018-162/2014 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-162/2014-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Sonje Drozdek Šinko kot predsednice senata ter Vide Kostanjevec in mag. Mateje Škabar kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Javno naročilo za oddajo naročila storitev po postopku s pogajanji po predhodni objavi za prevoz vozil, št. 430-61p/2013«, v sklopu 1: »Izvajanje storitev za potrebe PU Celje – Savinjska regija«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Avtovleka Kuk d.o.o., Oplotniška cesta 2, Slovenske Konjice (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 21. 8. 2014

ODLOČILA

1. Vlagateljevemu zahtevku za revizijo z dne 2. 6. 2014 se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila »Javno naročilo za oddajo naročila storitev po postopku s pogajanji po predhodni objavi za prevoz vozil, št. 430-61p/2013« v sklopu 1: »Izvajanje storitev za potrebe PU Celje – Savinjska regija«, ki ga je naročnik pričel s sklepom 430-61p/2013/106 z dne 23. 1. 2014.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 578,15 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila s pogajanji po predhodni objavi »Javno naročilo za oddajo naročila storitev po postopku s pogajanji po predhodni objavi za prevoz vozil, št. 430-61p/2013«. Javno naročilo je razdeljeno na sedem sklopov. Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 24. 1. 2014, pod številko objave JN982/2014 ter dne 28. 1. 2014 v Uradnem listu Evropske unije, pod številko objave 2014/S 019-029837.

Naročnik je v dokumentu Sklepi o izidu naročila številka 430-61p/2013/177 (15131-13) z dne 20. 5. 2014 s sklepom, označenim kot Sklep št. 430-61p/2013-1 (v nadaljevanju: sklep o izidu naročila), odločil, da se javno naročilo v sklopu 1: »Prevoz vozil za PU Celje – savinjska regija« (v nadaljevanju: sklop 1) kot ekonomsko najugodnejšemu ponudniku odda ponudniku Žonta d.o.o. Gaji 44, 3000 Celje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve izhaja, da so ponudbe za sklop 1 oddali štirje ponudniki. Naročnik je najprej preverjal izpolnjevanje pogoja iz drugega odstavka 28. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2), pri čemer je ugotovil, da so vsi ponudniki razen izbranega ponudnika v tem postopku podali cene, ki presegajo cene iz ponudbe istega kandidata, predložene v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja, zato so bile njihove ponudbe izločene iz postopka javnega naročanja. Ob preverjanju ponudbe izbranega ponudnika je bilo ugotovljeno, da je formalno nepopolna, in sicer je izbrani ponudnik svoji ponudbi predložil obrazec iz priloge št. II/2 – Izjava o dokazovanju sposobnosti kandidata za izvedbo predmetnega javnega naročila, na katerem v točki IV. ni navedel lastniškega deleža navedenih oseb. Prav tako je svoji ponudbi predložil obrazec iz priloge II/1 – Podatki o kandidatu, na katerem je izjavil, da ima odprte 3 transakcijske račune, medtem ko je v svoji ponudbi predložil dokazilo oziroma potrdilo o plačilni sposobnosti zgolj za en transakcijski račun. Kandidat je v svoji ponudbi predložil tudi bančno garancijo za resnost ponudbe, ki ni skladna z vzorcem iz razpisne dokumentacije. Naročnik je izbranega ponudnika pozval na dopustno dopolnitev ponudbe, ki so se nanašale na te formalne nepopolnosti ponudbe. Kandidat je zahtevane dokumente predložil, tako da je naročnik na podlagi (dopolnjene) ponudbe ugotovil, da je ponudba izbranega ponudnika formalno popolna in torej skladna z zahtevami razpisne dokumentacije. Naročnik je nato v ponudbi izbranega ponudnika pri pregledu obrazcev, ki se nanašajo na merilo, ugotovil računske napake, v obrazcu iz priloge št. II/4 pa je bila navedena napačna oddaljenost do lokacije naročnika, zato je naročnik pozval izbranega ponudnika k soglasju k popravku računskih napak in »pravilnim podatkom o oddaljenostih«. Po pregledu in analizi ponudb ter prejetih dopustnih dopolnitev in soglasij je bil izbrani ponudnik s pisnim vabilom z dne 7. 4. 2014 pozvan, da se udeleži pogajanj. Pogajanja s kandidatom so potekala dne 11. 4. 2014, na katerih je izbrani ponudnik predložil končno ponudbo v skladu z dogovorjenim na pogajanjih. Glede na to, da je popolno ponudbo za sklop 1 predložil le izbrani ponudnik, je naročnik oddal javno naročilo njemu.

