018-065/04 Vlada Republike Slovenije

Številka: 018-65-04/25-539

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) ter 18. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur.l. RS, štev. 26/99 in 96/02; v nadaljevanju: ZPP) v zvezi s 5. odstavkom 3. člena ZRPJN v senatu članice Metode Hrovat kot predsednice senata, člana Francija Kodele kot poročevalca in članice mag. Marije Bezovšek kot članice senata v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka izbire upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence v Republiki Sloveniji in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Moja naložba, Pokojninska družba d.d., Ulica Vita Kraigherja 5/VI, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Vlada Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 6.4.2004

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrže.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. 111-112/03, z dne 14.11.2003, v rubriki »Druge objave«, pod štev. objave Ob-105874, objavil povabilo k izdelavi ponudbe in predstavitvi sistema upravljanja zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence v Republiki Sloveniji in navodilo za izdelavo ponudbe za izbor upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence v Republiki Sloveniji.

Državna revizijska komisija je dne 24.2.2004 prejela vlagateljev dopis, z dne 23.2.2004, v katerem se vlagatelj sklicuje na svoj zahtevek za revizijo, vložen dne 27.1.2004, na dopis, z dne 13.2.2004, s katerim je predlagal, da se postopek nadaljuje pred Državno revizijsko komisijo ter dopis, z dne 17.2.2004, s katerim je posredoval kopijo sklepa Vlade Republike Slovenije o zavržbi zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je z dopisom, štev. NVD-182/04-352, z dne 24.2.2004, vlagatelja obvestila, da ni prejela nobenega od zgoraj navedenih dokumentov ter ga pozvala, naj ji o tem posreduje ustrezna dokazila.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 25.2.2004, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 26.2.2004, sporočil, da je ob ponovnem pregledu zadeve ugotovil, da je bila kopija zahtevka za revizijo, z dne 27.1.2004, dopis (nadaljevanje postopka) z dne 13.2.2004 in dopis, z dne 17.2.2004, pomotoma poslana na Urad za javna naročila, priložil pa je tudi kopije omenjenih dokumentov.

Iz k dopisu vlagatelja, z dne 25.2.2004, priložene dokumentacije je razvidno, da je vlagatelj v predmetni zadevi vložil zahtevek za revizijo. V zahtevku za revizijo, z dne 27.1.2004, vlagatelj trdi, da je oddaja konkretnega posla javno naročilo. Vlagatelj navaja, da se je naročnik na podlagi Aneksa h kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji (Ur.l.RS, štev. 73/03 – v nadaljevanju: Aneks h KPnd). zavezal, da bo namesto povišanja plač za javne uslužbence, zanje uvedel kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje ter da je bil na podlagi tega dogovora sprejet tudi zakon o kolektivnem dodatnem pokojninskem zavarovanju za javne uslužbence (Ur.l.RS, štev. 126/03 – v nadaljevanju: ZKDPZJU). Naročnik vzpostavlja sistem dodatnega pokojninskega zavarovanja za javne uslužbence v imenu Republike Slovenije. Ker sta tako Republika Slovenija kot tudi naročnik naročnika v smislu pravil o javnem naročanju in ker je tudi izbira upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence javno naročilo, bi moral po vlagateljevem mnenju postopek izbire upravljavca potekati po pravilih Zakona o javnih naročilih (Ur.l.RS, štev. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1).
Vlagatelj se sklicuje na k zahtevku za revizijo priloženo strokovno mnenje Inštituta za gospodarsko pravo ter navaja, da so javna naročila vse odplačne pogodbe o nakupih blaga, oddaji storitev in gradenj (1. odstavek 1. člena, 2. in 3. točka 1. odstavka 3. člena ZJN-1), iz česar izhaja, da so pravilom ZJN-1 podrejena vsa tista pravna razmerja naročnika, ki so obligacijske narave in so odplačna. Vlagatelj navaja, da naročnik v konkretnem primeru izbira upravljavca sklada ter da bo z izbranim ponudnikom sklenil pogodbo o upravljanju zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence. Naročnik torej nastopa kot katerikoli delodajalec, posebnost primera je le, da je ta delodajalec zavezan, da na poseben način dodatno »plača« zaposlene - z dodatnim pokojninskim zavarovanjem, glede izpolnitve te obveznosti pa potrebuje neko tretjo osebo -upravljavca sklada. Če bi naročnik sam upravljal sklad (zaposlil delavce, ki bi to izvajali), navaja vlagatelj, ne bi šlo za oddajo storitve tretji osebi in za zunanje razmerje – v tem primeru pa naročnik na trgu išče izvajalca storitve, s katerim bo sklenil pogodbo o upravljanju (vzpostavljeno bo torej pogodbeno razmerje, ki ni podrejeno pravilom javnega prava, ampak pravilom civilnega prava).
Za vlagatelja je popolnoma nesprejemljivo zanikanje javnega naročila s pojasnilom, da bodo posamezni delodajalci (vsi so osebe javnega prava in naročniki po ZJN-1) le obračunavali premije za javne uslužbence in te premije zanje plačevali na njihove račune pri skladu in da gre za upravljanje zasebnih, ne pa upravljanje javno-finančnih oziroma proračunskih sredstev. Relevantno dejstvo je, navaja vlagatelj, da morajo osebe javnega prava (naročniki po ZJN-1) zagotoviti za javne uslužbence dodatno pokojninsko zavarovanje in da naročnik izbira osebo, ki bo ta sistem izvajala, izbira pa jo med profesionalnimi osebami, ki izvajajo dejavnost upravljanja pokojninskih skladov. Vlagatelj poudarja, da je dejavnost upravljanja pokojninskih skladov gospodarska (tržna) dejavnost dejavnost ter da v konkretnem primeru ne gre za izvajanje obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (ki je javna služba).
Po vlagateljevem mnenju v konkretnem primeru tudi ni relevantno, ali gre za upravljanje zasebnih ali pa upravljanje javno-finančnih oziroma proračunskih sredstev, kajti vsa naročnikova obligacijska razmerja odplačne narave so podrejena javnemu naročanju (torej vsa tista, ko je pogodbena stranka naročnik). Tudi takrat, navaja vlagatelj, ko na primer naročnik kupuje blago ali storitev iz neproračunskih sredstev ali celo donacije, mora ravnati po pravilih o javnem naročanju. Za vlagatelja je tudi vprašljiva trditev, da pri obračunavanju in vplačevanju premij ne gre za porabo javnih sredstev ter da gre za upravljanje zasebnih sredstev, saj naročniku niso podelili upravičenja za sklenitev posla javni uslužbenci, ampak Republika Slovenija. Vlagatelj opozarja, da ZKDPZJU ne daje javnim uslužbencem pravice do izbire upravljavca, ampak jim zagotavlja kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje, to zavarovanje pa mora zagotoviti Republika Slovenija oziroma v njenem imenu naročnik, ki pa sistema ne bo izvajal sam, ampak preko oseb, ki se s to gospodarsko dejavnostjo ukvarjajo na slovenskem trgu, zato je po vlagateljevem prepričanju posel podrejen pravilom javnega naročanja.
Vlagatelj opozarja tudi, da so javnemu naročanju podrejena odplačna razmerja oziroma razmerja, ki jih ponudnik sklepa s pridobitnim namenom ter da je lahko v konkretnem primeru upravljavec sklada vsaka zavarovalnica, banka, ali pokojninska družba, ki ima dovoljenje za opravljanje poslov upravljanja pokojninskih skladov (kar predstavlja gospodarsko, pridobitno dejavnost). Vlagatelj poudarja, da so možni upravljavci sklada gospodarske družbe, ki za ta posel konkurirajo s pridobitnim namenom, saj bo upravljavec za upravljanje sklada prejel provizijo (2.4.4. točka objave) in si obračunal vstopne stroške. Ker se torej konkretni obligacijski posel sklepa z odplačnim namenom ponudnika, po prepričanju vlagatelja izpolnjuje pogoje za javno naročilo.
Vlagatelj naročniku očita, da dosedanji postopek ni izvedel po določilih ZJN-1. Javna objava, z dne 14.11.2003, ne izpolnjuje pogojev za javni razpis po 68. členu ZJN-1 in nima predpisane vsebine za razpisno dokumentacijo iz 23. člena ZJN-1, do sedaj izvedeni postopek pa ne izpolnjuje ne pogojev za odprti ali omejeni postopek oddaje javnega naročila. Vlagatelj navaja, da postopek oddaje javnega naročila, kot je določen v ZJN-1, omogoča varstvo konkurence med zainteresiranimi ponudniki, njihovo enakopravno obravnavanje ter transparentnost postopka ter da je največja pomanjkljivost do sedaj izvedenega postopka, da ponudnikom niso bila vnaprej znana merila, po katerih bi naj bil izbran upravljavec pokojninskega sklada, zaradi česar posameznemu ponudniku ni omogočena presoja o ustreznosti meril za izbiro in tudi ne o ustreznosti izbire.
Na koncu vlagatelj navaja, da ima aktivno legitimacijo za vložitev zahtevka, saj sodeluje v postopku za izbiro upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence ter da vlaga zahtevek za revizijo pravočasno, saj še ni prejel naročnikove odločitve o dodelitvi naročila, zato še ni potekel skrajni rok, določen v 12. členu ZRPJN.
Glede na vse navedeno vlagatelj predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija razveljavi do sedaj izvedeni postopek in da se postopek ponovno izvede v skladu z ZJN-l. Vlagatelj tudi zahteva, da mu naročnik povrne stroške revizijskega postopka, in sicer 100.000,00 SIT za plačilo takse za zahtevek za revizijo.

