018-188/2014 Občina Brežice

Številka: 018-188/2014-8

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Sonje Drozdek Šinko kot predsednice senata ter Vide Kostanjevec in mag. Gregorja Šebenika kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje zavarovalnih storitev za obdobje od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2017«, v sklopih III: »Krajevne skupnosti«, V: »gasilska zveza« in VI: »Skupna ponudba za vse sklope«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Zavarovalnica Tilia, d.d., Novo mesto, Seidlova 5, Novo mesto, ki ga zastopa Odvetniška družba Križanec & Potočnik o.p., d.o.o., Dalmatinova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Brežice, Cesta prvih borcev 18, Brežice (v nadaljevanju: naročnik), dne 26. 9. 2014

ODLOČILA

1. Vlagateljevemu zahtevku za revizijo z dne 4. 7. 2014 se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila »Izvajanje zavarovalnih storitev za obdobje od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2017«, ki ga je naročnik pričel s sklepom številka 430-0008/2014 z dne 17. 3. 2014.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 2.353,02 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik izvaja odprti postopek oddaje javnega naročila »Izvajanje zavarovalnih storitev za obdobje od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2017«. Javno naročilo je razdeljeno na šest sklopov, in sicer sklop I: »Občina Brežice« (v nadaljevanju: sklop I), sklop II: »Vzgojno izobraževalni zavodi« (v nadaljevanju: sklop II), sklop III: »Krajevne skupnosti« (v nadaljevanju: sklop III), sklop IV: »Ostali zavodi občine« (v nadaljevanju: sklop IV), sklop V: »Gasilska zveza« (v nadaljevanju: sklop V) in sklop VI: »Skupna ponudba za vse sklope« (v nadaljevanju: sklop VI). Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 16. 4. 2014, pod številko objave JN4617/2014 ter dne 18. 4. 2014 v Uradnem listu Evropske unije, pod številko objave 2014/S 077-133504.

Naročnik je z dokumentom Odločitev v postopku oddaje javnega naročila številka 430-0008/2014 z dne 12. 6. 2014 (v nadaljevanju: odločitev o oddaji javnega naročila) odločil, da se javno naročilo kot najcenejšemu ponudniku odda Zavarovalnici Triglav d.d., Trg Matije Gubca 1, Krško (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), ponudba Generali zavarovalnice d.d., Ljubljana, Kržičeva 3, Ljubljana izloči ter da bo z izbranim ponudnikom sklenjena pogodba v 3 dneh po pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila. Iz obrazložitve izhaja, da je naročnik prejel 5 pravočasnih ponudb. Po pregledu ponudb je naročnik ponudnike s formalno nepopolnimi ponudbami (izbrani ponudnik, Zavarovalnica Maribor, d.d., Cankarjeva 3, Maribor, Adriatic Slovenica, d.d., Novi trg 1, Novo mesto) pozval k dopolnitvam, Zavarovalnico Maribor, d.d., izbranega ponudnika in vlagatelja pa je naročnik pozval tudi k predložitvi specifikacije končne ponudbe za sklop VI brez zavarovanja za potres. Kot popolne je naročnik opredelil ponudbe Zavarovalnice Maribor, d.d., Adriatic Slovenica, d.d., vlagatelja in izbranega ponudnika. Ponudba Generali zavarovalnice, d.d., Ljubljana, je bila izločena, ker ni vsebovala ponudbe za sklop V. Naročnik se je v skladu z razpisno dokumentacijo odločil za zavarovanje brez potresa. Glede na rezultat ovrednotenih meril je naročnik oddal javno naročilo izbranemu ponudniku.

Vlagatelj je z dopisom z dne 19. 6. 2014 od naročnika zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila.

Naročnik je v Dodatni obrazložitvi številka 430-8/2014 z dne 23. 6. 2014 odgovoril na vlagateljeve komentarje oziroma vprašanja iz zahteve z dne 19. 6. 2014.

