018-201/2014 Komunala Kočevje, d. o. o.

Številka: 018-201/2014-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Vide Kostanjevec, kot predsednice senata, in mag. Mateje Škabar ter mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Prevzem, odvoz, obdelava in odstranjevanje odpadkov«, začetega na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika KOSTAK, komunalno stavbno podjetje, d. d., Leskovška cesta 2A, Krško (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Komunala Kočevje, d. o. o., Tesarska ulica 10, Kočevje (v nadaljevanju: naročnik), dne 18. 9. 2014

ODLOČILA

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo z dne 16. 6. 2014 se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila »Prevzem, odvoz, obdelava in odstranjevanje odpadkov« po odprtem postopku z namenom sklenitve okvirnega sporazuma, predmet oddaje naročila pa je razdelil na štiri sklope, in sicer sklop A, sklop B, sklop C in sklop D. Obvestilo o naročilu je bilo dne 24. 1. 2014 objavljeno na portalu javnih naročil, pod številko objave JN989/2014, dne 28. 1. 2014 pa pod oznako 2014/S 019-029829 tudi v Uradnem listu Evropske unije.

Naročnik je dne 16. 5. 2014 izdal Obvestilo o izločitvi vseh prejetih ponudb, dokument št. 01/2014 (v nadaljevanju: obvestilo), iz katerega izhaja, da je naročnik do roka za prejem ponudb prejel štiri pravočasne ponudbe ponudnikov: 1. Javno komunalno podjetje KOMUNALA Ribnica, d. o. o., Ribnica, 2. SAUBERMACHER SLOVENIJA, d. o. o., Murska Sobota, 3. KOSTAK, Komunalno stavbno podjetje, d. d., Krško in 4. PUBLICUS, d. o. o., Ljubljana, po izvedenem pregledu in ocenjevanju ponudb pa je naročnik vse prejete ponudbe izločil kot nepopolne.

Vlagatelj je obvestilo naročnika prejel dne 23. 5. 2014 in z vlogo z dne 28. 5. 2014 na naročnika naslovil zahtevo za dodatno obrazložitev in zahtevo za spremembo odločitve (obvestila) o izločitvi prejetih ponudb. Naročnik je vlagateljevo zahtevo za dodatno obrazložitev zavrgel s sklepom z dne 2. 6. 2014, ki ga je vlagatelj prejel dne 4. 6. 2014. Na vlagateljevo zahtevo je naročnik dne 13. 6. 2014 organiziral vpogled v ponudbeno in postopkovno dokumentacijo, nakar je vlagatelj zoper naročnikovo odločitev v sklopu A pri naročniku vložil zahtevek za revizijo z dne 16. 6. 2014, ki ga je naročnik s sklepom kot prepoznega zavrgel. Zoper navedeni sklep je vlagatelj vložil pritožbo, ki ji je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-170/2014-4 z dne 16. 7. 2014 ugodila, razveljavila naročnikov sklep o zavrženju zahtevka za revizijo ter mu naložila, naj o vlagateljevem zahtevku za revizijo odloči v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZPVPJN. Naročnik je vlagateljev zahtevek za revizijo s sklepom z dne 30. 7. 2014 zavrnil kot neutemeljenega.