Iz dokumentacije, ki je priložena vlagateljevemu dopisu, z dne 25.2.2004, je dalje razvidno, da je naročnik s sklepom, štev. 414-03/2001-10, z dne 12.2.2004, zahtevek za revizijo zavrgel. V obrazložitvi navedenega sklepa naročnik navaja, da je imela komisija za izbor upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence, ki jo je, upoštevaje predlog reprezentativnih sindikatov v javnem sektorju, imenovala Vlada Republike Slovenije, nalogo predlagati delodajalcu in reprezentativnim sindikatom v javnem sektorju izbor najustreznejšega upravljavca v skladu s 315. členom Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur.l.RS, štev. 26/03 - uradno prečiščeno besedilo, 110/02 – ZISDU-1, 114/02, 19/03, 40/03 - odločba US, 63/03 odločba US in ZIPRS0304-A, 135/03 in 2/04 -ZDSS-1 , v nadaljnjem besedilu: ZPIZ-1).
Naročnik navaja, da je odločitev o izboru upravljavca stvar pogodbene volje pogodbenih strank oziroma socialnih partnerjev in je skladno z določbo 303. člena ZPIZ-1 predmet kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta, ki sta jo sklenila naročnik v imenu Republike Slovenije kot delodajalca in reprezentativni sindikati v javnem sektorju. Kolektivna pogodba o oblikovanju pokojninskega načrta za javne uslužbence (Ur.l.RS, štev. 11/04 – v nadaljevanju Kolektivna pogodba o oblikovanju pokojninskega načrta) upoštevaje pogodbeno voljo strank v 23. členu določa, da se pogodba o upravljanju z zaprtim vzajemnim pokojninskim skladom za javne uslužbence sklene z izbranim upravljavcem, to je Kapitalsko družbo pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d., Ljubljana. Glede na to, da je odločitev o izboru upravljavca stvar tako naročnika kakor tudi reprezentativnih sindikatov v javnem sektorju, je naročnik prepričan, da ne more in ne sme enostransko vsiljevati drugi pogodbeni stranki upravljavca z zaprtim vzajemnim pokojninskim skladom, do česar pa bi po njegovem mnenju prišlo, če bi tekel postopek za izbor upravljavca po ZJN-1.
Naročnik opozarja, da pri obračunavanju in plačevanju premij javnih uslužbencev ne gre za porabo javnih sredstev, za katero bi bila obvezna oddaja javnega naročila po ZJN-1, saj premije kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja javnih uslužbencev, ki jih oseba javnega prava, v kateri je javni uslužbenec zaposlen, le obračunava in plačuje na osebni račun zaposlenega, pripadajo vsakemu od javnih uslužbencev v zameno za neizvedeno uskladitev plač, kar je bilo določeno z Aneksom h KPnd – torej gre v tem primeru za upravljanje zasebnih in ne za upravljanje javno-finančnih oziroma proračunskih sredstev. Naročnik opozarja tudi, da je zaprti vzajemni pokojninski sklad v lasti članov sklada, kar pomeni, da je zaprti vzajemni pokojninski sklad za javne uslužbence njihova last in da se bo upravljal izključno v korist in dobro članov sklada, ki so lastniki ustreznega števila enot premoženja v skladu z višino vplačanih premij oziroma višino sredstev na njihovem osebnem računu.
Naročnik navaja, da Republika Slovenija (oziroma v njenem imenu naročnik) nastopa v okviru uvedbe kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja za javne uslužbence kot delodajalec in je le ena od pogodbenih strank, ki skupaj z zaposlenimi oblikuje pokojninski načrt. Naročnik opozarja, da v skladu s 1. odstavkom 310. člena ZPIZ-1 lahko vzajemni pokojninski sklad ustanovi delodajalec, ki izpolnjuje pogoje iz 2. odstavka tega člena, in ki je oblikoval pokojninski načrt iz 1. odstavka 302. člena tega zakona ter da se (kot eksplicitno določa 3. alinea 310. člena ZPIZ-1) za delodajalca šteje tudi Republika Slovenija. Nadalje naročnik opozarja na 4. odstavek istega člena, ki določa, da lahko ne glede na 1. odstavek tega člena Republika Slovenija oblikuje posamezne pokojninske načrte za posamezne skupine zaposlenih in oblikuje zaprte vzajemne pokojninske sklade za izvajanje teh pokojninskih načrtov, pri čemer se na podlagi 5. odstavka istega člena ti pokojninski načrti določijo s predpisi oziroma kolektivnimi pogodbami, ki urejajo plače in druge prejemke za posamezne skupine zaposlenih. Naročnik zaključuje, da ustanovitev zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence in oblikovanje pokojninskega načrta za javne uslužbence torej temelji na določbah ZPIZ-1, ZKDPZJU in Kolektivni pogodbi o oblikovanju pokojninskega načrta, podlaga za izvedbo pa je konsenz med Vlado Republike Slovenije in socialnimi partnerji, kar je tudi razlog, zakaj se postopek izbire upravljavca ne vodi po ZJN-1. Po naročnikovem prepričanju torej ne gre za javno naročilo, in sicer iz dveh razlogov: pogoj za oblikovanje pokojninskega načrta je kolektivna pogodba o oblikovanju pokojninskega načrta, pogodbena stranka pa so tudi reprezentativni sindikati v javnem sektorju, ki ne morejo in niso naročnik po ZJN-1 in zato niso zavezani k sklenitvi pogodbe po izvedenem postopku oddaje javnega naročila. Vsako drugačno ravnanje bi po naročnikovem mnenju reprezentativne sindikate v javnem sektorju postavilo v neenakopraven položaj, kar bi bilo v nasprotju s temeljnim načelom obligacijskega prava o enakopravnosti pogodbenih strank.