Vlagatelj je dne 4. 7. 2014 vložil zahtevek za revizijo zaradi razveljavitve odločitve o oddaji javnega naročila, s katerim je predlagal razveljavitev izpodbijane odločitve ter povrnitev stroškov postopka. Vlagatelj je podal navedbe o postopku javnega naročanja, svoji aktivni legitimaciji, pravočasnosti zahtevka za revizijo, taksi za vložitev revizijskega zahtevka ter navedel, da iz obvestila o naročilu izhaja, da je naročnik javno naročilo razdelil v 6 sklopov, naročilo pa je oddal samo za sklop VI (brez potresa), pa sklope I – IV pa odločitve ni izdal, čeprav v odločitvi o oddaji javnega naročila piše, da ta odločitev pokriva celotno javno naročilo. Vlagatelj je naročniku očital, da je po roku za oddajo ponudb zahteval in dovolil spremembo ponudbene cene. Naročnik je v razpisni dokumentaciji predvidel, da se javno naročilo oddaja za 6 sklopov. Ponudniki so morali oddati obrazec ponudbe za vsak sklop posebej (pri čemer so morali ponuditi zahtevan obseg javnega naročila v celoti), pri čemer je bilo potrebno za sklope III (Krajevne skupnosti), V (Gasilska zveza Brežice) in VI navesti pod a) enoletno premijo od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2015 ter pod b) Celotno premijo od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2014, pri obeh oddelkih pa so bile naslednje postavke: skupna končna vrednost brez DPZP v EUR, popust v odstotkih in EUR, DPZP (davek od prometa zavarovalnih poslov; v nadaljevanju: DPZP) v odstotkih in EUR ter skupna končna vrednost (popust in DPZP) v EUR. V 2. členu osnutka pogodbe je bil določen tudi predmet posameznega sklopa, pri čemer je za VI. sklop pisalo, da zajema vse, kar ločeno zajemajo sklopi od I do V. Vsi sklopi so zajemali tudi potresno zavarovanje. Naročnik v razpisni dokumentaciji ni opredelil možnosti opredelitve višine zavarovanja po zavarovalni vrsti (kot na primer požarno zavarovanje, nezgodno zavarovanje, potresno zavarovanje,…), to je celo prepovedal, saj ni dovolil spreminjanja razpisnih obrazcev. Ponudniki torej niso mogli opredeliti vrednosti potresnega zavarovanja v vsakem posameznem sklopu. Kljub temu pa je naročnik po roku za oddajo ponudb Zavarovalnici Maribor, izbranemu ponudniku ter vlagatelju poslal poziv »za dostavo specifikacije« končne ponudbe sklopa VI »brez potresa«, ki je bil po vsebini poziv za spremembo ponudbene cene v sklopu VI, po katerem so morali omenjeni trije ponudniki ponuditi ceno brez zavarovalne vrste »potres« in jim je naročnik torej naročil, da morajo oddati spremenjene ponudbene cene za sklop VI po spremenjenem obsegu storitev. Pozvani ponudniki so to storili, naročnik pa je razvrstitev opravil na podlagi meril po novih cenah, oddanih po oddaji ponudb. Naročnik je tako po roku za oddajo ponudb neutemeljeno spremenil predmet javnega naročanja s tem, ko je iz sklopa VI izločil potresno zavarovanje ter od ponudnikov zahteval, da po roku za oddajo ponudb spremenijo svoje ponudbe, ponudbeno ceno ter oddajo drugačno ponudbo, pri čemer za tako ravnanje ni imel podlage niti v zakonu niti v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj je v zvezi s tem navedel še, da je naročnik na javnem odpiranju ponudb (pred izdajo nedovoljenega poziva za spremembo ponudbene cene) prebral ponudbene cene vseh ponudnikov po posameznih sklopih, kar pomeni, da so bili vsi ponudniki seznanjeni s tem, kateri ponudniki so oddali ponudbe in po kakšni ponudbeni ceni. Izbrani ponudnik je tako ravnanje naročnika izkoristil, saj primerjava ponudbenih cen kaže, da je izbrani ponudnik po roku za oddajo ponudb ponudil bistveno nižjo ceno kot vlagatelj, medtem ko je bila ponudbena cena izbranega ponudnika v izvirni ponudbi bistveno višja kot vlagateljeva, kar ni mogoče pripisati zgolj odštetju premije za zavarovanje za potres. Vlagatelj je navedel tudi, da je sicer res, da je tudi sam oddal ponudbo s spremenjeno ceno po naročnikovem pozivu, vendar zgolj zato, ker se je hotel izogniti negativnim posledicam – izločitvi, ne pa zato, ker bi se strinjal z naročnikovimi kršitvami. Vlagatelj je očital naročniku tudi, da odpiranje spremenjenih ponudb s spremenjenimi ponudbenimi cenami ni bilo izvedeno javno. Navedel je tudi, da je odločitev o oddaji javnega naročila izvedena procesno neustrezno, saj je naročnik javno naročilo razdelil na 6 sklopov (se pravi 6 samostojnih javnih naročil), sprejel pa je zgolj odločitev za sklop VI, ne pa tudi za preostalih 5 sklopov. Ni nujno, da naročnik odločitve za vse sklope izda hkrati, vendar naročnik po mnenju vlagatelja ne namerava izdati odločitev o izidu javnega naročila v preostalih sklopih, saj šteje, da je z izpodbijano odločitvijo »pokril« celotno javno naročilo, ki vlagatelju povzroča škodo zato, ker ne ve, ali je njegova ponudba za preostale sklope še veljavna in ali je še vedno zavezan naročniku ali ne.

