebno na enoten način bolj podrobno opredeliti tudi letne stroške licenc, ki jih predlagana rešitev potrebuje. Zato vlagatelj ocenjuje, da vrednotenje, vezano na TCO, ni bilo izvedeno na jasno definiranih kriterijih in enakih osnovah.
Nadalje vlagatelj navaja, da iz Obrazložitve naročnika, št. 3350-7/2003/15, izhaja, da je predmet presoje le primernost za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo in ne zahtevnost nadgradnje v centraliziran spletni servis, kot je navedeno v obrazložitvi. Primernost pa se lahko presoja le glede na SEPLS, ki govori o spletnih storitvah.
Vlagatelj meni, da je obrazložitev naročnika, da izbrana aplikacija izbranega ponudnika v funkcionalnosti izstopa s celovito podporo zagotavljanja delovanja otroškega varstva v lokalnih skupnostih, zavajujoča, saj aplikacija za znižanje plačila vrtca omogoča celovito podporo zbiranju, pregledovanju in obdelavi podatkov (vlog) za določanje znižanega plačila za vrtec. Aplikacijo sestavljajo moduli, ki predstavljajo funkcionalne celote, temeljijo pa na skupni podatkovni bazi. Glede na način presojanja je res le, da je v primerjavi z vlagateljem izbranemu ponudniku bila priznana ena funkcionalnost več, torej 10 od 13 zahtevani, kar znese 2,69 točke od skupno 100 razpoložljivih oz manj kot 8% funkcionalnosti. Ker za aplikacijo vlagatelja veljajo praktično iste navedbe glede funkcionalnosti in modularne sestave, je trditev, da aplikacija »3 PORT d.o.o. izstopa« zavajujoča.
V obrazložitvi je tudi napisano, da izbrana aplikacija deluje na podatkovni bazi Oracle 8 in Oracle Forms ver. 6. Vlagatelj meni, da navajanje rešitve v kontekstu argumentacije izbora ni dopustno. SEPLS popolnoma enakovredno obravnava tudi druge DBMS in npr. MS SQL in druge strežniške aplikacije npr. IIS in COM+. Torej Oracle produkti s strani SEPLS, po vlagateljevem mnenju, nikakor niso privilegirani.
V obrazložitvi je dalje napisano, da je aplikacija izbranega ponudnika najprimernejša za nadaljnji razvoj. Potrebne bi bile najmanjše spremembe in dopolnitve, ki so možne v kratkem času. Prednost je po mnenju komisije naročnika tako velika, da je ponudba edina dobila priznano tehnično lastnost. Vlagatelj trdi, da iz navedenega sledi, da je bila količina sprememb in dopolnitev kriterij za priznanje tehnične lastnosti 1 iz 5.11 Obrazec tehničnih lastnosti aplikacije, kar pa ni skladno z opisom te lastnosti iz razpisne dokumentacije: »Odprta modularna zasnova aplikacije, primerna za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo, nakazano v razpisni dokumentaciji«. Vlagatelj zato meni, da mora presoja ugotoviti le primernost za enostavno tehnološko in vsebinsko nadgradnjo, nikakor pa ne stopnjo enostavnosti. Glede na to, da so vse tehnologije, ki jih uporablja vlagateljeva aplikacija strateško (SEPLS) sprejemljive, je kakršnakoli dodatna presoja primernosti tehnologije lahko le subjektivna in kot taka za vlagatelja nesprejemljiva.
Zaradi zgoraj navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik ponovno ovrednoti njegovo ponudbo v skladu z zakonom. Poleg tega vlagatelj zahteva povrnitev stroškov takse v višini 100.000,00 SIT.