Vlagatelj je dne 2. 6. 2014 vložil zahtevek za revizijo zoper sklep o izidu javnega naročila v sklopu 1, s katerim je predlagal ugotovitev, da je njegova ponudba popolna ter razveljavitev izpodbijane odločitve v sklopu 1, ponovno izvedbo pogajanj med ponudniki, ki so oddali popolne ponudbe in izbor najugodnejše ponudbe skladno z določili razpisne dokumentacije in ZJN-2 ter povrnitev stroškov postopka. Vlagatelj je podal navedbe o svoji aktivni legitimaciji in pravočasnosti zahtevka. Vlagatelj je navedel tudi, da je naročnik njegovo ponudbo neupravičeno izločil iz postopka javnega naročanja, ker naj bi po ceni presegala ceno iz vlagateljeve ponudbe v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji navedel, da v »Skladu z 2. odstavkom 28. člena ZJN-2-UPB5 cena iz ponudbe, predložene v predmetnem postopku s pogajanji, ne sme presegati cene iz ponudbe istega ponudnika/kandidata, predložene v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja – št. 430-61/2013 (velja za ponudnike, ki so predložili ponudbo v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja – št. 430-61/2013/«, kar pa je naročnik napačno interpretiral na način, da morajo biti vse cene na enoto brez DDV iz razpisnega obrazca – priloge številka VII/1a Ponudbeni predračun –sklop 1: PU Celje – Savinjska regija, ki jih ponudniki oddajo v postopku s pogajanji, nižje od ponudbenih cen v identičnem predračunu iz neuspešno prej izvedenega postopka javnega naročanja. Vlagateljeva skupna ponudbena cena v tem postopku javnega naročanja je bistveno nižja od cene iz neuspešnega prej izvedenega odprtega postopka, saj je vlagatelj v tem postopku podal skupno ponudbeno ceno 45.000,00 EUR z DDV, v prejšnjem postopku pa 59.995,55 EUR z DDV. Podobno sta nižje skupne ponudbene cene podala druga dva ponudnika, ki sta bila iz istega razloga izločena v tem postopku javnega naročanja, kar pomeni, da so vsi ponudniki na enak način razumeli naročnikovo zahtevo glede omejitev ponudbenih cen v zvezi z drugim odstavkom 28. člena ZJN-2. Naročnik posameznemu pogoju po poteku roka za predložitev ponudb ne more dajati ožje ali drugačne vsebine od tiste, ki iz njega izhaja na jasen, natančen in nedvoumen način, saj je to tako v nasprotju z načelom transparentnosti kot tudi kršitev tretjega odstavka 71. člena ZJN-2, v skladu s katero naročnik po poteku roka za oddajo ponudb ne sme več spreminjati razpisne dokumentacije. Prav tako je naročnik kršil 80. člen ZJN-2, saj je neupravičeno izločil vlagateljevo popolno ponudbo. Naročnik bi moral tudi izpolnjevanje tega pogoja preverjati šele po zaključku pogajanj, saj cene, ki so jih ponudniki navedli v svojih ponudbah, niso dokončne. Vlagatelj je navedel tudi, da bi naročnik moral ponudbo izbranega ponudnika v sklopu 1 izločiti. Na vpogledu je vlagatelj namreč ugotovil, da je izbrani ponudnik predložil garancijo za resnost ponudbe, ki ni skladna z vzorcem iz razpisne dokumentacije. Naročnik je z dopisom številka 430-61p/2013/118 z dne 21. 3. 2014 izbranega ponudnika pozval na odpravo formalne pomanjkljivosti ponudbe, moral pa bi ga izločiti iz postopka javnega naročanja. Izbrani ponudnik je predložil novo bančno garancijo za resnost ponudbe, za katero pa je naročnik ponovno ugotovil, da ni ustrezna, ter izbranega ponudnika z dopisom številka 430-61p/2013/132 z dne 28. 3. 2014 še enkrat pozval k dopolnitvi iste pomanjkljivosti. Tako je naročnik izbranega ponudnika dvakrat nedopustno pozval na dopolnitev ponudbe v zvezi z garancijo za resnost ponudbe in s tem kršil prvi odstavek 78. člena ZJN-2. Naročnik je izbranemu ponudniku dopustil tudi nedopustno spreminjati ponudbo s tem, ko ga je pozval k soglasju k »pravilnemu podatku o oddaljenosti«. Najkrajša oddaljenost kandidata do lokacije naročnika je del merila za izbor, zato v tem delu ponudbe ni dopustno spreminjati. Vse navedene kršitve naročnike so v končni posledici vodile tudi do tega, da so bili posamezni ponudniki neenakopravno obravnavani – naročnik je namreč določene ponudnike izločil, ponudbe izbranega ponudnika pa ne.