Izbrani ponudnik se je glede navedb vlagatelja v zahtevku za revizijo izjasnil dne 14. 7. 2014 ter navedel, da prereka vlagateljeve trditve ter da je vlagateljev zahtevek za revizijo neutemeljen. Povzel je potek postopka javnega naročanja, dodatno pa je navedel, da je naročnik v razpisni dokumentaciji za ta postopek javnega naročanja določil, da bo oddal naročilo po sklopih za sklope od I do V in sicer najugodnejšemu ponudniku za posamezen sklop, predvidel pa je tudi možnost oddaje ponudbe kot celote za vse sklope skupaj (sklop VI), kjer so ponudniki lahko ponudili drugačno premijo kot po posameznih sklopih. Naročnik si je v razpisni dokumentaciji pridržal pravico v primeru, da bi bila premija za posamezen sklop od I do VI previsoka, spremeniti vsebino zavarovalnega kritja ali zavarovalne vrste sklopa. Glede teh določil razpisne dokumentacije ni bilo nobenih pripomb ali vprašanj na portalu javnih naročil. Glede vlagateljevega zahtevka za revizijo je navedel, da ga v celoti utemeljuje z očitki naročniku v zvezi z razpisno dokumentacijo, ki pa je ni napadal niti z opozorilom na portalu javnih naročil niti v kasnejših fazah postopka javnega naročanja, zaradi česar je vlagateljev zahtevek za revizijo nedopusten. Ne glede na to pa je izbrani ponudnik navedel, da naročnikovega poziva vsem petim ponudnikom na predložitev specifikacij skupne premije za sklop VI brez zavarovanja za potres ni mogoče enačiti s spremembo ali dopolnitvijo razpisne dokumentacije, ker je naročnik to možnost predvidel že v razpisni dokumentaciji. Posledično po predloženih specifikacij s strani ponudnikov tudi ni mogoče tolmačiti kot nedopustnih sprememb ali dopolnitev ponudb. Padec ponudbenih cen (izbranega ponudnika) je že po naravi stvari edina mogoča in logična posledica izključitve posamezne zavarovalne vrste.

Naročnik je dne 18. 7. 2014 izdal sklep številka 430-00008/2014 (v nadaljevanju: sklep o zahtevku za revizijo), s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil. V obrazložitvi je naročnik navedel, da je v razpisni dokumentaciji predvidel, da bo po pregledu in oceni ponudb med popolnimi ponudbami izbral tisto ponudbo, ki bo na podlagi merila »najnižja cena« najugodnejša. Če bo ugotovil, da je premija za posamezen sklop previsoka, lahko spremeni vsebino zavarovalnega kritja ali zavarovalne vrste sklopa (kar velja tudi za sklop IV). Iz prispelih ponudb je bilo razvidno, da zavarovanje potresa predstavlja visok strošek za naročnika, zato je sprejel odločitev, da potresnega zavarovanja ne bo sklenil. Posledično je ponudnike dne 4. 6. 2014 pozval, da mu posredujejo specifikacijo končne ponudbe za sklop VI brez potresa, kar so vsi storili. Ponudba izbranega ponudba za sklop VI je znašala 150.321,08 EUR (zajet je tudi potres in premija za dodatno opremo pri vozilih). Iz informativne ponudbe za avtomobilska zavarovanja izbranega ponudnika na strani 21 izhaja, da znaša znesek zavarovanja za dodatno opremo pri vozilih 2.619,21 EUR, iz posameznih listov sklopov I do VI pa izhaja, da znaša seštevek stroškov zavarovanja potresa za vse sklope 82.690,35 EUR. Izbrani ponudnik je v specifikaciji ponudbe za sklop VI brez potresa le odštel višino stroškov, ki jih predstavlja potresno zavarovanje ter stroške za zavarovanje dodatne opreme pri vozilih in svoje ponudbe ni v ničemer spreminjal, temveč jo je le specificiral na zahtevo naročnika.

Naročnik je Državni revizijski komisiji v prilogi dopisov, prejetih dne 23. 7. 2014 in 18. 8. 2014, odstopil dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Državna revizijska komisija je po prejemu zahtevka za revizijo opravila predhodni preizkus v skladu z 31. členom ZPVPJN ter ugotovila, da izpolnjuje vse pogoje iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, zato ga je sprejela v obravnavo.

Dne 24. 7. 2014 je vlagatelj podal opredelitve do navedb naročnika v sklepu o zahtevku za revizijo, v katerem je ponovil svoje navedbe iz zahtevka za revizijo. Dodatno je navedel, da naročnik ni mogel vedeti, koliko znaša strošek potresnega zavarovanja v sklopu VI, saj posameznih vrst zavarovanja v sklopu VI ni predvidel, ponudniki pa jih niso vpisali, prav tako pa ni mogoče primerjati posameznih vrst zavarovanja iz sklopov I do V z vrednostmi teh zavarovanj v sklopu VI.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Spor med vlagateljem in naročnikom je torej v tem, ali je naročnik po poteku roka za oddajo ponudb nedopustno spremenil obseg javnega naročila. Spor je tudi v tem, ali je nedopustno zahteval in omogočil ponudnikom spremembo ponudbene cene po poteku roka za oddajo ponudb. Spor je tudi v tem, ali je naročnik opustil izvedbo javnega odpiranja ponudb po tem, ko je ponudnikom omogočil spremembo ponudbenih cen. Spor je tudi v tem, ali je bila naročnikova odločitev o oddaji javnega naročila procesno neustrezna.