Naročnik je s sklepom, št. 3350-7/2003/25, z dne 16.12.2003, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi naročnik povzema navedbe vlagatelja in navaja, da je strokovna komisija v postopku vrednotenja ponudb priznavala posamezne funkcionalne in tehnične lastnosti le, če so v celoti izpolnjene. Naročnik navaja, da je v zvezi z tehnično lastnostjo »Odprta modlularna zasnova« vlagatelj v ponudbi navedel, da bo cena razvoja centralizirane spletne aplikacije in vzpostavitve trajnostnega sistema med 15 in 20 milijoni SIT. V to ceno je vključeno le uvajanje v pilotno občino. Poleg tega vlagatelj čas potreben za prehod prenovljene spletne aplikacije v produkcijo v večji pilotni mestni občini ocenjuje na 15 do 18 mesecev. Na predstavitvi aplikacije je vlagatelj sicer rok skrajšal na 4 do 6 mesecev, vendar spremenjenega podatka naročnik ne sme upoštevati, saj ni bil naveden v ponudbi. Izbrani ponudnik je v svoji ponudbi ocenil prehod na centraliziran spletni servis na tri mesece in 5-10 milijonov SIT. Naročnik še dodaja, da je komisija v postopku vrednotenja ponudb uporabila enako merilo in ocenila, da zaradi zasnove aplikacije, visoka cena in dolgi časovni roki za nadaljnji razvoj aplikacije vlagatelja za več kot dvakrat presegajo konkurenčni ponudbi in s tem zanikajo primernost obstoječe aplikacije za enostavno nadgradnjo. Zato naročnik te tehnične lastnosti aplikaciji vlagatelja ni priznal.
V zvezi z tehnično lastnostjo »Tehnološka skladnost aplikacije s standardi navedenimi v 7. poglavju SEPLS-a« naročnik navaja, da nobena ponujena aplikacija ne zadostuje vsem priporočilom, navedenim v 7. poglavju SEPLS, zato tudi naročnik nobeni ponudbi ni priznal te lastnosti.
V zvezi s primernostjo uporabe na nezahtevni strojni opremi je naročnik zapisal, da vlagatelj v podrobnem opisu aplikacije v svoji ponudbi navaja, da je minimalna zahteva za odjemalca 128 MB pomnilnika, kar vlagatelj potrdi tudi v zahtevku za revizijo. Naročnik navaja, da je komisija ugotovila, da potrebuje lokalni odjemalec nameščeno Access podatkovno bazo, ki je strojno zahtevnejša, kot pri Oracle Forms klientu izbrane aplikacije. Vlagatelj se sklicuje na standarde, ki veljajo za državno upravo, razpisana aplikacija pa je namenjena uporabi v lokalnih skupnostih, ki so bistveno slabše opremljene. Komisija je pri vseh treh ponudbah uporabila enako merilo in priznala omenjeno tehnično lastnost aplikacijama, ki potrebujeta za svoje delovanje najmanj zahtevno strojno opremo, zato aplikaciji vlagatelja ni priznala omenjene tehnične lastnosti.
Glede vlagateljeve navedbe v zvezi s tehnično lastnostjo »Uporaba internetnih tehnologij«, kjer vlagatelj navaja, da so v aplikacijo že implementirane internetne tehnologije OSI model komunikacije, protokol TCP/IP, ki je nadgrajen z HTTPS protokolom naročnik ugotavlja, da te navedbe niso skladne z besedilom v ponudbi, kjer je v obrazcu 5.11 pod zaporedno številko 2 navedeno, da aplikacija, razen TCP/IP protokola nima vgrajenih drugih internetnih tehnologij. Iz ponudbe vlagatelja je tudi razvidno, da je na lokalnem odjemalcu zahtevana namestitev MS Access podatkovne zbirke, iz česar sledi, da v obstoječi verziji rešitev ni primerna za delovanje v internetnem tehnološkem okolju. Glede na dejstvo, da aplikacija nima implementiranih vseh internetnih mehanizmov, ki bi omogočali spletni dostop z brskalnikom, aplikaciji tehnična lastnost uporabe internetnih tehnologij ni bila priznana. Nadalje naročnik v zvezi z tehnično lastnostjo »Dodatne tehnične lastnosti aplikacije« še navaja, da je s primerjavo ponudb ugotovil, da nobena aplikacija nima posebnih tehničnih lastnosti, ki ne bi bile navedene v ostalih točkah Obrazca tehničnih lastnosti aplikacije (5.11), zato nobeni ni priznal omenjene lastnosti.
Glede vlagateljevih navedb o stroških implementacije, naročnik pritrjuje vlagateljevi navedbi, da so ti stroški najteže opredeljivi. Naročnik ugotavlja, da je vlagatelj navedel podatke za povprečno implementacijo brez stroškov za strojno in sistemsko programsko opremo, čeprav so bili slednji v razpisni dokumentaciji zahtevani. Komisija je pri izračunu stroškov TCO, pri vseh ponudnikih upoštevala navedene zneske in ni izvedla normalizacije na skupne elemente. Naročnik tako ugotavlja, da je bil vlagatelj v boljšem položaju od izbranega ponudnika, ko je v stroških TCO navedel tudi stroške licenc za podatkovno zbirko. V prid temu govori tudi priznanje vlagatelja, da so potrebne licence za pisarniške programe, za večje namestitve pa tudi licence za podatkovno zbirko, ki pa jih vlagatelj kljub jasni razpisni zahtevi ni navedel. S tem je v ponudbi zamolčal pomembna podatka.
Glede sporne Obrazložitve, št. 3350-7/2003/15, naročnik meni, da ni vsebinske razlike med izrazi »primernost za enostavno« in »zahtevnost nadgradnje«. Namen nadaljnjega razvoja aplikacije v centraliziran spletni servis pa je bil opisan v razpisni dokumentaciji. Naročnik navaja, da se je merilo upoštevalo pri tehnični lastnosti Odprta modularna zasnova aplikacije, primerna za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo, nakazano v razpisni dokumentaciji (pod zaporedno številko 1 v prilogi 5.11 Obrazec tehničnih lastnosti aplikacije). Prav tako je razpisna komisija naročnika izbrani aplikaciji priznala 10 funkcionalnih lastnosti od 13, aplikaciji vlagatelja pa 9, iz česar sledi, da je trditev v obrazložitvi, po naročnikovem mnenju, utemeljena. Naročnik še dodaja, da je navajanje programske platforme, na kateri deluje izbrana aplikacija, samo informacija in da ni vplivala na ocenjevanje ponudb. Naročnik tudi meni, da ni vsebinske razlike med izrazom »primernost za enostavno« in stopnjo zahtevnosti, oziroma enostavnosti nadgradnje, zato je komisija naročnika ocenila ponujene aplikacije po primernosti za enostaven nadaljnji razvoj, kar implicitno pomeni stopnjo enostavnosti.
Zaradi zgoraj navedenih razlogov je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil in vlagatelja na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh od prejema odločitve o dodelitvi naročila sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 19.12.2003, na podlagi 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN dopisom, št. 3350-7/2003/27, z dne 24.12.2003, odstopil v odločanje zahtevek za revizijo predmetnega javnega naročila z dokumentacijo.