Naročnik je dne 24. 6. 2014 izdal sklep številka 430-61p/2013/205 (15131-13) (v nadaljevanju: sklep o zahtevku za revizijo), s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo ter zahtevek za povrnitev stroškov zavrnil. V obrazložitvi je naročnik podal navedbe o dosedanjem poteku neuspešnega prej izvedenega odprtega postopka za oddajo tega javnega naročila ter poteka tega postopka javnega naročanja. Glede očitka, da je naročnik neupravičeno izločil vlagateljevo ponudbo, je naročnik navedel, da je neupravičena. Iz ZJN-2 jasno izhaja, da se izpolnjevanje pogoja iz drugega odstavka 28. člena ZJN-2 (ter razpisne dokumentacije) preverja glede na ponudbe, kot so jih ponudniki predložili do roka za predložitev ponudb in ne na ponudbe po izvedenih pogajanjih (končne ponudbe). Naročnik je dikcijo pogoja iz razpisne dokumentacije prevzel iz drugega odstavka 28. člena ZJN-2, ki določa, da cena ne sme presegati cene iz ponudbe istega ponudnika, predložene v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja. Glede na vrsto in predmet javnega naročanja in načina zaračunavanja storitev so za naročnika relevantne cene na enoto posameznih storitev, zato je naročnik izpolnjevanje tega pogoja preverjal s primerjanjem cene in ne (skupne) okvirne vrednosti ponudbe, iz razpisne dokumentacije pa je tudi jasno razvidno, katera postavka pomeni »ceno«, katera pa »skupna (okvirna) okvirna vrednost ponudbe«, ki jo vlagatelj imenuje »skupna ponudbena cena«, in je sestavljena iz cen posameznih storitev. Iz obrazca ponudbenega predračuna za sklop 1 je jasno razvidno, da je skupna ponudbena vrednost sestavljena na način, da je izračun odvisen od cen posameznih storitev, saj sta nedeljski oziroma praznični in nočni dodatek izražena v odstotkih in odvisna od podanih cen na enoto mere, ter da je znesek cestnine fiksen. Iz razpisne dokumentacije je razvidno tudi, da gre za okvirne količine storitev (točka 2, 4.3 in 13 Navodil), kjer je navedeno, da je »merilo za ocenitev ponudb ekonomsko najugodnejša ponudba po naslednjih merilih: M1: Skupna vrednost storitev…«, iz 2. člena osnutka pogodbe (V. del razpisne dokumentacije), kjer je navedena pogodbena vrednost, ter iz navodil ponudnikom za izpolnitev obrazca ponudbenega predračuna in sestave ponudbene cene iz VII. dela razpisne dokumentacije (Elementi za pripravi predračuna z navodilom o izpolnitvi). Jasno je razvidno, da skupna vrednost ponudbe ni cena, ki jo bo naročnik plačal, temveč predstavlja ta vrednost le okvir za sklenitev pogodbe in podlago za točkovanje po merilih iz razpisne dokumentacije, storitve pa se bodo plačevale po cenah iz ponudbenega predračuna (točki 4.3.1 in 4.3.2 Navodil). Iz teh navedb naročnik zaključuje, da ponudniki izpolnjujejo pogoj iz drugega odstavka 28. člena ZJN-2 le, če so vse cene na enoto iz ponudbenega predračuna nižje kot so bile v predračunu v neuspešnem prej izvedenem odprtem postopku javnega naročanja. Naročnik je ugotovil, da je vlagatelj v svoji ponudbi v tem postopku javnega naročanja bistveno povišal postavke štartnina, nakladanje in razkladanje, reševanje z uporabo avtodvigala ter nočni dodatek v obrazcu ponudbenega predračuna. Naročnik ne more vnaprej predvideti realizacije količin posameznih storitev (torej je zanj bistven podatek o ceni na enoto storitve), smisel postopka s pogajanji (oziroma spornega pogoja) pa je, da naročnik dobi cene, ki so nižje od cen iz neuspešno prej izvedenega odprtega postopka. Glede vlagateljevega očitka, da bi naročnik moral izločiti ponudbo izbranega ponudnika zaradi nepredložitve ustrezne bančne garancije za resnost ponudbe ter posledično nedopustnega dvakratnega pozivanja k odpravljanju vsebinske pomanjkljivosti, je naročnik navedel, da je v tem delu šlo za dopustno dopolnjevanje formalne nepopolnosti ponudbe izbranega ponudnika v skladu s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2. Izbranega ponudnika tudi ni dvakrat pozval k odpravi iste pomanjkljivosti v garanciji za resnost ponudbe, saj je šlo za različne dele teksta bančne garancije za resnost ponudbe, prav tako je naročnik v času priprave razpisne dokumentacije v skladu s Sklepom Vlade št. 43000-77/2013/5 z dne 30. 10. 2013 in sprejetimi Priporočili glede uporabe finančnih zavarovanj pri javnem naročanju in projektih, sofinanciranih s sredstvi EU, v razpisne dokumentacije začel vključevati nove vzorce bančnih garancij in posledično so tudi banke izdajale bančne garancije, ki niso bile skladne s spremenjenimi vzorci. Glede vlagateljevega očitka, da je naročnik izbranemu ponudniku dovolil nedopustno spremembo ponudbe v nasprotju s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2 s tem, ko ga je pozval k soglasju k pravilnemu podatku o oddaljenosti, je naročnik navedel, da je kot merilo za izbiro navedel tudi oddaljenost do najbližje lokacije kandidata – izvajalca do naročnika – uporabnika. Kot »najbližja lokacija« se šteje najbližja izmed lokacij, ki jo je podal kandidat v prilogi II/4 in v ponudbenem predračunu, ki se v skladu z razpisno dokumentacijo izračuna s pomočjo javno dostopnega spletnega orodja na naslovu http://www.itis.si/zemljevid, funkcija iskanje poti, izbira najkrajša pot z avtom. Naročnik je v razpisni dokumentaciji določil tudi, da bo v primeru napačnega izračuna kandidatu v potrditev posredoval pravilno izračunano oddaljenost. Naročnik je preveril oddaljenost lokacij vseh kandidatov, ki so oddali ponudbe, in zaradi primerljivosti ponudb vse kandidate, ki so navedli napačne oddaljenosti, pozval k enakemu pisnemu soglasju k pravilnemu podatku o oddaljenosti do lokacije naročnika. Kot podlago za tako ravnanje je naročnik navajal določbe ZJN-2 o odpravi očitnih računskih napak. Naročnik je navedel tudi, da so bile tekom analize ponudb v tem postopku javnega naročanja sprejete spremembe ZJN-2, ki med drugim sedaj v 78. členu ZJN-2 »jasno in eksaktno« navaja, da so dopolnitve ponudbe dopustne tudi v smislu sprememb, upoštevajoč omejitve iz tega člena.