Državna revizijska komisija se je najprej ukvarjala z vprašanjem, ali je naročnik nedopustno pozval in omogočil ponudnikom spremembo ponudbene cene.

Iz razpisne dokumentacije za ta postopek javnega naročanja iz poglavja Osnovni podatki o naročilu – Predmet javnega naročila izhaja, da je naročnik naročal storitev zavarovanja premoženja, vozil in odgovornosti Občine Brežice in njenih javnih zavodov v obdobju od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2017. Naročnik je navedel, da bo naročilo oddal po sklopih od I do VI (pri čemer je sklop VI skupek sklopov od I do V) najugodnejšemu ponudniku za posamezen sklop. Naročnik je predvidel tudi možnost oddaje ponudbe za sklop VI z drugačno premijo kot po posameznih sklopih. Ponudniki so morali oddati ponudbo za celoto razpisanih del (za vse sklope in zahtevane zavarovalne vrste). Naročnik je zahteval požarno zavarovanje premoženja z dodatnimi riziki, strojelomno zavarovanje, zavarovanje potresa, zavarovanje vlomske tatvine in ropa, zavarovanje pred odgovornostjo, zavarovanje računalnikov, zavarovanje stekel, avtomobilsko zavarovanje in nezgodno zavarovanje.

Državna revizijska komisija na tem mestu ugotavlja, da je iz naročnikove razpisne dokumentacije razvidno, da je zahteval, da ponudniki oddajo ponudbo za vse sklope, sicer jih bo izločil. Navedeno pomeni, da javno naročilo ni bilo razdeljeno na sklope, temveč da je šlo za enovito javno naročilo. Posledično je Državna revizijska komisija presojala in odločala o zahtevku za revizijo v postopku oddaje javnega naročila v celoti.

Iz Zapisnika o odpiranju ponudb prispelih za predmet javnega naročila: »Izvajanje zavarovalnih storitev za obdobje od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2017« objavljen na Portalu javnih naročil dne 16. 4. 2014, št. Objave 4617/2014 številka 430-0008/2014 z dne 28. 05. 2014 (na dokumentu je napačno naveden datum 28. 3. 2014, iz obvestila o javnem naročilu pa izhaja, da je bil rok za prejem ponudb in datum odpiranja ponudb določen na dan 28. 5. 2014) izhaja, da je ponudbe oddalo pet ponudnikov. Za ponudnika Generali zavarovalnice, d.d., Ljubljana je pri V in VI sklopu navedeno, da ni oddal ponudbe, ponudbe ostalih ponudnikov pa so bile razvrščene po postavki ponudbena cena (označeno z 1-letna premija od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2015) za vsak posamezni sklop od I do IV posebej. Iz zapisnika o odpiranju ponudb izhaja, da je izbrani ponudnik v sklopu VI ponudil ceno (postavka Končna vrednost s popustom in DPZP) 150.321,08 EUR, pri čemer gre za vrednost 1-letne premije za vse sklope in za vse zavarovalne vrste s popusti in DPZP. Navedeni znesek izhaja tudi iz ponudbe izbranega ponudnika z dne 27. 5. 2014.

Na tem mestu Državna revizijska komisija opozarja, da iz odločitve o oddaji javnega naročila izhaja, da se je naročnik odločil za zavarovanje brez zavarovalne vrste potresno zavarovanje. Iz odločitve o oddaji javnega naročila izhaja, da je znašala ponudbena cena, na podlagi katere je bil po merilih izbran izbrani ponudnik, 67.630,73 EUR (postavka Končna vrednost s popustom in DPZP – 1-letna premija od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2015 - premija brez potresa). Že na prvi pogled je torej očitno, da je bila izbrana ponudba izbranega ponudnika po ceni, ki se je razlikovala od cene, ki jo je izbrani ponudnik ponudil ob oddaji ponudbe oziroma v prvotni ponudbi.

V naročnikovi dokumentaciji za ta postopek javnega naročanja se nahajajo štirje dokumenti Poziv k dopolnitvi ponudbe za javni razpis »Izvajanje zavarovalnih storitev za obdobje od 1. 7. 2014 do 1. 7. 2017«, datirani z dnem 4. 6. 2014. Iz navedenih dokumentov izhaja, da je naročnik izbranega ponudnika, vlagatelja in ponudnika Zavarovalnice Maribor, d.d. po javnem odpiranju ponudb dne 28. 5. 2014 pozval med drugim tudi na predložitev specifikacije končne ponudbe sklopa VI »brez potresa«. Ponudnika Adriatic Slovenica, d.d. je naročnik sicer pozval k dopolnitvi ponudbe, ne pa tudi k predložitvi omenjene specifikacije.

Vsi izmed pozvanih ponudnikov so predložili specifikacijo vrednosti svojih ponudb za sklop VI brez zavarovalne vrste potres, in sicer izbrani ponudnik dne 9. 6. 2014, vlagatelj in ponudnik Zavarovalnica Maribor, d.d. dne 6. 6. 2014.

