018-221/2014 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor

Številka: 018-221/2014-8

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Sonje Drozdek Šinko, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Vide Kostanjevec, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v RS« in na podlagi zahtevkov za revizijo, ki sta ju vložila družba ČETRTA POT d.o.o., Planina 3, Kranj, ki ga zastopa Odvetniška družba Avbreht, Zajc in Partnerji o.p., d.o.o., Šestova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: prvi vlagatelj) in ARRIVA ŠTAJERSKA d.d., Meljska cesta 97, Maribor, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Štelcer Berkovič, Ulica Vita Kraigherja 3, Maribor (v nadaljevanju: drugi vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 25.09.2014

ODLOČILA

1. Obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega vlagatelja in drugega vlagatelja se združi v en revizijski postopek.

2. Zahtevek za revizijo prvega vlagatelja in zahtevek za revizijo drugega vlagatelja se zavrneta kot neutemeljena.

3. Zahtevi prvega vlagatelja in drugega vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrneta.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 11.11.2013 objavil na Portalu javnih naročil, in sicer pod št. objave JN 14274/2013, s popravki pod št. objave JN 15700/2013, z dne 12.12.2013, JN 15891/2013, z dne 17.12.2013, JN 16076/2013, z dne 20.12.2013, JN 382/2014, z dne 10.01.2014, JN 6761/2014, z dne 18.06.2014, JN 7164/2014, z dne 02.07.2014, JN 8103/2014, z dne 31.07.2014 in JN 8169/2014, z dne 01.08.2014.

Prvi vlagatelj je dne 14.08.2014 zoper razpisno dokumentacijo vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se postopek oddaje predmetnega javnega naročila razveljavi, zahteva pa tudi povračilo stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Prvi vlagatelj citira referenčno zahtevo in navaja, da je naročnik z odgovorom, ki ga je podal v fazi pojasnjevanja razpisne dokumentacije, dovolil ponudnikom, da referenco lahko izkaže tudi subjekt, ki uspešno implementiran in delujoč sistem zgolj uporablja. Prvi vlagatelj pojasnjuje zahtevnost razpisanega projekta in navaja vse naloge, ki jih je potrebno izvesti v njegovem okviru. Zatrjuje, da je izvedel številne implementacije uspešno implementiranega in delujočega sistema elektronske vozovnice, zato se ne strinja z naročnikovo odločitvijo, da lahko referenco izpolni tudi uporabnik sistema elektronske vozovnice. Zatrjuje, da je takšna zahteva nezakonita ter v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja. Naročnik s takšno zahtevo nasprotuje sam sebi, saj po drugi strani pričakuje od ponudnika, da je strokovno usposobljen in izkušen za izvedbo predmeta javnega naročila (zahtevan je strokovnjak, ki ima vodstvene izkušnje pri izvedbi, razvoju ali implementaciji sistema elektronskih vozovnic v javnem potniškem prometu). Naročnik s takšno razlago reference ravna tudi v nasprotju z naravo in namenom referenc, saj referenca predstavlja dokazilo, da je ponudnik sposoben izvesti javno naročilo v zahtevanem obsegu in kvaliteti. Prvi vlagatelj nadalje oporeka merilom za ocenitev ponudb. Pojasnjuje, da je naročnik določil naslednja merila: 1. najnižja ponudbena vrednost za izvedbo brez DDV (200 točk), 2. najnižja ponudbena vrednost za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo sistemu IJPP brez DDV (200 točk) in 3. najnižja končna skupna ponudbena vrednost brez DDV (200 točk). Prvi vlagatelj povzema tabelo točkovanja in zatrjuje, da je v razpisni dokumentaciji navedeno, da se javno naročilo oddaja na podlagi najnižje cene, kar pa glede na postavljeno merilo in točkovanje, ne drži. Navaja dva primera, v katerih dejansko najcenejši ponudnik na podlagi takšnih meril ne bi bil izbran. Zatrjuje, da je podana tabela matematično nenavadna in v nasprotju z definicijo najnižje cene, saj omogoča pridobitev enakega števila točk pri bistvenih razlikah v ceni, oziroma različnega števila točk pri majhnih razlikah v cenah. Takšna matematična metoda ni linearna, pravična in eksaktna ter lahko povzročil sporne situacije. Ravno tako omogoča špekulativne razdelitve ponudbene cene med ceno izvedbe in ceno vzdrževanja. Takšno merilo je postavljeno tudi v nasprotju z načelom transparentnosti, saj ponudnik iz navedenih razlogov ne more biti izbran na pregleden način. Prvi vlagatelj tudi navaja, da iz Projektne naloge izhaja, da bo naročnik od prevoznikov zahteval, da njihovi tehnološki ponudniki, ki so lastniki materialnih avtorskih pravic in izvornih kod, s potencialnimi ponudniki in izbranim izvajalcem sodelujejo pri izvedbi integracije. Hkrati je naročnik v odgovoru na Portalu javnih naročil navedel, da ne spremlja pogodbenih razmerij prevoznikov z drugimi gospodarskimi subjekti (na primer z njihovimi tehnološkimi ponudniki) in ne razpolaga s pogodbami med prevozniki in njihovimi tehnološkimi ponudniki, saj predstavljajo njihova poslovna razmerja ter da si mora podatke o politiki avtorskih pravic tehnoloških ponudnikov ponudnik pridobiti sam. Iz Priloge 2 izhaja, da so nosilci avtorskih pravic zasebna podjetja - tehnološki ponudniki. Prevozniki, ki uporabljajo vozovnični sistem, katerega nosilci avtorskih pravic so tehnološki ponudniki, pa nimajo vzvodov, da bi slednje prisilili k sodelovanju. Nadgradnjo teh sistemov lahko namreč izvedejo tehnološki ponudniki, ki so nosilci izključnih pravic. Naročnik torej ne more od prevoznikov zahtevati, da njihovi tehnološki ponudniki, ki so lastniki materialnih avtorskih pravic in izvornih kod, sodelujejo s potencialnimi ponudniki in izbranim izvajalcem. V kolikor bo naročnik izbral izvajalca, ki ni imetnik avtorskih pravic in nima pravice do posega v same sisteme (in s temi pravicami ne bi razpolagali tudi njegovi podizvajalci), s takim subjektom ne bi mogel skleniti zakonite pogodbe, ki ne bi posegala v avtorskopravno varovane pravice drugega subjekta. Tehnološki ponudniki uživajo avtorskopravno varstvo na že implementirani programski opremi/tehnologiji in materialne pravice avtorja do prilagoditve, priredbe ali druge predelave. V skladu z navedenim so le posamezni tehnološki ponudniki tisti, ki lahko izvedejo javno naročilo. Ker so torej tehnološki ponudniki tisti, ki bodo morali obvezno sodelovati v tem postopku, morajo ponudniki to cenovno ovrednotiti. Dejstvo, da ponudniki ne morejo sami izvesti nadgradnje sistema, katerega nosilci avtorskih pravic so tehnološki ponudniki, pomeni, da bodo ta del posla izvedli drugi subjekti, ki bodo to storitev zaračunali ponudniku. Ker bodo ponudniki vezani na obstoječe tehnološke ponudnike in na njihovo ceno storitve, je to sporno s stališča enakopravne obravnave. Tehnološki ponudniki lahko namreč različnim ponudnikom ponudijo različne cene, saj naročnik ni vnaprej določil fiksne cene za te storitve, oziroma ponudnikom ni zagotovil enakih izhodišč. Naročnik torej prelaga breme postavitve cene za storitev, ki jo bo izvedel nekdo drug, na ponudnike, kar je nedopustno (vlagatelj se s tem v zvezi sklicuje na sklep Državne revizijske komisije št. 018-181/2013-7). Prvi vlagatelj v nadaljevanju povzema Ponudbeni predračun za izvedbo in navaja, da je naročnik v Projektni nalogi za izvedbo projekta podrobno navedel opremo, ki jo mora zagotoviti ponudnik v primeru, če bo nadgradil in integriral sistem IJPP na tehnologiji kartice Mifare-DesFIRE EV1 8K, ki je določena kot minimalni standard za kartico. V primeru, če se bo ponudnik odločil za drugačno tehnologijo ali za del uvedbe drugačne tehnologije, mora zagotoviti vso opremo, in sicer tako, da pri vseh prevoznikih iz Priloge 2 najmanj v enakem obsegu in številu deluje celoten sistem. Naročnik je z navedenim dopustil variantno ponudbo, saj lahko ponudnik ponudi bodisi nadgradnjo ali pa nov sistem. Glede na to, da naročnik izrecno ne dopušča oddaje variantnih ponudb in da je merilo (zgolj) najnižja cena, je razpisna dokumentacija nezakonita. Ponudnik, ki predloži varianto (oziroma se odloči za drugačno tehnologijo), mora namreč poseči v Ponudbeni predračun. Ponudnik mora v tem primeru priložiti tudi prilagojeno Prilogo 4, pri čemer je v diskreciji naročnika, kaj je vsebina Priloge 4 in s tem predmet ponudbe. Vlagatelj še navaja, da je nejasno določen tudi način posega v Ponudbeni predračun. Ponudbeni predračun ne vsebuje prostora za dodajanje novih postavk, tudi navodilo za pripravo ponudbenega predračuna zahteva zgolj vpis količin pod že obstoječe postavke, ponudnik pa s posegom v predračun tvega izločitev ponudbe. Prvi vlagatelj zatrjuje, da tako ne ve, ali se sploh lahko odloči za delno nadgradnjo in delno novo tehnologijo. Od ponudnikov ni mogoče pričakovati, da bodo na podlagi projektne naloge in skopega tehničnega opisa pripravili podrobno tehnično specifikacijo (v Ponudbenem predračunu in Prilogi 4). Takšno ravnanje naročnika lahko pripelje do povsem neprimerljivih ponudb, oziroma do arbitrarnega ocenjevanja ponudb. Prvi vlagatelj še navaja, da so pod posameznimi postavkami (na primer validatorji) v resnici artikli, ki niso generični in imajo vsak svoje tehnične karakteristike. Tako cene na enoto ni mogoče postaviti, saj enota ni enaka. Prvi vlagatelj zato ne more podati cene na enoto pri postavkah od H.1 do H.6. Generična poimenovanja so prav tako v Prilogi 4. Ponudniki ne morejo podati cene na enoto, če so posamezni artikli pod posameznimi postavkami različni. Prvi vlagatelj zatrjuje, da ni v domeni ponudnikov, da namesto naročnika ocenjujejo obseg potrebnih del. Prvi vlagatelj tudi navaja, da je nedopustno določilo, v skladu s katerim je naročnik določil minimalno količino pri nadgradnji (od H.1 do H.6 Ponudbenega predračuna). S tem naročnik onemogoča pripravo konkurenčnih ponudb in primerljivih ponudb, krši pa tudi določila 37. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2). Prvi vlagatelj se v tem delu sklicuje na odločitve Državne revizijske komisije št. 018-055/2012, 018-120/2012, 018-256/2012 in 018-359/2012. Prvi vlagatelj na koncu še očita naročniku, da je zahteva, v skladu s katero lahko ponudnik odda le eno ponudbo, sicer se izločijo vse ponudbe, v katerih nastopa, diskriminatorna in nesorazmerna, kar potrjujeta tudi odločitvi Državne revizijske komisije št. 018-139/2013 in 018-191/2013.

Drugi vlagatelj je zahtevek za revizijo vložil dne 18.08.2014. Predlaga, da naj naročnik odgovori na vprašanje, ali ima z družbo Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o. sklenjeno pogodbo, ki ureja njegovo sodelovanje pri razpisanem projektu in v kolikor je pogodba sklenjena, naj jo naročnik objavi, v nasprotnem primeru pa naj pojasni, kako bo zagotovil sodelovanje te družbe s potencialnimi ponudniki. Predlaga tudi, naj naročnik predloži osnutek aneksa h koncesijski pogodbi z izvajalci gospodarske javne službe javni linijski prevoz potnikov, v katerem bodo opredeljene tehnične, informacijske in ostale podrobnosti sodelovanja, ter predloži osnutek aneksa k pogodbi o sodelovanju pri uvedbi enotne vozovnice v razpisanem projektu, ki jo ima sklenjeno z družbo LPP d.o.o. in s SŽ d.o.o. ter pojasni, ali bo takšno pogodbo sklenil tudi z vsemi ostalimi prevozniki na področju implementacije. Naročnik naj tudi spremeni razpisno dokumentacijo, in sicer tako, da bo že v fazi oddaje ponudb mogoče preveriti, ali so bile s strani prevoznikov dane vsem ponudnikom poštene in razumne cene ter jo dopolni z navedbo lastnikov avtorskih pravic in izvornih kod zalednih informacijskih sistemov. Drugi vlagatelj zahteva tudi povračilo stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da je naročnik kršil načeli gospodarnosti in enakopravne obravnave ter drugi odstavek 37. člena ZJN-2. Zatrjuje, da je razpisna dokumentacija nejasna in nedefinirana, zato ponudniki ne morejo prevzeti odgovornosti, da ponudbena cena zajema vse stroške. Takšna razpisna dokumentacija bo povzročila neprimerljivost ponudb, neenakopravno obravnavo ponudnikov in negospodarnost postopka. Navaja, da bi moral naročnik navesti več podatkov o ureditvi njegovega odnosa z družbo Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o., morebitnih sklenjenih pogodbah in aneksih z ostalimi prevozniki ter o nameravanih spremembah zakonodaje. Naročnik je sam navedel, da je cilj razpisanega projekta uvesti sistem na ravni celotne Slovenije, po drugi strani pa je odgovoril, da uspešnost razpisanega projekta ni vezana na izvedbo projekta v vseh občinah, ki izvajajo mestni prevoz potnikov. Poleg tega naročnik poudarja, da pripravlja nov Zakon o javnem potniškem prometu in spremembo Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe javni linijski prevoz potnikov v notranjem cestnem prometu in o koncesiji te javne službe (Uradni list RS, št. 73/09; v nadaljevanju: Uredba). Zakon naj bi uredil integrirani javni potniški promet v RS, Uredba pa naj bi uredila tudi morebitne nejasnosti sodelovanja prevoznikov. Manjkajoči pravni predpisi pa ponudnikom ne omogočajo izračunati ponudbene cene ne na izvedbeni, ne na vzdrževalni pogodbi, saj glede na neobstoječo zavezo prevoznikov ne morejo natančno izračunati, koliko ur bo potrebnih za zajem podatkov, za implementacijo, nadgradnjo, izobraževanje itd. Če že naročnik ni mogel enoznačno odgovoriti na vprašanja ponudnikov v zvezi z obveznostmi prevoznikov, kako naj potem ponudniki pripravijo popolne ponudbe. Drugi vlagatelj nadalje zatrjuje, da bi moralo biti predmetno javno naročilo razdeljeno na sklope. Navaja, da naročnik za neoddajo po sklopih nima objektivno opravičljivih razlogov, posledica pa bo, upoštevaje že navedene neobstoječe pravne podlage in nejasnosti, višja skupna pogodbena cena. Drugi vlagatelj še navaja, da je iz razloga, ker iz razpisne dokumentacije ni razvidno, ali ima naročnik glede sodelovanja pri razpisanem projektu sklenjeno pogodbo z družbo Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o., postavil jasno vprašanje, na katerega je naročnik odgovoril, da v fazi oddaje javnega naročila s prevozniki ali upravljavci mestnega prometa pogodb o sodelovanju ni sklepal. Naročnik je tekom pojasnjevanja večkrat navedel, da ima pogodbe o sodelovanju oziroma pisma o nameri sklenjene z vsemi prevozniki, ki jih je potrebno implementirati v razpisani sistem, ter da te pogodbe omogočajo zamenjavo njihovih obstoječih sistemov elektronske vozovnice. Naročnik je v zvezi s tem objavil le dve pogodbi, ki ju ima sklenjeni z izvajalcema gospodarske javne službe medkrajevnih prevozov, iz njiju pa je razvidno, da bo glede tehničnih, informacijskih in ostalih podrobnosti sklenil še anekse o sodelovanju z izbranim izvajalcem. Vsebina teh aneksov ni znana, bo pa zagotovo imela vpliv na izvajanje projekta. Iz objavljenih pogodb o sodelovanju pri uvedbi enotne vozovnice, ki ju ima naročnik sklenjeni s podjetjema LPP d.o.o. in SŽ Potniški promet d.o.o. je tudi razvidno, da naročnik nima enakih koncesijskih odnosov z navedenima družbama, kot jih ima z družbami, ki imajo koncesijo za medkrajevni avtobusni promet. Ker pa je za izvedbo predmeta javnega naročila nujno soglasje in sodelovanje vseh prevoznikov, morajo potencialni ponudniki te pogoje sodelovanja poznati. Časovno najbolj zahtevni deli javnega naročila so namreč implementacije pri prevoznikih, kjer je potrebno urediti odnose z njimi in s podjetji, ki so lastniki sistemov. Naročnik je bil večkrat pozvan, naj jasno definira vsebine med prevoznikom in potencialnimi ponudniki, in sicer glede razumne in poštene cene, omejevanja konkurence in kartelnih dogovorov med prevozniki. Ena izmed glavnih zahtev je bila javna objava vseh ponudb prevoznikov, ki so jih dali potencialnim ponudnikom, oziroma da morajo ponudniki vse ponudbe, ki so jih prejeli od prevoznikov, priložiti k ponudbam. Ob navedeni razpisni dokumentaciji pa ne bo znano, ali so prevozniki dali vsem potencialnim ponudnikom enake cene. Ker naročnik ni predvidel načina dokazovanja vsebine ponudb prevoznikov (upoštevaje pri tem, da so ponudniki lahko hkrati tudi prevozniki), je s tem kršil načelo enakopravne obravnave ter načelo gospodarnosti porabe javnih sredstev. Naročnik je s tem kršil tudi načelo transparentnosti, saj ni zagotovil, da bo ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku. Drugi vlagatelj še navaja, da je z zahtevkom za revizijo, z dne 09.02.2014, zahteval dopolnitev razpisne dokumentacije s podatki o lastnikih avtorskih pravic in izvornih kod za informacijske sisteme elektronskih vozovnic in zaledne informacijske sisteme. Drugi vlagatelj povzema očitek iz predhodno vloženega zahtevka za revizijo in ugotavlja, da mu je Državna revizijska komisija v tem delu ugodila. Kljub temu naročnik ni navedel podatka o tem, s katerimi zalednimi informacijskimi sistemi razpolagajo ponudniki, oziroma če že imajo avtorske pravice in izvorno kodo na njih. Kot je navedel naročnik (v enem izmed odgovorov), je v Prilogi 2 navedel natančne podatke o informacijskih sistemih elektronskih vozovnic, ki jih uporabljajo prevozniki ter navedel tudi podatke o tem, katera podjetja so lastniki materialnih avtorskih pravic in izvornih kod, kar pa velja tudi za zaledne informacijske sisteme. Dejstvo je, poudarja drugi vlagatelj, da ni mogoče enačiti informacijskih sistemov elektronskih vozovnic in zalednih informacijskih sistemov, kar je razvidno že iz razpisne dokumentacije. Da je naročnikov odgovor neresničen, pa kaže tudi dejstvo, da vlagatelj, ki je hkrati prevoznik, uporablja več zalednih sistemov, in sicer sistem ponudnika Trapeze as iz Danske (za napajanje sistema elektronskih vozovnic s prometnimi podatki) ter zaledni sistem ponudnika MIPS d.o.o. iz Maribora za izmenjavo informacij glede finančnih podatkov. Naročnik od prevoznikov ni zahteval podatkov za zaledne informacijske sisteme, kar drugi vlagatelj dokazuje s kopijo naročnikovega vprašalnika, ki se nanaša le na sisteme elektronskih vozovnic. Za nemoteno delovanje sistemov elektronske vozovnice (stroja, ki odčita karto potnika), pa je nujna povezava z zalednimi informacijskimi sistemi (ki so v svojem bistvu kompleksni računalniški programi).

Naročnik je dne 28.08.2014 sprejel sklep št. 430-108/2013/86, s katerim je zahtevek za revizijo prvega vlagatelja zavrnil kot neutemeljen in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Navaja, da referenčne zahteve prvega vlagatelja ne postavljajo v konkurenčno slabši ali neenakopravni položaj in zatrjuje, da je referenčna zahteva sorazmerna in smiselno povezana s predmetom. Uvedba razpisanega projekta zahteva intenzivno sodelovanje med prevoznikom, dobaviteljem opreme in tehnološkim ponudnikom, pri čemer vsak izmed njih pokriva specifično območje. Naročnik je postavil le minimalne pogoje, pri čemer je izhajal iz vedenja, da tudi uporabnik soustvarja zapleten prometni del sistema in dobro pozna sistem tarif in vozovnic. Zato je potrebno tudi uporabnika obravnavati enakopravno z drugimi partnerji pri izvedbi sistema. Naročnik zatrjuje, da predmet javnega naročila, poleg izvedbe nadgradnje in integracije, postavlja bistveno širše naloge, in sicer: 1. razvoj in implementacijo enotnega sistema slovenskega javnega potniškega prometa, 2. oblikovanje in vzpostavitev delovanja upravljavca sistema IJPP, 3. nadgradnjo obstoječih sistemov IT v celovit informacijski sistem, 4. oblikovanje standarda enotne vozovnice in nadgradnjo ter integracijo obstoječih informacijskih sistemov elektronske vozovnice pri prevoznikih v IJPP, oziroma dobavo in implementacijo enega od delujočih sistemov v primerljivem okolju in 5. implementacijo celotnega sistema v redno uporabo. Zato bi naročnik, če bi sledil prvemu vlagatelju, bistveno zmanjšal krog potencialnih ponudnikov ter posledično pristal na monopolni položaj ponudnikov tehnoloških rešitev. Naročnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na merila. Navaja, da so merila ustrezno razdelana ter zagotavljajo izbiro najugodnejšega ponudnika, tako glede višine ponudbene cene za izvedbo, kakor tudi višine ponudbene cene za vzdrževanje. Oba elementa sta pomembna in soodvisna, saj se pričakuje, da ponudnik sprejme obvezo vzdrževanja, pri čemer je dodatno motiviran, da so iz tega razloga vsi sistemi izdelani popolno. Naročnik zatrjuje, da vlagatelj pri očitku ne upošteva zahtev, ki so postavljene za vzdrževanje, in navaja, da primeri, v katerih bi ponudnik v petletnem obdobju izvajal vzdrževanje tako kompleksnega sistema za zgolj 13,80 EUR na uro ali celo za 5,50 EUR na uro, niso realni za zanesljivo delovanje sistema, kar potrjuje tudi vlagateljeva cena za vzdrževanje, ki je ponujena v višini 65,30 EUR na uro. Naročnik pojasnjuje, da je prejel dve ponudbi in da so se merila izkazala kot dovolj zanesljiva za izbiro ponudbe z dejansko najnižjo ceno. Naročnik se ravno tako ne strinja z očitkom, ki se nanaša na nadgradnjo in avtorske pravice. Jasno je bilo poudarjeno, da je spoštovanje avtorskih pravic in pozitivne zakonodaje obveza ponudnika, ki mora urediti odnose z vsemi sodelujočimi v procesu izvedbe projekta, v kolikor se odloči za nadgradnjo sistema. Naročnik pojasnjuje, da lahko ponudnik izvede javno naročilo ne da bi posegal v avtorske pravice tehnoloških ponudnikov, saj lahko dobavi in implementira sistem elektronske vozovnice, pri katerem tehnološki ponudniki, ki prevoznikom trenutno zagotavljajo storitve, nimajo takšne vloge, kot bi jo želeli prikazati v zahtevku za revizijo. Sistem elektronske vozovnice temelji na petih ravneh in trenutno deluje tako, da prevozniki oziroma njihovi tehnološki ponudniki izvajajo vse postopke na ravneh od medija (elektronska vozovnica, pametni telefon) do ravni prevoznika (tehnološkega ponudnika). Upravljavec sistema dobiva od prevoznikov le zbirne podatke o opravljenem delu, nima pa on-line ali dnevnih podatkov o izvajanju sistema, številu potnikov in finančnih učinkov delovanja sistema. Bistveni elementi uvedbe sistema so v cilju, da upravljavec prevzame: 1. oblikovanje in določanje načina za izvajanje usklajevanja voznega reda, 2. celoten prevzem nadzora nad celovitim finančnim tokom javnega potniškega prometa od prodaje vozovnic do pogodb, ki jih imajo prevozniki z lokalnimi skupnostmi in drugimi subjekti, do sistema poravnave med različnimi prevozniki, ki opravljajo storitev z eno vozovnico, 3. enoten tarifni sistem in 4. enotno vozovnico in procese, povezane z delovanjem le - te. Poti do teh sprememb je več, zato je javno naročilo zastavljeno tako, da omogoča vse različice in s tem omogoča oddajo konkurenčnih ponudb. Bistvena zahteva je, da se na naročnika prenesejo vse materialne avtorske pravice integriranega sistema. S tem se izvede odvzem monopolnega položaja tehnoloških ponudnikov. Slednji so lastniki materialnih avtorskih pravic in izvornih kod, prevozniki pa najemajo sistemsko opremo in gostujejo na računalnikih tehnološkega ponudnika. Navedeno prevoznike postavlja v podrejeni položaj, kar je naročnik zaznal pri uvedbi sistema enotne subvencionirane vozovnice za dijake in študente, ki je poenotil le majhen segment sistema - to je način sprejemanja vlog in obravnavo upravičenosti do subvencionirane vozovnice. Naročnik ponovno poudarja, da lahko ponudnik izvede sistem, pri katerem ni nujno sodelovanje obstoječih tehnoloških ponudnikov, saj postavi sistem na način, da drugo raven - validatorje, ki so last prevoznikov, nadgradi s sistemom SAM kartic v lasti upravljavca, s katerim upravljavec zagotovi, da niti prevoznik niti tehnološki ponudnik ne moreta posegati v beleženje podatkov, s katerimi bi se upravljavcu prekinili bodisi podatki o izvajanju voznega reda, bodisi podatki o številu potnikov in prodaje vozovnic. Nov sistem lahko ponudnik neposredno veže na upravljavca in njegovo programsko opremo. V tem primeru ponudnik nima nobenih povezav s tehnološkim ponudnikom, ki prevozniku trenutno zagotavlja vse te podatke. Odločitev prevoznika pa je, ali bo pri obstoječemu tehnološkemu ponudniku ohranil druge elemente zalednega sistema (npr. potni nalogi in delovni čas voznikov, obračun plač, optimalna uporaba in servisiranje vozil itd.). Ponudnik mora zagotoviti, da bodo prevozniki brez dodatnih stroškov lahko ohranili zaledne sisteme s podatki, ki jim pripadajo. Delovanje zalednih sistemov prevoznika lahko zagotavlja ponudnik na način, da zagotovi iz baze upravljavca sistema izvoz podatkov v zapisu, kot ga potrebuje tehnološki ponudnik prevoznika, ali v sodelovanju s tehnološkimi ponudniki prevoznika, pri katerem uredita vse medsebojne odnose, vključno z avtorskimi pravicami. Naročnik poudarja, da je izrecno navedel, da vse avtorske pravice za zaledne sisteme obdrži njihov nosilec (prevoznik ali tehnološki ponudnik). Naročnik še zatrjuje, da ima v veljavni zakonodaji podlage, da uvede nov sistem elektronske vozovnice, tudi na način, da prevoznikom, ki izvajajo gospodarsko javno službo, naloži uvedbo enotne elektronske vozovnice. Zato zavrača trditev, da bi moral za izvedbo javnega naročila zagotoviti ponudnikom pravico do uporabe avtorske pravice vseh obstoječih ali le točno določenega tehnološkega ponudnika. Glede na izbrani pristop je ponudnik tisti, ki mora zagotoviti sodelovanje vseh potrebnih akterjev in si zagotoviti potrebne avtorske pravice. V primeru, da ponudnik z določenim tehnološkim ponudnikom ne uspe skleniti dogovora, lahko z izbiro drugega tehnološkega ponudnika oziroma z drugim pristopom še vedno odda popolno ponudbo. Nakup avtorskih pravic petih tehnoloških rešitev sistemov elektronske vozovnice, ki se trenutno uporabljajo, bi bil za naročnika tudi sicer negospodaren, saj bo z razpisanim projektom dobil in plačal sistem elektronske vozovnice, za katerega mu bo moral izvajalec ob zaključku javnega naročila predati materialne avtorske pravice in izvorno kodo. Naročnik v nadaljevanju zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na oddajo variantnih ponudb. Poudarja, da je Ponudbeni predračun oblikoval tako, da ponudniku omogoča optimalno izbiro tehnologije za vzpostavitev celovitega sistema: Naročnik je definiral le najnižjo možno raven elektronske kartice MFARE DesFIRE EV1 8K, ker ima takšno kartico trenutno v uporabi že več kot 350.000 uporabnikov in ima dovolj spomina, da omogoča, poleg trenutnega zapisa elektronske vozovnice, tudi zapis enotne integrirane vozovnice. Naročnik pa je, ne glede na to, omogočil izvedbo sistema tudi z drugačno tehnologijo. Naročnik zatrjuje, da ni dopustil oddaje variantnih ponudb, je pa (kljub različnim možnim pristopom k izvedbi naročila) Ponudbeni predračun oblikoval na način, da ponudnik pokrije celotno javno naročilo in so ponudbe različnih ponudnikov medsebojno primerljive. Tehnične karakteristike opreme določa minimalni standard elektronske kartice. S tem je naročnik natančno določil minimalne tehnične karakteristike, ki jim mora zadostiti zahtevana oprema. Naročnik navaja, da je že pojasnil, zakaj mora ponudnik zagotoviti tudi ta manjkajoči del opreme pri prevoznikih - zaradi kratkega obdobja, za katerega imajo izvajalci gospodarske javne službe podpisane koncesijske pogodbe, ni želel obremeniti prevoznikov z zahtevo za zamenjavo opreme, ki je v primeru, če ne bodo uspeli na razpisu za podelitev koncesij, ne bodo potrebovali. Naročnik na koncu zavrača tudi vlagateljev očitek v zvezi s prepovedjo nastopa istega ponudnika v več ponudbah. Navaja, da se je za takšno omejitev odločil zaradi odločbe Javne agencije RS za varstvo konkurence, ki jo je izdala dne 30.09.2013. V odločbi je navedla, da so se prevozniki pri pripravi ponudbe za javno naročila Ministrstva za promet - Direkcije RS za ceste, dogovarjali in usklajevali pri nastopanju, oblikovanju in oddaje ponudbe, katerega cilj ali učinek je preprečeval, oviral ali izkrivljal konkurenco v Republiki Sloveniji. Naročnik še navaja, da je omejil sodelovanje posameznega ponudnika v več ponudbah, da ne bi prišlo do sodelovanja in dogovarjanja, za katerega bi se ocenilo, da gre za nadaljevanje kršitve navedene odločbe. Naročnik tudi navaja, da je agencijo zaprosil za mnenje, ali lahko prevozniki posredujejo vsem ponudnikom ponudbe za nadgradnjo in integracijo njihovih sistemov elektronske vozovnice, da se njihovo ravnanje ne bi obravnavalo v skladu z navedeno odločbo. Naročnik zaključuje z navedbo, da je omejitev sodelovanja ponudnikov in soponudnikov v več ponudbah opredelil na podlagi specifičnega položaja na področju izvajanja gospodarskih javnih služb in odločbe agencije.

Naročnik je dne 28.08.2014 sprejel sklep št. 430-108/2013/87, s katerim je zahtevek za revizijo drugega vlagatelja zavrnil kot neutemeljen in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Zatrjuje, da je v odgovorih na zastavljena vprašanja večkrat navedel, da se zaveda zahtevnosti javnega naročila, zato pričakuje, da bo ponudnik strokovno usposobljen in izkušen ter da bo ponudil rešitve, s katerimi bo javno naročilo lahko izvedel. Naročnik je v projektni nalogi omogočil različne pristope pri izvedbi razpisanega projekta, kar zahteva ponudbo dejansko usposobljenega ponudnika. Prav tako je poudaril, da ponudnik pozna zakonodajo, ki ureja področje enotne vozovnice v Republiki Sloveniji, v kateri so za prevoznike jasno določene obveze v 50. členu Zakona o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 131/06 s spremembami; v nadaljevanju ZPCP) ter v 43. in 79. členu Uredbe. Veljavna zakonodaja prevozniku nalaga, da uvede enotno vozovnico, upravljavcu sistemov pa nalaga, da odvzame koncesijo prevozniku, ki krši določbe ZPCP in Uredbe. Ponudnik zato za izvedbo projekta ne potrebuje pogodb s prevozniki, lahko pa (v skladu s poslovnimi interesi obeh strani) s prevozniki sklepa pogodbe o morebitnem poslovnem sodelovanju pri vodenju zalednih sistemov, ki jih imajo prevozniki in niso vsebina tega razpisa. Naročnik pojasnjuje, da ima s prevozniki, ki izvajajo gospodarsko javno službo javnega linijskega prevoza, sklenjene pogodbe do konca leta 2015, finančne anekse, s katerimi se zagotavljajo sredstva za kompenzacijo izvajanja gospodarske javne službe, pa do konca leta 2014. Naročnik ima s SŽ d.o.o. sklenjeno pogodbo št. 3/2010-2019 o izvajanju obvezne gospodarske javne službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu za obdobje 2010-2019 in anekse k večletni pogodbi, s katerimi se zagotavljajo sredstva za izvajanje gospodarske javne službe. Naročnik je z družbo SŽ Potniški promet d.o.o. sklenil tudi pogodbo o sodelovanju pri razpisanem projektu. Ker gre za javni interes (zagotavljanje subvencioniranih prevozov dijakov in študentov) in poslovni interes upravljavcev mestnega prevoza (39.000 potnikov, ki na področju subvencioniranih prevozov uporabljajo kombinirano vozovnico), je naročnik z največjim prevoznikom, ki opravi veliko večino teh prevozov (Javno podjetje LPP d.o.o.) sklenil pogodbo o sodelovanju pri izvedbi razpisanega projekta. Poleg tega je naročnik z odgovori pojasnil, da mora ponudnik za prevoznika Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o. zagotoviti opremo, navedeno v Prilogi 4, izvedba integracije pa je odvisna od dogovora med naročnikom in prevoznikom in tako razen z integracije z Javnim podjetjem LPP d.o.o., ni pogoj za uspešno izvedbo javnega naročila. Dodatno je bilo pojasnjeno tudi, da mora ponudnik v Ponudbenem predračunu upoštevati le opremo, ki jo je potrebno zagotoviti, da bi se v sistem vključil tudi prevoznik Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o.. Zato so vsi očitki v zvezi s tem neutemeljeni. Naročnik je z odgovori tudi navedel, da za integracijo mestnih prevozov v razpisani sistem ni potrebno izvajati dodatnih aktivnosti, ker so prevozniki, ki izvajajo mestni promet v mestnih občinah Koper, Novo mesto, Kranj, Jesenice, Murska Sobota, Celje, Velenje in Nova Gorica sicer koncesionarji in izvajalci gospodarske javne službe javnega linearnega prevoza potnikov v notranjem prometu. Z rešitvijo, kako se bodo integrirali v enoten sistem elektronskih vozovnic, ki jih uporabljajo ti prevozniki pri izvajanju gospodarske javne službe, bo v celoti razrešen tudi način integracije vozil teh prevoznikov. Naročnik je zato navedel, da bodo tehnološke rešitve za te prevoznike urejene v okviru izvedbe javnega naročila in da gre v teh primerih le za dodatno povezavo manjšega števila vozil z validatorji, ki sicer niso obveza ponudnikov. Naročnik je na svoji spletni strani navedel in objavil določilo 20. člena koncesijske pogodbe, ki se nahaja v vseh pogodbah pri uvedbi enotne vozovnice v razpisanem projektu, in tudi pojasnil, da so v skladu s temi pogodbami predvideni tudi aneksi, ki bodo po potrebi definirali podrobne pogodbene obveznosti med naročnikom in prevozniki. Naročnik še navaja, da je podrobno navedel zakonodajo, iz katere izhajajo podlage za izvedbo predmetnega javnega naročila. Jasno je navedel tudi, da uspešnost izvedbe javnega naročila ni vezana na izvedbo projekta v vseh občinah, kjer izvajajo mestni promet. Trenutno stanje se lahko v času izvajanja javnega naročila spremeni, zato naročnik od ponudnika ni zahteval integracije teh prevozov v enovit sistem kot pogoj za uspešno izvedbo javnega naročila. V sodelovanju z mestnimi občinami pa bo naročnik poskušal urediti, da bodo tudi ti prevozi del enotnega sistema in bo po uvedbi sistema izvedena integracija. Naročnik še navaja, da je ponudnike na novo zakonodajo, ki se pripravlja, opozoril zato, da bodo vedeli, da gre pri razpisanem projektu za zelo normirano področje, ki se z namenom zagotovitve izvedbe celotnega sistema stalno dopolnjuje in posodablja. Naročnik zavrača tudi očitek, ki se nanaša na sklope. Zatrjuje, da ni predvidel sklopov zato, ker je razpisana storitev celovit projekt, čigar vsebinski sklopi so med seboj povezani. Z delitvijo javnega naročila na posamezne sklope, ki bi jih izvajali med seboj neodvisni izvajalci, bi bila ogrožena izvedba, tako po vsebini, kot tudi časovno. Naročnik pojasnjuje, da je izvedbo javnega naročila razdelil na štiri ključne faze, v vsaki izmed njih pa se izvajajo med seboj vsebinsko in tehnološko zelo prepleteni deli, ki so vezani na upravljavca in na prevoznike. Delitev javnega naročila na sklope bi povzročila zamude in dodatna dela, saj bi se morali uskladiti posamezni elementi in nekompatibilne rešitve, kar bi bistveno podražilo izvedbo. Razpisani predmet ne dopušča delitve, saj ne gre za neodvisne enote, pač pa za eno celoto, ki je sestavljena iz več medsebojno povezanih ter soodvisnih delov. Naročnik poudarja, da so zakonske podlage za uvedbo sistema enotne vozovnice jasne in prevoznikom, ki so izvajalci gospodarsko javne službe, nalagajo uporabo te vozovnice. Bistvena zahteva je, da se na naročnika z izvedbo javnega naročila prenesejo vse materialne avtorske pravice integriranega sistema. S tem se izvede dejanski odvzem prevladujočega položaja prevoznikov in monopolni položaj njihovih tehnoloških ponudnikov. Naročnik je večkrat pojasnil, da mora ponudnik, ki se odloči za nadgradnjo in integracijo obstoječih sistemov, urediti avtorske in sorodne pravice v skladu s svojim konceptom izvedbe. Naročnik še navaja, da materialne in avtorske pravice prevoznikov in njihovih tehnoloških ponudnikov na zalednih sistemih niso del javnega naročila, saj lahko ponudnik izvede celoten projekt, ne da bi posegel v zaledne sisteme. Ponudnik lahko izvede javno naročilo tudi na podlagi novega sistema ali enega od delujočih sistemov elektronske vozovnice, ne da bi posegel v obstoječe sisteme elektronske vozovnice prevoznika. Nov sistem lahko ponudnik veže na upravljavca in njegovo programsko opremo. V tem primeru nima nobenih povezav s tehnološkim ponudnikom, ki prevozniku trenutno zagotavlja vse te podatke. Odločitev prevoznika pa je, ali bo pri obstoječem tehnološkem ponudniku ohranil elemente zalednega sistema. Ponudnik mora zagotoviti, da bodo prevozniki, brez dodatnih stroškov, lahko ohranili zaledne sisteme s podatki, ki jim pripadajo. Naročnik je izrecno navedel, da vse avtorske pravice za zaledne sisteme obdrži njihov nosilec. Naročnik še pojasnjuje, da je razumna in poštena cena tista, za katero naj bi stranki zamenjali sredstvo v transakciji, pri čemer je transakcija ovrednotena znotraj konkurenčno-pravnih pravil in enaka za vse ponudnike. Poštena cena je lahko tržna vrednost, če taka storitev obstaja na trgu, vendar je bistveno, da so te cene s strani posameznega prevoznika enake za vse zainteresirane ponudnike. Naročnik poudarja, da je sodelovalno dolžnost ponudnikov vključil v koncesijske pogodbe, s čimer so bili vsi potencialni ponudniki seznanjeni preko Portala javnih naročil. Naročnik poudarja, da je ponudnikom zagotovil vse potrebne podatke za pripravo ponudbe. Posredoval je tudi vse informacije o tehnoloških ponudnikih in objavil pogodbe, oziroma določila koncesijskih pogodb, s katerimi je zagotovil sodelovanje prevoznikov pri izvedbi javnega naročila. Naročnik je dobil dve ponudbi, kar dokazuje, da ponudnik lahko pripravi kvalitetno in konkurenčno ponudbo. Naročnik pojasnjuje, da je ravnal v skladu z odločitvijo Državne revizijske komisije št. 018-059/2014 in dopolnil razpisno dokumentacijo. Zatrjuje, da je podrobno predstavil način izvedbe javnega naročila, pri katerem ponudnik v nobeni točki ne posega v zaledne sisteme. Tehnološko so vse zahteve iz razpisne dokumentacije lahko izvedejo na način, da prevoznik ali njegov tehnološki ponudnik definirata način zapisa podatkov, na podlagi katerega ponudnik prevozniku in njegovemu tehnološkemu ponudniku, brez kakršnegakoli posega v zaledne sisteme, zagotovi vse potrebne podatke. Naročnik je zaradi zaščite interesov prevoznikov in njihovih tehnoloških ponudnikov upošteval tudi posodobitve zalednih sistemov prevoznikov, za katere mora izvajalec zagotavljati vse potrebne podatke v skladu z navedenimi protokoli. To pomeni, da ob implementaciji integriranih sistemov izvajalec zagotavlja vse podatke, na podlagi katerih prevoznikov zaledni sistem deluje nemoteno.

Naročnik je dne 02.09.2014 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Prvi vlagatelj se je z vlogo, z dne 02.09.2014, izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo (Državna revizijska komisija je vlogo prejela dne 03.09.2014). Navaja, da je razlaga naročnika, da bi z referenco, s katero naj bi ponudnik izkazal, da je že večkrat izvedel enako ali primerljivo storitev, neutemeljeno zmanjšal obseg potencialnih ponudnikov, v nasprotju s samim bistvom referenc in načelom enakopravne obravnave. Naročnik na ta način favorizira neusposobljene ponudnike, kar je tudi v nasprotju z odločitvami Državne revizijske komisije. Sklicevanje naročnika na monopolni položaj ponudnikov tehnoloških rešitev - torej gospodarskih subjektov, ki dejansko izvajajo - implementirajo sisteme elektronskih vozovnic v okviru svoje dejavnosti, pa je dejansko in pravno nevzdržno. Monopola ponudnikov tehnoloških rešitev ni, saj je takšnih ponudnikov več. Če pa je nekdo usposobljen izvesti javno naročilo, ker ima znanje in zato, ker je vlagal v svoj razvoj in strokovnost, navedeno ne sme biti sankcionirano na način, da se izpolnjevanje pogoja širi na subjekte, ki teh znanj nimajo. Vse navedeno namreč pomeni, da lahko na predmetnem razpisu sodeluje ponudnik, ki nikoli ni implementiral sistema elektronske vozovnice. Prvi vlagatelj še navaja, da je izkazal tudi vse kršitve, ki se nanašajo na merilo. Naročnikovo sklicevanje na dejstvo, da je v predmetnem postopku ponudba, ki je prejela največ točk tudi najugodnejša, ne sanira dejstva, da so merila oblikovana na način, ki tega ne zagotavljajo. Prvi vlagatelj v nadaljevanju podaja primer, ko tudi ob višji ceni vzdrževalne ure (npr. 30 EUR na uro) ne zmaga najugodnejša (cenejša) ponudba. Prvi vlagatelj tudi navaja, da konkurenca ni odprta in enakopravna obravnava ni zagotovljena, če en ponudnik uspe urediti razmerje s tehnološkimi ponudniki, drugi pa ne, oziroma če ne uredi takšnega sodelovanja pod enakimi pogoji. Naročnik tega bremena ne more prevaliti na ponudnika, oziroma mu v zvezi s tem svetovati, naj izvede javno naročilo na način, da v avtorske pravice ne bo posegel. Tega se pri izvedbi razpisanega storitve ne da storiti niti preko vzpostavitve novega sistema. Tudi, če bi se lahko, ponudnik, ki ni uspel urediti razmerja s tehnološkimi ponudniki in mora vzpostaviti nov sistem, ni v enakopravnem položaju s ponudnikom, ki je lahko svoje sodelovanje (ugodneje) uredil s tehnološkimi ponudniki in ponuja nadgradnjo. Prvi vlagatelj še navaja, da se v primeru nadgradnje na naročnika prenesejo le materialne avtorske pravice nadgradnje in ne tudi avtorske pravice na osnovni programski opremi, ki so jo razvili tehnološki ponudniki. Če naročnik meni drugače, potem nalaga prisilno avtorsko-pravno razlastitev tehnoloških ponudnikov, za kar nima podlag ne v zakonu in ne v razpisni dokumentaciji. Izbrani ponudnik se k temu ne more zavezati, naročnik pa ne more pridobiti avtorskih pravic tehnoloških ponudnikov na podlagi pogodbe z nekom tretjim. Avtorsko-pravno varstvo je zagotovljeno z zakonom in vanj tretja oseba ne more posegati. Zaščita avtorskih pravic ni zaščita monopolov, temveč zaščita individualnih avtorskih stvaritev, ki je tudi ustavno-pravno varovana kategorija. Naročnik v pravice avtorjev ne more posegati, temveč se lahko vanje poseže le v skladu z zakonom in na podlagi avtorjevega sodelovanja. Prvi vlagatelj poudarja, da se lahko prenesejo le avtorske pravice, ki so predmet javnega naročila, nikakor pa ne tudi avtorske pravice na osnovni tehnologiji. Tudi sicer monopolni položaj, oziroma prevladujoči položaj kateregakoli subjekta na trgu ni prepovedan, niti s konkurenčnimi predpisi, na katere se sklicuje naročnik. Prvi vlagatelj vztraja tudi pri očitkih, ki se nanašajo na predložitev variantnih ponudb. Navedenemu pritrjujejo tako navedbe naročnika, ki se nanašajo na dopuščanje različnih načinov pristopa k izvedbi naročila, kot tudi Ponudbeni predračun, ki omogoča različne tehnologije. Pojasnjuje, da se naročnik sklicuje na minimalen standard elektronske kartice (Mifare Desfire EV1 8k), dejansko pa je to le oznaka enega od možnih integriranih elektronskih vezij (čip) kartice, ki pa še zdaleč ne pomeni interoperabilnosti. Ta oznaka kartice, ki mimogrede tudi ni nek veljaven tehnični standard, pač pa le komercialna oznaka, pomeni povsem enako, kot da je standard prenosa podatkov v državni upravi »USB ključek Sandisk Extreme SDHC 4GB«. Kartica Mifare Desfire EV1 8k je dejansko le medij in zato daleč od kakršnekoli interoperabilnosti, ki jo zahteva razpisan projekt. Tudi sicer se je uvajanje primerljivih sistemov v drugih državah (Danska, Nizozemska, Nemčija, Velika Britanija …) izvedlo z bistveno bolj podrobno pripravljeno razpisno dokumentacijo, ki samo na ravni tehničnega standarda enotne vozovnice obsega več kot 100 strani. Prvi vlagatelj še navaja, da gre v primeru odločbe Agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence za očitek dogovarjanja med prevozniki glede razdelitve trga storitev linijskega prevoza potnikov v notranjem cestnem prometu. Navedeno pomeni, da odločitev ni relevantna za predmetno javno naročilo ne po primerjavi gospodarskih subjektov, ne po tem, na katerem trgu nastopajo. Iz mnenja Agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence, ki ga je podala za konkretno javno naročilo, pa tudi ne izhaja prepoved sodelovanja ponudnikov v več ponudbah. Naročnikova zahteva, ki določa samodejno izključitev tistega ponudnika, ki nastopa v več ponudbah, je tako nesorazmerna in (s stališča zagotavljanja konkurence med ponudniki) tudi nesprejemljiva, takšna pa je tudi praksa Državne revizijske komisije.

Drugi vlagatelj se je z vlogo, z dne 03.09.2014 (Državna revizijska komisija je vlogo prejela dne 04.09.2014), izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Navaja, da naročnikove trditve temeljijo na hipotezah in situacijah, ki v danem trenutku niso preverjene niti preverljive. Ob naročnikovih trditvah vlagatelj tako ni našel odgovorov na vprašanja v zvezi z izpostavljenimi pomanjkljivostmi, tako glede zalednih sistemov, kot tudi glede avtorskih pravic. Kako si naročnik predstavlja izvedbo naročila v fazi implementacije, ko avtorske pravice niso vnaprej dogovorjene in zagotovljene, ni jasno. Iz razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik izvedbo segmentiral na skupno sedem faz, kar pomeni, da je naročnik neutemeljeno pričel s postopkom, saj za začetek tretje in naslednjih faz nima izpolnjenih pogojev. Na ta očitek naročnik ni odgovoril. Razpisna dokumentacija je preveč nedoločna, da bi lahko ponudnik prevzel odgovornost, da ponudbena cena zajema vse stroške izvedbe in montaže elementov ter nepredvidena dela. Nejasnost dokumentacije in nepoznavanje zahtev pa bosta povzročila neprimerljivost ponudb, neenakopravno obravnavo ponudnikov in negospodarnost postopka. Drugi vlagatelj navaja strani »stare« in »nove« razpisne dokumentacije, kjer se pojavlja pojem »zaledni sistemi« in zatrjuje, da ob primerjavi naročnikovih odgovorov na Portalu javnih naročil, naročnik v odločitvi ne povzema lastnih odgovorov, temveč za potrebe zavrnitve zahtevka za revizijo ponavlja stare kršitve. Državna revizijska komisija je v svoji predhodni odločitvi jasno zapisala, da mora naročnik navesti kdo je lastnik zalednih sistemov. Drugi vlagatelj zatrjuje, da naročnikova zahteva, v skladu s katero mora izvajalec pri vsakem prevozniku izvesti posodobitev zalednih informacijskih sistemov pri prevozniku, po naročnikovem mnenju pomeni »da mora izvajalec zagotavljati vse podatke, na podlagi katerih prevoznikovi zaledni sistemi nemoteno delujejo«. Naročnik v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, pojasnjuje, da ne posega v zaledne sisteme, s čimer nezakonito in mimo razpisne dokumentacije spreminja svoje zahteve. Drugi vlagatelj še navaja, da veljavna zakonodaja nalaga državi, da uvede skupno vozovnico, prevozniki jo morajo samo uporabljati. Zato je potrebno, da ima ponudnik na razpolago jasne podatke na relaciji država - prevozniki. Razpisan projekt ni nastavljen tako, da bi se ob koncu projekta produkt predal prevoznikom, temveč morajo prevozniki aktivno sodelovati pred in med projektom. To velja za medkrajevne prevoznike, mestne prevoznike in Slovenske železnice d.o.o. Naročnik torej ne ponudi jasne slike glede obstoječih oziroma bodočih pravnih odnosov med ponudnikom in prevozniki, kar ponudnike onemogoča pri pripravi popolne ponudbe. V zvezi z očitki, ki se nanašajo na Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o., drugi vlagatelj navaja, da se naročnik v zvezi s tem sklicuje na druge mestne občine, ki niso del projekta. S tem izkrivlja dejansko stanje in zavaja. Ključno je namreč, da se mora Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o. integrirati, oziroma se mora upoštevati izhodiščno stanje iz razpisne dokumentacije in Projektne naloge. V razpisni dokumentaciji pa ni nobene razlike med prevoznikoma, ki izvajata mestni promet v Mestni občini Ljubljana in Mestni občini Maribor. Drugi vlagatelj v zvezi z navedenim še dodaja, da dopušča možnost, da naročnik že vnaprej preferira enega izmed ponudnikov - konzorcij, katerega član je tudi družba Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o. Vsakomur je tako jasno, da član konzorcija, ki je ponudnik, ne bo prostovoljno sodeloval pri projektu potencialnega konkurenta. Edini dejanski ponudnik, ki bi lahko javno naročilo izvedel (tudi v tem delu, ki se nanaša na izvedbo pilotnega projekta na relaciji Maribor - Slovenske Konjice na način, da bo zagotovljena intermodalnost z mestnim potniškem prometom v Mariboru), je torej konzorcij, katerega član je tudi družba Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o., takšno stanje pa pomeni eklatantno kršitev vseh temeljnih načel javnega naročanja.

Skladno s prvim odstavkom 300. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s spremembami.), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN glede vprašanj, ki jih ta zakon ne ureja, uporabljajo v revizijskem postopku, se lahko v primeru, kadar teče pred istim sodiščem več pravd med istimi osebami, ali več pravd, v katerih je ista oseba nasprotnik raznih tožnikov ali raznih tožencev, vse te pravde s sklepom senata združijo za skupno obravnavanje, če se s tem pospeši obravnavanje ali zmanjšajo stroški. O vseh združenih pravdah lahko izda sodišče skupno sodbo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da sta prvi vlagatelj in drugi vlagatelj vložila zahtevek za revizijo v istem postopku oddaje javnega naročila, zato je, zaradi pospešitve obravnavanja, obravnavanje zahtevkov za revizijo združila v en revizijski postopek in sprejela skupno odločitev.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb prvega vlagatelja, drugega vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Prvi očitek prvega vlagatelja se nanaša na referenčno zahtevo. Zatrjuje, da je naročnik (tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije) referenčno zahtevo omilil, oziroma navedel, da referenčne zahteve izpolni tudi tisti ponudnik, ki uspešno implementiran in delujoč sistem zgolj uporablja. Prvi vlagatelj navaja, da je izvedel številne implementacije uspešno implementiranega in delujočega sistema elektronske vozovnice, ter opozarja, da naročnik na ta način favorizira neusposobljene ponudnike. Navaja tudi, da naročnik s sporno referenčno zahtevo ravna v nasprotju z namenom reference, ki je v tem, da ponudnik izkaže, da je sposoben izvesti javno naročilo v zahtevanem obsegu in kvaliteti.

Naročnik je referenčne zahteve postavil v 1. točki (Tehnične sposobnosti - reference) točke 3.1.3 (Dokazovanje tehnične in kadrovske sposobnosti - 45. člen ZJN-2), in sicer:

»Ponudnik mora izkazati naslednje reference:

1. Uspešno implementiran in delujoč sistem elektronske vozovnice v železniškem prometu z vsaj 150 mesti za validacijo vozovnic in 10 prodajnimi mesti.
2. Uspešno implementiran in delujoč sistem elektronske vozovnice v mestnem avtobusnem prometu z vsaj 150 mesti za validacijo vozovnic in 10 prodajnimi mesti.
3. Uspešno implementiran in delujoč sistem elektronske vozovnice v medkrajevnem
avtobusnem prometu z vsaj 150 mesti za validacijo vozovnic in 10 prodajnimi mesti.
4. Uspešno implementiran in delujoč sistem avtorizacije, razčiščevanja in poravnave med vsaj dvema prevoznikoma v JPP.
5. Uspešno izveden projekt s področja integracije za naročnika oz. upravljavca JPP.
6. Uspešno izvajanje sistema javnega potniškega prometa, ki vključuje oblikovanje in usklajevanje voznih redov in izvajanje sistema poravnave v avtobusnem prometu.
7. Uspešno izvajanje sistema javnega potniškega prometa, ki vključuje oblikovanje in usklajevanje voznih redov in izvajane sistema poravnave v avtobusnem prometu.

Sistem mora zagotavljati sočasno delovanje zahtevnega števila mest za validacijo in prodajnih mest. Prodajna mesta so tudi kartomati in osebje na vozilih. Ponudnik lahko reference izkaže sam, s partnerji ali s podizvajalci.«

Naročnik je dne 24.07.2014, na vprašanje enega izmed potencialnih ponudnikov (ki se je glasilo »Ali lahko navedene reference izkaže gospodarski subjekt, ki je kot naročnik naročil implementacijo sistema elektronske vozovnice ter ga zanj izvedel izvajalec, pri čemer ga gospodarski subjekt - naročnik zgolj uporablja?«) odgovoril, da »referenco lahko izkaže tudi subjekt, ki uspešno implementiran in delujoč sistem zgolj uporablja«.

Iz določbe prvega odstavka 14. člena ZPVPJN izhaja, da morata biti za priznanje procesnega upravičenja za vodenje revizijskega zahtevka hkrati izpolnjena dva pogoja: interes za dodelitev naročila in 2. izkazana realna stopnja verjetnosti nastanka (ali vsaj možnosti nastanka) škode (obstajati mora torej vzročna zveza med realno stopnjo verjetnosti nastanka škode in zatrjevano kršitvijo naročnika). Aktivno legitimirana oseba iz prvega odstavka 14. člena ZPVPJN z vložitvijo zahtevka za revizijo zavaruje svoj pravni položaj, ne more pa uveljavljati objektivnih naročnikovih kršitev pravil javnega naročanja, ki neposredno ne posegajo v položaj ponudnika v konkretnem postopku oddaje javnega naročila tako, da mu onemogočajo oziroma otežujejo sodelovanje ali imajo za posledico nezakonito zavrnitev njegove ponudbe. Kršitev oziroma kršitve, ki jih zatrjuje vlagatelj v zahtevku za revizijo, morajo torej imeti za posledico verjeten nastanek škode, ki se kaže kot posledica nezakonitega onemogočanja pri pridobitvi konkretnega javnega naročila.

Dejstvo, da je naročnik v konkretnem primeru dovolil ponudnikom, da lahko referenčne zahteve izpolni tudi ponudnik, ki uspešno implementiran in delujoč sistem zgolj uporablja, ne vpliva na položaj prvega vlagatelja, saj lahko, tako kot vsi ostali zainteresirani ponudniki, sodeluje v postopku oziroma predloži svojo ponudbo (kar je prvi vlagatelj tudi storil - prvi vlagatelj je namreč oddal ponudbo v konzorciju z vodilnim partnerjem - to je z družbo Agencija za promet d.o.o.). Kot že zapisano v tej obrazložitvi, je procesno upravičenje za vodenje revizijskega postopka mogoče priznati le tistemu subjektu, ki v zahtevku za revizijo zatrjuje konkretno kršitev pravil javnega naročanja ter hkrati izkaže, da mu je zaradi te, v zahtevku za revizijo zatrjevane kršitve, onemogočeno ali vsaj oteženo sodelovanje v postopku, oziroma da je bila njegova ponudba nezakonito zavrnjena. Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz zahtevka za revizijo ni razvidno, kako naj bi sporna referenčna zahteva vplivala na pravni položaj prvega vlagatelja, oziroma na kakšen način naj bi onemogočala in oteževala njegovo sodelovanje v tem postopku. Nasprotno. Iz zahtevka za revizijo izhaja zlasti njegova bojazen, da bo z obstoječo razpisno dokumentacijo oškodovan predvsem naročnik, saj naj bi mu referenčne zahteve ne omogočale izbire dejansko usposobljenega ponudnika.

Poleg tega se Državna revizijska komisija strinja s prvim vlagateljem, da je naročnik po drugi strani postavil visoke kadrovske zahteve. Naročnik je tako v okviru kadrovskih zahtev zahteval (točka 2 - Seznam strokovnega kadra točke 3.1.3 - Dokazovanje tehnične in kadrovske sposobnosti - 45. člen ZJN-2) takšnega vodjo projekta, ki je bil v zadnjih 10 letih vodja vsaj enega uspešno zaključenega projekta s področja javnega potniškega prometa. V delovni skupini, ki jo sestavlja 8 različnih strokovnjakov (kar kaže na dejstvo, da predmetno javno naročilo, kot bo razvidno tudi iz nadaljnje obrazložitve, zahteva znanja iz različnih področij), pa mora prav tako sodelovati oseba s področja uvedbe ali razvoja ali implementacije sistemov elektronske vozovnice, oziroma strokovnjak ki je bil v zadnjih desetih letih vodja pri uvedbi ali razvoju ali implementaciji sistema elektronskih vozovnic v javnem potniškem prometu na vsaj enem projektu.

Drugi očitek prvega vlagatelja se nanaša na merila za izbiro najugodnejše ponudbe. Prvi vlagatelj zatrjuje, da se javno naročilo oddaja na podlagi najnižje cene, kar pa glede na postavljena merila in točkovanje ne drži. Navaja dva primera, v katerih dejansko najcenejši ponudnik na podlagi takšnih meril ne bi bil izbran. Prvi vlagatelj zatrjuje, da je podana tabela matematično nenavadna in v nasprotju z definicijo najnižje cene, saj omogoča pridobitev enakega števila točk pri bistvenih razlikah v ceni, oziroma različnega števila točk pri majhnih razlikah v cenah. Takšna matematična metoda po mnenju prvega vlagatelja ni linearna, pravična in eksaktna ter omogoča špekulativne razdelitve ponudbene cene med ceno izvedbe in ceno vzdrževanja. Takšno merilo je, kot zatrjuje prvi vlagatelj, postavljeno tudi v nasprotju z načelom transparentnosti, saj ponudnik iz navedenih razlogov ne more biti izbran na pregleden način.

Naročnik je merila za ocenitev ponudb določil v točki 2.3.8 Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe, in sicer :

» - najnižja ponudbena vrednost za izvedbo brez DDV - 200 točk
- najnižja ponudbena vrednost za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo brez DDV - 200 točk
- najnižja končna skupna ponudbena vrednost brez DDV - 200 točk

Ponudba, ki izbere največje skupno število točk je najugodnejša. V primeru, da imata dve ali več ponudb enako skupno število točk, se ponudbe z enakim številom točk razvrstijo po sledečem prioritetnem vrstnem redu kriterijev:

- najnižja končna skupna ponudbena vrednost brez DDV
- najnižja ponudbena vrednost za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo brez DDV
- najnižja ponudbena vrednost za izvedbo brez DDV«



Pregled števila točk za posamezno točko:


a) INDEKS ZA PONUDBENO VREDNOST ZA IZVEDBO TOČKE b) INDEKS ZA PONUDBENO VREDNOST ZA VZDRŽEVANJE TOČKE c) INDEKS ZA KONČNO PONUDBENO SKUPNO VREDNOST TOČKE
1 Najnižja ponudba = 100 200 Najnižja ponudba = 100 200 Najnižja ponudba = 100 200
2 100.1 - 105,0 190 100.1 - 105,0 190 100.1 - 105,0 190
3 105.1 - 110,0 180 105.1 - 110,0 180 105.1 - 110,0 180
4 110.1 - 115,0 170 110.1 - 115,0 170 110.1 - 115,0 170
5 115.1 - 120,0 160 115.1 - 120,0 160 115.1 - 120,0 160
6 120.1 - 125,0 150 120.1 - 125,0 150 120.1 - 125,0 150
7 125.1 - 130,0 140 125.1 - 130,0 140 125.1 - 130,0 140
8 130.1 - 135,0 130 130.1 - 135,0 130 130.1 - 135,0 130
9 135.1 - 140,0 120 135.1 - 140,0 120 135.1 - 140,0 120
10 140.1 - 145,0 110 140.1 - 145,0 110 140.1 - 145,0 110
11 145.1 - 150,0 100 145.1 - 150,0 100 145.1 - 150,0 100
12 150.1 – 155,0 90 150.1 – 155,0 90 150.1 – 155,0 90
13 155.1 – 160,0 80 155.1 – 160,0 80 155.1 – 160,0 80
14 160.1 – 165,0 70 160.1 – 165,0 70 160.1 – 165,0 70
15 165.1 - 170,0 60 165.1 - 170,0 60 165.1 - 170,0 60
16 170.1 – 175,0 50 170.1 – 175,0 50 170.1 – 175,0 50
17 175.1 – 180,0 40 175.1 – 180,0 40 175.1 – 180,0 40
18 180.1 – 185,0 30 180.1 – 185,0 30 180.1 – 185,0 30
19 185.1 – 190,0 20 185.1 – 190,0 20 185.1 – 190,0 20
20 195.1 in več 10 195.1 in več 10 195.1 in več 10


Ključni za izbiro najugodnejšega ponudnika sta torej dve ceni - cena, ki je bila ponujena za izvedbo razpisanega projekta, in cena, ki je bila ponujena za njegovo vzdrževanje, nadgradnjo in podporo. Razumeti je, da je »tretje merilo«, ki predstavlja seštevek cene za izvedbo in cene za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo (ki je uteženo z enakim ponderjem kot merili cena za izvedbo in cena za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo), uvedeno kot korektiv med obema prej navedenima meriloma, oziroma kot (dodatno) zagotovilo, da bo izbrana tista ponudba, ki je dejansko najugodnejša (najcenejša).

ZJN-2 v 48. členu določa, da lahko naročnik izbere najugodnejšo ponudbo bodisi na podlagi merila najnižje cene, bodisi kot ekonomsko najugodnejšo ponudbo z uporabo različnih meril v povezavi s predmetom naročila. Zakon ne določa, katera in kakšna merila mora določiti naročnik, v 48. členu le primeroma našteva možnosti. Pravila o javnem naročanju torej naročnika ne omejujejo pri izbiri meril, zato je potrebno šteti, da je ta odločitev prepuščena naročniku. V zvezi z oblikovanjem meril ZJN-2 od naročnikov zahteva le, da morajo biti opisana in ovrednotena, da ne smejo biti diskriminatorna, da morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila (četrti odstavek 48. člena ZJN-2) ter da morajo biti, v kolikor so navedena v obvestilu o javnem naročilu in v razpisni dokumentaciji, enaka (tretji odstavek 48. člena ZJN-2). Prvi vlagatelj v konkretnem primeru ne zatrjuje, da je merilo oblikovano v nasprotju z naštetimi določili zakona, pač pa zatrjuje, da navedena tabela (oziroma postavljeni indeksi) omogoča pridobitev enakega števila točk pri bistvenih razlikah v ceni, oziroma različnega števila točk pri majhnih razlikah v cenah in (posledično) omogoča špekulativne razdelitve ponudbene cene med ceno izvedbe in ceno vzdrževanja.

Z vlagateljevim očitkom se ni mogoče strinjati. Pregled cen, ko so jih ponudniki ponudili v tem (in v predhodnem postopku) pokaže, da so cene, ki so ponujene za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo, nižje od cen, ki so ponujene za izvedbo sistema. Do situacij, v kateri bi bila izbrana ponudba, čigar skupna cena ne bi bila najugodnejša, bi lahko prišlo v primeru, če bi posamezen ponudnik (v primerjavi z ostalimi konkurenti) ponudil zelo nizko ceno za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo sistema. Takšen ponudnik bi po merilu »najnižja ponudbena vrednost za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo« prejel 200 točk, oziroma bistveno več od ostalih ponudnikov, skupen izkupiček točk pa bi ga (ne glede na to, da njegova skupna cena dejansko ne bi bila najnižja) uvrstil na prvo mesto. Državna revizijska komisija je matematično preverila vse tri (hipotetične) primere ponujenih cen, ki jih je navedel prvi vlagatelj. Pri tem je uporabila način, ki ga naročniki običajno uporabijo pri merilu najnižja cena (najcenejša ponudba pridobi najvišje možno število točk, ostale ponudbe pa glede na odstopanje procentualno manjše število točk). Vsi rezultati, ki jih je pri tej simulaciji ocenjevanja pridobila Državna revizijska komisija so zelo podobni vlagateljevi simulaciji ocenjevanja, ki je pri ocenjevanju uporabil postavljene indekse. Državna revizijska komisija zato ponovno poudarja, da bi do situacije, v kateri bi bila izbrana ponudba, ki dejansko ni najugodnejša (najcenejša), lahko prišlo le iz razloga, če bi posamezen ponudnik (v primerjavi z drugimi ponudniki) ponudil zelo nizko ceno za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo sistema, in torej ne (kot to zatrjuje prvi vlagatelj) zaradi postavljenega načina točkovanja ponudb. Tudi sicer vsi trije hipotetični primeri ponujenih cen, ki jih je navedel prvi vlagatelj, temeljijo na predpostavkah, da so cene, ki naj bi jih posamezen ponudnik ponudil za vzdrževanje nadgradnjo in podporo, bistveno nižje od tistih, ki so bile dejansko ponujene tako v tem, kot tudi v predhodnem postopku (tudi prvi vlagatelj je v tem postopku ponudil višjo ceno za vzdrževanje, nadgradnjo in podporo, kot jo je navedel v hipotetičnih primerih). V obeh postopkih oddaje javnega naročila bi bil (oziroma je) lahko izbran le tisti ponudnik, ki je ponudil dejansko najugodnejšo (najcenejšo) ponudbo, oziroma ponudnik, ki je ponudil tako nižjo ceno za izvedbo, kot tudi nižjo ceno za vzdrževanje.

Naslednji očitek prvega vlagatelja se nanaša na nezadostno opredeljen predmet javnega naročila in na nejasno razpisno dokumentacijo v zvezi z izpolnjevanjem Ponudbenega predračuna. Kot je mogoče razbrati iz zahtevka za revizijo, vlagatelj v tem delu zatrjuje, da je naročnik, čeprav izrecno ne dopušča oddaje variantnih ponudb, zahteve, ki se nanašajo na predmet, oblikoval tako, da omogočajo ponudbo različnih tehnologij izvedbe razpisanega projekta, oziroma variantne ponudbe. Prvi vlagatelj zatrjuje tudi, da naročnik iz navedenega razloga ni natančno specificiral opreme (pač pa je odločitev o ponujeni opremi prepustil ponudnikom), Ponudbeni predračun pa je pripravil tako, da bi ponudnik s posegom vanj lahko tvegal izločitev ponudbe. Poleg tega bo naročnik, zatrjuje prvi vlagatelj, ob takšni razpisni dokumentaciji lahko arbitrarno presojal, ali je posamezna ponudba primerna in popolna.

Naročnik mora predmet javnega naročila opisati jasno in tako, da imajo ponudniki za pripravo (popolne) ponudbe zadostne informacije. Potreba naročnika po določeni storitvi, blagu ali gradnji je po eni strani ena od osnovnih predpostavk, ki mora biti izpolnjena, da naročnik prične s postopkom oddaje javnega naročila, po drugi strani pa vodilo naročnika pri pripravi razpisne dokumentacije, saj je določitev vsebine pogojev in drugih zahtev v razpisni dokumentaciji, pa tudi izbira, določitev in uporaba meril, neločljivo povezana s predmetom javnega naročila. Kot to izhaja iz določil 37. člena ZJN-2, se tehnične specifikacije (vključno in še posebej s predmetom javnega naročila) navedejo v dokumentaciji javnega naročila in morajo omogočati enakopraven dostop vsem ponudnikom, prav tako ne smejo ustvarjati ovir za dostop do javnih naročil konkurenčnim gospodarskim subjektom. Tehnične specifikacije morajo biti oblikovane na podlagi funkcionalnih zahtev predmeta naročila, vezanih na objektivne potrebe in zahteve naročnika, tako da nedopustno ne omejujejo konkurence med ponudniki. Iz temeljnih načel javnega naročanja izhaja, da mora naročnik izvesti javno naročanje tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, prvi odstavek 6. člena ZJN-2), da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (načelo transparentnosti javnega naročanja, prvi odstavek 8. člena ZJN-2) in da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila (načelo enakopravne obravnave ponudnikov, prvi odstavek 9. člena ZJN-2). Prav tako se na (jasno) določitev predmeta javnega naročila navezuje vrsta nadaljnjih naročnikovih ravnanj, na primer izračun ocenjene vrednosti javnega naročila (14. člen ZJN-2, tudi v povezavi z 12. členom ZJN-2, ki določa mejne vrednosti za objave) ter vrste postopkov (24. člen ZJN-2), določanje meril za izbiro ponudbe (48. člen ZJN-2) in podobno. Vse navedene določbe potrjujejo pravilo o tem, da je naročnik tisti, ki v postopku javnega naročanja opredeli bistvene (minimalne) lastnosti javnega naročila in v tem okviru predvsem vrsto, količino in kakovost predmeta, ki ga potrebuje, predmet javnega naročila pa mora biti določen jasno in nedvoumno.

Predmet razpisanega javnega naročila je uvedba integriranega javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji, katerega cilj je uvedba enotne vozovnice ter poenotenje voznih redov na ravni avtobusnega in železniškega prometa. Podrobnejše opis razpisane storitve in druge tehnične zahteve so razvidne iz 5. poglavja razpisne dokumentacije (Tehnične specifikacije).

V okviru javnega naročila je potrebno izvesti naslednje naloge: 1. razviti in implementirati enotni sistem slovenskega javnega potniškega prometa, 2. oblikovati in vzpostaviti delovanje upravljavca sistema, 3. nadgraditi obstoječe sisteme IT v celovit informacijski sistem za potrebe upravljavca, 4. oblikovati standard enotne vozovnice in nadgraditi ter integrirati obstoječe informacijske sisteme elektronske vozovnice pri prevoznikih v javnem potniškem prometu v Sloveniji, oziroma dobaviti in implementirati enega od delujočih sistemov v primerljivem okolju ter 5. implementirati celoten sistem v redno uporabo, najprej v okviru pilotnih projektov, nato pa pri vseh prevoznikih v javnem potniškem prometu na celotnem območju Republike Slovenije. Primerljivo okolje pomeni, da so v sistemu integrirane vse tri vrste prevozov (železniški, medkrajevni avtobusni in mestni prevoz potnikov) in je obseg implementiranega in delujočega sistema najmanj takšen, kot je predviden v Republiki Sloveniji glede na število voznih sredstev in prodajnih mest, vključenih v ta delujoč sistem (Projektna naloga - uvod).

V obravnavanem primeru je torej razpisan kompleksen projekt, ki obsega številne storitve in se bo izvajal v več zaporednih fazah. Zato je naročnik v Ponudbenem predračunu le pri terminalski opremi (točka H - Terminalska oprema prevoznikih za implementacijo IJPP) natančneje specificiral opremo, ki jo potrebuje. Naročnik je ponudnike istočasno tudi opozoril (zadnji stavek Ponudbenega predračuna), da je oprema, ki je navedena v točki H, zahtevana le v primeru nadgradnje in integracije obstoječih sistemov s tehnologijo kartic Mifare-DesFIRE. V primeru, da se bo ponudnik odločil za drugačno tehnologijo, pa mora v tem delu prilagoditi Ponudbeni predračun tako, da bo vanj vpisana takšna oprema, ki bo zagotavljala enako funkcionalnost in delovanje razpisanega projekta. Naročnik je v zvezi s tem pojasnil, da se je za takšen način oblikovanja ponudbenega predračuna odločil zato, da je ponudnikom omogočil optimalno izbiro tehnologije za vzpostavitev celovitega sistema. Naročnik je navedel tudi, da je postavil najnižjo možno raven elektronske kartice, ker ima takšno kartico v uporabi že več kot 350.000 uporabnikov, in ker ima ta kartica dovolj spomina, da omogoča poleg trenutnega zapisa elektronske vozovnice tudi zapis enotne integrirane vozovnice. Naročnik je zahtevano opremo, ki jo mora zagotoviti ponudnik, opredelil na podlagi minimalnega standarda elektronske kartice in je ob tem predvidel le zamenjavo opreme pri tistih prevoznikih, ki tega standarda ne dosegajo. Stanje sistemov elektronske vozovnice pri prevoznikih je naročnik predstavil v objavljeni nalogi Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico (naloga je dosegljiva, s čimer so bili ponudniki seznanjeni, na spletnem naslovu http://test.jpp.si/portal/web/guest/54). Iz navedene spletne strani izhaja, da so bile v okviru projekta integriranega javnega potniškega prometa že opravljene določene raziskave oziroma študije, katerih vsebina je dostopna na tej strani (npr. izdelava conskega sistema, izdelava tarifnega sistema, izdelava modela za določanje cen vozovnic, oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico, izdelava enotnega daljinarja in nacionalnega voznega reda, sistema valorizacije, kliringa in poravnave, …). Ponudnik bo pred izvedbo postopka integracije in nadgradnje opravil pregled in analizo obstoječega stanja, nato pa bo na podlagi izhodišč, ki so že bila izdelana v okviru teh nalog, izvedel integracijo in nadgradnjo obstoječih standardov vozovnic s predpisanim standardom enotne vozovnice (in v tem okviru pripravil načrt uskladitve oziroma nadgradnje, uskladil vozovnice oziroma jih nadgradil tako, da bodo vsi vozovnični sistemi delovali po enakih principih, pri čemer bo upošteval tudi predpostavke sistema conski sistem, splošne in posebne pogoje prevoza, tarifni sistem, daljinar, …).

Glede očitka prvega vlagatelja o kontradiktornem ravnanju naročnika, ker je ponudnikom prepustil izbor določenih rešitev, hkrati pa je v razpisni dokumentaciji navedel, da variantne ponudbe ne bodo upoštevane (poglavje 2. - Navodilo ponudnikom za izdelavo ponudbe, točka 2.3.7 - Variantne ponudbe), Državna revizijska komisija ugotavlja, da je namen variantnih ponudb drugačen, kot si predstavlja vlagatelj. Variantne ponudbe, ki jih ZJN-2 (38. člen) dopušča v le primeru, če je merilo ekonomsko najugodnejša ponudba, je potrebno razumeti v smislu, da naročnik namesto zahtevane rešitve dopusti upoštevanje variant, ki mu jih ponudijo ponudniki, kar pomeni, da naročnik upošteva drugačne (morebiti novejše ali bolj napredne) tehnične rešitve, variantna ponudba pa kot takšna v celoti odstopa od zahtev naročnika. V obravnavanem primeru gre za drugačne okoliščine, saj je naročnik predmet javnega naročila in njegov končni cilj navedel vnaprej in ne dopušča variantnih možnosti. Zgolj možnosti, da naročnik ponudnikom glede posameznih vprašanj prepusti odločitev glede načina izpolnitve (sicer jasno postavljenih funkcionalnih) zahtev, pa ne gre šteti za dopustitev variantnih ponudb. Iz navedenih razlogov Državna revizijska komisija očitkom prvega vlagatelja tudi v tem delu revizijskega zahtevka ni mogla slediti.

Državna revizijska komisija ravno tako ni sledila navedbam prvega vlagatelja, da s posegom v Ponudbeni predračun tvega izločitev ponudbe. Naročnik je namreč takšen poseg, kot že izhaja iz te obrazložitve, izrecno dovolil (z opozorilom na samem Ponudbenem predračunu), poleg tega je tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije, na vprašanje enega izmed potencialnih ponudnikov (Ali lahko ponudnik posega v ponudbeni predračun brez tveganja, da bi bil zaradi tega izločen?) odgovoril, da naj ponudnik v Ponudbeni predračun navede tisto opremo, ki jo bo uporabil glede na izbrano tehnologijo (vprašanje in odgovor sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 05.08.2014). Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je eden izmed potencialnih ponudnikov naročnika tudi pozval, da naj ob dejstvu, da dopušča dve možnosti (nadgradnjo ali zamenjavo sistemov) v Ponudbenem predračunu pripravi natančne količine opreme, ki jo je potrebno zagotoviti, saj sicer ponudbe ne bodo medsebojno primerljive. Naročnik je tudi tokrat navedel, naj izbrano tehnologijo in količino opreme ponudi ponudnik (vprašanje in odgovor sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 06.08.2014).

Prvi vlagatelj se tudi ne strinja z naročnikovo odločitvijo, v skladu s katero je omejil sodelovanje ponudnikov v več ponudbah. Zatrjuje, da je takšna zahteva nesorazmerna in omejuje konkurenco. Prvi vlagatelj se v zvezi s tem očitkom sklicuje na odločitvi Državne revizijske komisije (št. 018-139/2013-3 in 018-191/2013) ter na stališče Sodišča Evropske unije v zadevi C-376/08 - Serantoni and Consorzio stabile edili. Zatrjuje, da je imetnik avtorskih pravic pri več prevoznikih, navedena zahteva naročnika pa mu onemogoča sodelovanje v več ponudbah.

Naročnik je na Portalu javnih naročil dne 24.07.2014 (tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije) postavil naslednjo zahtevo:

»Vsak gospodarski subjekt - ponudnik lahko odda samo eno ponudbo, sicer se izločijo vse ponudbe, v katerih nastopa. Navedena omejitev ne velja za podizvajalce, ki lahko (kot podizvajalci) nastopajo v več ponudbah.«

Državna revizijska komisija se je pri presoji navedenega očitka oprla tudi na mnenje Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence št. 3060-67/2014-2, z dne 25.07.2014.

V obravnavnem primeru gre za zahtevno in kompleksno storitev, ki bo v enem izmed razpisanih segmentov (v primeru, da se bodo ponudniki odločili za nadgradnjo obstoječih informacijskih sistemov elektronske vozovnice) terjala sodelovanje prevoznikov - to je izvajalcev javnega linijskega prevoza, ki so v skladu z zakonom edini pristojni izvajati tovrsten prevoz na dodeljenem območju (izključna pravica). Naročnik je sodelovalno dolžnost prevoznikov s potencialnimi ponudniki vključil v koncesijske pogodbe in jim hkrati zapovedal, da mora biti sodelovanje izvršeno na podlagi razumne in poštene cene ter pod enakimi pogoji. Prevozniki ne izdelujejo tovrstnih tehnoloških rešitev, vendar jih uporabljajo in tako razpolagajo z informacijami o delovanju teh sistemov. Glede na vsebino javnega razpisa torej predstavljajo prevozniki nujnega poslovnega partnerja bodočemu izvajalcu, ki bo integriral obstoječe sisteme elektronskih vozovnic. Navedeno pomeni, da ravnanja prevoznikov lahko vplivajo na ponudbo ponudnika tehnološke rešitve. Kot je zapisala Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence, na mnenje katere se je v zvezi s tem oprl tudi naročnik, sodelovanje prevoznikov z bodočim izdelovalcem programske in druge opreme ne bo ogrozilo konkurence, dokler bo izmenjava podatkov omejena na obseg, ki je nujno potreben za izdelavo ponudbe in kasneje na izdelavo in delovanje samega sistema. Po mnenju agencije mora biti izmenjava podatkov omejena zgolj na informacije, potrebne za pripravo ponudbe in ne sme vključevati drugih poslovno občutljivih podatkov, kar bi lahko privedlo do nedopustnega sporazuma ali usklajenega ravnanja na trgu. Vse navedeno v tem odstavku pa po mnenju Državne revizijske komisije velja tudi za tehnološke ponudnike.

Ker so ponudniki v skupni ponudbi (za razliko od podizvajalcev) že po naravi stvari seznanjeni z vsemi informacijami iz dane ponudbe, naročniku ob upoštevanju razpisanega predmeta (in opisanih razmerij znotraj projekta) ni mogoče očitati, da je postavljena zahteva nesorazmerna z razpisanim predmetom. Naročnik je zato po mnenju Državne revizijske komisije upravičeno omejil sodelovanje posameznega ponudnika v več ponudbah, saj bi v nasprotnem primeru lahko prišlo do takšnega dogovarjanja pri oblikovanju ponudb, s katerim bi se preprečevala, ovirala ali izkrivljala konkurenca. Poleg tega je naročnik v obravnavanem primeru dovolil, da isti gospodarski subjekt lahko sodeluje v več ponudbah kot podizvajalec. Prvi vlagatelj (ki je, kot izhaja iz Prologe 2, tehnološki ponudnik pri kar 23 od skupno 36 prevoznikov) bi tako lahko oddal eno ponudbo v vlogi samostojnega ponudnika ali (so)ponudnika v konzorciju, poleg tega pa bi lahko v vlogi podizvajalca sodeloval pri neomejenem številu drugih ponudb.

Prvi vlagatelj naročniku tudi očita, da prevozniki nimajo vzvodov, da bi lahko tehnološke ponudnike prisilili v sodelovanje na razpisanem projektu. Kot zatrjuje prvi vlagatelj, tehnološki ponudniki lahko različnim ponudnikom ponudijo različne cene, kar pomeni, da naročnik ponudnikom ni zagotovil enakih izhodišč. Državna revizijska komisija je s tem očitkom hkrati presojala tudi očitke drugega vlagatelja, ki se nanašajo na nezadostno definirano razpisno dokumentacijo v delu, ki se nanaša na razmerja med ponudniki, prevozniki in tehnološkimi ponudniki. Očitki prvega in drugega vlagatelja se namreč v tem delu medsebojno prepletajo ter nanašajo na isti segment razpisne dokumentacije, zato jih je Državna revizijska komisija (zaradi konsistentnejše obrazložitve in v izogib ponavljanju) obravnavala skupaj.

Kot že izhaja iz te obrazložitve, je predmet obravnavanega javnega naročila uvedba integracije javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji. Z razpisanim projektom bo nastala nova storitev, ki bo zagotovila možnost uporabe različnih javnih prevoznih sredstev z isto vozovnico. Z javnim naročilom bo tako nastala enotna vozovnica, ki bo povezovala delovanje različnih ponudnikov javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji. Kot izhaja iz razpisne dokumentacije (in kar med strankami v tem postopku ni sporno), prevozniki v Sloveniji uporabljajo pet sistemov elektronskih vozovnic. Prevozniki uporabljajo vozovnične sisteme, nosilci avtorskih pravic teh sistemov pa so tehnološki ponudniki (le en izmed prevoznikov - to je SŽ Potniški promet d.o.o. je, kot izhaja iz Priloge 2, tudi nosilec materialnih avtorskih pravic in izvornih kod na sistemu). Javno naročilo ne nalaga ponudnikom, da izberejo enega izmed sistemov, niti ne zahteva, da jih morajo zamenjati z novim sistemom. Odločitev o tem je prepuščena ponudnikom. Ponudnik se lahko odloči, da izdela in implementira nov sistem, ali pa se odloči, da vzpostavi enoten sistem, pri katerem upošteva vse dosedanje rešitve ali eno izmed njih, s katero nadomesti vse druge, ali za kombinacijo dveh ali več rešitev. Ena izmed možnih poti, za katero se lahko odloči ponudnik je, da izvede sistem, pri katerem ni nujno sodelovanje obstoječih tehnoloških ponudnikov. V tem primeru vzpostavi takšen sistem, da drugo raven - validatorje, ki so v lasti prevoznikov, nadgradi s sistemom SAM kartic v lasti upravljavca. Nov sistem torej lahko ponudnik neposredno veže na upravljavca in njegovo programsko opremo. V tem primeru ponudnik nima nobenih povezav s tehnološkim ponudniki, ki prevoznikom trenutno zagotavljajo vse podatke. Veljavni predpisi (ZPCP in Uredba) prevoznikom nalagajo, da sodelujejo pri uvedbi enotne vozovnice, upravljavec sistema pa mora odvzeti koncesije vsem tistim prevoznikom, ki jih kršijo. Naročnik je obveznost prevoznikov, da sodelujejo pri izvedbi predmetnega javnega naročila, vnesel v koncesijske pogodbe. Obveznost je enaka v vseh koncesijskih pogodbah in se glasi: »Koncesionar se obvezuje, da bo sodeloval s koncedentom in potencialnimi ponudniki na razpisu Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji. Sodelovanje pomeni soglasje za nadgraditev in integracijo vozovničnega sistema, ki ga upravlja, ureditev razmerij s tehnološkim ponudnikom, ki je avtor in vzdrževalec vozovničnega sistema in pripravo ponudbe za nadgradnjo vozovničnega sistema vsem zainteresiranim ponudnikom pod enakimi pogoji in razumnimi in poštenimi cenami«. Naročnik ima s prevozniki, ki izvajajo gospodarsko javno službo javnega linijskega medkrajevnega avtobusnega prevoza potnikov, sklenjene pogodbe do konca leta 2015, finančne anekse, s katerimi se zagotavljajo sredstva za kompenzacijo za izvajanje gospodarske javne službe pa do konca leta 2014. Naročnik ima s SŽ d.o.o. sklenjeno pogodbo o izvajanju obvezne gospodarske javne službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu za obdobje 2010 - 2019 in anekse, s katerimi se zagotavljajo sredstva za izvajanje gospodarske javne službe. Naročnik je z družbo SŽ Potniški promet d.o.o. sklenil tudi pogodbo o sodelovanju pri izvedbi razpisanega projekta, s katero se je slednja zavezala k sodelovanju. Naročnik je pogodbo o sodelovanju sklenil tudi z največjim prevoznikom, to je z Javnim podjetjem LPP d.o.o. Naročnik je z odgovori, ki jih je objavil na Portalu javnih naročil tudi pojasnil, da mora ponudnik za prevoznika Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o. zagotoviti (le) opremo, ki je navedena v Prilogi 4 k razpisni dokumentaciji, izvedba integracije pa je odvisna od dogovora med naročnikom in navedenim prevoznikom, tako kot za druge mestne prevoze, ter da ti (mestni) prevozi, razen integracije z Javnim podjetjem LPP d.o.o., niso pogoj za uspešno izvedbo javnega naročila.

Ob predvidenem konceptu razpisanega projekta tako naročnik upravičeno pričakuje, da je ponudnik strokovnjak, ki dobro pozna vse obstoječe sisteme in ve zakaj se je odločil za katerokoli izmed možnih kombinacij. Ocena stroškov, ki jo bo imel izvajalec bodisi z integracijo in nadgradnjo obstoječih sistemov bodisi z zamenjavo obstoječih sistemov z novim, zato ravno tako temelji na strokovni usposobljenosti ponudnika, ki mora poznati sisteme in naloge, ki so bile že izvedene v okviru projekta, in zna oceniti stroške projekta tako, da bo pri naročniku (oziroma pri bodočemu upravljavcu) deloval enoten sistem z vsemi funkcijami, ki so predvidene v javnem naročilu.

Državna revizijska komisija se strinja s prvim in drugim vlagateljem v tem, da zahteva uvedba razpisanega projekta intenzivno sodelovanje ponudnika s prevozniki in (v primeru izvedbe nadgradnje obstoječih sistemov) s tehnološkimi ponudniki. Glede na izbrani pristop pa je ponudnik tisti, ki mora zagotoviti sodelovanje vseh potrebnih akterjev. Naročnik je v odgovorih, ki jih je objavil na Portalu javnih naročil, večkrat pojasnil, da je spoštovanje avtorskih pravic in pozitivne zakonodaje obveza ponudnika, ki mora urediti odnose z vsemi sodelujočimi v procesu izvedbe projekta, v kolikor se odloči za nadgradnjo. Naročnik ne razpolaga s pogodbami med prevozniki in njihovimi tehnološkimi ponudniki, saj predstavljajo njihova poslovna razmerja, zato si mora podatke o avtorskih pravicah ponudnik pridobiti sam. V primeru, da posamezen ponudnik z določenim tehnološkim ponudnikom ne uspe skleniti dogovora, pa lahko z izbiro drugega tehnološkega ponudnika oziroma z novim sistemom še vedno odda popolno ponudbo. Nakup avtorskih pravic petih tehnoloških rešitev sistemov elektronske vozovnice, ki se trenutno uporabljajo, pa bi bil za naročnika ob dejstvu, da je določitev koncepta sistema prepuščena ponudnikom, tudi sicer negospodaren.

Državna revizijska komisija, ob upoštevanju specifike predmeta javnega naročila, pri katerem je za naročnika ključnega pomena končni cilj (vzpostavitev sistema integriranega javnega potniškega prometa na celotnem območju RS), njegove kompleksnosti ter naročnikovih pojasnil in vlagateljevih navedb, zaključuje, da zgolj dejstvo, da je naročnik določitev koncepta sistema prepustil ponudniku, ki bo predlagal najbolj primerno rešitev, ne predstavlja zadostne podlage za zaključek, da je predmet javnega naročila nedorečen ali nejasen do te mere, da ponudnikom ne omogoča priprave (popolne) ponudbe oziroma oblikovanja (primerljivih) ponudbenih cen.

Državna revizijska komisija je zavrnila tudi očitek drugega vlagatelja, ki se nanaša na sodelovanje z družbo Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o. Kot že izhaja iz te obrazložitve, je namreč naročnik (v fazi pojasnjevanja razpisne dokumentacije) izrecno navedel, da morajo ponudniki za prevoznika Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o. zagotoviti opremo, ki je navedena v Prilogi 4, izvedba integracije s to družbo pa ni pogoj za izvedbo javnega naročila. Naročnik je tudi pojasnil, da mora ponudnik v Ponudbenem predračunu upoštevati le opremo, ki jo je potrebno zagotoviti, da bi se v sistem vključil tudi prevoznik Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o.

Drugi vlagatelj tudi navaja, da se pripravlja nov Zakon o potniškem prometu in spremembo Uredbe, ki naj bi (šele) uredila integrirani javni potniški promet ter morebitne nejasnosti, ki se nanašajo na sodelovanja prevoznikov. Manjkajoči pravni predpisi pa mu ne omogočajo izračunati ponudbene cene ne na izvedbeni, ne na vzdrževalni pogodbi.

Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom, da je ponudnike na novo zakonodajo, ki se pripravlja, opozoril iz razloga, da bodo vedeli, da gre pri razpisanem projektu za normirano področje, ki se z namenom uspešne izvedbe stalno dopolnjuje in posodablja. Navedeno pa se nenazadnje ujema tudi s predhodno opisanim konceptom razpisanega posla, kjer je za naročnika ključen končni cilj, sama izvedba pa je prepuščena ponudnikom, oziroma naročnikovi odločitvi, da bo dokončen koncept razpisanega projekta z vsemi detajli dorečen šele tekom izvedbe.

Drugi vlagatelj tudi zatrjuje, da bi moralo biti predmetno javno naročilo razdeljeno na sklope in da naročnik za enovito naročilo nima objektivno opravičljivih razlogov.

Res je namen zakona usmerjati naročnike, da predmet javnega naročanja oblikujejo v sklope v smislu 31. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 (ki pojasnjuje, da je »sklop« del javnega naročila, ki tvori zaključeno celoto in ga je mogoče oddati ločeno), vendar je pri tem potrebno poudariti, da je naročnik pri oblikovanju predmeta javnega naročanja avtonomen. Prepovedano je le oblikovanje naročila v vrednostno prenizke ali previsoke sklope z namenom, da se naročnik izogne predpisanim postopkom oddaje javnega naročila, oziroma želi s tem neupravičeno privilegirati velike ponudnike. Namen ZJN-2 namreč ni, da bi posegal v objektivno opravičljive poslovne odločitve naročnika, vendar pa je potrebno po drugi strani zakon interpretirati tudi v smislu omejitev in zahtev, ki izhajajo iz temeljnih načel javnega naročanja, to je v obravnavanem primeru načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (7. člen ZJN-2), načela enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) in načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Iz drugega odstavka 6. člena ZJN-2 izhaja, da mora naročnik javno naročilo oblikovati v sklope v primeru, če to dopušča narava predmeta javnega naročila, in/ali v primeru, če delitev naročila v zaključene enote prispeva k večji gospodarnosti in učinkovitosti njegove izvedbe. Odločitev o tem, ali se bo posamezno javno naročilo oddalo po sklopih tako ni stvar povsem proste presoje naročnika, saj lahko od te zahteve odstopi le v primeru, ko okoliščine danega primera narekujejo zaključek, da narava predmeta konkretnega javnega naročila zahteva enovito naročilo in/ali oddajo predmeta kot celote opravičujejo razlogi gospodarnosti in učinkovitosti izvedbe javnega naročila.

Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom, da predstavlja razpisana storitev celovit projekt, čigar vsebinski sklopi so med seboj povezani, in da je zato bistveno, da so časovno in vsebinsko usklajeni. Naročnik je izvedbo javnega naročila razdelil na štiri ključne faze, v vsaki izmed njih pa se izvajajo med seboj (vsebinsko in tehnološko) zelo prepleteni deli, ki so vezani na upravljavca in prevoznike. Delitev javnega naročila bi povzročila zamude in dodatna dela, saj bi se morali (zlasti ob upoštevanju, da imajo ponudniki na voljo več možnih rešitev) uskladiti posamezni elementi in nekompatibilne rešitve, kar bi lahko podražilo izvedbo. Ker razpisani predmet ne dopušča delitve, saj ne gre za neodvisne enote, pač pa za eno celoto, ki je sestavljena iz več soodvisnih delov, Državna revizijska komisija tudi temu očitku ni mogla slediti.

Drugi vlagatelj tudi očita naročniku, da je ravnal v nasprotju z odločitvijo Državne revizijske komisije št. 018-59/2014, s katero mu je bilo naloženo, da dopolni razpisno dokumentacijo s podatki o tem, katera podjetja so lastniki avtorskih pravic in izvorne kode za informacijske sisteme elektronskih vozovnic in zalednih informacijskih sistemov, ki jih uporabljajo prevozniki.

Pregled razpisne dokumentacije pokaže, da jo je naročnik v skladu z odločitvijo Državne revizijske komisije št. 018-59/2014, razpisno dokumentacijo dopolnil (med drugim) tudi s Prilogo 1 in Prilogo 2. Priloga 1 (Pregled linij mestnega prometa, ki potekajo izven območij občine izvora) je sestavljena iz dveh preglednic - v prvi se nahajajo podatki o občinah, v katerih imajo organiziran mestni prevoz, in o njihovih prevoznikih, v drugi pa so navedeni podatki o mestnih linijah, ki potekajo izven občin izvora - informacije o imenih linij, občinah izvora in cilja ter o prevoznikih. Priloga 2 (Pregled tehnoloških ponudnikov informacijskih sistemov elektronske vozovnice po prevoznikih) vsebuje informacije o oznaki in nazivu prevoznika ter o njegovih kontaktnih podatkih, o tehnoloških ponudnikih ter njihovih kontaktnih podatkih in o tem, kdo izmed njiju je nosilec materialnih avtorskih pravic in izvornih kod na teh sistemih.

Zaradi obsežnosti in kompleksnosti predmeta javnega naročila je Projektna naloga zasnovana tako, da sledi logiki štirih faz, in sicer: A. določitev koncepta sistema IJPP (ki traja 3 mesece), B. razvoj sistema IJPP (ki je razdeljen na dva dela, od katerih prvi del traja 4 mesece, drugi del pa 2 meseca), C. izvedba pilotnih projektov (ki je sestavljena iz priprave pilotnih projektov, ki traja 1 mesec, in iz izvedbe v trajanju 3 mesecev) in D implementacija sistema IJPP v Sloveniji (v dolžini 2 mesecev). V okviru razpisanega projekta je predvideno tudi faza vzdrževanja in odpravljanje težav pri delovanju sistema, za kar sta predvidena še 2 meseca. V okviru vsake faze so nato naloge vsebinsko ločene na 4 segmente, in sicer na: 1. aktivnosti, povezane z vzpostavitvijo enotnega sistema javnega potniškega prometa, 2. oblikovanje in operativna vzpostavitev upravljavca, 3. načrtovanje, razvoj in implementacija informacijskih sistemov upravljavca in 4. načrtovanje in nadgradnja obstoječih sistemov elektronskih vozovnic pri prevoznikih ter implementacija. Znotraj teh so določene specifične storitve, ki se nanašajo na vsako izmed štirih faz.

Razpisna dokumentacija je sicer strukturirana tako, da bo, kot že izhaja iz te obrazložitve, dokončen koncept razpisanega projekta z vsemi detajli dorečen tekom izvedbe, in pred dokončno implementacijo sistema preizkušen še v okviru pilotnih projektov. V zvezi z zalednimi sistemi bo moral izvajalec (tekom izdelave koncepta - točka A. Koncept sistema IJPP) izdelati podrobno specifikacijo integracije sistemov prevoznikov, vključno z zalednimi sistemi. V okviru zasnove nadgradnje informacijskih sistemov elektronskih vozovnic pri prevoznikih (točka A.4.2 - Zasnova nadgradnje informacijskih sistemov elektronskih vozovnic pri prevoznikih) mora izvajalec izdelati podroben načrt podatkovnih tokov med terminalsko opremo in zalednim sistemom prevoznika ter izmenjavo podatkov z upravljavcem. Tekom priprave izvedbe pilotnih projektov, bo moral izvajalec (točka C.1.3 - Oblikovanje mreže vključenih udeležencev v pilotnem testiranju) pregledati možnosti in način izvedbe integriranega sistema in delovanje obstoječega zalednega sistema za uporabo izven pilotnega območja ter (točka C.3.1 - Namestitev sistemov pri prevoznikih pilotnih območij) posodobiti zaledne informacijske sisteme pri prevozniku (prodaja, izmenjava podatkov z upravljavcem …). V okviru namestitve sistemov pri prevoznikih, ki niso bili vključeni v izvajanje pilotnega projekta (točka D.3.1), mora izvajalec pri vsakem prevozniku izvesti identične naloge kot v okviru pilotnih projektov - to je posodobitev zalednih informacijskih sistemov pri prevozniku (prodaja, izmenjava podatkov z upravljavcem …).

Kot izhaja iz razpisne dokumentacije, številnih odgovorov naročnika in tudi iz obeh sklepov, s katerima je naročnik odločil o zahtevkih za revizijo prvega in drugega vlagatelja, predstavljajo zaledni sistemi sicer manjši, a očitno dovolj pomemben del razpisanega projekta. Čeprav naročnik res ni objavil (tudi) podatkov o lastnikih avtorskih pravic in izvornih kod za zaledne sisteme, ker, kot je večkrat pojasnil, z njimi niti ne razpolaga, pa bi pa lahko drugi vlagatelj kljub temu vse podatke, ki se nanašajo na njih, pravočasno pridobil bodisi od prevoznikov, bodisi od tehnoloških ponudnikov (drugi vlagatelj tudi sicer ne zatrjuje, da tega ne bi mogel storiti). Naročnik je, kot že izhaja iz te obrazložitve, informacije o kontaktnih podatkih prevoznikov in tehnoloških ponudnikov navedel v Prilogi 2, ponudniki pa s takšno (dopolnjeno) razpisno dokumentacijo razpolagajo že vsaj tri mesece. Poleg tega je drugi vlagatelj z razpisno dokumentacijo, vključno z deli, ki se nanašajo na zaledne sisteme, očitno zelo dobro seznanjen. Drugi vlagatelj namreč podrobno navaja tiste segmente »stare« in »nove« razpisne dokumentacije, ki se nanašajo na zaledne sisteme, ti deli pa se, kot pravilno ugotavlja tudi sam, vse od 11.11.2013 niso spremenili.

Državna revizijska komisija se pridružuje mnenju naročnika, ki opozarja, da bosta lahko vse zgoraj navedene očitke ovrgli tudi prejeti ponudbi. Kot je namreč razvidno iz dokumentacije iz spisa, je naročnik pridobil ponudbi dveh ponudnikov. Navedeno sicer še ne pomeni, da sta ponudbi tudi popolni (v smislu 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2), kaže pa na to, da so se ponudniki (med njimi tudi prvi vlagatelj), kljub izpodbijanim zahtevam in domnevno premalo dorečeni razpisni dokumentaciji, vendarle odzvali na naročnikovo povpraševanje.

Ker Državna revizijska komisija po presoji revizijskih očitkov ni ugotovila naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, je zahtevek za revizijo prvega vlagatelja in zahtevek za revizijo drugega vlagatelja, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljena zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
Prvi vlagatelj in drugi vlagatelj sta zahtevala povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker vlagatelja z zahtevkoma za revizijo nista uspela, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zahtevi prvega vlagatelja in drugega vlagatelja za povrnitev stroškov zavrnila.
S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa utemeljena.
V Ljubljani, dne 25.09.2014

predsednica senata:
Sonja Drozdek Šinko, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije





Vročiti:

- RS, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, Ljubljana
- Odvetniška družba Avbreht, Zajc in Partnerji o.p., d.o.o., Šestova 2, Ljubljana
- Odvetniška pisarna Štelcer Berkovič, Ulica Vita Kraigherja 3, Maribor
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Zupančičeva 3, Ljubljana



Vložiti:

- v spis zadeve, tu