Iz vsega navedenega po naročnikovem prepričanju izhaja:
– da se je postopek vodil po določbah ZPIZ-1 in da gre za specifičen postopek sklepanja kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki je v celoti urejen v tem zakonu, v njem pa niso predvideni pritožbeni postopki;
– da o sklenitvi pogodbe in s tem o določenem pokojninskem načrtu in njegovem izvajalcu ne odloča samo delodajalec, ampak je odločitev veljavna le, če jo obenem sprejmejo po pravilih 303. in 304. člena ZPIZ-1 tudi zaposleni, pri čemer delodajalec, ko odloča skupaj z zaposlenimi, ni naročnik po pravilih o javnem naročanju;
– da sklenitev kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta po 303. in 304. členu ZPIZ-1 ni mogoče podrediti pravilom 2. točke 1. odstavka 2. člena ZJN-1 in tudi ne pravilom 1. odstavka 1. člena ZJN-1 o predmetu javnega naročanja, saj sklenitev te kolektivne pogodbe pomeni le skupno odločitev oziroma izbiro delodajalca in zaposlenih o vsebini pokojninskega načrta in izbiri upravljavca, ne pomeni pa sklenitve odplačnega posla, ki bi se plačeval iz javno finančnih sredstev;
– da bi vsiljevanje upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence oziroma upravljavca, ki bi ga enostransko izbral delodajalec, to je naročnik, postavil reprezentativne sindikate pri sklenitvi pogodbe v neenakopraven (pogodbeni) položaj, kar je v nasprotju s temeljnim načelom obligacijskega prava o enakopravnosti pogodbenih strank;
– da naročnik v vlogi delodajalca, ki je določena v 310. členu ZPIZ-1 , ne more sprejeti enostranske odločitve brez pogodbene volje zaposlenih oziroma reprezentativnih sindikatov v javnem sektorju, ker ni podana pravna podlaga za tako odločitev o enostranski izbiri upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence, pa čeprav bi ga izbrala po postopku, ki ga določa ZJN-1;
– da je varstvo interesov zaposlenih, ki so lastniki zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada, zagotovljeno s sodelovanjem pri oblikovanju in sklepanju kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta;
– da v primeru vzpostavitve kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja za javne uslužbence ne gre za porabo javno-finančnih sredstev, temveč za plače zaposlenih v javnem sektorju, ki so se trajno odrekli avgustovske eskalacije izhodiščne plače v letu 2003, skladno z Aneksom h KPnd, delodajalec pa je na tej podlagi zavezan plačevati v korist zaposlenih fiksno skupno premijo, ki ni predmet različnih manj ali bolj ugodnih ponudb pokojninskih skladov;
– da stroške upravljanja z zaprtim vzajemnim pokojninskim skladom izbrani upravljavec ne bo zaračunaval delodajalcu, ki bi jih plačeval iz javno finančnih sredstev, temveč se ti stroški obračunavajo in plačujejo v breme vplačane premije na osebni račun člana sklada oziroma v breme povprečne čiste letne vrednosti sredstev vzajemnega pokojninskega sklada, katerega lastniki so člani sklada, tako kot to določa 318. v zvezi s 307. členom ZPIZ-1.
Naročnik opozarja tudi na dejstvo, da je bil vlagatelj seznanjen in je pristal na pravila, ki so bila določena v povabilu k izdelavi ponudbe in navodilu za izdelavo ponudbe, saj je dne 5.12.2003 po pošti ob 16.49 uri na navedeni podlagi pravočasno oddal popolno ponudbo in s tem pristal na v povabilu navedeni postopek, v postopku pa je sodeloval vse do vključno dejanj v drugem krogu pogajanj, skladno s točko 1.3. vsebine ponudbe navedenega navodila. Prav tako naročnik podrejeno ugotavlja, da je bilo povabilo objavljeno v Ur.l.RS, štev. 111-112/03, z dne 14.11.2003, vlagatelj pa je vložil zahtevek za revizijo postopka šele po tem, ko s strani pogodbenih strank kolektivne pogodbe ni bil izbran. Ob tem pa naročnik še poudarja, da je bila izbira upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence opravljena dne 21.1.2004, ko je bila kolektivna pogodba o oblikovanju pokojninskega načrta parafirana, oziroma dne 22.1.2004, ko je naročnik na 58. redni seji dne 22.1.2004 sprejel navedeno kolektivno pogodbo in na tej podlagi sklep o izbiri upravljavca, vlagatelj pa je zahtevek za revizijo vložil šele 28.1.2004, to je po sprejemu odločitve o izbiri.
V pravnem pouku je naročnik zapisal, da zoper ta sklep na podlagi 258. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur.l.RS, štev. 80/99, 70/00 in 52/02) pritožba ni dovoljena, dopustna pa je tožba, ki se lahko vloži v 30-tih dneh od dneva prejema tega sklepa pri Upravnem sodišču Republike Slovenije.