Naročnik je v zvezi s tem v sklepu o zahtevku za revizijo navedel, da je že v razpisni dokumentaciji predvidel, da lahko po lastni presoji posamezne zavarovalne vrste iz obsega predmeta javnega naročila izloči in da je izbrani ponudnik v specifikaciji ponudbe za sklop VI brez potresa le odštel višino stroškov (da gre torej zgolj za matematično operacijo), ki jih predstavlja potresno zavarovanje ter stroške za zavarovanje dodatne opreme pri vozilih in svoje ponudbe ni v ničemer spreminjal, temveč jo je le specificiral na zahtevo naročnika. Državna revizijska komisija je posledično ugotavljala, ali je naročnik v razpisni dokumentaciji res predvidel možnost oddaje javnega naročila brez zavarovanja za potres in ali so bili v ponudbah ponudnikov stroški premije potresnega zavarovanja specificirani tako, da je bilo naročnikom onemogočeno spreminjanje ponudbenih cen in je naročnik zgolj z matematično operacijo lahko ugotovil ponudbene cene brez zavarovanja za potres iz prvotno predloženih ponudb.

Iz poglavja Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe podpoglavje 12. Način ocenjevanja ponudb in izbor razpisne dokumentacije izhaja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji predvidel, da bo po opravljenem pregledu in oceni ponudb, ob izpolnjevanju vseh pogojev in zahtev iz razpisne dokumentacije, med popolnimi ponudbami izbral za posamezni sklop tisto ponudbo, ki bo na podlagi merila najnižja cena najugodnejša. Naročnik je določil še, da če bo ugotovil, da je premija za posamezni sklop (tudi če izbere kot najugodnejši sklop VI) previsoka, lahko spremeni vsebino zavarovalnega kritja ali zavarovalne vrste sklopa. Naročnik je navedel še, da zanj pomeni najugodnejša ponudba za posamezni sklop ali sklop VI (celoto sklopov I do V) »po merilu najnižja cena, tj. najnižja premija ali ekonomsko najugodnejša ponudba, za celotno trajanje javnega naročila z DPZP) in popusti«.

V podpoglavju 16. Obseg del razpisne dokumentacije je naročnik določil, da si ob oddaji del najugodnejšemu ponudniku za posamezni sklop pridržuje pravico zmanjšati ali povečati obseg zavarovanja za smiselno celoto.

V skladu s podpoglavjem 4. Popolna ponudba so morali ponudniki pripraviti ponudbe na za to namenjenih obrazcih, ki so bili del razpisne dokumentacije. Pri tem razpisnih obrazcev niso smeli spreminjati ali popravljati besedila.

V skladu z razpisno dokumentacijo so ponudniki morali ponudbene cene vpisovati najprej na obrazcu OBR-2 Ponudba, ki je bila sestavljena iz več listov, v katere so morali ponudniki vpisovati vrednost njihove ponudbe za posamezne sklope. V sklopih od I do V so morali ponudniki vpisati ločeno pod a) 1-letno premijo od 01. 07. 2014 do 01. 07. 2015, in sicer po postavkah skupna končna vrednost brez DPZP, popust, DPZP, skupna končna vrednost (popust in DPZP) ter pod b) Celotna premija od 01. 07. 2014 do 01. 07. 2014 po enakih postavkah. List Vrednost ponudbe za sklop VI vsebuje rubriko Sklop VI - Vrednost naše ponudbe za vse sklope skupaj z enako vsebino kot list za vsak posamezni sklop od I do V ter rubriko Rekapitulacija k ponudbi za vse sklope skupaj: (izpolniti v primeru, ko je premija sklopa VI. različna od premije posameznega sklopa), ki je ponovno vsebovala že omenjene postavke za vsak sklop od I do V. Državna revizijska komisija izpostavlja, da so bile iz obrazca OBR-2 razvidne zgolj vrednost posameznih sklopov po omenjenih postavkah, ne pa tudi vrednosti postavk po posameznih zavarovalnih vrstah za posamezni sklop.

V vzorcu pogodbe na OBR-17 Vzorec, so v 2. členu pogodbe Predmet pogodbe natančneje opredeljene zavarovalne vrste, ki jih mora posamezni ponudnik ponuditi pri posameznem sklopu. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je bilo v vsakem sklopu od I do V (in torej tudi v sklopu VI kot celoti vseh sklopov od I do V) zahtevano tudi potresno zavarovanje.

