018-290/2014 Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo

Številka: 018-290/2014-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 19. in 20. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter Vide Kostanjevec in Sonje Drozdek – Šinko, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »JN MORS 135/2014 – ODP – Zavarovanje prevoznih sredstev MORS v letu 2015«, v sklopu 2 »Zavarovanje zračnih plovil MORS v letu 2015« in sklopu 3 »Zavarovanje vodnih plovil MORS v letu 2015«, ki ga je z vložitvijo zahtevka za revizijo začel ponudnik Zavarovalnica Triglav, d.d., Miklošičeva cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), na podlagi predloga za izdajo sklepa po prvem odstavku 20. člena ZPVPJN, ki ga je vložil naročnik Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), in na podlagi predloga vlagatelja za zadržanje postopka po prvem odstavku 19. člena ZPVPJN, dne 19.12.2014

ODLOČILA

1. Predlogu naročnika z dne 10.12.2014 za izdajo sklepa, s katerim se kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe, se ne ugodi.

2. Predlogu vlagatelja z dne 8.12.2014 za izdajo sklepa o zadržanju postopka oddaje javnega naročila se ne ugodi.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem javnem naročilu, katerega je razdelil na tri sklope, objavil na Portalu javnih naročil dne 19.9.2014, pod št. objave JN9372/2014, in v Uradnem listu EU dne 24.9.2014, pod št. objave 2014/S 183-323511. Naročnik je dne 24.11.2014 sprejel dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila MORS 135/2014 – ODP«, iz katerega je razvidno, da je naročnik v sklopu 2 in 3 kot najugodnejšo ponudbo izbral ponudbo ponudnika Zavarovalnica Maribor, d.d., Cankarjeva 3, Maribor. Vlagateljeva ponudba se je glede na merilo (najnižja cena) uvrstila na drugo mesto.

Zoper odločitev o oddaji javnega naročila v sklopu 2 in 3 je vlagatelj z vlogo z dne 8.12.2014 vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga odpravo naročnikovih kršitev tako, da se za izvedbo 2 in 3 sklopa izbere ponudba vlagatelja. Vlagatelj v isti vlogi tudi predlaga, da naročnik ali Državna revizijska komisija izda sklep, s katerim zadrži nadaljnje aktivnosti v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, in sicer do pravnomočne odločitve o zahtevku za revizijo. Vlagatelj navaja, da so okoliščine predmetne zadeve takšne, da bi nadaljevanje postopka oddaje naročila bistveno vplivalo na učinkovitost konkretnega pravnega varstva.

Naročnik je z vlogo z dne 10.12.2014 na Državna revizijsko komisijo naslovil predlog za izdajo sklepa, s katerim se kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe za sklop 2 in 3, in sicer zaradi obrambnega in varnostnega interesa, povezanega z izvedbo obrambnega in varnostnega programa, katerega del je predmetno javno naročilo. Navaja, da so prevozna sredstva naročnika, med drugim zračna in vodna plovila Slovenske vojske in Civilne zaščite, zavarovana po zavarovalni pogodbi, ki poteče dne 31.12.2014. Čolni Civilne zaščite so po Zakonu o obveznih zavarovanjih v prometu (Uradni list RS, št, 70/94 s sprem.; v nadaljevanju: ZOZP) podvrženi obveznemu zavarovanju lastnika čolna proti odgovornosti za škodo, povzročeno tretjim osebam. Ostala prevozna sredstva, določena za zavarovanje v predmetnem javnem naročilu, torej zrakoplovi in vodna plovila Slovenske vojske, sicer nimajo zakonske obveznosti zavarovanja odgovornosti, vendar je zavarovanje odgovornosti pri zavarovalnicah najprimerneje in stroškovno najugodnejše. Naročnik navaja, da v kolikor ne sklene zavarovalne pogodbe, bi imel nezavarovana zračna in vodna plavila, ki jih zaradi možnosti nastanka škodnih dogodkov ne bi smel uporabljati. Glede na namen in plan uporabe ter na domače in mednarodne obveznosti Slovenske vojske in Civilne zaščite na področju kolektivne vojaške varnosti ter zaščite, reševanja in pomoči s temi prevoznimi sredstvi, pa je nedopustno in nesprejemljivo nezavarovanje prevoznih sredstev za škodo tretjim osebam.