Ker iz dokumentacije, ki jo je predložil vlagatelj s svojim dopisom, z dne 25.2.2004, ni bilo razvidno, ali je vlagatelj skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN zahteval nadaljevanje postopka tudi neposredno pred naročnikom, je Državna revizijska komisija z dopisom, štev. NVD-0197/04-360, z dne 26.2.2004, naročnika pozvala, naj v nadaljnjem postopku ravna skladno z določili ZRPJN.

Dne 4.3.2004 je Državna revizijska komisija od naročnika prejela sklep, štev.16-1, z dne 3.3.2004, s katerim je le-ta odločil, da poziva Državne revizijske komisije ne more upoštevati, ker po njegovem mnenju niso podane pravne podlage za nadaljevanje postopka v skladu z ZRPJN ter v predmetni zadevi postopka ni mogoče voditi po določbah tega zakona. V predmetnem postopku po naročnikovem mnenju namreč ni šlo za postopek po ZJN-l, pač pa za poseben postopek, ki se je vodil v skladu z določili ZPIZ-1, predmetni postopek pa je bil končan z dnem, ko je komisija za izbor upravljavca sprejela sklep, da strankama kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta predlagal, da kot upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence določita enega izmed ponudnikov, kar sta pogodbeni stranki tudi storili z izjavo svojih pogodbenih volj tako, da sta sklenili navedeno kolektivno pogodbo o oblikovanju pokojninskega načrta. Naročnik ob tem poudarja, da bi sprememba pravne podlage za vodenje postopka sredi postopka oziroma celo po tem, ko je bil le-ta končan s sklenitvijo kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta imela za posledico neenakopravno obravnavanje vseh ponudnikov, ki so pristopili k izdelavi ponudb ter ponudbe pravočasno oddali in s tem nedvomno izjavili svojo voljo glede tega, da sprejemajo pravila in vsebino postopka po ZPIZ-l, kar je bilo jasno razvidno iz pravnih podlag, ki so bile navedene v navedenem povabilu. Hkrati s tem naročnik tudi opozarja, da bi spreminjanje pravnih podlag za vodenje postopka, v katerikoli fazi, še zlasti pa v fazi, ko so sprejeti vsi dokumenti glede oblikovanja zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence in ko se izvajajo in so že pripravljene tudi tehnične podlage za implementacijo tega sistema, imela nepopravljive škodljive posledice za uresničitev ZKDPZJU, kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta, pa tudi za uresničitev Aneksa h KPnd, saj navedeni dokumenti eksplicitno določajo roke, do katerih mora biti kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje za javne uslužbence izvedeno.

Državna revizijska komisija je z dopisom, štev. NVD-0236/04-445, z dne 8.3.2004, poslala naročnikov sklep, štev. 16-1, z dne 3.3.2004, v vednost vlagatelju.