Del razpisne dokumentacije je bil tudi obrazec OBR-18 Predračun po sklopih od I do V, ki so ga morali izpolniti ponudniki. Ponudniki so morali po posameznih sklopih opredeliti ponudbene cene (1-letno premijo od 01. 07. 2014 do 01. 07. 2015) z enakimi postavkami, ki so se nahajale tudi v OBR-2 Ponudba. V nadaljevanju so morali ponudniki opredeliti še ponudbene cene (1-letno premijo, celotno premijo, popust, DPZP in premijo s popustom in DPZP) po sklopih od I do V ločeno po posameznih postavkah za objekte, ki so sestavljali posamezni sklop (npr. sklop II: Vzgojno izobraževalni zavodi – OŠ Artiče, OŠ Brežice, OŠ Maksa Pleteršnika,…). Kljub temu pa v tej podrobnejši rekapitulaciji ponudbenih cen ni bilo potrebno opredeliti ponudbenih cen po posameznih zavarovalnih vrstah (se pravi ločeno stroške zavarovalne premije za potresno zavarovanje za posamezen sklop). Rekapitulacija po posameznih zavarovalnih vrstah je bila predvidena samo za sklop V: Gasilska zveza Brežice (pri katerem je v sklopu zgolj en objekt), kjer so morali ponudniki poleg ostalih postavk vnesti tudi vrednosti za zavarovalne vrste požar, odgovornost, vozila, nezgode, pri čemer Državna revizijska komisija izpostavlja, da postavka za potresno zavarovanje (čeprav je v opredelitvi predmeta pogodbe v 2. členu pogodbe predvidena) manjka. Tudi pri ceni za sklop VI ponudnikom ni bilo treba opredeliti ponudbene vrednosti za posamezno zavarovalno vrsto za sklope, ki sestavljajo sklop VI. Za obrazcem s predračunom za posamezni sklop so ponudniki morali ponudbi priložiti tehnične podlage oziroma Podlage za izdelavo ponudbe. Razvidno je, da so Podlage za izdelavo ponudbe še natančnejši predračuni, v katerih so morali ponudniki podrobneje opredeliti 1-letno zavarovalno premijo ter celotno (3-letno) zavarovalno premijo po posamezni zavarovalni vrsti za vsak objekt, ki je sestavljal sklope od I do V posebej (med drugim tudi potresno zavarovanje za vsak objekt – npr. OŠ Artiče itd.), v nadaljevanju pa so morali podati še natančnejše vrednosti zavarovalne premije po posameznih postavkah za vsako zavarovalno vrsto pri vsakem sklopu od I do V posebej (npr. strojelomno zavarovanje za mehansko opremo v objektih Občina NM ipd.).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je že na tem mestu razvidno, da specifikacija ponudbene vrednosti brez stroškov premije potresnega zavarovanja po pozivu naročnika ni zgolj vprašanje matematične operacije in odštevanja stroškov premije za zavarovanje za potres, ki naj bi bili razvidni iz ponudbenega predračuna iz prvotnih ponudb. Naročnik je namreč zahteval specifikacijo ponudbenih cen za sklop VI v obrazcu OBR-2 in OBR-18, obenem pa dopustil, da ponudniki v sklopu VI (ki pravzaprav ni sklop za sebe, temveč zgolj integralna postavka sklopov od I do V) ponudijo drugačno ponudbeno vrednost (vrednost 1-letne premije za vse zavarovalne vrste v vseh sklopih brez popustov in DPZP) kot zgolj seštevek ponudbenih sklopov od I do V (torej ponudijo popust na oddajo javnega naročila kot celote enemu izmed ponudnikov). Od ponudnikov naročnik ni zahteval, da specificirajo stroške potresnega zavarovanja po posameznih sklopih (ali objektih) v primeru, ko v sklopu VI ponudijo drugačno ponudbeno ceno 1-letne premije brez popustov in DPZP kot seštevek ponudbenih vrednosti sklopov od I do V, obrazci razpisne dokumentacije pa so bili nastavljeni tako, da ponudnikom ni bilo treba specificirati (absolutno ali v odstotkih) višino popusta, ki ga ponujajo naročniku (in ga vpišejo v za to namenjeno postavko v obrazcu OBR-2 in OBR-18), če v sklopu VI ponudijo drugačno (nižjo) skupno vrednost 1-letne premije za vse zavarovalne vrste za vse sklope od 1 do V.

Izbrani ponudnik je to zahtevo razpisne dokumentacije izpolnil tako, da je v obrazcu OBR-2 in OBR-18 v delu, ki se nanaša na ponudbene cene za sklop VI (in rekapitulacijo po posameznih sklopih od I do V) ponudil popust tako, da je izhajal iz enakih vrednosti 1-letne premije za vse zavarovalne vrste po posameznih sklopih brez popusta in DPZP, kot so bile navedene v delu, ki se nanašajo na vsak posamezen sklop, le da je v postavki Popust v prvotni ponudbi opredelil višjo količino popusta, ki ga ponuja v sklopu VI. Iz ponudbe izbranega ponudnika z dne 27. 5. 2014 je iz izpolnjenega OBR-2 Ponudba namreč razvidno, da je kot ponudbene cene (postavka 1-letna premija od 01. 07. 2014 do 01.0 7. 2015 - Skupna končna vrednost – brez DPZP) ponudil za sklop I 29.426,4 EUR, za sklop II 63.347,58 EUR, za sklop III 14.480,18 EUR, za sklop IV 39.040,31 EUR in za sklop V 21.811,11 EUR, enake vrednosti pa so navedene tudi v Rekapitulaciji k ponudbi za vse sklope skupaj v sklopu VI. Seštevek teh vrednosti (ki torej predstavlja 1-letno premijo za celoten obseg predmeta javnega naročila za vse zavarovalne vrste po sklopih od I do V skupaj brez popustov in DPZP v skladu z razpisno dokumentacijo) znaša 168.105,79 EUR in ga je naročnik navedel tudi v oddelku vrednost ponudbe za sklop VI pod postavko 1-letne premije brez popustov in DPZP. Naročnik je v obrazcu OBR-2 v ločenem delu za sklop I na to postavko ponudil 4.615,15 EUR popusta, za sklop IV 8.114,44 EUR popusta, za sklopu V 1.158,34 EUR popusta, za sklope II in III ločeno pa popusta ni ponudil. V sklopu VI je naročnik na skupno vrednost 1-letne premije v znesku 168.105,79 EUR ponudil 26.959,24 EUR popusta, ki predstavlja znesek popustov iz rekapitulacije k ponudbi za sklop VI (sklop I: 5.923,34 EUR, sklop II: 8.973,87 EUR, sklop III: 662,54 EUR, sklop IV: 9.333,09 EUR ter sklop V: 2.066,39 EUR). Smiselno enake vrednosti izhajajo tudi iz obrazca OBR-18 – predračun. Stroški s potresnim zavarovanjem sicer za sklope od I do V in posledično tudi za sklop VI (ki je vseboval rekapitulacijo po posameznih sklopih od I do V) niso razvidni niti iz obrazca OBR-2 niti OBR-18.

Obrazcu OBR-20 Zavarovalno tehnična dokumentacija je izbrani ponudnik predložil še natančneje razdelan predračun – že omenjene Podlage za izdelavo ponudbe. Tako je iz natančnejših predračunov za posamezne objekte, ki sestavljajo sklope od I do V razvidno, da je 1-letna premija za potresno zavarovanje (brez postavk »popust« in »DPZP« iz OBR-2) ločeno za sklop 1 znašala 13.208,62 EUR (od 29.426,40 EUR, kolikor je znašala 1-letna premija za vse objekte in vse zavarovalne vrste za sklop brez popusta in brez DPZP), za sklop II 30.090,61 EUR (od 63.347,58 EUR), za sklop III 7.855,02 EUR (od 14.480,18 EUR), za sklop IV 17.109,38 EUR (od 39.040,31 EUR) in za sklop V 6.760,69 EUR (od 21.811,32 EUR). Posebne rekapitulacije po objektih (ali posameznih sklopih) in zavarovalnih vrstah za sklop VI izbrani ponudnik ni predložil, saj to ni bilo predvideno v razpisni dokumentaciji.

Iz dopolnitve izbranega ponudnika z dne 9. 6. 2014, v kateri je predložil del obrazca OBR-2 s ponudbenimi cenami za sklop VI skupaj z rekapitulacijami po sklopih od I do V je razvidno, da je izbrani ponudnik zgolj odštel znesek stroškov 1-letne premije potresnega zavarovanja (brez popustov in DPZP) za posamezen sklop od vrednosti 1-letne premije za vse zavarovalne vrste (brez popustov in DPZP) iz rekapitulacije za sklop VI (ki so enake tem iz prvotne ponudbe). Prav tako izbrani ponudnik ni spreminjal popustov iz rekapitulacije za sklop VI, ki so ostali enaki kot v prvotni ponudbi. V primeru izbranega ponudnika je tako bilo mogoče preveriti, da je naročniku posredoval zgolj specifikacijo ponudbene cene brez stroškov premije za potresno zavarovanje.

Enako pa ne velja za ponudbi vlagatelja ter Zavarovalnice Maribor d.d. Iz ponudbe ponudnika Zavarovalnica Maribor d.d. z dne 26. 5. 2014 izhaja, da niti v obrazcu OBR-2 niti OBR-18 ni specificiral višine ponujenih popustov, temveč je popust v sklopu VI ponudil tako, da je v prvotni ponudbi v rekapitulaciji vrednosti ponudbe za sklop VI navedel nižje cene 1-letnih premij za vse zavarovalne vrste po posameznih sklopih brez popusta in DPZP kot ločeno pri posameznih sklopih od I do V. Vlagatelj je v svoji prvotni ponudi v rekapitulaciji vrednosti ponudbe za sklop VI navedel kombinirano nižjo ceno 1-letne premije za vse zavarovalne vrste po posameznih sklopih brez popusta in DPZP ter višje vrednosti popustov kot ločeno pri posameznih sklopih. Glede na določbe razpisne dokumentacije je bilo tako navajanje ponudbenih cen dopustno.