V zahtevku za revizijo zoper naročnikovo odločitev v sklopu A vlagatelj zatrjuje, da je naročnik z obvestilom njegovo ponudbo neutemeljeno izločil iz postopka oddaje javnega naročila iz naslednjih razlogov:
- Kot izhaja iz obvestila, je naročnik vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka oddaje javnega naročila, ker vrednost ponudbe presega naročnikova zagotovljena sredstva za namen izvedbe naročila. Vlagatelj sicer zatrjuje popolnost svoje ponudbe in navaja, da je naročnikova odločitev, da se njegova ponudba izloči kot nesprejemljiva, nezakonita. Po mnenju vlagatelja bi moral namreč naročnik pri oceni stroškov predmetnega javnega naročila cene določiti v skladu z 22. členom Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 87/2012, 109/2012; v nadaljevanju: Uredba) in ne arbitrarno, ker pa za sklop A naročnik razen vlagateljeve ni prejel nobene druge pravilne in primerne ponudbe, bi morala ponudba vlagatelja za naročnika predstavljati osnovo, na podlagi katere bi določil stroške oziroma ceno storitev gospodarske javne službe obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave in ali odstranjevanja komunalnih odpadkov.
- Vlagatelj zatrjuje, da je cena, ki jo je ponudil, primerljiva s cenami na trgu, saj vlagatelj primerljivo javno naročilo med drugim izvaja za drugega javnega naročnika, kjer je cena za prevzem mešanih komunalnih odpadkov celo višja kot cena, kot jo je vlagatelj ponudil v konkretnem postopku oddaje javnega naročila in njegova ponudba iz navedenega razloga posledično ni nesprejemljiva.
- Vlagatelj poudarja, da je naročnikova zahteva, da ponudniki skupaj s ponujanjem prevzema mešanih komunalnih odpadkov, ki tvorijo glavnino javnega naročila v sklopu A, ponudijo tudi prevzem drugih frakcij, podražil javno naročilo, okoljevarstveno dovoljenje za del izvedbe tega sklopa pa imata v Sloveniji zgolj dva subjekta.
- Vlagatelj navaja, da je naročnikova izločitev ponudbe ponudnika Publicus, d. o. o., kot le neprimerne, nezakonita. Vlagatelj ima namreč pravni interes, da se za ponudbo navedenega ponudnika ugotovi, da je zaradi odsotnosti ustreznega okoljevarstvenega dovoljenja za obdelavo mešanih komunalnih odpadkov tudi nepravilna. Vlagatelj zatrjuje, da je ponudba navedenega ponudnika nepravilna tudi iz razloga, ker ponudnik in njegovi podizvajalci ne izpolnjujejo določenih pogojev za predelavo, obdelavo oz. odstranjevanje komposta, saj za to niso predložili ustreznih dokazil. Po mnenju vlagatelja gre v tem primeru za neizpolnjevanje tehnične sposobnosti v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije, kar pomeni neizpolnjevanje pogojev iz 45. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2), posledično pa je ponudba ponudnika Publicus, d. o. o., nepravilna.
V posledici navedenega vlagatelj naročniku predlaga razveljavitev obvestila o izločitvi vseh prejetih ponudb v delu, ki se nanaša na izločitev ponudbe vlagatelja kot nesprejemljive in se ponudba vlagatelja v sklopu A izbere kot popolna, oziroma Državni revizijski komisiji predlaga razveljavitev obvestila o izločitvi vseh prejetih ponudb v delu, ki se nanaša na ponudbe za sklop A.