Državna revizijska komisija je dne 12.3.2004 od vlagatelja prejela dopis, za dne 11.3.2004, v katerem le-ta vztraja pri tem, da gre v predmetni zadevi za postopek oddaje javnega naročila v skladu z ZJN-1. Trditev naročnika, da je bil predmetni postopek končan »z dnem, ko je komisija za izbor upravljavca sprejela sklep, da strankama kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta predlaga, da kot upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada določi enega izmed ponudnikov«, po vlagateljevem mnenju ne drži, saj sam naročnik v dopisu, z dne 18.2.2004, trdi, da se je postopek izbire upravljavca »tudi formalno končal z dnem 17.2.2004, ko je bila sklenjena pogodba o upravljanju zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence«.
Vlagatelj dalje navaja, da iz 1. odstavka 5. člena ZKDPZJU izhaja, da je v izključni pristojnosti Vlade RS, da ustanovi en zaprti vzajemni pokojninski sklad, kar seveda pomeni, da le naročnik (v imenu Republike Slovenije kot delodajalke), torej brez sindikatov, sklene pogodbo o upravljanju vzajemnega pokojninskega sklada. Vlagatelj opozarja, da je bila kolektivna pogodba o oblikovanju pokojninskega načrta s strani naročnika in reprezentativnih sindikatov javnega sektorja sprejeta šele 30.1.2004, veljati pa je začela 7.2.2004 ter da sta podpisnici te kolektivne pogodbe (sindikalna in vladna stran) v kolektivno pogodbo sicer vključili tudi določbo o tem, s kom se sklene pogodba o upravljanju (1. odstavek 23. člena), vendar je sklep o izbiri upravljavca sprejel izključno naročnik na seji dne 22.1.2004, kar pomeni, da so podpisnice kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta le zapisale tisto, kar je naročnik, kot izključno pristojen, že predhodno sprejel. Po vlagateljevem mnenju je tako o izbiri upravljavca odločal le naročnik, medtem ko so reprezentativni sindikati s podpisom kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta, le sprejeli (potrdili) že izbranega upravljavca.
Vlagatelj se tudi ne strinja z navedbo naročnika, da »bi sprememba pravne podlage za vodenje postopka … imela za posledico neenako in neenakopravno obravnavanje vseh ponudnikov«, saj naročnik ne pojasni, v čem in zakaj bi nastopilo neenako in neenakopravno obravnavanje vseh ponudnikov. Pač pa je po vlagateljevem mnenju dejansko prišlo do neenakega in neenakopravnega obravnavanja, ker komisija naročnika o sprejemu svojega sklepa o izbiri najboljšega ponudnika (to je koga predlaga naročniku in na podlagi katerih meril), ni seznanila neizbranih ponudnikov, niti jim ni omogočila vpogleda v dokumentacijo, prav tako pa neizbrani ponudniki še do danes niso prejeli sklepa in obrazložitve naročnika, s katerim je potrdila izbiro komisije. Vlagatelj navaja, da mu je, ko je pozval komisijo, da mu omogoči vpogled v del dokumentacije oziroma, da mu odgovori na konkretna vprašanja, od komisije dobil odgovor, »da ni pravne podlage, da bi ugodila zahtevi za revizijo oziroma zahtevi za vpogled v dokumentacijo« ali pa sploh ni prejel odgovora.
Za vlagatelja je tudi povsem nesprejemljiva trditev naročnika, da so ponudniki z oddajo ponudbe »nedvomno izjavili svojo voljo glede tega, da sprejemajo pravila in vsebino postopka po ZPIZ-1 (in ne po ZJN-1), kar je bilo jasno razvidno iz pravnih podlag, ki so bile navedene v povabilu«. Vlagatelj opozarja, da je naročnik objavil povabilo za javno zbiranje ponudb in navodilo za izdelavo ponudbe objavil na podlagi 1. odstavka 302. člena (oblikovanje pokojninskega načrta kolektivnega zavarovanja s strani delodajalca), 4. in 5. odstavka 310. člena (oblikovanje in določitev posameznih pokojninskih načrtov za zaposlene, za katere Republika Slovenija ustanovi zaprt vzajemni pokojninski sklad), 244. člena (dejavnost kapitalskega sklada) in 315. člena ZPIZ-1 (upravljavci vzajemnega pokojninskega sklada), 9. členom Aneksa h KPnd in sklepi Vlade RS o ustanovitvi in sestavi komisije ter da je bilo na podlagi navedenih pravnih podlag zagotovljeno, da bodo pri izbiri izvajalca in upravljavca enakopravno sodelovali reprezentativni sindikati javnega sektorja in naročnik, kar je bilo doseženo z sklepoma Vlade RS, s katerim je bila ustanovljena komisija (enakopravno zastopanje predstavnikov sindikatov, predstavnikov Vlade in zunanjih strokovnjakov), katere pristojnost je bila, da na podlagi pravočasnih in popolnih ponudb ter dodatnih predstavitev in pogajanj izbere najboljšega ponudnika ter predlaga naročniku, da z njim sklene pogodbo upravljanju. Vlagatelj meni, da prej navedene določbe ZPIZ-1, ZKDPZJU in Aneksa h KPnd ne določajo samega postopka izbire upravljavca, na podlagi katerega sprejme izključno naročnik sklep o izbiri upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada, temveč da se mora prav zaradi tega postopek izbire voditi po pravilih ZJN-1. Če bi bil postopek izbire izpeljan po ZJN-1, meni vlagatelj, ne bi bil v ničemer prizadet interes predstavnikov reprezentativnih sindikatov, ampak bi bil dejansko zakonit, javen, pregleden in zagotovljena bi bila uporaba pravnega sredstva ter enaka in enakopravna obravnava vseh ponudnikov.
V zvezi s trditvijo naročnika, da bi »spreminjanje pravnih podlag za vodenje postopka v katerikoli fazi, imelo nepopravljive škodljive posledice za uresničitev ZKDPZJU«, vlagatelj meni, da nezakonitega postopka ni mogoče opravičevati s takšno navedbo, kajti, če bi naročnik postopek izbire od vsega začetka vodil po postopku ZJN-1, v nobenem primeru ne bi nastopile »nepopravljive škodljive posledice«. Ker pa se je naročnik odločil izpeljati postopek izbire najboljšega ponudnika v nasprotju z ZJN-1, je po prepričanju vlagatelja največ škode storil bodočim zavarovancem (140.000) in neizbranim ponudnikom, saj skrivanje in neobjavljanje kriterijev ter ponderjev za izbiro upravljavca, nejavno odpiranje ponudb, nevročanje sklepov o izbiri najboljšega ponudnika neizbranim ponudnikom, neomogočanje vpogleda v dokumentacijo in zavračanje možnosti za vložitev pravnega sredstva, predstavlja ravnanje, ki je v popolnem nasprotju z elementi javnosti, preglednosti in pravne varnosti – prav te elemente pa bi moral naročnik upoštevati tudi v primeru, če bi bila na podlagi kakšnega posebnega zakona izvzeta uporaba ZJN-1.

Državna revizijska komisija je z dopisom, štev. NVD-0197/04-483, z dne 11.3.2004, od naročnika ponovno zahtevala, da ji v roku treh dni odstopi celotno dokumentacijo, ki se nanaša na obravnavano zadevo. Zahtevano dokumentacijo je naročnik odstopil Državni revizijski komisiji z dopisom, štev. 16-103-36/2004/2, z dne 22.3.2004.

Državna revizijska komisija je z dopisom, štev. 018-65-04/25-574, z dne 26.3.2004, vlagatelja pozvala, naj v skladu z 12. in 22. členom ZRPJN predloži dokazilo o plačilu revizijske takse. Zahtevano dokazilo je Državna revizijska komisija prejela dne 30.3.2003.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, pridobljene dodatne dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je morala v konkretnem primeru uvodoma ugotoviti, ali obravnavana zadeva sploh sodi pod njeno pristojnost, to je, odgovoriti je morala na vprašanje, ali je v obravnavanem primeru vlagatelj upravičen zahtevati pravno varstvo svojih pravic v revizijskem postopku ter ali gre za spor, o katerem je Državna revizijska komisija (sploh) pristojna razsojati. Dopustnost revizijskega postopka je namreč procesna predpostavka, na katero mora Državna revizijska komisija paziti po uradni dolžnosti ves čas revizijskega postopka (18. člen ZPP v zvezi s 5. odstavkom 3. člena ZRPJN). Če Državna revizijska komisija v posameznem primeru ugotovi, da o sporu med strankama ni pristojna odločati, ima navedeno za posledico, da Državna revizijska komisija o takšni zadevi ne sme meritorno odločati, ker bi s tem presegla meje svoje pristojnosti in bi bila njena odločitev zato nezakonita.

Meje odločanja Državne revizijske komisije v postopku pravnega varstva ponudnikov in javnega interesa v postopkih oddaje javnih naročil so določene s predpisi, ki urejajo javna naročila – to je z določili ZRPJN in ZJN-1.

ZRPJN v 1. členu (Predmet zakona) določa, da se s tem zakonom ureja pravno varstvo ponudnikov in javnega interesa v postopkih oddaje javnih naročil, ki se izvaja z revizijo postopkov oddaje javnih naročil, opredeljenih v ZJN-1, organe, ki so pristojni za varstvo pravic ponudnikov in javnega interesa, in postopek revizije po tem zakonu.

Med določili ZJN-1 so za obravnavano zadevo pomembna zlasti tista določila zakona, ki opredeljujejo naravo pravnih razmerij, za katera se uporabljajo pravila navedenega zakona.

ZJN-1 v 1. odstavku 1. člena (Predmet zakona) določa, da ta zakon ureja obvezna ravnanja naročnikov in ponudnikov pri oddaji javnih naročil za nabavo blaga, oddajo gradenj in naročanje storitev.