Zapisano pa pomeni, da tudi če bi bilo mogoče iz natančnejših predračunov iz ponudb vlagatelja in ponudnika Zavarovalnica Maribor d.d. ugotoviti, koliko je znašal strošek premije za potresno zavarovanje v sklopih od I do V, stroškov premije potresnega zavarovanja v sklopu VI ni mogoče ugotoviti na podlagi prvotno predloženih ponudb. Cena 1-letne premije za vse zavarovalne vrste ločeno po sklopih od I do V brez popustov in DPZP je v prvotnih ponudbah teh dveh ponudnikov že v izhodišču drugačna kot v ceni te postavke v rekapitulaciji za sklop VI, zaradi česar izračuna premije za potresno zavarovanje za sklope od I do V ni mogoče aplicirati na izračun ponudbene cene za sklop VI brez stroškov premije potresnega zavarovanja. Posledično ni moč preveriti, ali sta navedena ponudnika v svojih dopolnitvah z dne 6. 6. 2014 ponudila ceno kot v prvotni ponudbi (zgolj brez premije za potresno zavarovanje), ali sta svoji ceni iz prvotnih ponudb spremenila.

S tem, ko je torej naročnik svojo razpisno dokumentacijo oblikoval tako, da je omogočil in pozval (celo tekom postopka oddaje javnih naročil po roku za oddajo ponudb) ponudnike na specifikacijo svojih ponudbenih cen, kjer so ponudniki lahko ponudili drugačne cene kot v svojih prvotnih ponudbah, je v odprti postopek vnesel pogajanja o ponudbeni ceni, kar je v odprtem postopku nedopustno in v nasprotju z določbami 25. člena ZJN-2, o čemer je Državna revizijska komisija že zavzela stališče. Širše predstavlja taka kršitev s strani naročnika tudi kršitev načela transparentnosti javnega naročanja iz 8. člena ZJN-2, predstavlja pa tudi kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov iz 9. člena ZJN-2. Vlagatelju in ponudniku Zavarovalnici Maribor d.d., ki sta oddala obrazce ponudbenega predračuna (sicer strogo gledano v skladu z razpisno dokumentacijo) izpolnjene tako, kot je bilo opisano zgoraj, je bilo omogočeno spreminjati ponudbeno ceno, ponudnik Adriatic Slovenica d.d. pa ni bil niti pozvan na specifikacijo svoje ponudbene cene, saj obrazca OBR-2, kot izhaja iz njegove ponudbe z dne 20. 5. 2014, ni izpolnil tako, da bi v rekapitulaciji k sklopu VI navajal drugačne vrednosti ponudbenih cen po posameznih sklopih od I do V.

Več kot očitno je, da so ponudbe ponudnikov, ki so sodelovali v tem postopku javnega naročanja, neprimerljive. Ker je Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ocenila, da zaradi opisanih pomanjkljivosti v razpisni dokumentaciji in pri vodenju postopka oddaje javnega naročila ni mogoče objektivno in verodostojno oceniti, katera izmed ponudb je najugodnejša, je skladno s pooblastilom iz drugega odstavka 39. člena ZPVPJN odločila, da razveljavitev opisanih kršitev ni mogoče odpraviti drugače kot z razveljavitvijo celotnega postopka oddaje javnega naročila. Ugotovljene kršitve se nanašajo na temeljna načela postopka javnega naročanja in naročnikova dolžnost je, da jih skozi postopek oddaje javnega naročila uresničuje.

Ker je Državna revizijska komisija na tej točki revizijskih navedb ugotovila, da morebitna utemeljenost ostalih vlagateljevih očitkov ne more več vplivati na drugačno odločitev v tem postopku, o teh ni odločala.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz prve točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v predmetnem revizijskem postopku zahteval povrnitev stroškov revizijskega postopka, in sicer takse v višini 1.352,62 EUR ter stroškov odvetniškega zastopanja v višini 820,00 EUR skupaj z DDV po Zakonu o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008 s spremembami; v nadaljevanju: ZOdvT), ki se uporablja na podlagi 19. člena Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35-1633/2009 z dne 8.5.2009, v nadaljevanju: ZOdvC).

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN vlagatelju kot potrebne priznala stroške plačila takse v višini 1.352,62 EUR ter stroške zastopanja v revizijskem postopku na podlagi 19. člena ZOdvC v povezavi s 13. členom ZOdvT (Državna revizijska komisija ocenjuje, da ta revizijski postopek predstavlja povprečen primer) v višini 800,00 EUR, pavšalni znesek za plačilo poštnih in telekomunikacijskih storitev po tarifni številki 6002 ZOdvT v višini 20,00 EUR, vse povečano za 22 % DDV, kar skupaj znaša 2.353,02 EUR, ki mu jih mora povrniti naročnik.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz druge točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, 26. 9. 2014

Predsednica senata:




Sonja Drozdek Šinko, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Občina Brežice, Cesta prvih borcev 18, 8250 Brežice
- Odvetniška družba Križanec & Potočnik o.p., d.o.o., Dalmatinova 2, 1000 Ljubljana
- Zavarovalnica Triglav, d.d., Miklošičeva cesta 19, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, Ljubljana

Vložiti:
- V spis zadeve, tu