Naročnik je dne 30. 7. 2014 izdal sklep številka 01/2014, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi navaja naslednje razloge za zavrnitev vlagateljevega zahtevka za revizijo v sklopu A:
- Naročnik vztraja pri mnenju, da je zahtevek za revizijo vložen prepozno, saj vlagatelj, katerega ponudba je bila z obvestilom iz postopka oddaje javnega naročila izločena kot nepopolna, ni imel pravice do uveljavljanja zahteve za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, saj naročnik take odločitve ni sprejel, posledično je naročnik vlagateljevo zahtevo za dodatno obrazložitev zavrgel. Po mnenju naročnika je rok za vložitev zahtevka za revizijo vlagatelju začel teči od prejema naročnikovega obvestila o izločitvi vseh ponudb in ne od prejema naročnikovega zavrženja zahteve za dodatno obrazložitev.
- Naročnik je tudi mnenja, da vlagatelju aktivna legitimacija ne more biti priznana, saj predmeta naročila ni oddal, zaradi česar vlagatelj ne more izkazati nastanka škode, ki je eden izmed pogojev za priznanje aktivne legitimacije.
- Vlagateljev očitek, da je naročnikova odločitev o izločitvi vlagateljeve ponudbe kot nepopolne iz razloga nesprejemljivosti, nezakonita, naročnik zavrača kot neutemeljen. V nadaljevanju uvodoma pojasnjuje, da ponudba vlagatelja ni bila edina, ki jo je naročnik izločil iz tega razloga, pa tudi sicer njegova ponudba presega ne samo sredstva, ki jih je naročnik predvidel za sklop A, temveč celo sredstva, predvidena za izvedbo vseh štirih sklopov predmetnega javnega naročila. Naročnik pojasnjuje, da znaša višina ocenjene vrednosti za vse štiri sklope predmetnega javnega naročila 900.000,00 EUR brez DDV, ta znesek, ki ni nujno enak znesku zagotovljenih sredstev, pa je naročnik določil na podlagi predmeta javnega naročila, zahtev v zvezi z izvajanjem storitve prevzema, odvoza, obdelave in odstranjevanja odpadkov, pri čemer je upošteval svoj predviden poslovni in finančni načrt za leto 2014 ter elaborat o oblikovanju cene izvajanja storitve javne službe. Naročnik navaja, da je pri izračunu ocenjene vrednosti upošteval predvideno povečanje cen za odvoz odpadkov na območju občine Kočevje v drugi polovici leta 2014, do katerega pa ni prišlo. Pri pripravi elaborata o oblikovanju cene izvajanja storitev javne službe je naročnik sicer upošteval določila Uredbe, vendar pa občina Kočevje, zaradi (po njenem mnenju) previsokega dviga cen v primerjavi z obstoječimi, ki so nespremenjene že od leta 2005, predlaganih cen ni potrdila. Naročnik poudarja, da so odločitve občine oziroma občinskega sveta zanj zavezujoče, za določitev višine cen upravljanja z odpadki (razen za gradbene materiale, ki vsebujejo azbest) pa sam nima pristojnosti. Kot izhaja iz poslovnega in finančnega načrta naročnika, predviden poslovni izid naročnika za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014 planira izgubo v višini -178.789 EUR ob predvidevanju potrditve predlaganih višjih cen dejavnosti naročnika na področju odpadkov. Ker do planiranega dviga cen ni prišlo, bo višina predvidene izgube v navedenem obdobju višja že iz naslova izpada načrtovanih prihodkov povišanih cen oziroma bodo planirani prihodki nižji od načrtovanih, kar predstavlja dodatni razlog za to, da naročnik za izvedbo predmetnega javnega naročila ne more sprejeti ponudbe vlagatelja, ki presega naročnikova predvidena oziroma zagotovljena sredstva, saj bi nasprotno ravnanje lahko ogrozilo obstoj družbe naročnika.
- Vlagateljevo navedbo, da bi morala naročniku osnovo za določitev stroškov oziroma cene storitev gospodarske javne službe, ki je predmet konkretnega javnega naročila, predstavljati ponudba vlagatelja, naročnik iz prej navedenih razlogov zavrača kot napačno in v celoti neutemeljeno. Pri tem dodaja, da je skladno z zakonodajo upošteval pravila o določitvi ocenjene vrednosti ter veljavne cene za storitve, ki so predmet oddaje javnega naročila.
- V obrazložitvi sklepa naročnik še pojasnjuje okoliščine, ki vplivajo na siceršnjo višino cen izvajanja storitev odlaganja, skladiščenja in predelovanja odpadkov, ter dodatne okoliščine, povezane s predhodno izdano inšpekcijsko odločbo, ki naročniku (navkljub navedeni ocenjeni vrednosti predmetnega javnega naročila, ki je višja kot zagotovljena sredstva naročnika na letni) v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne omogočajo sprejem ponudbenih cen. Nadalje naročnik pojasnjuje tudi razloge, zaradi katerih predmet javnega naročila izvaja s trenutnim izvajalcem storitev, povezanim z ravnanjem z odpadki.
- V zvezi z navedbami vlagatelja, da je naročnik v sklopu A sam podražil predmet oddaje konkretnega javnega naročila z zahtevo po tem, da vlagatelji skupaj s ponujanjem prevzema mešanih komunalnih odpadkov ponudijo tudi prevzem drugih frakcij, naročnik odgovarja, da so vlagateljeve navedbe v tem delu prepozne, saj gre pri tem za kršitve, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom roka za oddajo ponudb in jih v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN po poteku roka, določenega za predložitev ponudb, ne more več navajati.
- Vlagateljev očitek, da je naročnikova izločitev ponudbe ponudnika PUBLICUS, d. o. o., kot le neprimerne, nezakonita, saj bi moral naročnik za nadaljevanje postopka s pogajanji brez predhodne objave za to ponudbo ugotoviti tudi nepravilnost, naročnik zavrača z utemeljitvijo, da je vlagatelj zaradi uporabe napačnega ZJN zmotno ugotovil vrsto nameravane izvedbe postopka s pogajanji, poleg tega pa ni z ničemer utemeljeno izkazal, da je omenjena ponudba vlagatelja tudi nepravilna in ne le neprimerna, navedene situacije o presoji nepravilnosti ponudbe zaradi nameravane izvedbe postopka s pogajanji (po mnenju vlagatelja gre pri tem za postopek s pogajanji brez predhodne objave) pa kot zgolj hipotetične naročnik v tej fazi vsebinsko ne more obravnavati.
V posledici navedenega naročnik vlagateljev zahtevek za revizijo v celoti zavrača kot neutemeljen.

Naročnik je Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka, ki jo je ta prejela dne 7. 8. 2014.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija po tem, ko je obravnavala zgolj navedbe, povezane z zatrjevanimi kršitvami naročnika v konkretnem postopku oddaje javnega naročila in se do ostalih s tem nepovezanih očitkov vlagatelja ni opredeljevala, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom obstaja spor o tem, ali je naročnik ravnal skladno z določbami ZJN-2, ko je v sklopu A ponudbo vlagatelja izločil kot nepopolno iz razloga nesprejemljivosti, ter z ravnanjem, ko ponudbe preostalega ponudnika v tem sklopu ni označil tudi kot nepravilne.

Ob dvomu, ki ga je naročnik izrazil v zvezi z navodilom Državne revizijske komisije, naj po predhodnem zavrženju vlagateljevega zahtevka za revizijo kot prepoznega ter vlagateljevi pritožbi zoper tako naročnikovo odločitev, zahtevek za revizijo vsebinsko obravnava, Državna revizijska komisija uvodoma odpravlja navedeno nejasnost.

Naročnik vztraja pri argumentaciji, da s tem, ko je iz predmetnega postopka oddaje javnega naročila v vseh sklopih izločil vse ponudbe, dokumenta odločitve o oddaji javnega naročila ni izdal in naročila ni oddal, zaradi česar vlagatelj ni bil upravičen zahtevati dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila. Po mnenju naročnika je tako vlagatelju rok za vložitev zahtevka za revizijo pričel teči po prejemu odločitve oziroma obvestila o izločitvi vseh ponudb in ne po prejemu zavrženja zahteve za dodatno obrazložitev.

Pri presoji predmetnega vprašanja Državna revizijska komisija opozarja na prakso Sodišča Evropske Unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih, ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točki 23 in 25 in C-244/02, točka 29).

Ob tem gre ugotoviti, da niti predpisi javnega naročanja niti sodna praksa ne določata posebnih kriterijev (meril), po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega. Na podlagi navedenega je potrebno zaključiti, da odločitev o oddaji naročila ne predstavlja edine možnosti zaključka postopka oddaje javnega naročila, iz česar gre razumeti, da je odločitev o oddaji naročila zgolj ena od možnih odločitev, s katerimi razpolaga naročnik pred zaključkom postopka oddaje javnega naročila. Odločitev o izločitvi vseh ponudb tako predstavlja eno od možnosti naročnika, s katerimi ta zaključi postopek oddaje javnega naročila. Ne gre torej pritrditi naročniku, da odločitev, s katero je ta iz postopka oddaje javnega naročila izločil vse ponudbe, ne predstavlja ene izmed možnih odločitev (med drugim poleg odločitve o oddaji naročila), s katerimi se postopek oddaje javnega naročila lahko zaključi. S sklepanjem po analogiji tako tudi odločitev o izločitvi ponudb predstavlja odločitev, katere dodatno obrazložitev lahko zahteva ponudnik ob predhodni predpostavki izpolnjenih pogojev iz tretjega odstavka 79. člena ZJN-2. Ob sprejetem drugačnem stališču bi bili ponudniki vsakokrat, ko naročnik, kljub sprejemu vsebinske odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila, ne bi izdal odločitve o oddaji naročila, v tem delu lahko prikrajšani za uveljavljanje pravnega varstva v zvezi z razlogi naročnika, ki so botrovali sprejemu take odločitve.

Vlagatelj je po prejemu obvestila z dne 16. 5. 2014, s katerim je naročnik izrazil sprejeto odločitev o izločitvi vseh prejetih ponudb, pravočasno podal zahtevo za dodatno obrazložitev te odločitve. Ob upoštevanju vsebine določb tretjega odstavka 79.a člena ZJN-2, v skladu s katero ponudniku, ki vloži zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, teče rok za uveljavitev pravnega varstva v postopku javnega naročanja od dneva prejema odločitve o tej zadevi, je v konkretnem primeru vlagatelju rok za vložitev zahtevka za revizijo začel teči po prejemu naročnikove odločitve o zavrženju vlagateljeve zahteve za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila in ne nasprotno, kot trdi naročnik, od prejema obvestila o izločitvi vseh prejetih ponudb. V posledici navedenega ni mogoče trditi, da je vlagatelj zahtevek za revizijo vložil prepozno.

V nadaljevanju se Državna revizijska komisija opredeljuje do navedb naročnika, ki navaja, da vlagatelj ne izpolnjuje pogojev aktivne legitimacije, in sicer naj ne bi izkazal možnosti nastanka škode, saj mu le-ta ni nastala, ker naročnik naročila ni oddal.

Procesno upravičenje za vodenje (pred)revizijskega postopka je urejeno v določilu 14. člena ZPVPJN, ki aktivno legitimacijo priznava vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila, sklenitev okvirnega sporazuma ali vključitev v dinamični nabavni sistem ali sistem ugotavljanja sposobnosti in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda. V skladu z navedeno določbo ZPVPJN mora vlagatelj zahtevka za revizijo za to, da bi se mu priznalo procesno upravičenje za vodenje revizijskega postopka, kumulativno izkazati tako interes za dodelitev naročila kot tudi realno stopnjo verjetnosti (ne gotovost, vendar obenem tudi ne zgolj hipotetične možnosti), da bi mu zaradi zatrjevanih naročnikovih nepravilnosti v postopku lahko nastala škoda.

Vlagatelj mora torej za priznanje aktivne legitimacije izkazati, da ima interes za pridobitev naročila kot tudi, da mu zaradi kršitev, ki jih navaja v zahtevku za revizijo, lahko nastane škoda. Ker je vlagatelj v predmetnem postopku predložil pravočasno ponudbo, je s tem nesporno izkazal interes za dodelitev naročila. Možnost nastanka škode pa se v vsakem postopku ugotavlja ob upoštevanju danih okoliščin posameznega primera (na primer predmeta naročila, vrste postopka, faze postopka, konkretnih trditev, ki so predmet zahtevka za revizijo, itd.). Zakon za izkaz aktivne legitimacije zahteva izkaz določene stopnje verjetnosti nastanka škode. Da bi bila možnost nastanka škode verjetna, mora biti podana vsaj hipotetična vzročna zveza med zatrjevano kršitvijo in zatrjevanim prikrajšanjem na strani vlagatelja, ki je nastalo (ali bi utegnilo nastati) zaradi naročnikove kršitve. Če med zatrjevano kršitvijo in možnostjo nastanka škode ni mogoče vzpostaviti vzročne zveze, tudi ni mogoče priznati aktivne legitimacije.

Po vpogledu v spisovno dokumentacijo naročnika Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v obvestilu o izločitvi vseh prejetih ponudb na 8. strani navedel: »Naročnik je odločil, da bo javno naročilo »PREVZEM, ODVOZ, OBDELAVA IN ODSTANJEVANJE ODPADKOV« oddal po postopku s pogajanji, skladno s 1. točko prvega odstavka 28. člena ZJN-2.« V skladu s 1. točko prvega odstavka 28. člena ZJN-2 sme naročnik oddati svoje javno naročilo po postopku s pogajanji po predhodni objavi, če v postopku oddaje naročila male vrednosti, postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi, odprtem postopku, postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti ali v konkurenčnem dialogu ne dobi nobene pravilne ali sprejemljive ponudbe, pri čemer pa se prvotno določene zahteve iz razpisne dokumentacije ne smejo bistveno spremeniti.

Iz okoliščin konkretnega primera je mogoče razumeti, da vlagatelj pravno varstvo v tem postopku uveljavlja ravno zaradi presoje sprejemljivosti njegove ponudbe. Če naj bi se v primeru utemeljenosti vlagateljevih zatrjevanj ugotovila sprejemljivost njegove ponudbe, tako dejansko stanje naročniku ne bi omogočilo izpolnjevanja zakonskih pogojev za izvedbo postopka s pogajanji po predhodni objavi v skladu s 1. točko prvega odstavka 28. člena ZJN-2. Ob prej navedenem Državna revizijska komisija zaključuje, da v konkretnem primeru naročnik s tem, ko vlagatelju ni priznal aktivne legitimacije, ni ravnal v skladu z določbami 14. člena ZPVPJN.

Državna revizijska komisija v nadaljevanju presoja utemeljenost vlagateljevega očitka, da je naročnikova odločitev o tem, da se ponudba vlagatelja iz postopka oddaje javnega naročila v sklopu A izloči kot nesprejemljiva, nezakonita.

Podlaga za presojo tega vprašanja se nahaja v 21. točki prvega odstavka 2. člena ZJN-2, v skladu s katerim je nesprejemljiva tista ponudba, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, ali ponudba, katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu.

Iz naročnikovega obvestila o izločitvi vseh prejetih ponudb z dne 16. 5. 2014 izhaja, da je naročnik v sklopu A prejel dve ponudbi, in sicer ponudbo ponudnika KOSTAK, Komunalno stavbno podjetje, d. d., s ponudbeno ceno 1.657.890,00 EUR brez DDV, ter ponudbo ponudnika PUBLICUS, d. o. o., s ponudbeno ceno 1.384.570,00 EUR brez DDV. Iz obrazložitve omenjenega obvestila med drugim izhaja, da je naročnik vse prejete ponudbe (v vseh sklopih) izločil iz postopka oddaje javnega naročila, v nadaljevanju pa ponudbo vlagatelja označil kot nesprejemljivo glede na zagotovljena sredstva, ponudbo ponudnika PUBLICUS, d. o. o., pa je ocenil kot neprimerno.

Državna revizijska komisija glede na revizijske navedbe vlagatelja ugotavlja, da ta uvodoma zatrjuje popolnost (in s tem tudi sprejemljivost) lastne ponudbe, sklicujoč se na dolžnost naročnika, ki naj bi moral pri oceni stroškov predmetnega javnega naročila upoštevati določila Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja, ter cene, ki za primerljive storitve veljajo na trgu. Kot dokaz primerljivosti vlagatelj zahtevku za revizijo prilaga pogodbo, sklenjeno z drugim javnim naročnikom na podlagi postopka oddaje javnega naročila za primerljiv predmet, kjer je vlagatelj takratnemu naročniku ponudil celo višje cene kot v konkretnem postopku oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija s tem povezani navedbi vlagatelja, da bi v konkretnem primeru ponujena cena v vlagateljevi ponudbi za naročnika morala predstavljati osnovo, na podlagi katere bi določil ceno opravljanja storitev gospodarske javne službe obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov, ne more slediti. Kot navaja že naročnik in Državna revizijska komisija mu pri tem pritrjuje, so mehanizmi določanja (ocenjene) vrednosti in predvidenih stroškov predmeta javnega naročila zakonsko vnaprej določeni in jih naročnik, neodvisno od kasneje prejetih ponudb in njihovih vrednosti, izvede pred objavo javnega naročila. Na višino predvidenih oziroma zagotovljenih sredstev, s katerimi razpolaga naročnik za izvedbo predmeta javnega naročila, kasneje predložene ponudbe nimajo neposrednega vpliva.

Državna revizijska komisija v nadaljevanju sledi naročniku v delu, ko prepričljivo pojasnjuje razloge, na podlagi katerih je za predmet konkretnega javnega naročila določil zagotovljena sredstva. Kot izhaja iz postopkovne dokumentacije, je naročnik v Sklepu o začetku postopka javnega naročila z dne 6. 1. 2014, v 6. točki sklepa za vse štiri sklope javnega naročila (sklope A, B, C in D) določil skupno ocenjeno vrednost v višini 900.000,00 EUR brez DDV in navedel, da je »ocenjena vrednost javnega naročila določena na podlagi predmeta javnega naročila, zahtev v zvezi z izvajanjem storitve prevzema, odvoza, obdelave in odstranjevanja odpadkov, glede na predviden poslovni in finančni načrt za leto 2014 in elaborat o oblikovanju cene izvajanja storitev javne službe, v obeh v delu, ki se nanaša na ceno za odvoz odpadkov na območju občine Kočevje, glede na veljavne cene za odvoz odpadkov na območju občine Kočevje in glede na cene na trgu za primerljive storitve«. V 7. točki istega sklepa naročnik navaja, da »sredstva za plačila ima in bo imel zagotovljena v poslovnem načrtu … v vsakem letu izvajanja naročila«. Iz spisovne dokumentacije tudi izhaja, da naročnikov poslovni in finančni načrt 2014 v planu stroškov in prihodkov na strani 48 za leto 2014 planira -178.789 EUR izgube ob že predvidenem dvigu cen v letu 2014, do katerih pa, kot dokazuje dopis Občine Kočevje, izdan s strani Oddelka za prostor, investicije, gospodarske javne službe in premoženjske zadeve, zaradi zavrnitve potrditve teh cen ni prišlo. Podatki iz priloženega Elaborata o oblikovanju cene izvajanja storitev javne službe med drugim predstavljajo finančne podatke, ki na strani 30 (Kalkulativni elementi predračunske lastne cene odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih prispevkov za leto 2014) in straneh 43-44 prikazujejo obračun cen storitev javne službe po potrjeni ceni, preračunani ceni v skladu z 29. členom Uredbe in predračunski ceni leta 2014, vse navedeno pa potrjuje naročnikovo pojasnjevanje načinov in možnosti določitve cen izvajanja storitev predmeta javnega naročila ter objektivne razloge, ki mu onemogočajo dvig teh cen, navkljub dejstvu, da določb Uredbe v tem delu, kot priznava naročnik, ne upošteva.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da v zvezi z očitkom naročnikove ocene o nesprejemljivosti vlagateljeve ponudbe, vlagatelj kot sporno v tem delu ne izpostavlja dejstva, da naročnik sredstev za izvedbo predmeta javnega naročila nima zagotovljenih v zadostni meri glede na vrednost prejetih ponudb, temveč dejstvo, da je naročnik pri pripravi ocenjene vrednosti in posledični višini zagotovljenih sredstev upošteval »zgolj« svoj poslovni in finančni načrt, elaborat o oblikovanju cene izvajanja storitve javne službe in cene primerljivih storitev na trgu, ne (v zadostni meri) pa tudi določil Uredbe. Vendar pa Državna revizijska komisija pojasnjuje, da presojanje razlogov, zaradi katerih občina Kočevje naročniku, kot izvajalcu gospodarske javne službe, (z namenom uskladitve cen z določili Uredbe) predvidenega dviga cen komunalnih storitev ni potrdila, ali posledic teh razlogov v smislu neupoštevanja določil Uredbe, ni v njeni pristojnosti in se do tega vprašanja vsebinsko ne more opredeljevati.

Ker je naročnik prepričljivo izkazal, da so sredstva, ki jih ima zagotovljena za izvedbo predmeta konkretnega javnega naročila (tako za sklop A kot tudi za preostale sklope), glede na prejete ponudbe ponudnikov nižja (pri čemer gre dodati, da vlagatelj s ponudbo za sklop A s ponudbeno ceno 1.657.890,00 EUR brez DDV že presega višino naročnikovih zagotovljenih sredstev za sklope A, B, C in D skupaj v višini 900.000,00 EUR brez DDV), Državna revizijska komisija v skladu z določbo 21. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 zaključuje, da je naročnik pravilno ugotovil, da je ponudba vlagatelja nesprejemljiva. V posledici navedenega utemeljenosti vlagateljevim navedbam v tem delu ne gre priznati.

Državna revizijska komisija v nadaljevanju presoja utemeljenost vlagateljevih navedb v zvezi z očitkom, da naj bi naročnik z zahtevo, da ponudniki skupaj s ponujanjem prevzema mešanih komunalnih odpadkov, ki tvorijo glavnino javnega naročila v sklopu A, ponudijo tudi prevzem drugih frakcij, sam podražil javno naročilo, ter s tem povezanim očitkom, da imata v Sloveniji ustrezno okoljevarstveno dovoljenje za del izvedbe tega sklopa zgolj dva subjekta. Ker vlagatelj domnevne kršitve naročnika v tem delu ni konkretiziral, njegovih navedb po mnenju Državne revizijske komisije glede na izraženo interpretacijo ni mogoče razumeti drugače kot vlagateljevo nestrinjanje z razpisnimi določbami, ki imajo za posledico navedene ugotovitve vlagatelja o domnevnih kršitvah naročnika.

ZPVPJN v 25. členu ureja pravočasnost zahtevka za revizijo kot vloge in pravočasnost navedb v zahtevku za revizijo. V (formalno) pravočasnih zahtevkih za revizijo (kot je to v konkretnem primeru) vlagatelj, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN, po poteku roka, ki je določen za predložitev ponudb, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča ZPVPJN in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom. Ravnanje v nasprotju s citirano določbo je sankcionirano s prekluzijo, kar pomeni, da (naročnik in) Državna revizijska komisija takšnih prepozno očitanih (domnevnih) kršitev vsebinsko ne obravnavata.

Ker:
- vlagatelj niti ne zatrjuje in niti ne dokazuje, da zatrjevanih kršitev naročnika objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred rokom, določenim za predložitev ponudb,
- gre zatrjevane kršitve v dani obliki razumeti kot očitek nezakonitosti naročnikovih zahtev iz razpisne dokumentacije,
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj z zatrjevanimi kršitvami zoper določbe razpisne dokumentacije prepozen, zato jih vsebinsko ne bo obravnavala.

V zvezi z očitkom vlagatelja, da je nezakonita odločitev naročnika, s katero je ponudbo ponudnika Publicus, d. o. o., izločil kot le neprimerno in ne tudi nepravilno, Državna revizijska komisija pojasnjuje, da zatrjevane kršitve naročnika v konkretnem primeru meritorno ne more obravnavati, saj vlagatelj za to ni izkazal pravnega interesa. Da je podan pravni interes, ki je procesna predpostavka za dopustnost vložitve zahtevka, mora biti podana vlagateljeva negotovost in s tem ogroženost njegovega položaja kot posledica ravnanja naročnika. Vlagatelj pa je tisti, ki od vložitve zahtevka pričakuje določeno pravno korist, katera se mora odražati v njegovi sferi pravic in pravnih razmerij.

V konkretnem primeru naročnik s tem, ko je ponudbo ponudnika Publicus, d. o. o., izločil kot neprimerno, na pravni položaj vlagatelja ni vplival. Naročnik je namreč v obvestilu določil, da bo, po tem, ko je iz konkretnega postopka oddaje javnega naročila izločil vse prejete ponudbe, predmet javnega naročila v nadaljnjih fazah oddal v postopku s pogajanji po predhodni objavi v skladu s 1. točko prvega odstavka 28. člena ZJN-2. Ta se v delu, ki se nanaša na predhodno izvedeni odprti postopek, navezuje na prejem nepravilnih ali nesprejemljivih ponudb. Ker je bilo za ponudbo vlagatelja v sklopu A ugotovljeno, da je glede na zagotovljena sredstva naročnika nesprejemljiva, možnost njegovega sodelovanja v postopku s pogajanji po predhodni objavi v skladu s 1. točko prvega odstavka 28. člena ZJN-2 ni z ničemer otežkočena ali onemogočena. Naročnikovo ravnanje v zvezi z vprašanjem neprimernosti in/ali nepravilnosti ponudbe ponudnika Publicus, d. o. o., vlagateljevega položaja v konkretnem postopku oddaje javnega naročila ne ogroža, niti tega ne more povzročiti posledica naročnikovega ravnanja glede spornega vprašanja statusa ponudbe ponudnika Publicus, d. o. o. Odgovor na sporno vprašanje o (ne)pravilnosti ponudbe navedenega ponudnika za vlagatelja tudi ne predstavlja možnosti pravne koristi, saj se vpliv statusa dotične ponudbe navezuje na nov, drug postopek (postopek s pogajanji po predhodni objavi), vzročna zveza med ravnanji naročnika in posledicami teh ravnanj za vlagatelja pa seže preko okvirov konkretnega postopka oddaje javnega naročila.

V posledici navedenega Državna revizijska komisija zatrjevanih kršitev vlagatelja zaradi neizkazanega pravnega interesa vsebinsko ne bo obravnavala.

Ker vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom ni uspel izkazati nezakonitosti izpodbijane odločitve, vsebovane v dokumentu Obvestilo o izločitvi vseh prejetih ponudb, dokument št. 01/2014 z dne 16. 5. 2014, je Državna revizijska komisija, v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev revizijski zahtevek zavrnila kot neutemeljen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.








V Ljubljani, dne 18. 9. 2014





Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije







Vročiti:
– Komunala Kočevje, d.o.o., Tesarska ulica 10, 1330 Kočevje;
– Kostak, Komunalno stavbno podjetje, d.d., Leskovška cesta 2A, 8270 Krško;
– Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana.



Vložiti:
- V spis zadeve, tu.