Javno naročilo je v 2. točki 1. odstavka 3. člena (Pomen v zakonu uporabljenih pojmov) definirano kot celotni skupek dejanj, ki jih opravi naročnik s ciljem nabave blaga, oddaje storitev ali gradenj po tem zakonu.

Kateri subjekti so dolžni postopati po pravilih ZJN-1, je določeno v 1. odstavku 3. člena (Pomen v zakonu uporabljenih pojmov), kjer je določeno, da je za namene tega zakona »naročnik« bodisi neposredni ali posredni uporabnik proračuna oziroma drug pravni subjekt, ki izpolnjuje v cit. členu določene pogoje (subjektivni kriterij). Naročnik je dolžan postopati po pravilih ZJN-1 (le) takrat, kadar na trgu vstopa v odplačna pravna razmerja (sklepa pogodbe), katerih predmet je nabava blaga in/ali storitev oziroma gradnje (objektivni kriterij).

V skladu s pravili ZJN-1 se postopek oddaje javnega naročila konča s sklenitvijo pogodbe o oddaji javnega naročila, ki je v 3. točki 1. odstavka 3. člena ZJN-1 definirana kot »… v skladu z izvedenim postopkom po tem zakonu v pisni obliki sklenjena odplačna pogodba med naročnikom in dobaviteljem, izvajalcem gradenj ali izvajalcem storitev, katere predmet je nabava blaga, izvedba gradnje ali storitve«.

Iz navedenih določb ZJN-1 je mogoče povzeti, da so pravilom o javnem naročanju podvrženi tisti odplačni pravni posli določenih pravnih subjektov (ki jih ZJN-1 definira kot »naročnike«), katerih predmet je nabava blaga in/ali storitev in ki se financirajo iz javnih sredstev. Da so predmet urejanja prava javnih naročila le tisti odplačni pravni posli, ki se financirajo iz javnih sredstev, izhaja iz vrste določil ZJN-1 (glej npr. 4. člen – Načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, 6. člen – Načelo transparentnosti porabe javnih sredstev, 15. člen – Izpolnitev pogojev za začetek postopka in 16. člen – Zagotavljanje sredstev v primeru začasnega financiranja ter tudi 129. člen – Urad za javna naročila – ki v 1. odstavku med pristojnostmi omenjenega urada izrecno določa, da le-ta »… skrbi za takšen razvoj sistema javnega naročanja, ki zagotavlja gospodarnost, učinkovitost in preglednost porabe javnih sredstev za javna naročila …«).

Status naročnika po formalnem (subjektivnem) kriteriju v obravnavani zadevi ni sporen. Obe stranki sta soglasni v tem, da je naročnik neposredni uporabnik proračunskih sredstev in s tem formalno pravno sodi pod definicijo »naročnika« iz 1. alinee 1. odstavka 3. člena ZJN-1. Pač pa je morala Državna revizijska komisija ob upoštevanju okoliščin konkretnega primera ugotoviti, ali naročnik tudi dejansko nastopa v vlogi »naročnika« v smislu pravil ZJN-1 – to je, ali v obravnavanem primeru vstopa v odplačno pravno razmerje (sklepa pogodbo), katerega predmet je nabava blaga in/ali storitev, ki se financirajo iz javnih sredstev in je zato njegovo ravnanje podvrženo pravilom ZJN-1.

V obravnavanem primeru je predmet pravnega posla izbor upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence v Republiki Sloveniji. Kot je razvidno iz predložene dokumentacije, so bile podlage za vzpostavitev sistema kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja za javne uslužbence dogovorjene z Aneksom h KPnd, ki sta ga podpisali Vlada Republike Slovenije in predstavniki reprezentativnih sindikatov s področja negospodarskih dejavnosti. Z omenjenim aneksom so socialni partnerji sklenili dogovor, v skladu s katerim so se javni uslužbenci v letu 2003 odrekli avgustovski eskalaciji oziroma povišanju plač s tem, da se je ta del plač namensko usmeril v premijo kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Glede realizacije omenjenega dogovora Aneks h KPnd v 1. odstavku 2. člena določa, da se kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje »… uvede ob smiselni uporabi določb o prostovoljnem dodatnem pokojninskem zavarovanju, ki ga ureja ZPIZ-1, kolikor s posebnim zakonom, ki bo urejal kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje za javne uslužbence, sprejetim v skladu s tem aneksom, ni drugače določeno«. Aneks h KPnd v 9. členu tudi izrecno določa, da bodo podpisniki (torej Vlada Republike Slovenije in reprezentativni sindikati s področja negospodarskih dejavnosti) enakopravno sodelovali pri izbiri izvajalca in upravljavca kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja (1. odstavek 9. člena) ter da podpisniki soglašajo z zaprtim pokojninskim skladom oziroma zaprtimi vzajemnimi pokojninskimi skladi kot načinom izvedbe kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja (2. odstavek 9. člena).

Že iz doslej omenjenih določb Aneksa h KPnd je mogoče ugotoviti, da pravne podlage za vzpostavitev sistema kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja javnih uslužbencev (in s tem tudi izbor upravljavca zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada kot načinom izvedbe kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja) predstavljajo določbe ZPIZ-1 ter določbe (v odnosu do navedenega zakona specialnega predpisa) ZKDPZJU in ne pravila ZJN-1.

Kot je dalje razvidno iz predložene dokumentacije, je bil ZKDPZJU sprejet potem, ko so podpisniki Aneksa h KPnd na podlagi njegovega 6. člena dne 2.10.2003 podpisali t.im. »Izjavo o ustanovitvi zaprtega vzajemnega sklada za javne uslužbence v Republiki Sloveniji«. Z navedenim dokumentom so se podpisniki med drugim dogovorili, »… da se ustanovi zaprt vzajemni pokojninski sklad za javne uslužbence v Republiki Sloveniji, katerega upravljavec se izbere na podlagi javnega zbiranja ponudb«. ZKDPZJU, ki sicer ureja podlage za uvedbo kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja za javne uslužbence (1. odstavek 1. člena ZKDPZJU), v 1. odstavku 5. člena določa, da Vlada Republike Slovenije v imenu Republike Slovenije kot delodajalke v skladu s tem zakonom ustanovi en zaprt vzajemni pokojninski sklad. ZKDPZJU v 1. odstavku 6. člena dalje pooblašča Vlado Republike Slovenije, da v imenu Republike Slovenije kot delodajalke sprejme pravila vzajemnega pokojninskega sklada, katerih sestavni del bo tudi pokojninski načrt kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja javnih uslužbencev, oblikovan v skladu s kolektivno pogodbo o oblikovanju pokojninskega načrta. ZKDPZJU v 2. členu (enako kot Aneks h KPnd) izrecno določa, da se kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje za javne uslužbence zagotavlja v skladu z določbami o dodatnem prostovoljnem pokojninskem zavarovanju, ki ga ureja ZPIZ-1, če s tem zakonom ni drugače določeno.