Vlagatelj v vlogi z dne 16.12.2014, s katero se je opredelil do naročnikovega predloga, navaja, da naročnik predlog utemeljuje zgolj z možnostjo lastne odškodninske odgovornosti zoper tretje ob uporabi nezavarovanih plovil, torej zgolj z lastnim ekonomskim interesom. Naročnik ne navaja nobenih okoliščin, ki bi vplivala na javni interes oziroma na obrambni in varnostni interes, ampak se zgolj pavšalno sklicuje na obrambni in varnostni interes.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.


ZPVPJN v prvem odstavku 17. člena določa, da lahko naročnik, ne glede na vloženi zahtevek za revizijo, nadaljuje postopek oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe, ustaviti postopka javnega naročanja, zavrniti vseh ponudb ali začeti novega postopka javnega naročanja za isti predmet naročanja. Temeljno pravilo ZPVPJN je torej, da lahko naročnik po prejemu zahtevka za revizijo nadaljuje s postopkom oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe z izbranim ponudnikom. Le izjemoma lahko naročnik kljub vloženemu zahtevku za revizijo sklene pogodbo, in sicer v primerih ter pod pogoji, ki so taksativno navedeni v 1., 2. in 3. alineji prvega odstavka 17. člena ZPVPJN, ter v primeru, če to dovoli Državna revizijska komisija na podlagi njegovega predloga (četrti odstavek 20. člena ZPVPJN). V skladu s četrtim odstavkom 20. člena ZPVPJN Državna revizijska komisija dovoli sklenitev pogodbe v primeru, če po preučitvi vseh pomembnih okoliščin primera in upoštevaje razmerje med škodljivimi posledicami ugoditve predlogu in koristmi za javni interes ter koristmi za osebe, ki bi lahko bile oškodovane, ugotovi, da obstajajo prevladujoči razlogi, povezani z javnim interesom, vključno z obrambnim in varnostnim interesom, ki zahtevajo, da se predlogu ugodi. Pri tem ZPVPJN izrecno določa, da zgolj ekonomski interesi ne morejo predstavljati prevladujočih razlogov, povezanih z javnim interesom. Prevladujoči interesi, povezani z obrambo in varnostjo, so tisti, ki so povezani z izvedbo obrambnega ali varnostnega programa, katerega del je javno naročilo.

Ker predstavlja možnost iz četrtega odstavka 20. člena ZPVPJN izjemo glede na strogo pravilo o prepovedi sklenitve pogodbe, izjeme pa je treba razlagati ozko (exceptiones non sunt extendae), je potrebno ugotoviti, da je možnost sklenitve pogodbe o oddaji javnega naročila pridržana le za res izjemne in glede na konkretne okoliščine posameznega primera posebej utemeljene primere. Ker gre v takšnih primerih za izjemo od splošnega pravila (ki v interesu pravice do pravnega varstva prepoveduje sklenitev pogodbe o izvedbi javnega naročila, o katerem teče spor), je dokazno breme glede obstoja okoliščin, ki bi v konkretnem primeru lahko opravičevale izjemo (da je torej sklenitev pogodbe kljub načelni prepovedi nujna in objektivno upravičena), na strani naročnika.

Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da naročnik predlog za izdajo sklepa po četrtem odstavku 20. člena ZPVPJN utemeljuje z obrambnim in varnostnim interesom, povezanim z izvedbo obrambnega in varnostnega programa, katerega del je predmetno javno naročilo, je potrebno ugotoviti, da je naročnik tisti, ki mora predlog za izdajo sklepa, s katerim se (mu) kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe, ustrezno obrazložiti, za ugoditev takšnemu predlogu pa mora izkazati prevladujoče razloge, povezane z obrambnim in varnostnim interesom. V nasprotnem primeru (to je v primeru, če bi zadostovalo, da naročnik izkaže zgolj razloge, povezane z obrambnim in varnostnim interesom, ne pa prevladujočih razlogov, povezanih z obrambnim in varnostnim interesom) bi že samo dejstvo, da je predmet javnega naročila povezan z obrambnim in varnostnim interesom, razvrednotilo obstoj pravila zadržanja sklenitve pogodbe o izvedbi javnega naročila. Šele v primeru torej, kadar intenzivnost razlogov, povezanih z obrambnim in varnostnim interesom, doseže tisto stopnjo, na kateri je mogoče zaključiti, da so ti prevladujoči (in gre torej za prevladujoče razloge, povezane z obrambnim in varnostnim interesom), lahko Državna revizijska komisija predlogu naročnika za izdajo sklepa, s katerim se kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe, ugodi.

Na naročniku torej je, da v predlogu navede vsa pravno relevantna dejstva, ki opravičujejo sklenitev pogodbe (kljub vloženemu zahtevku za revizijo), in da za trditve o teh dejstvih ponudi tudi ustrezne pravno relevantne dokaze. Skratka, naročnik je tisti , ki mora, če naj se njegovemu predlogu ugodi, v svoji vlogi predložiti dovolj relevantnih informacij in podatkov, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno zaključiti, da v okoliščinah konkretnega primera obstajajo prevladujoči razlogi, povezani z javnim interesom (v tem primeru povezani z obrambnim in varnostnim interesom), ki zahtevajo, da se predlogu ugodi. Določba četrtega odstavka 20. člena ZPVPJN namreč zahteva, da se pred odločitvijo o utemeljenosti predloga opravi tehtanje razmerja med škodljivimi posledicami ugoditve predlogu in koristmi za javni interes, to pa je mogoče opraviti le na podlagi konkretnih informacij in podatkov (dokazil) ne pa le na podlagi golih zatrjevanj. V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik v predlogu zgolj zelo nasplošno navaja, da je v konkretnem primeru »utemeljen obrambni in varnostni interes, povezan z izvedbo obrambnega in varnostnega programa, katerega del je predmetno javno naročilo«. Naročnik navaja, da prevoznih sredstev, ki so predmet zavarovanja v sklopu 2 in 3, ne bi smel uporabljati, kar je po njegovem nedopustno in nesprejemljivo »[…] glede na namen in plan uporabe ter na domače in mednarodne obveznosti Slovenske vojske in Civilne zaščite na področju kolektivne vojaške varnosti ter zaščite, reševanja in pomoči […]«. Vendar pri tem naročnik ne predloži niti enega samega dokumenta, utemeljitve, izjave ali drugega dokaza, ki bi njegova zatrjevanja potrdila. Naročnik v predlogu niti ne pojasni, kakšen je »plan uporabe« in ne konkretizira nujnost »domače in mednarodne obveznosti Slovenske vojske in Civilne zaščite«, iz katerih naj bi izhajali prevladujoči razlogi, povezani z javnim interesom, vključno z obrambnim in varnostnim interesom, ki zahtevajo, da se predlogu ugodi. Naročnik torej svojih navedb z ničemer ne dokaže. Na podlagi takšnega naročnikovega predloga Državna revizijska komisija niti ne more opraviti tehtanja razmerja med škodljivimi posledicami ugoditve predlogu in koristmi za javni interes, kot to od nje zahteva določba četrtega odstavka 20. člena ZPVPJN, zato nedokazanim navedbam, ki jih navaja naročnik v svojem predlogu (kljub temu da je na njemu dokazno breme), ne more slediti. Državna revizijska komisija zato predlogu naročnika za izdajo sklepa, s katerim se kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe, ni mogla ugoditi.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Na drugi strani vlagatelj predlaga, naj Državna revizijska komisija zadrži vse nadaljnje aktivnosti v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, in sicer do pravnomočne odločitve o zahtevku za revizijo. Iz že citirane določbe prvega odstavka 17. člena ZPVPJN izhaja temeljno pravilo predrevizijskega in revizijskega postopka, in sicer da vloženi zahtevek za revizijo zadrži sklenitev pogodbe (praviloma) do pravnomočnega zaključka revizijskega postopka. Takšno posledico ex lege povzroči že sama vložitev zahtevka za revizijo, zato druge aktivnosti vlagatelja zahtevka za revizijo niso potrebne. To pravilo zagotavlja, da po vloženem zahtevku za revizijo (razen v zakonu izrecno določenih izjemnih primerih) ne more priti do sklenitve pogodbe in da so zato lahko vsa naročnikova ravnanja, za katera se izkaže njihova nezakonitost, razveljavljena. ZPVPJN naročniku ob prejemu zahtevka za revizijo ne prepoveduje le sklenitve pogodbe, temveč mu (razen v zakonu izrecno določenih izjemnih primerih) izrecno prepoveduje tudi ustavitev postopka javnega naročanja, zavrnitev vseh ponudb ali začetek novega postopka javnega naročanja za isti predmet naročanja. Namen tega pravila je preprečiti, da bi naročnik zaključil postopek oddaje javnega naročila ali isti predmet naročila oddal v drugem postopku, še preden bi se končal postopek pravnega varstva.

Državna revizijska komisija v predmetnem postopku kot odločilno dejstvo ugotavlja, da je vlagatelj v konkretnem primeru vložil zahtevek za revizijo, s katerim zatrjuje kršitve naročnika v zvezi s sprejeto odločitvijo o oddaji naročila. Predlog za izdajo sklepa o zadržanju postopka javnega naročila je torej vložen v fazi po odločitvi o oddaji naročila. Na podlagi navedenega je potrebno ugotoviti, da bi naročnik, glede na fazo postopka oddaje javnega naročila, postopek oddaje javnega naročila nadaljeval le še tako, da bi sklenil pogodbo o izvedbi javnega naročila (ali izvedel druga ravnanja, našteta v prvem odstavku 17. člena ZPVPJN, česar pa vlagatelj ne izpostavlja). Posledično bi vlagatelj lahko s predlogom za zadržanje postopka praviloma dosegel le (še) zadržanje sklenitve pogodbe. Ker pa je sklenitev pogodbe po samem zakonu zadržana že na podlagi vložitve zahtevka za revizijo, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagateljev predlog po prvem odstavku 19. člena ZPVPJN za zadržanje postopka oddaje javnega naročila brezpredmeten. Vlagatelj je preprečitev sklenitve pogodbe o oddaji naročila dosegel že s pravočasno vložitvijo zahtevka za revizijo, zaradi česar tudi ne more priti do vpliva na učinkovitost pravnega varstva. Le-to bo vlagatelju zagotovljeno v obsegu, kot ga določa ZPVPJN, pri čemer bodo v primeru ugotovljenih kršitev naročnika razveljavljena vsa njegova ravnanja v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, ki so bila izvedena v nasprotju z zakonom.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija predlogu vlagatelja za zadržanje predmetnega postopka oddaje javnega naročila po prvem odstavku 19. člena ZPVPJN ni ugodila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, 19.12.2014


Predsednica senata
mag. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije










Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana
- Zavarovalnica Triglav, d.d., Miklošičeva cesta 19, 1000 Ljubljana
- Zavarovalnica Maribor, d.d., Cankarjeva ulica 3, 2507 Maribor
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Zupančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana


Vložiti:
- v spis zadeve, tu