Državna revizijska komisija je skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN s sklepom, št. 018-309/03-21-82, z dne 14.1.2004 za izvedenca v predmetni zadevi določila prof. dr. Dušana Kodeka, Sajovčevo naselje 53, Šenčur (v nadaljevanju: izvedenec). Z istim sklepom je Državna revizijska komisija naložila, da mora vlagatelj založiti predujem za izvedbo dokaza v znesku 300.000,00 SIT in predložiti potrdilo o plačilu predujma. Pri izvedbi dokazov je Državna revizijska komisija smiselno uporabila pravila Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. Rs, št. 26/99, 96/02, v nadaljevanju: ZPP) upoštevajoč 5. odstavek 3. člena ZRPJN.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 16.01.2004 Državni revizijski komisiji posredoval potrdilo o plačilu predujma v višini 300.000,00 SIT.


Državna revizijska komisija je izvedensko (strokovno) mnenje, prejela dne 23.01.2004 in ga dne 27.01.2004 posredovala tako vlagatelju kot tudi naročniku.

Naročnik je po prejemu izvedenskega mnenja Državni revizijski komisiji posredoval dopis »Stališče strokovne komisije o izvedenskem mnenju«, št. 3350-7/2003/31, z dne 28.1.2004. Naročnik prereka ugotovitve izvedenca v zvezi z »Odprto, modularno zasnovo aplikacije« in navaja, da izvedenčevo mnenje izhaja le iz prvega dela merila, ki govori o odprti modularni zasnovi. Naročnik navaja, da je komisija po pregledu ponudbe vlagatelja ugotovila, da je nadaljnji razvoj v centralno spletno aplikacijo ter uvajanje v večjo pilotno občino ocenjen na 15 do 20 mio SIT in časovno na 15 do 18 mesecev. Navedeno po mnenju komisije potrjuje, da ponujena aplikacija ne ustreza drugi polovici merila, torej primernosti za nadaljnjo nadgradnjo. Ponudba izbranega ponudnika je za enostavnejšo nadgradnjo primernejša. V zvezi z primernostjo uporabe na nezahtevni strojni opremi je komisija ugotovila, da ponudnik priporoča uporabo računalnika z 128 MB pomnilnika ter, da potrebuje lokalni odjemalec nameščeno Access podatkovno bazo, ki je performančno zahtevnejša. Komisija je pri ocenjevanju tega merila upoštevala ugotovitve iz SEPLS-a, da so v opremljenosti med občinami precejšnje razlike ter dejstvo, da imajo občine velik delež računalnikov, ki ne dosegajo performančnih zmogljivosti, ki jih zahteva aplikacija vlagatelja zato obravnavane tehnične lastnosti vlagatelju ni priznala. Iz navedenega po mnenju naročnika izhaja, da aplikacija glede na definirane zahteve naročnika ni zasnovana optimalno in, da jo je potrebno v nadaljnjem razvoju temeljito predelati, hkrati pa se za njeno uporabo zahteva performančno zahtevnejša strojna oprema. Naročnik navaja, da je v skladu s drugim odstavkom 289. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 in 96/02, v nadaljevanju: ZPP), po predhodnem dovoljenju Državne revizijske komisije pripravljen izvedencu neposredno razložiti naročnikove argumente in stališča.

Državna revizijska komisija je naročnikov dopis »Stališče strokovne komisije o izvedenskem mnenju«, št. 3350-7/2003/31, z dne 28.1.2004 posredovala imenovanemu izvedencu. Izvedenec se je, upoštevajoč navedbe naročnika, dne 11.02.2004, opredelil tudi do naročnikovih dodatnih pojasnil v predmetnem dopisu.

Vlagatelj je z dopisom z dne 13.02.2004 zahteval vračilo predujma, ki je bil plačan na podlagi sklepa Državne revizijske komisije, št. 018-309/03-21-82, z dne 14.1.2004, v višini 300.000,00 SIT.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter ob upoštevanju pridobljenega izvedenskega mnenja in pripomb nanj je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot zainteresirani ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev predmetnega javnega naročila in bi mu lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.


Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevkov za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: »(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.«.


Državna revizijska komisija je uvodoma presojala vlagateljevo navedbo, da je naročnik pri vrednotenju tehničnih lastnosti, zahtevanih v razpisni dokumentaciji (obrazec 5.11) uporabil merila, ki jih ni vnaprej navedel ali pa je vrednotenje opravil diskriminatorno. Vlagatelj je namreč navedel, da mu naročnik ni priznal naslednjih tehničnih lastnosti:
1. Odprta modularna zasnova, primerna za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo, nakazano v razpisni dokumentaciji;
2. Uporaba internetnih tehnologij;
3. Tehnološka skladnost s aplikacije s standardi, navedenimi v 7. poglavju SEPLS-a; (SEPLS = Strategija uvajanja elektronskega poslovanja v lokalne skupnosti);
4. Primernost za uporabo na nezahtevni strojni opremi;
5. Dodatne tehnične lastnosti aplikacije, ki pa jih je ponujena aplikacija izpolnjevala.
Ker je bilo za presojo utemeljenosti teh vlagateljevih navedb potrebno strokovno znanje s katerim Državna revizijska komisija ne razpolaga je bil imenovan izvedenec informacijske in računalniške stroke. Državna revizijska komisija se je oprla na mnenje izvedenca, ki je povzeto v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa. Izvedenec je mnenje pripravil na podlagi pregleda relevantne dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila in trenutnega stanja tehnike na področju informacijske tehnologije in računalništva. Državna revizijska komisija meni, da mnenje izvedenca predstavlja ustrezno osnovo, ki omogoča sprejem odločitve o zahtevku za revizijo.


Državna revizijska komisija ugotavlja, da je v zvezi z načinom vrednotenja ponudb naročnik v razpisni dokumentaciji v poglavju 4.3. Vrednotenje ponudb, določil naslednja merila: funkcionalnost aplikacije (35 točk), ponudbena cena za uporabniške licence aplikacije in dokumentacijo (25 točk), skupni stroški aplikacije v enem letu (25 točk), tehnične lastnosti (10 točk) in število referenčnih inštalacij (5 točk). Ponudba lahko zbere največ 100 točk. Izbrana bo ponudba, ki bo dosegla največje število točk. V nadaljevanju je naročnik podal način vrednotenja posameznega merila in med drugim v zvezi z vrednotenjem tehničnih lastnosti aplikacije v točki 4.3.4 »Tehnične lastnosti« določil, da je največje število možnih točk za tehnične lastnosti 10 točk. Število točk na osnovi tehničnih lastnosti se izračuna na osnovi enačbe:

T TL = 10 • N TL /N ZTL (T TL - število točk merila tehnične lastnosti, N TL - število izpolnjenih tehničnih lastnosti aplikacije, N ZTL - število zaželenih tehničnih lastnosti).

Naročnik je v nadaljevanju razpisne dokumentacije navedel tehnične lastnosti aplikacije, ki bodo podlaga za vrednotenje ponudb. V obrazcu tehničnih lastnosti aplikacije (5.11., str. 34 in 35) je tako naročnik zapisal: »Navedeni podatki bodo strokovni komisiji služili za vrednotenje ponudbe z merilom pod točko 4.3.4. Tehnične lastnosti. Ponudnik naj kratko obrazloži posamezne tehnične lastnosti aplikacije in kako so implementirane v aplikaciji. Odgovori na spodnja vprašanja naj bodo povzetek podrobnejših razlag tehničnih lastnosti, podanih v natančnem opisu aplikacije na koncu ponudbe.« Naročnik v nadaljevanju navede tehnične lastnosti, ki jih bo ocenjeval v skladu z merilom tehnične lastnosti in sicer: »
1. Odprta, modularna zasnova aplikacije, primerna za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo, nakazano v razpisni dokumentaciji.
2. Uporaba internetnih tehnologij.
3. Tehnološka skladnost aplikacije s standardi, navedenimi v 7. poglavju SEPLS-a.
4. Integracija in povezovanje s podatkovnimi bazami državnih organov.
5. Primernost za uporabo na nezahtevni strojni opremi.
6. Uporabnost aplikacije: enostavna, pregledna, čim manjše število korakov, jasna hierarhija delov aplikacije in učinkovita pomoč.
7. Enoten grafični vmesnik in enoten navigacijski del.
8. Visoke zmogljivosti aplikacije glede kapacitet in količine sprejetih in obdelanih vlog.
9. Zasnova aplikacije, ki zagotavlja kvalitetno, stabilno in nemoteno delovanje ob visoki razpoložljivosti informacijskega servisa.
10. Mehanizmi za nadzorovan dostop pri uporabi aplikacije (avtentifikacija in avtorizacija). Varovanje osebnih podatkov.
11. Zagotovitev zaščite elektronskih komunikacij (zaupnost, celovitost, verodostojnost in nezmožnost zanikanja).
12. Sprejem in obdelava elektronsko podpisanih in šifriranih dokumentov.
13. Mehanizem za arhiviranje dokumentov.
14. Dodatne tehnične lastnosti aplikacije.«.


Iz mnenja izvedeneca o tem, ali vlagateljeva ponudba izpolnjuje posamezne tehnične lastnosti tako, kot je to naročnik navedel v razpisni dokumentaciji izhaja, da:
1. v zvezi z “Odprto modularno zasnovo, primerno za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo, nakazano v razpisni dokumentaciji (5.11.1)”, na osnovi predložene dokumentacije ni mogoče trditi, da je ponudba vlagatelja glede odprtosti, modularnosti in nadgradljivosti slabša kot ponudba izbranega ponudnika ter, da bi zato morala biti vlagatelju za to tehnično lastnost priznana točka.
2. v zvezi z »Uporabo internetnih tehnologij (5.11.2)«, da strokovna komisija naročnika točk za to lastnost ni priznala nobenemu ponudniku, kar je po mnenju izvedenca tudi pravilno, saj nobena od treh ponudb ni izpolnjevala te zahteve v celoti.
3. glede »Tehnološka skladnost aplikacije s standardi, navedenimi v 7. poglavju SEPLS-a; (SEPLS = Strategija E - Poslovanja lokalnih skupnosti) (5.11.3)«, da je iz pregleda ponudb razvidno, da nobena ne izpolnjuje vseh zahtev, ki so navedene v SEPLS, zaradi česar tudi strokovna komisija naročnika te lastnosti ni priznala nobenemu ponudniku, tako da po mnenju izvedenca vlagatelj v tej točki ni bil oškodovan.
4. upoštevajoč tehnično lastnost »Primernost za uporabo na nezahtevni strojni opremi (5.11.5)«, da v razpisni dokumentaciji sicer ni podatkov o tem, kaj predstavlja nezahtevno strojno opremo, vendar na podlagi lastnega znanja in izkušenj ugotavlja, da v letu 2003 računalniki s 128 MB (ali manj) pomnilnika prav gotovo pomenijo nezahtevno strojno opremo, in celo, da novih računalnikov z manj pomnilnika že nekaj let ni mogoče kupiti. Zato izvedenec ocenjuje, da bi vlagatelju za navedeno tehnično lastnost morala biti priznana točka.
5. v zvezi z »Dodatne tehnične lastnosti aplikacije (5.11.14)«, da strokovna komisija ni priznala nobenemu ponudniku ter da v razpisni dokumentaciji ni podrobnih kriterijev za presojo teh lastnosti, zato ne gre trditi, da bi strokovna komisija morala upoštevati, da ima vlagateljeva aplikacija vgrajeno kriptiranje, avtentikacijo in avtorizacijo. Ker ni mogoče vedeti, kako so te lastnosti pomembne za naročnika, izvedenec ocenjuje, da vlagatelj v tej točki ni bil oškodovan.

Tudi iz dodatnega mnenja izvedenca, z dne 11.02.2004, ki ga je le - ta podal, kot odgovor na dopis naročnika »Stališče strokovne komisije o izvedenskem mnenju«, z dne 28.1.2004, izhaja, da izvedenec vztraja pri podanem mnenju. Ker iz stališča strokovne komisija izhaja, da se s podanim mnenjem izvedenca ne strinja v dveh točkah, se je izvedenec v svojem odgovoru dodatno opredelil do teh točk.
V zvezi z odprto modularno zasnovo aplikacije, primerno za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo izvedenec ponovno ugotavlja, da komisija v »Stališču strokovne komisije o izvedenskem mnenju«, z dne 28.1.2004, kot razlog nestrinjanja z izvedenčevim strokovnim mnenjem navaja, da zasnova aplikacije, ki temelji na centralni podatkovni bazi MS SQL in na lokalnih odjemalcih MS Access, ne ustreza drugi polovici merila, to je primernosti za enostavno nadgradnjo. Komisija dalje navaja, da je aplikacija izbranega ponudnika 3 PORT d.o.o., Koper, zasnovana sodobneje na podatkovni bazi Oracle 8 in Oracle Forms ver. 6 in je za enostavno nadgradnjo primernejša. Komisija v svojem stališču navaja tudi, da so za nadaljnji razvoj v centralizirano spletno aplikacijo pri uporabi baze Oracle potrebni 3meseci, pri uporabi baz MS SQL in MS Access pa 15 do 18 mesecev. Iz povedanega sledi (kot ugotavlja izvedenec), da je po mnenju komisije tehnologija podjetja Oracle glede nadgradljivosti neprimerljivo boljša od tehnologije podjetja Microsoft.
Izvedenec izpostavlja, da ni mogoče dvomiti, da so med podatkovnimi bazami uveljavljenih proizvajalcev (npr. IBM, Oracle, Microsoft) razlike. Enako jasno je tudi, da te razlike pri bazah podobnega cenovnega razreda ne morejo biti velike - vse se navsezadnje tržijo na istem svetovnem trgu, ki slabše izdelke hitro izloči. Izvedenec se ne želi spuščati v subjektivno ocenjevanje večje ali manjše sodobnosti tehnologij podjetij Oracle in Microsoft, ki ga v stališču omenja strokovna komisija, ker to ni predmet presoje. Ta je v tej točki popolnoma jasen: gre za to, ali je aplikacija odprto modularno zasnovana in primerna za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo. Izvedenec tako na osnovi lastnega znanja in razgovorov s strokovnjaki zaključuje, da trditev komisije o neprimerljivo slabših sposobnostih za nadgradljivost baz MS SQL in MS Access, v primerjavi z bazami Oracle, ni pravilna. Izvedenec navaja, da če bi bile baze MS SQL in MS Access glede nadgradljivosti res tako slabe, bi jih naročnik moral izločiti že v razpisu. V tem primeru bi prišlo do neskladja z dokumentom SEPLS, ki je del razpisne dokumentacije. V SEPLS so te baze večkrat omenjene (npr. poglavje 4.1 in poglavje 7.1) in tudi iz teksta je celo razvidno, da so v občinah bolj razširjene od vseh drugih. Pri njihovi obravnavi ni nikjer omenjeno, da so strateško nesprejemljive ali na kakršenkoli drugačen način slabše od baz Oracle. Zato je po mnenju izvedenca težko razumeti, na katera merila iz razpisne dokumentacije se stališče strokovne komisije opira.
V zvezi s primernosti aplikacije za uporabo na nezahtevni strojni opremi izvedenec zopet ugotavlja, da je vlagatelj v okviru performančnih meritev navedel delujoče konfiguracije z 32 MB pomnilnika, za dober odziv pa navaja kot minimum 128 MB pomnilnika. Izvedenec ponovno izpostavlja, kot je že navedel v strokovnem mnenju z dne 23.01.2004, da v letu 2003 računalniki s 128 MB (ali manj) pomnilnika prav gotovo pomenijo nezahtevno strojno opremo. Še več, novih računalnikov z manj pomnilnika že nekaj let ni več mogoče kupiti. Izvedenec ugotavlja, da glede strojne opreme komisija trdi, da je v 4. poglavju SEPLS - analiza obstoječega stanja pokazala, da imajo občine velik delež računalnikov, ki ne dosegajo performančnih zmogljivosti, ki jo zahteva aplikacija vlagatelja. Izvedenec ugotavlja, da ta trditev ne drži, saj je v poglavju 4.4 SEPLS (stran 92, drugi odstavek) namreč navedeno naslednje: ... da se na občinah večinoma (60%) uporabljajo procesorji Pentium z minimalnim urinim taktom 300 MHz. Iz tega lahko sklepamo, da so ti računalniki, ob predpostavki, da imajo nameščenega vsaj 128 MB pomnilnika, primerni za nadgradnjo na novejše operacijske sisteme. Izvedenec še dodaja, da v SEPLS ni podatkov o tem, kdaj natanko je bila anketa o stanju strojne opreme na občinah narejena. Iz spremljajočih dokumentov je mogoče sklepati, da je bilo to verjetno v letu 2002, morda celo v letu 2001 ter da bosta do začetka uporabe aplikacije pretekli najmanj dve leti, kar na področju strojne opreme pomeni veliko, saj se je v zadnjih 20 letih velikost pomnilnika v povprečju povečevala za faktor 4 na vsaka 3 leta.

Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da je naročnik pri vrednotenju ponudb uporabil merilo »tehnične lastnosti aplikacije« v nasprotju z 50. členom ZJN-1. V 50. členu ZJN-1 v tretjem odstavku določa: »Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik ne sme več spreminjati meril.« Četrti odstavek 50. člena ZJN-1 pa določa: »Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in ovrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji.« Določitev meril in njihovo vrednotenje je ena najpomembnejših sestavin postopka oddaje javnega naročila. Merila in njihovo vrednotenje ponudnikom vnaprej povedo, kateri elementi v ponudbah, ki presegajo zahtevane, bodo vplivali na izbiro najugodnejše ponudbe. Četrti odstavek 50. člena ZJN-1 namreč eksplicitno zapoveduje uporabo merila, kot je bilo le to opisano in ovrednoteno v razpisni dokumentaciji.

Državna revizijska komisija je v tem delu v celoti sledila mnenju izvedenca. Na podlagi proučitve določb razpisne dokumentacije, navedb vlagatelja in naročnika, strokovnega mnenja izvedenca, dodatnih pojasnil s strani naročnika ter dopolnilnega strokovnega mnenja izvedenca, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik pri vrednotenju ponudb ravnal diskriminatorno in s tem kršil tudi določbo prvega odstavka 7. člena ZJN-1. ZJN-1 v 7. členu še posebej določa načelo enakopravnosti in sicer v prvem in drugem odstavku določa: »Naročnik mora zagotoviti, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanja. Naročnik mora zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno ali osebno diskriminacijo ponudnikov ali diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik.«. Naročnik sme s postavljenimi merili ponudnike razlikovati (to je tudi smisel meril), vendar mora biti to razlikovanje na podlagi objektivnih okoliščin. Z nasprotnim argumentom (arg. a contrario) pa naročnik ne sme postaviti vseh ponudnikov v enak položaj, če tega ne stori na objektivno preverljiv način. V predmetnem postopku naročnik ni uspel dokazati, da bi izvedel ocenjevanje po spornem merilu »Tehnične lastnosti aplikacije« v skladu z vnaprej določenim načinom uporabe tega merila in tako, da bi bilo zagotovljeno spoštovanje enakopravnosti med ponudniki. S svojim ravnanjem je naročnik kršil tudi načelo transparentnosti, določenem v 6. členu ZJN-1, ki je eno najpomembnejših temeljnih načel javnega naročanja, preko katerega se zagotavlja uresničevanje drugih načel javnega naročanja. Spoštovanje tega načela je še zlasti pomembno pri določanju meril, ki morajo biti zainteresiranim ponudnikom poznana vnaprej, kar hkrati omogoča ponudnikom, da preverijo vsako fazo oddaje javnega naročila ter pravilnost vodenja postopka oddaje javnega naročila, še zlasti postopek vrednotenja ponudb in izbire najugodnejše ponudbe. Glede na navedeno je potrebno sklep naročnika o oddaji javnega naročila razveljaviti. Naročnik namreč vlagatelju zahtevka v zvezi z merilom »Tehnične lastnosti aplikacije« ni priznal točk za »Odprto modularno zasnovo, primerno za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo, nakazano v razpisni dokumentaciji (5.11.1)” in »Primernost za uporabo na nezahtevni strojni opremi (5.11.5)«, ki bi mu jih po strokovnem mnenju izvedenca moral priznati.

Naročnik v dopisu »Stališče strokovne komisije o izvedenskem mnenju«, št. 3350-7/2003/31, z dne 28.1.2004 ponovno še podrobneje, kot v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo razloži svojo odločitev, povezano z ocenjevanjem vlagateljeve ponudbe glede priznanja oz. nepriznanja točk za »Odprto modularno zasnovo, primerno za enostavno tehnološko in vsebinsko modularno nadgradnjo, nakazano v razpisni dokumentaciji (5.11.1)” in »Primernost za uporabo na nezahtevni strojni opremi (5.11.5)« ter predlaga, da bi izvedencu v skladu z drugim odstavkom 289. člena ZPP neposredno razložil njegove argumente in stališča.
S tem v zvezi je potrebno izpostaviti, da se naročnik sklicuje na določbo iz enajstega poglavja ZPP, ki določa potek glavne obravnave. V reviziji postopkov oddaje javnih naročil se glede vprašanj, ki jih ZRPJN ne ureja, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek (peti odstavek 3. člena ZRPJN). Smiselna uporaba določb ZPP, ki urejajo glavno obravnavo (v tem delu) ni v skladu s temeljnimi načelom hitrosti revizije postopka oddaje javnega naročila.
Kljub navedenemu, pa je Državna revizijska komisija izvedencu posredovala tudi naročnikov dopis »Stališče strokovne komisije o izvedenskem mnenju«, z dne 28.01.2004, do katerega se je izvedenec tudi pisno opredelil in zavzel stališče, da kljub dodatni argumentaciji s strani naročnika ne more zavzeti drugačnega stališča, kot ga je postavil v svojem izvedenskem (strokovnem) mnenju.


Glede druge vlagateljeve navedbe, ko naročniku očita, da le-ta na predstavitvi ponudb ni zahteval nobenih dodatnih pojasnil (zlasti od izbranega ponudnika) glede višine skupnih stroškov (TCO) ter, da si tako ni zagotovil potrebnih informacij, ki bi mu omogočale nediskriminatorno razvrščanje ponudb, čeprav bi to v skladu s prvim odstavkom 53. člena ZJN-1 (Neobičajno nizka cena) moral storiti, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni utemeljena.
Na tem mestu velja zapisati, da 53. člen ZJN-1 ureja neobičajno nizko ceno. Državna revizijska komisija je že večkrat zavzela stališče, da je oblikovanje ponudbenih cen stvar svobodne poslovne odločitve ponudnikov, saj je cena eden od bistvenih elementov konkurenčnosti, zagotovitev konkurenčnosti pa omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna. Nizke cene pravo javnih naročil (enako konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje – zaradi določenih tveganj, ki bi lahko izhajala iz (neobičajno) nizke cene pa ZJN-1 naročniku vendarle daje možnost, da zavrne ponudbo, ki vsebuje (pre)nizko ceno.
ZJN-1 v 10. točki 1. odstavka 3. člena določa, da je »neobičajno nizka cena« tista »… cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila«. Iz besedila navedene določbe je razvidno, da zakon oceno o tem, ali je določena cena v konkretnem primeru (pre) nizka, prepušča presoji naročnika. Dalje je v 1. odstavku 53. člena ZJN-1 glede »neobičajno nizkih cen« določeno: »Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti.« V 2. odstavku istega člena ZJN-1 določa: »Naročnik lahko zahteva obrazložitev, ki mora biti oprta na objektivno podlago, kar zadeva ekonomiko načina gradnje, proizvodnje ali izbranih tehničnih rešitev, izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvajanju naročila, ali izvirnost izdelka ali dela, ki ga predlaga ponudnik.«. Iz besedila navedenih določb izhaja, da naročnik ni avtomatično zavezan, da mora od ponudnika, ki ponudi (pre)nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak morata biti za to kumulativno izpolnjena dva pogoja: ponudbena cena mora biti neobičajno nizka (glej 1. odstavek 53. člena ZJN-1), naročnik pa mora biti obenem odločen, da bo takšno ponudbo zavrnil. Velja zaključiti, da se opisani postopek nanaša (izključno) na primere, ko želi naročnik določeno ponudbo zavrniti, in sicer zato, ker ocenjuje, da je ponujena cena (po njegovi presoji) nerealna. O tem, katere cene je potrebno šteti za »neobičajno nizke« in pod kakšnimi pogoji, zakon molči, zato je mogoče skleniti, da gre za vprašanje, ki ga je zakonodajalec prepustil poslovni presoji naročnika.

Tudi iz razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik v obrazcu skupnih stroškov uporabe aplikacije (TCO) v enem letu (5.10, str. 33 razpisne dokumentacije), med drugim navedel: »Naročnik bo v primeru nejasnosti pri podanih letnih stroških TCO zahteval dodatne obrazložitve, da bo lahko primerjal cene med ponudniki.«. Ugotoviti gre, da si je naročnik pridržal pravico od ponudnikov zahtevati dodatna pojasnila, ni pa se k temu zavezal.

Državna revizijska komisija tako ugotavlja, da naročnik v navedenem primeru ni ravnal v nasprotju z 53. členom ZJN-1 niti v nasprotju z določilom iz razpisne dokumentacije, saj si je naročnik v razpisni dokumentaciji zgolj pridržal pravico zahtevati dodatne informacije. Ne glede na navedeno pa Državna revizijska komisija zgolj v vednost navaja, da po mnenju izvedenca v predmetni zadevi izbrani ponudnik ni ponudil neobičajno nizke cene za stroške aplikacije v enem letu (TCO).


V zvezi z navedbo vlagatelja, da bi bilo v primeru, ko gre za različne tehnologije potrebno na enoten način, bolj podrobno opredeliti letne stroške licenc, ki jo predlagana rešitev potrebuje, Državna revizijska komisija na tem mestu zgolj opozarja na peti odstavek 12. člena ZRPJN. V skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN ponudnik po odločitvi o dodelitvi naročila oziroma priznanju sposobnosti ne more vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je bil ali bi mu moral biti znan pred to odločitvijo naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila oziroma priznanju sposobnosti. Ta določba predstavlja način izvedbe načel hitrosti in učinkovitosti (tretji odstavek 3. člena ZRPJN) in od ponudnikov zahteva posebno skrbnost, saj jih zavezuje v vseh fazah postopka oddaje javnega naročila, da pozorno spremljajo morebitne kršitve naročnika ter zoper njih nemudoma reagirajo. Pravilo petega odstavka 12. člena ZRPJN skuša preprečiti morebitna ravnanja, ko ponudnik ne nasprotuje kršitvam naročnika, ker meni, da utegne biti naročnikova odločitev zanj ugodna. Državna revizijska komisija ugotavlja, da se vlagateljeva navedba glede podrobnejše opredelitve letnih stroškov licenc nanaša na samo vsebino razpisne dokumentacije, zato bi moral vlagatelj zahtevek za revizijo v zvezi s to kršitvijo vložiti pred prejemom odločitve o dodelitvi naročila.


Zaradi ugotovljenih kršitev naročnika v samem postopku ocenjevanja, Državna revizijska komisija skladno z določili tretje alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN razveljavlja naročnikovo odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika in daje naročniku skladno z določilom tretjega odstavka 23. člena ZRPJN napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Naročnik mora ponovno ugotavljati pravilnost vseh prispelih ponudb in jih oceniti skladno z merili in na način, kot je bil predviden v razpisni dokumentaciji, ob tem pa zagotoviti enakopravnost med ponudniki tako, da uporabi za vse ponudnike enotno podlago za ocenjevanje. V zvezi z navedenim velja naročnika tudi opozoriti, da je ponudba, ki ne izpolnjuje vseh zahtev iz razpisne dokumentacije nepravilna. ZJN-1 namreč v 18. točki prvega odstavka 3. člena določa, da je »pravilna ponudba tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije«.


Na tem mestu velja naročnika zgolj opozoriti, da pa je dolžan pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, na podlagi katere ponudniki lahko pripravijo pravilno ponudbo. ZJN-1 določa, da mora naročnik pripraviti razpisno dokumentacijo tako, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo (prvi odstavek 23. člena ZJN-1). Velja zapisati, da mora naročnik v razpisni dokumentaciji vnaprej natančno opisati ne samo merila oz. način ocenjevanja, temveč tudi način izpolnjevanja ponudbenih obrazcev in vpisovanja ponudbenih parametrov, na podlagi katerih ponudniki pridobivajo ocenjevalne točke, saj mora (kot je bilo že omenjeno) pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da lahko ponudniki na njeni osnovi pripravijo in oddajo pravilno ponudbo. Razpisna dokumentacija mora torej ponudnikom omogočiti pripravo ponudbe, ki bo ustrezala vsem pričakovanim zahtevam in pogojem naročnika ter bo vsebovala realno ponudbeno ceno. Naročnik postavi vse svoje zahteve v razpisni dokumentaciji, zato mora v njej popolno predstaviti predmet javnega naročila, da je omogočena izdelava pravilne ponudbe ter njihova primerljivost in posledično objektivno vrednotenje ponudb. Vsebina ponudbe je zato odvisna od čim bolj natančnega opisa predmeta in obsega javnega naročila, ki v celoti odraža vsa naročnikova pričakovanja. Bolj ali manj natančen opis predmeta javnega naročila se odrazi v postopku primerjave in ocenjevanja ponudb. Državna revizijska komisija naročnika opozarja na možnost, da v primeru, da ne bi mogel zagotoviti objektivnega vrednotenja prispelih ponudb, skladno z drugim odstavkom 25. člena ZJN-1 ugotovi, da prispelih ponudb ne more oceniti na podlagi meril iz razpisne dokumentacije. V takšnem primeru naročnik predmetni postopek oddaje javnega naročila razveljavi, pri tem pa ponudnikom, ki to zahtevajo, povrne stroške priprave ponudbe.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo, in sicer takso v višini 100.000,00 SIT. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 22. člena ZRPJN odločila, da se vlagatelju povrnejo potrebni stroški, nastali z revizijo, in sicer taksa v višini 100.000,00 SIT. Vlagatelju je skladno s tretjim odstavkom 22. člena potrebno priznati tudi stroške za izvedbo dokaza z izvedencem v višini 300.000,00 SIT.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).





V Ljubljani, dne 20.02.2004





Metoda Hrovat, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za informacijsko družbo, Tržaška cesta 21, Ljubljana
- SRC.SI d.o.o., Tržaška cesta 116, Ljubljana
- 3 PORT d.o.o., Ferrarska ulica 8, Koper
- Urad za javna naročila, Tržaška 19a, Ljubljana