Ob doslej navedenem Državna revizijska komisija ugotavlja, da Vlada Republike Slovenije v obravnavanem primeru ne nastopa kot naročnik v smislu 1. odstavka 3. člena ZJN-1, temveč nastopa (na podlagi pooblastila, ki izhaja iz prej navedenih določil ZKDPZJU) kot delodajalec (v imenu Republike Slovenije) ter v tem smislu predstavlja (le) eno od strank v dogovoru med socialnimi parterji (strankami Aneksa h KPnd) – to je tisto stranko, kateri je poverjena izvedba dogovora o uvedbi kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja za javne uslužbence v Republiki Sloveniji.

Kar zadeva realizacijo cilja dogovora med socialnimi partnerji (torej ustanovitev zaprtega vzajemnega sklada za javne uslužbence v Republiki Sloveniji ter prenos pooblastila za upravljanje s tem skladom z ustanovitelja na izbranega upravljavca sklada) Državna revizijska komisija ugotavlja, da se v skladu z vsemi doslej navedenimi pravnimi akti temu cilju namenjene aktivnosti izvajajo na podlagi določb ZKDPZJU, ki nekatera vprašanja sicer ureja drugače kot ZPIZ-1, v ostalem pa se v celoti uporabljajo določbe o prostovoljnem dodatnem pokojninskem zavarovanju ZPIZ- 1 (pri čemer je potrebno upoštevati tudi, da je s prej omenjeno »Izjavo o ustanovitvi zaprtega vzajemnega sklada za javne uslužbence v Republiki Sloveniji«, z dne 2.10.2003, med socialnimi partnerji dogovorjeno, da se upravljavec zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada, kateremu bo delodajalec kot ustanovitelj sklada poveril njegovo upravljanje, izbere na podlagi javnega zbiranja ponudb).

ZPIZ-1 določa, da je vzajemni pokojninski sklad premoženje, ki je financirano s sredstvi, zbranimi z vplačilom premij prostovoljnega dodatnega zavarovanja oziroma ustvarjenimi z upravljanjem s temi sredstvi in je namenjeno kritju obveznosti do zavarovancev ter je v lasti zavarovancev (307. člen ZPIZ-1). Zaprti vzajemni pokojninski sklad je oblika vzajemnega pokojninskega sklada, katerega člani lahko postanejo le zavarovanci prostovoljnega dodatnega zavarovanja, ki so v delovnem razmerju pri delodajalcu, ki je ustanovitelj sklada (2. odstavek 309. člena ZPIZ-1). V skladu s 1. odstavkom 310. člena ZPIZ-1 vzajemni pokojninski sklad ustanovi delodajalec, ki izpolnjuje pogoje iz 2. odstavka tega člena (3. alinea 2. odstavka 310. člena ZPIZ-1 določa, da se za delodajalca šteje tudi Republika Slovenija) in ki je oblikoval pokojninski načrt iz 1. odstavka 302. člena tega zakona. Delodajalec kot ustanovitelj sklada, oblikuje vzajemni pokojninski sklad tako, da sprejme pravila sklada ter sklene pogodbo o upravljanju sklada z upravljavcem iz 315. člena tega zakona (1. odstavek 311. člena ZPIZ-1).Upravljavec lahko upravlja zaprt vzajemni pokojninski sklad le, če ga je za upravljanje tega s pogodbo o upravljanju vzajemnega pokojninskega sklada pooblastil delodajalec, ki je ustanovitelj tega sklada (2. odstavek 315. člena ZPIZ-1). Obseg poslov, ki jih opravlja upravljavec, je določen v 316. členu ZPIZ-1, in sicer posli upravljanja vzajemnega pokojninskega sklada obsegajo zbiranje premij prostovoljnega dodatnega zavarovanja in vodenje osebnih računov zavarovancev - članov sklada, upravljanje s premoženjem vzajemnega pokojninskega sklada ter unovčenje oziroma izplačevanje odkupnih vrednosti.

Že iz zgoraj navedenih določb ZPIZ-1 je mogoče ugotoviti, da pravnega razmerja, ki je v obravnavanem primeru predmet spora med strankama, ni mogoče označiti kot predmet oddaje javnega naročila v smislu določil ZJN-1 (blago, storitev oziroma gradnja). Kot izhaja iz določil ZPIZ-1, je namreč postopek ustanovitve vzajemnega pokojninskega sklada v pristojnosti delodajalca (kot ustanovitelja sklada), ki oblikuje vzajemni pokojninski sklad tako, da sprejme pravila sklada ter sklene pogodbo o upravljanju z upravljavcem, na katerega prenese pooblastilo za upravljanje tega sklada. Ugotoviti je torej potrebno, da gre v obravnavanem primeru za posebno pooblastilno razmerje med naročnikom (ki v konkretnem primeru nastopa v vlogi delodajalca) kot ustanoviteljem zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: ZVPSJU) in (izbranim) upravljavcem, ki izpolnjuje z ZPIZ-1 oziroma ZKDPZJU določene pogoje in katerega naročnik (v vlogi delodajalca) na podlagi skupnega dogovora z reprezentativnimi sindikati s pogodbo o upravljanju pooblasti za opravljanje poslov upravljanja ZVPSJU, kot so določeni v 316. členu ZPIZ-1.

