018-160/2014 Zavod za šport Republike Slovenije Planica

Številka: 018-160/2014-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter Sonje Drozdek Šinko in Vide Kostanjevec, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvedba strokovnega nadzora nad GOI deli za projekte “Rekonstrukcija letalnice in novogradnja spremljevalnih objektov - dokončanje, Izgradnja osrednjega objekta za smučarske teke in zunanja ureditev, Izgradnja tekaških prog in sanacija hudournika ter osvetlitev Bloudkove velikanke“« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj PROPLUS d.o.o., Strma ulica 8, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Zavod za šport Republike Slovenije Planica, Dunajska cesta 22, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 23. 7. 2014

ODLOČILA

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila male vrednosti za storitve nadzora nad GOI deli. Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 30. 4. 2014, pod številko objave NMV936/2014. Javno naročilo delno financira Evropska unija iz Evropskega sklada za regionalni razvoj.

Naročnik je dne 3. 6. 2014 sprejel dokument »Odločitev o oddaji naročila male vrednosti«, št. 10076/7/2014/GG, s katerim je javno naročilo oddal ponudniku PROCTOR d.o.o., Ljubljanska cesta 97, Šmarje – Sap (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), vlagateljevo ponudbo pa izločil kot neprimerno, ker v obrazcu ponudbe ni bila vpisana vrednost nadzornega dne enega nadzornika. Odločitev je bila vlagatelju vročena dne 4. 6. 2014.

Vlagatelj je po vpogledu, ki je bil izveden dne 11. 6. 2014, zoper odločitev o oddaji naročila pravočasno, z vlogo z dne 11. 6. 2014, vložil zahtevek za revizijo, v katerem naročniku očita, da je pri presoji popolnosti njegove ponudbe naročnik nepravilno ugotovil dejansko stanje, napačno uporabil materialno pravo in kršil temeljno načelo enakopravne obravnave. Zatrjuje, da bi moral naročnik ponudbo zaradi manjkajočih vpisov vrednosti obravnavati kot formalno nepopolno in ga, skladno z 78. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), pozvati k njeni dopolnitvi. Pojasnjuje, da je bilo edino merilo za izbor najugodnejšega ponudnika najnižja ponudbena cena (brez DDV), podatek o vrednosti nadzornega dne enega ponudnika pa je zgolj podatek, ki ne predstavlja nobene kontrolne podlage izračuna ponudbene cene, zato je njegova nedefiniranost s strani ponudnika zgolj formalna pomanjkljivost ponudbe. V razpisni dokumentaciji ni bilo določeno, da bo naročnik ponudbe s takšnimi (formalnimi) pomanjkljivostmi izločil iz postopka. Vlagatelj dodaja, je bila cena določena fiksno, po načelo »ključ v roke do popolne funkcionalnosti objekta«, ne glede na vrednost enega nadzornega dne. Predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila in povrnitev stroškov plačane takse za zahtevek za revizijo.

Izbrani ponudnik se ni izjasnil o navedbah vlagatelja v zahtevku za revizijo.

Naročnik je dne 24. 6. 2014 sprejel sklep, št. 10076/9-3/2014/GG, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Poudarja, da je bila vlagateljeva ponudba nepopolna, ker ni vsebovala zahtevane postavke kot podatka, za katerega ZJN-2 v tretjem odstavku 78. člena izrecno predvideva, da ga ponudnik ne sme dopolnjevati ali spreminjati. Pri tem je po oceni naročnika povsem irelevantno, ali manjkajoča postavka predstavlja merilo ali ne. Meni, da ponudnik ni upravičen tolmačiti, katere določbe razpisne dokumentacije so za naročnika pomembne in katere ne, saj je to v popolni pristojnosti naročnika. Kot povsem nerelevantno označuje dejstvo, da je ponudbena cena oblikovana po načelu »ključ v roke«. Pojasnjuje, da je podatek, ki ga vlagatelj ni podal, za naročnika bistven, saj je predvidel možnost, da bo izbrani ponudnik izvajal tudi strokovni nadzor nad gradnjo ter kontrolo dodatnih del, klavzula o določitvi cen pa pridobi bistven pomen v teku izvajanja predmeta javnega naročila, saj vpliva na način obračunavanja izvedenih storitev. Meni, da je ZJN-2 v delu glede naknadnega dopolnjevanja jasen in nedvoumen.

Naročnik je z vlogo z dne 27. 6. 2014 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 1. 7. 2014 opredelil do navedb naročnika. Vztraja pri svojih navedbah in meni, da v sklicevanje na tretji odstavek 78. člena ZJN-2 v tem primeru ni relevantno, saj nenavajanje podatka o vrednosti nadzornega dne enega nadzornika ne tangira nobene od zakonsko določenih delov ponudbe, ki se ne sme spreminjati oz. dopolnjevati. Navaja, da je naročnik dinamiko in način izvajanja nadzora določil tako na splošno, da si je moral ponudnik kalkulacijo ponudbene cene ob upoštevanju razpisanega obsega del izdelati sam. Angažirati je potrebno več nadzornikov različnih profilov, katerih urne postavke so različne, zato podatek o vrednosti enega nadzornega dne enega nadzornika dejansko ne pove ničesar in nima vpliva na končno ponudbeno ceno. Vlagatelj ponovno poudarja pomen načela »ključ v roke do popolne funkcionalnosti objekta«, ki ne dopušča, da bi se ponudbena cena po podpisu pogodbe spreminjala, dela pa se skladno s tem načelom obračunavajo po stopnji gotovosti v okviru definirane pogodbene cene.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom obstaja spor o tem, ali je naročnik ravnal skladno z določbami ZJN-2, ko je vlagateljevo ponudbo kot nepopolno (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2) izločil iz postopka oddaje javnega naročila.

Popolna ponudba je tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Popolnost ponudbe torej sestavlja pet elementov, ki morajo biti podani kumulativno. Če eden izmed teh elementov ni podan, ponudba ni popolna, zato jo mora naročnik izločiti (prvi odstavek 80. člena ZJN-2). Vendar pa mora naročnik pred izločitvijo katere izmed ponudb upoštevati še pravila o dopolnitvi ponudb iz 78. člena ZJN-2. Iz teh pravil izhaja, da vsaka pomanjkljivost ponudbe še ne predstavlja podlage za njeno neposredno izločitev. Če je ponudba le formalno nepopolna, mora naročnik dopustiti in omogočiti njeno dopolnitev ali spremembo (prvi odstavek 78. člena ZJN-2). Skladno s 17. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je formalno nepopolna ponudba tista ponudba, ki je pravočasna in ni popolna ali vsebuje napake v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila in se ne vežejo na tehnične specifikacije predmeta naročanja v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja, zaradi česar jo lahko ponudnik pod pogoji iz tega zakona dopolni ali spremeni. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudbe v tem delu ni treba dopolniti oziroma spremeniti. Naročnik mora upoštevati tudi omejitve iz tretjega odstavka 78. člena ZJN-2 (česa ponudnik ne sme spreminjati) in četrtega odstavka 78. člena ZJN-2 (poprava očitnih računskih napak). Tretji odstavek 78. člena ZJN-2 določa, da ponudnik v okviru dopustnih dopolnitev ali sprememb svoje ponudbe ne sme dopolnjevati ali spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril, tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja, in tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Med vlagateljem in naročnikom je nesporno, da vlagatelj v ponudbi na nobenem za to predvidenem mestu, tj. ne v Razpisnem obrazcu 3 (»Ponudba«) in ne v Razpisnem obrazcu 10 (vzorec pogodbe), ni vpisal vrednosti postavke »Vrednost nadzornega dne enega nadzornika«. Nesporno je tudi to, da je naročnik kot merilo za izbor najugodnejšega ponudnika določil najnižjo ponudbeno ceno brez DDV (razpisna dokumentacija v točki 3 »Merilo za izbor najugodnejšega ponudnika«), pri čemer je določil tudi, da morajo biti v ponudbi zajeti vsi stroški in morebitni popusti, DDV pa mora biti prikazan ločeno (točka 2.2 »Ponudba in razpisni pogoji«). Sam ponudbeni obrazec je sestavljen tako, da so morali ponudniki vpisati skupno vrednost nadzora GOI del po posameznih fazah nadzora, seštevek teh vrednosti, DDV ter seštevek skupne vrednosti in DDV. Ločeno od tega obrazec predvideva tudi vpis sporne vrednosti nadzornega dne enega nadzornika. Ponudniki so morali podatke na enak način vpisati tudi v 4. člen vzorca pogodbe.

Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da naročnik nikjer v razpisni dokumentaciji ni določno opredelil skupne potrebne količine delovnih ur oz. časa prisotnosti nadzora, ki se zahteva v okviru storitve gradbenega nadzora za čas izvajanja storitve po javnem naročilu. Naročnik je v poglavju 5. »Tehnična specifikacije« razpisne dokumentacije opredelil obseg storitev (točka 5.1) ter pogodbene ali ocenjene vrednosti posameznih GOI del in predviden čas gradnje (točka 5.3.), na podlagi tega so morali ponudniki pri pripravi ponudb oceniti potrebno količino nadzornih dni oz. prisotnosti nadzora in na podlagi te ocene sestaviti skupno ponudbeno ceno. Vendar pa samo zaradi tega in dejstva, da iz obrazca ponudbenega predračuna ni mogoče objektivno ugotoviti povezave med vrednostjo nadzornega dne enega nadzornika in skupno vrednostjo ponudbe, še ni na mestu zaključek, da sporna postavka nima takšne povezave s ponudbo, ki onemogoča dopolnjevanje ponudbe v tem delu skladno s predstavljeno določbo 78. člena ZJN-2.

Iz samih določil razpisne dokumentacije oz. tehničnih specifikacij nedvomno ne izhaja, na kakšen način je dogovorjena vrednost pogodbenih del in način obračunavanja – v tehničnih specifikacijah (točka 5.1 »Izhodišča naročila«) se navedba načela »KLJUČ V ROKE DO POPOLNE FUNKCIONALNOSTI OBJEKTA« namreč nanaša na izvajalce GOI del. Iz vzorca pogodbe (4. člen) pa je po drugi strani razvidno, da naj bi bila po tem načelu dogovorjena tudi vrednost pogodbenih del z izvajalcem storitev strokovnega nadzora ter da so cene fiksne do pridobitve uporabnega dovoljenja in predaje objektov naročniku. Vendar je ob tem naročnik v 6. členu vzorca pogodbe izrecno določil tudi način obračuna in plačila del, in sicer na način, da bo izvajalec izvršena dela obračunal v skladu z opravljenimi deli nadzornika, naročnik pa bo plačeval izvajalcu izvedena dela na podlagi izstavljenih mesečnih računov skladno z napredovanjem del, potrjenih s strani naročnika, in na podlagi izstavljenega zadnjega računa ob izpolnitvi vseh pogodbenih obveznosti po zaključku pogodbenih del. V istem členu vzorca pogodbe je določeno tudi, da kumulativni znesek mesečnih računov in zadnjega računa ob izpolnitvi vseh pogodbenih obveznosti ne more presegati pogodbene vrednosti, razen če se stranki z aneksom k pogodbi ne dogovorita drugače.

Naročnik je kot način plačevanja izvedenih del torej določil mesečno poravnavanje v skladu z opravljenimi deli nadzornika, na kar se navezuje sporna postavka v ponudbenem predračunu, in ne v enkratnem znesku, kjer bi bila zanj relevantna le končna ponudbena cena. Upoštevaje navedeno ni mogoče pritrditi navedbi vlagatelja, da »podatek o vrednosti enega nadzornega dne enega nadzornika dejansko ne pove ničesar«; glede na vsebino razpisne dokumentacije, predvsem vzorec pogodbe, utegne biti ravno sporna postavka ponudbenega predračuna ključna za način mesečnega obračunavanja opravljenih storitev – ne glede na to, da kumulativni znesek vseh računov ne sme presegati pogodbene vrednosti.

Državna revizijska komisija ugotavlja še, da 14. člen vzorca pogodbe izvajalca zavezuje k izvedbi vseh morebitnih poznejših del, ki mu jih bo pisno naročil naročnik, pri čemer je v zvezi z načinom obračunavanja določeno še, da se bodo ta poznejša dela obračunala po enotnih cenah iz ponudbenega obrazca. Glede na to, da ponudbeni predračun poleg sporne postavke »Vrednost nadzornega dne enega nadzornika« vsebuje le še cene (vrednost nadzora) za že opredeljene faze nadzora, je utemeljeno sklepati, da se enotne cene iz ponudbenega predračuna za poznejša dodatna dela nanašajo le na sporno postavko, oziroma, da zgolj sporna postavka v ponudbenem predračunu predstavlja podlago za obračun dodatnih del. V tem okviru bi bilo mogoče to postavko obravnavati tudi kot ceno na enoto.

Cena (cenovni elementi ponudbe), predmet in tisti del ponudbe, ki se veže na merila, so deli ponudbe, ki jih ZJN-2 obravnava strožje, ponudniki pa so v tem delu dolžni ponudbo pripraviti še posebej skrbno, da ne prihaja do neskladij med posameznimi deli ponudbe oz. vprašanja, kaj (če sploh) ponudnik ponuja. V obravnavanem primeru se nevpisana postavka v vlagateljevi ponudbi nesporno ne nanaša na merila, predstavlja pa cenovni element ponudbe, ki glede na celotno vsebino razpisne dokumentacije vpliva na način izvajanja javnega naročila, tj. tako na način obračunavanja del, kot tudi na morebitna dodatna dela, ki niso zajeta v siceršnji (skupni) ponudbeni vrednosti. Iz teh razlogov nesporno dejstvo, da vlagateljev ponudbeni predračun oz. niti noben drug del njegove ponudbe ne vsebuje vrednosti zahtevane postavke, v konkretni zadevi ni nepomembno. Državna revizijska komisija pri tem ugotavlja še, da vlagatelj niti v postopku pravnega varstva ne navaja, kakšna naj bi bila zahtevana vrednost v njegovi ponudbi. Vlagatelj poleg zatrjevane nepotrebnosti zahteve po vrednosti nadzornega dne enega nadzornika izpostavlja tudi nezadostno opredeljenost te zahteve, vendar pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da v kolikor gre to vlagateljevo navedbo razumeti kot očitek o vsebini razpisne dokumentacije, je vlagatelj v uveljavljanju takih kršitev prepozen, saj bi te kršitve, skladno s prvim odstavkom 25. člena ZPVPJN, moral uveljavljati z zahtevkom za revizijo najkasneje v osmih dneh od dneva objave obvestila o javnem naročilu. Po roku za predložitev ponudb vlagatelj ne more navajati kršitev, ki so mu bile znane ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča zakon in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom (četrti odstavek 25. člena ZPVPJN). Da je bila zahteva po navajanju vrednosti nadzornega dne enega nadzornika zadostno opredeljena, navsezadnje kaže tudi ravnanje vseh preostalih ponudnikov, ki so v ponudbah navedli zahtevane vrednosti.

Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ne more soglašati s stališčem vlagatelja, da v konkretnem primeru nevpis manjkajoče vrednosti v ponudbeni predračun predstavlja takšno formalno nepopolnost ponudbe, ki bi jo bilo mogoče sanirati v okviru instituta dopustnega dopolnjevanja ali spreminjanja ponudbe iz 78. člena ZJN-2.

Državna revizijska komisija zaključuje, da vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom ni uspel izkazati, da je naročnik ravnal nezakonito s tem, ko je njegovo ponudbo kot nepopolno izločil iz postopka oddaje javnega naročila. Ker vlagatelj ni dokazal, da je naročnik z izločitvijo njegove ponudbe oz. izdajo izpodbijane odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila kršil določila ZJN-2 ali razpisne dokumentacije, je Državna revizijska komisija, skladno s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj v zahtevku za revizijo uveljavlja povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, 23. 7. 2014

Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
Predsednik Državne revizijske komisije








Vročiti:
- PROPLUS d.o.o., Strma ulica 8, 2000 Maribor
- Zavod za šport Republike Slovenije Planica, Dunajska cesta 22, 1000 Ljubljana
- PROCTOR d.o.o., Ljubljanska cesta 97, 1293 Šmarje – Sap
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.