Naročnik je Državni revizijski komisiji v prilogi dopisov, prejetih dne 30. 6. 2014 in 7. 7. 2014, odstopil dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Državna revizijska komisija je po prejemu zahtevka za revizijo opravila predhodni preizkus v skladu z 31. členom ZPVPJN ter ugotovila, da izpolnjuje vse pogoje iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, zato ga je sprejela v obravnavo.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Spor med vlagateljem in naročnikom je torej v tem, ali je naročnik upravičeno izločil vlagateljevo ponudbo iz tega postopka javnega naročanja po postopku s pogajanji po predhodni objavi, kar naj bi v nasprotju z drugim odstavkom 28. člena ZJN-2 ponudil višjo ceno kot v neuspešnem prej izvedenem odprtem postopku javnega naročanja. Spor je tudi v tem, ali bi naročnik moral izločiti ponudbo izbranega ponudnika zaradi tega, ker je svoji ponudbi priložil neustrezno bančno garancijo za resnost ponudbe, in ali je naročnik kršil določbe ZJN-2 o dopustnem dopolnjevanju ponudb iz 78. člena ZJN-2 s tem, ko je izbranemu ponudniku dopustil dvakratno dopolnjevanje svoje ponudbe v delu, ki se je nanašala na neustrezno bančno garancijo za resnost ponudbe in v delu, ki se nanaša na popravljanje navedbe o oddaljenosti »najbližje lokacije« izbranega ponudnika kot del merila za izbor.

Drugi odstavek 28. člena ZJN-2 določa, da se naročnik pri izvedbi postopka s pogajanji po predhodni objavi (v primerih, ki jih dopušča prvi odstavek 28. člena ZJN-2) pogaja s ponudniki o ponudbah, ki so jih slednji predložili v tem postopku, da bi jih prilagodili zahtevam, ki jih je naročnik navedel že v objavi oziroma v razpisni dokumentaciji, z namenom izbire najugodnejšega ponudnika, ob uporabi vnaprej določenih meril. V primeru iz 1. točke prejšnjega odstavka (v primeru postopka s pogajanji po predhodni objavi, ko naročnik v postopku oddaje naročila male vrednosti, postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi, odprtem postopku, postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti ali v konkurenčnem dialogu ne dobi nobene pravilne ali sprejemljive ponudbe, pri čemer pa se prvotno določene zahteve iz razpisne dokumentacije ne smejo bistveno spremeniti) cena iz ponudbe, predložene v postopku s pogajanji, ne sme presegati cene iz ponudbe istega ponudnika, predložene v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja.

Iz II. dela Navodil kandidatom za izdelavo ponudbe poglavja 13. Merilo razpisne dokumentacije za ta postopek javnega naročanja izhaja, da je naročnik zgornjo določbo ZJN-2 povzel v razpisno dokumentacijo, in sicer je navedel, da v skladu z drugim odstavkom 28. člena ZJN-2 cena iz ponudbe, predložene v tem postopku s pogajanji, ne sme presegati cene iz ponudbe istega ponudnika/kandidata, predložene v neuspešnem prej izvedenem odprtem postopku javnega naročanja številka 430-61/2013, kar naj bi veljalo za ponudnike, ki so predložili ponudbo v neuspešnem odprtem postopku javnega naročanja. Sicer pa je iz poglavja 13. Merilo razvidno, da je naročnik kot merilo za izbiro ponudbe določil ekonomsko najugodnejšo ponudbo po merilih M1: Skupna vrednost storitev z DDV po ponudbenem predračunu (priloga št. VII/1) ter M2: Oddaljenost najbližje lokacije kandidata – izvajalca do lokacije naročnika – uporabnika, ki so jo naročniki morali navesti v prilogi II/4 ter ponudbenem predračunu. Obe merili sta ustrezno ponderirani. V razpisni dokumentaciji je navedena tudi formula, po kateri bo naročnik glede na merili M1 in M2 izračunal število točk posamezne ponudbe, pri čemer bo kot ekonomsko najugodnejši ponudnik izbran ponudnik z največjim skupnim številom točk po zgoraj opredeljenih merilih in katerega ponudba bo popolna.

Enako opozorilo je naročnik ponovil v ponudbenem obrazcu priloga št. VII/1a Ponudbeni predračun Sklop 1 PU Celje – Savinjska regija (v nadaljevanju obrazec ponudbenega predračuna). Predračun je sestavljen iz posameznih postavk za storitve, ki so predmet tega postopka javnega naročanja (Štartnina – enotna za vsa vozila, Nakladanje in razkladanje do 3500 kg, Nakladanje in razkladanje nad 3500 do 7500 kg, Nakladanje in razkladanje motornega kolesa, Reševanje z uporabo avtodvigala, Prevoz motornega kolesa ali osebnega vozila do 3500 kg, Prevoz vozila na 3500 kg do 7500 kg, Prevoz delov vozil, Nakladanje in razkladanje najdenih delov vozil). Ponudniki so morali pri vsaki izmed postavk opredeliti ceno na enoto brez DDV. V samem obrazcu, ki ga je pripravil naročnik, je navedeno število enot, na podlagi katerega so morali ponudniki v obrazec vnesti skupno vrednost posamezne postavke brez DDV. V nadaljevanju sta še postavki Nedeljski dodatek oz. praznični dodatek in Nočni dodatek v odstotkih ter Cestnina, ki jo je naročnik predvidel v določenem znesku v EUR. Na koncu obrazca so še postavke Skupaj, DDV in Skupaj z DDV (se pravi Skupna vrednost storitev z DDV po ponudbenem predračunu kot del merila za izbor).

Naročnik je podal navodila za izpolnjevanje obrazca ponudbenega predračuna v VII. delu Elementi za pripravo predračuna z navodilom o izpolnitvi razpisne dokumentacije, v katerem je navedeno, da ponudnik v obrazec ponudbenega predračuna (v tem primeru obrazec št. VII/1a) vnese »cene na enoto za posamično storitev in za količino predvidenih storitev« in »nedeljski in praznični ter nočni dodatek v %« ter s pomočjo ustrezni računskih operacij izračuna skupno ponudbeno vrednost brez DDV, vnese znesek DDV ter izračuna skupno ponudbeno vrednost z DDV.

Iz sklepa o izidu naročila izhaja, da je naročnik izločil vlagateljevo ponudbo zato, ker je ugotovil, da so vsi ponudniki (torej tudi vlagatelj) razen izbranega ponudnika v tem postopku podali cene, ki presegajo cene iz ponudbe istega kandidata, predložene v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja, zato so bile njihove ponudbe izločene iz postopka javnega naročanja.

Državna revizijska komisija je z vpogledom v ponudbo vlagatelja z dne 20. 5. 2013 v neuspešnem prej izvedenem odprtem postopku javnega naročanja št. 430-61/2013 za sklop 1 ugotovila, da je vlagatelj v obrazcu Ponudbeni predračun – Sklop 1 – PU CE – Savinjska regija (priloga št. VII/1a) ponudil:

- pod zaporedno št. 1 Štartnina – enotna za vsa vozila ceno na enoto brez DDV 70,00 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 482 enotah znaša skupaj 33.740,00 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 2 Nakladanje in razkladanje do 3500 kg ceno na enoto brez DDV 0,01 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 380 enotah znaša skupaj 3,80 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 3 Nakladanje in razkladanje nad 3500 kg do 7500 kg ceno na enoto brez DDV 0,01 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 82 enotah znaša skupaj 0,82 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 4 Nakladanje in razkladanje motornega kolesa ceno na enoto brez DDV 0,01 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 20 enotah znaša skupaj 0,20 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 5 Reševanje z uporabo avtodvigala ceno na enoto (ura) brez DDV 88,00 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 10 enotah znaša skupaj 880,00 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 6 Prevoz motornega kolesa ali osebnega vozila do 3500 kg ceno na enoto (km) brez DDV 0,50 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 28.000 enotah znaša skupaj 14.000,00 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 7 Prevoz vozila nad 3500 kg do 7500 kg ceno na enoto (km) brez DDV 0,01 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 5.740 enotah znaša skupaj 57,40 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 8 Prevoz delov vozil ceno na enoto (km) brez DDV 1,00 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 200 enotah znaša skupaj 200,00 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 9 Nakladanje in razkladanje najdenih delov vozil ceno na enoto (ura) brez DDV 0,01 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 65 enotah znaša skupaj 0,65 EUR brez DDV

Postavka »SKUPAJ« v obrazcu ponudbenega predračuna, ki se nanaša na seštevek zgoraj navedenih postavk, je znašala 48.882,87 EUR. Vlagatelj je v svoji ponudbi z dne 20. 5. 2013 predvidel 0 % nedeljskega oziroma prazničnega dodatka ter 0 % nočnega dodatka. V ponudbenem predračunu je bila tudi s strani naročnika predvidena postavka »Cestnina – predviden znesek« v višini 1.113,42 EUR. Tako je bila skupna vrednost vseh postavk (v ponudbenem predračunu označeno z »SKUPAJ (F15+F16+F17+F18)«) brez DDV 49.996,29, DDV 9.999,26 EUR in torej skupna ponudbena vrednost z DDV (označeno s »SKUPAJ z DDV«) 59.995,55 EUR.

Z vpogledom v ponudbo vlagatelja z dne 20. 2. 2014 v tem postopku javnega naročanja št. 430-61p/2013 za sklop 1 je Državna revizijska komisija ugotovila, da je vlagatelj v obrazcu Ponudbeni predračun – Sklop 1 – PU CE – Savinjska regija (priloga št. VII/1a) ponudil:

- pod zaporedno št. 1 Štartnina – enotna za vsa vozila ceno na enoto brez DDV 0,01 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 482 enotah znaša skupaj 4,82 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 2 Nakladanje in razkladanje do 3500 kg ceno na enoto brez DDV 68,79 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 380 enotah znaša skupaj 26.140,20 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 3 Nakladanje in razkladanje nad 3500 kg do 7500 kg ceno na enoto brez DDV 0,02 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 82 enotah znaša skupaj 1,64 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 4 Nakladanje in razkladanje motornega kolesa ceno na enoto brez DDV 25,13 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 20 enotah znaša skupaj 502,60 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 5 Reševanje z uporabo avtodvigala ceno na enoto (ura) brez DDV 369,76 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 10 enotah znaša skupaj 3.697,60 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 6 Prevoz motornega kolesa ali osebnega vozila do 3500 kg ceno na enoto (km) brez DDV 0,009 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 28.000 enotah znaša skupaj 2.520,00 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 7 Prevoz vozila nad 3500 kg do 7500 kg ceno na enoto (km) brez DDV 0,01 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 5.740 enotah znaša skupaj 57,40 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 8 Prevoz delov vozil ceno na enoto (km) brez DDV 0,98 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 200 enotah znaša skupaj 196,00 EUR brez DDV
- pod zaporedno št. 9 Nakladanje in razkladanje najdenih delov vozil ceno na enoto (ura) brez DDV 0,03 EUR, kar ob s strani naročnik predvidenih 65 enotah znaša skupaj 1,95 EUR brez DDV

Postavka »SKUPAJ« v obrazcu ponudbenega predračuna, ki se nanaša na seštevek zgoraj navedenih postavk, je znašala 33.122,21 EUR. Vlagatelj je v svoji ponudbi z dne 20. 2. 2014 predvidel 0 % nedeljskega oziroma prazničnega dodatka ter 80 % nočnega dodatka, kar znaša 2.649,78 EUR. V ponudbenem predračunu je bila tudi s strani naročnika predvidena postavka »Cestnina – predviden znesek« v višini 1.113,42 EUR. Tako je bila skupna vrednost vseh postavk (v ponudbenem predračunu označeno z »SKUPAJ (F15+F16+F17+F18)«) brez DDV 36.885,41, DDV 8.114,79 EUR in torej skupna ponudbena vrednost z DDV (označeno s »SKUPAJ z DDV«) 45.000,20 EUR.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj v svoji ponudbi z dne 20. 2. 2014 v tem postopku javnega naročanja (glede na ponudbo z dne 20. 5. 2013) v odprtem postopku ponudil nižjo skupno ponudbeno vrednost z DDV (45.000,20 EUR v ponudbi z dne 20. 2. 2014 ter 59.995,55 EUR v ponudbi z dne 20. 5. 2013). Drži pa navedba naročnika, da je ceno posameznih postavk, ki sestavljajo skupno ponudbeno vrednost ponudbe zvišal - gre za postavke pod zaporedno št. 3 Nakladanje in razkladanje nad 3500 kg do 7500, pod zaporedno št. 4 Nakladanje in razkladanje motornega kolesa, pod zaporedno št. 5 Reševanje z uporabo avtodvigala, pod zaporedno št. 9 Nakladanje in razkladanje najdenih delov vozil in postavko nočni dodatek.

Drugi odstavek 28. člena ZJN-2 določa, da cena iz ponudbe, predložene v postopku s pogajanji, ne sme presegati cene iz ponudbe istega ponudnika, predložene v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja, pri tem pa zakon ne pojasnjuje, na katere cene se ta določba nanaša – ali na skupno vrednost ponudbe ali na ceno posameznih postavk, ki sestavljajo skupno vrednost ponudbe glede na ponudbeni predračun. Tega ni moč razbrati niti iz relevantnih določb razpisne dokumentacije.

Naročnik je sicer navedel, da je vlagatelj v ponudbi z dne 20. 2. 2014 ponudil nižjo skupno vrednost ponudbe, vendar zanj to ni relevanten podatek, saj je iz razpisne dokumentacije razvidno, da je zanj relevantna zgolj cena posameznih storitev na enoto, saj je to podlaga za obračun in plačilo storitev po pogodbi, ki bo sklenjena na podlagi tega postopka javnega naročanja. V poglavju 3. Pogajanja I. dela razpisne dokumentacije je navedeno, da bodo pogajanja potekala po »merilu cena in po ostalih smiselnih elementih ponudbe v okviru zahtev iz razpisne dokumentacije.« V poglavju 4.3 Cene II. dela razpisne dokumentacije je navedeno, da morajo biti »cene« storitev fiksne, in da morajo biti podane za posamezno storitev v obrazcu ponudbenega predračuna iz priloge št. VII/1. Iz podpoglavja 4.3.2 Zaračunavanje storitev je razvidno tudi, da bo kandidat – izvajalec (torej ponudnik) zaračunaval storitve po cenah za posamezno storitev iz ponudbenega predračuna (priloga VII/1). Navedeno je razvidno tudi iz 6. člena osnutka pogodbe za izvedbo javnega naročila, ki predstavlja V. del razpisne dokumentacije.

Navedenim določbam razpisne dokumentacije navkljub Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik kot merilo za izbor določil merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe, v kateri je kot cenovni element, ki vpliva na število doseženih točk posamezne ponudbe, določil Skupno vrednost storitev z DDV po ponudbenem predračunu (priloga št. VII/1) – torej postavko, ki je v ponudbenih predračunih iz ponudb z dne 20. 5. 2013 in 20. 2. 2014 označeno s »SKUPAJ z DDV«, ne pa zgolj cen posameznih storitev na enoto po postavkah iz ponudbenega predračuna, ki bodo podlaga za obračun storitev po pogodbi o izvedbi tega javnega naročila. Cene posameznih storitev po postavkah iz ponudbenega predračuna sicer vplivajo na razvrstitev njegove ponudbe v okviru meril za izbor najugodnejše ponudbe, vendar zgolj posredno – prek skupne ponudbene vrednosti oziroma Skupno vrednost storitev z DDV po ponudbenem predračunu (postavka »SKUPAJ z DDV« v ponudbenem predračunu), ki je integralna postavka, ki zajema seštevek zmnožkov s strani naročnika predvidenih količin storitev po posameznih postavkah storitev ter cen teh storitev po posameznih postavkah iz ponudbenega predračuna.

Zapisano pomeni, da so posamezni ponudniki, ki so sodelovali v neuspešnem prej izvedenem odprtem postopku javnega naročanja – tudi če so zvišali cene posameznih storitev iz postavk ponudbenega predračuna (in druge cene znižali) – lahko ponudili enako ali nižjo Skupno vrednost storitev z DDV po ponudbenem predračunu, in tako ponudili ugodnejšo ponudbo glede na merila za izbor kot so jo ponudili v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja po odprtem postopku. S tako oblikovanim merilom za izbor ponudb je naročnik v tem konkretnem primeru posegel v smisel določbe drugega odstavka 28. člena ZJN-2, ki je v tem, da naročnik v postopku s pogajanji po predhodni objavi dobi ugodnejše ponudbe, kot jih je prejel v odprtem postopku javnega naročanja. Očitno je, da je vlagatelj glede na nejasna merila za izbor ponudil v postopku s podajanji po predhodni objavi ugodnejšo ponudbo, vendar drugi odstavek 28. člena ZJN-2 določa, da cena iz ponudbe, predložene v postopku s pogajanji, ne sme presegati cene iz ponudbe istega ponudnika, predložene v neuspešnem prej izvedenem postopku javnega naročanja.

Navedenega ne spremenijo navedbe naročnika, da so zanj relevantne zgolj cene storitev po postavkah iz ponudbenega predračuna, saj točnih količin naročenih storitev ne more predvideti, storitve pa bo plačeval glede na tekom izvedbe javnega naročila naročene količine posameznih storitev po cenah posameznih postavk iz ponudbenega predračuna. Naročnik tega ni realiziral pri oblikovanju meril za izbor in bo razvrščanje ponudb moral opraviti na podlagi vnaprej določenega merila za izbor, ne pa zgolj na podlagi cen storitev po postavkah ponudbenega predračuna. Načelo transparentnosti javnega naročanja iz 8. člena ZJN-2 namreč narekuje, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku. Zahteva po tem, da naročnik vnaprej določi merilo za izbor ponudbe (in ga skozi postopek javnega naročanja tudi upošteva), je bistvena za uresničevanje načela transparentnosti javnega naročanja in je operacionalizirana v več določbah ZJN-2. Najbolj jasno je ta zahteva opredeljena v petem odstavku 48. člena ZJN-2, ki določa, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena.

Kot je že bilo navedeno, je naročnik v tem konkretnem postopku javnega naročanja oblikoval merilo za izbor najugodnejše ponudbe tako, da ne more pravilno uporabiti drugega odstavka 28. člena ZJN-2. Ker je Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ocenila, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ponudb ni mogoče verodostojno in objektivno oceniti ter presoditi skozi določbe drugega odstavka 28. člena ZJN-2, oziroma da opisane pomanjkljivosti v razpisni dokumentaciji ni mogoče odpraviti drugače kot z razveljavitvijo celotnega postopka oddaje javnega naročila, je skladno s pooblastilom iz drugega odstavka 39. člena ZPVPJN odločila, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa. Ugotovljena pomanjkljivost se nanaša na bistvene dele razpisne dokumentacije – to so merila za izbor najugodnejše ponudbe. Naročnikova dolžnost je, da oblikuje razpisno dokumentacijo tako, da je mogoče pravilno uporabiti drugi odstavek 28. člena ZJN-2.

Ker je Državna revizijska komisija na tej točki revizijskih navedb ugotovila, da morebitna utemeljenost ostalih vlagateljevih očitkov ne more več vplivati na drugačno odločitev v tem postopku, o teh ni odločala.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz prve točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v predmetnem revizijskem postopku zahteval povrnitev stroškov revizijskega postopka, in sicer takse v višini 587,37 EUR.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN vlagatelju kot potrebne priznala stroške plačila takse v višini 587,37 EUR. Pri tem Državna revizijska komisija ugotavlja, da je bila višina takse preplačana, vlagatelj je namreč plačal takso v višini 587,37 EUR, medtem ko je bilo potrebno vplačati 587,15 EUR. Preveč plačana taksa v višini 0,22 EUR bo v skladu s četrtim in petim odstavkom 72. člena ZPVPJN vrnjena vlagatelju. Naročnik je tako dolžan povrniti vlagatelju stroške v znesku 587,15 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz druge točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 21. 8. 2014

Predsednica senata:



Sonja Drozdek Šinko, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana
- Avtovleka Kuk d.o.o., Oplotniška cesta 2, 3210 Slovenske Konjice
- Žonta d.o.o. Gaji 44, 3000 Celje
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, Ljubljana

Vložiti:
- V spis zadeve, tu
- Finančna služba, tu