Iz Pravil zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence (v nadaljevanju: Pravila), ki jih je sprejel naročnik na redni seji Vlade Republike Slovenije dne 12.2.2004 in katerih sestavni del je tudi Pokojninski načrt za kolektivno pokojninsko zavarovanje za javne uslužbence (v nadaljevanju: Pokojninski načrt), je dalje razvidno, da je kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje javnih uslužbencev definirano kot oblika zavarovanja, ki predstavlja zbiranje denarnih sredstev (dela plače) na osebnih računih javnih uslužbencev – članov ZVPSJU, vključenih v to obliko zavarovanja z namenom, da se jim ob dopolnitvi določene starosti ter pod pogoji, določenimi s Pokojninskim načrtom, zagotovijo pravice do dodatne starostne pokojnine oziroma do predčasne dodatne starostne pokojnine ali druge pravice, določene s Pokojninskim načrtom (4. člen Pokojninskega načrta). ZVPSJU je v Pravilih opredeljen kot premoženje, financirano s sredstvi, zbranimi z vplačilom premij kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja po ZKDPZJU ter premijami, ki jih vplačuje član ZVPSJU v skladu z ZPIZ-1, oziroma je ustvarjeno z upravljanjem s temi sredstvi in je namenjeno kritju obveznosti do članov ZVPSJU (1. odstavek 7. člena Pravil). Premoženje ZVPSJU je po izrecni določbi Pravil last članov ZVPSJU (2. odstavek 7. člena Pravil), upravljavec pa z njim upravlja v svojem imenu in na račun članov ZVPSJU, ločeno od premoženja ostalih skladov, katerih upravljavec je in ločeno od svojega premoženja (1. odstavek 5. člena in 5. odstavek 7. člena Pravil). Upravljanje sklada je odplačno, pri čemer pa je upravljavec v skladu s 1. odstavkom 23. člena Pravil za upravljanje ZVPSJU upravičen (le) do vstopnih stroškov (kot je določeno v 18. členu Kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta, se ti obračunajo v odstotku od plačane premije ob njenem vplačilu) in provizije za upravljanje (ki v skladu z 21. členom Kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta plačuje iz sredstev ZVPSJU in znaša znaša 0,75% povprečne čiste letne vrednosti sredstev ZVPSJU). Razen vstopnih stroškov in provizije za upravljanje upravljavec ZVPSJU ni upravičen do zaračunavanja nobenih dodatnih stroškov (1. odstavek 22. člena Kolektivne pogodbe o oblikovanju pokojninskega načrta). To pomeni, da se storitve upravljanja ZVPSJU ne plačujejo iz proračunskih sredstev, pač pa iz premij javnih uslužbencev, ki so njihovi osebni prejemki. To pomeni, da ne gre za odplačen posel naročnika storitev v smislu 3. točke 1. odstavka 3. člena ZNJ-1.

Iz prej navedenega nedvoumno izhaja, da se pooblastilo upravljavcu, na katerega je naročnik (v vlogi delodajalca, ki je ustanovitelj tega sklada) s pogodbo o upravljanju prenesel opravljanje poslov upravljanja ZVPSJU iz 316. člena ZPIZ-1, nanaša izključno na upravljanje premoženja, ki je v lasti zavarovancev – članov ZVPSJU (torej v zasebni lasti), pri čemer je tudi nadomestilo za upravljanje (vstopni stroški, provizija) ZVPSJU, do katerega je upravljavec upravičen kot plačilo za opravljanje poslov upravljanja sklada, prav tako v celoti sestavljeno iz sredstev zavarovancev – članov ZVPSJU (to je zasebnih in ne javnih sredstev). Res je sicer (kot navaja vlagatelj), da morajo osebe javnega prava (ki po subjektivnem kriteriju načeloma sodijo med »naročnike« v smislu 1. odstavka 3. člena ZJN-1) zagotoviti sredstva za dodatno pokojninsko zavarovanje javnih uslužbencev, vendar je pri tem potrebno upoštevati, da so zavezanci za plačilo premije (le) izvrševalci pravic in obveznosti delodajalca, ki je v skladu s Kolektivno pogodbo o oblikovanju pokojninskega načrta in 3. členom ZKDPZJU zavezan plačevati premijo na osebni račun članov ZVPSJU. Sama premija ima nedvomno naravo prejemka, ki je vezan na delovno razmerje, saj gre za plačilo z zakonom določenega zneska, ki ga je delodajalec zavezan plačati uslužbencu na temelju njegove zaposlitve pri delodajalcu ter je delodajalec glede tega zneska uslužbenčev dolžnik. Takšno stališče je skladno tudi z določili Zakona o delovnih razmerjih ( Ur.l. RS, štev. 42/02 – v nadaljevanju: ZDR), ki v 1. odstavku 126. člena določa, da je plačilo za delo sestavljeno iz plače, ki mora biti vedno v denarni obliki in morebitnih drugih vrst plačil, če je tako določeno s kolektivno pogodbo (cit. člena), medtem ko v 1. odstavku 136. člena dopušča, da delodajalec lahko zadrži izplačevanje plače delavcu, če je tako določeno s posebnim zakonom. Ker ZKDPZJU omogoča delodajalcu, da razpolaga z delom plače posameznega javnega uslužbenca (da del nameni za vplačilo premije), navedeno pomeni, da v primeru vzpostavitve kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja za javne uslužbence v Republiki Sloveniji ne gre za porabo javno-finančnih sredstev, temveč za plače zaposlenih v javnem sektorju, ki so se na podlagi dogovora (zastopali so jih reprezentativni sindikati), ki izhaja iz Aneksa h KPnd, odrekli avgustovske eskalacije oziroma povišanju izhodiščne plače, s tem, da se je povišanje pretvorilo v premijo kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja.

Vlada Republike Slovenije je pri izbiri upravljavca ZVPSJU ravnala kot delodajalec, ki javnim uslužbencem izplačuje premijo dodatnega pokojninskega zavarovanja. Premije, vplačane na osebne račune uslužbencev, so del plače in niso proračunska sredstva. Storitve upravljanja z ZVPSJU se plačujejo iz teh premij in ne iz proračuna. Pogodba o upravljanju z ZVPSJU torej ni odplačna pogodba o izvedbi storitev med upravljavcem ZVPSJU in Vlado Republike Slovenije v smislu 3. točke 1. odstavka 3. člena ZJN-1, zato torej ni javno naročilo. Državna revizijska komisija je že v zadevi 018-136/01 ugotovila, da ne gre za javno naročilo, če ne gre za porabo javnih sredstev.

Ob vsem navedenem je potrebno zaključiti, da v obravnavani zadevi ne gre za spor, ki zadeva katerokoli od faz postopka oddaje javnega naročila, kot ga ureja ZJN-1. Odločanje o sporih, ki ne zadevajo izvedbo javnega naročila, pa ne sodi v pristojnost Državne revizijske komisije, temveč je zanje pristojno sodišče redne pristojnosti. Državna revizijska komisija se je morala zato na podlagi 18. člena ZPP v zvezi s 5. odstavkom 3. člena ZRPJN v obravnavanem primeru izreči za nepristojno, vlagateljev zahtevek za revizijo pa kot nedopusten zavreči.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne 6.4.2004



Predsednica senata:
Metoda Hrovat, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Vlada Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, Ljubljana
- Moja naložba, Pokojninska družba d.d., Ulica Vita Kraigherja 5/VI, Maribor
- Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d., Ljubljana
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana