018-168/2014 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor

Številka: 018-168/2014-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Sonje Drozdek Šinko, kot predsednice senata, ter mag. Gregorja Šebenika in Vide Kostanjevec, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Inženiring pri izdelavi prostorske in okoljske dokumentacije v okviru priprave in sprejemanja državnega prostorskega načrta za letališče Edvarda Rusjana Maribor« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj RRD, Regijska razvojna družba d.o.o., Ljubljanska cesta 76, Domžale (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 24. 7. 2014

ODLOČILA

Vlagateljev revizijski zahtevek z dne 13.6.2014 se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Pred naročnikom je v teku postopek oddaje javnega naročila »Inženiring pri izdelavi prostorske in okoljske dokumentacije v okviru priprave in sprejemanja državnega prostorskega načrta za letališče Edvarda Rusjana Maribor«. Obvestilo o javnem naročilu, ki se oddaja po postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi, je naročnik objavil na Portalu javnih naročil, in sicer pod objavo št. JN62/2014, z dne 3.1.2014, ter v Uradnem listu EU, in sicer pod objavo št. 2014/S 004-003937, z dne 7.1.2014.

Z dokumentom »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb« št. 430-112/2013/18, datiranim z datumom 7.5.2014, je naročnik sprejel odločitev, da se vse ponudbe, prejete v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, zavrnejo. V obrazložitvi dokumenta naročnik navaja, da je po poteku roka za oddajo ponudb ugotovil, da je ponudben predračun v razpisni dokumentaciji pripravljen na način, da ne omogoča priprave primerljivih ponudb in da so ponudniki različno razumeli obseg dela, ki ga naroča naročnik. Ker naročnik nejasnosti ponudbenega predračuna ne sme razlagati v škodo ponudnikov, ki so pravočasno oddali svojo ponudbo, se je odločil zavrniti vse pravočasno prejete ponudbe ter tako zaključiti predmetni postopek javnega naročila. Naročnik je navedel še, da bo v skladu s četrtim odstavkom 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 in sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) za isti predmet izvedel nov postopek javnega naročanja. Vlagatelju je bila naročnikova odločitev vročena dne 4.6.2014.

Z vlogo z dne 13.6.2014 je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevek za revizijo zoper navedeno odločitev. V zahtevku navaja, da je za javno naročilo izdelal samostojno ponudbo in jo v predpisanem roku posredoval naročniku. Ponudba je bila izdelana na osnovi določil veljavne zakonodaje in je vsebovala vse z javnim naročilom predpisane priloge (med drugim tudi zahtevana finančna zavarovanja), z njeno pripravo pa je imel vlagatelj tudi stroške. Naročnik je do roka za oddajo ponudb prejel tri ponudbe, nato pa sprejel odločitev, da vse ponudbe zavrne. V zvezi z razlogi, ki jih naročnik navaja za zavrnitev vseh ponudb, vlagatelj pojasnjuje, da vsebina ponudbenega predračuna vključuje faze postopka priprave državnega prostorskega načrta ter da je delitev ponudbene cene na tak način običajna pri javnih naročilih s področja prostorskega načrtovanja tako na državni, kot tudi lokalni ravni, kar je razvidno tudi iz primerljivih javnih naročil istega naročnika. Po navedbah vlagatelja drži, da je pri pripravi razpisne dokumentacije v vseh delih, kjer se navaja faze postopka priprave državnega prostorskega načrta (ne samo pri ponudbenem predračunu, ampak med drugim tudi pri navedbi rokov za izvedbo naloge), s strani naročnika prišlo do napake, saj je naročnik navajal postopek, ki ni skladen z Zakonom o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/2010 in sprem.; v nadaljevanju: ZUPUDPP), ki ureja to področje. ZUPUDPP je sicer v veljavi že od leta 2010 in ga tako naročnik kot tudi ponudniki v okviru svojega dela morajo poznati. Na neskladje v vsebini postopka je bil naročnik opozorjen v vprašanju enega izmed ponudnikov, nakar je podal tudi dodatno pojasnilo (odgovor z dne 7.2.2014). Vprašanje se je nanašalo na roke za izvedbo naloge, ki vsebinsko (še nekoliko bolj podrobno) obravnavajo isto vsebino kot ponudbeni predračun, odgovor naročnika pa je bil, da je v postopku priprave DPN potrebno izvesti vse faze postopka, kot jih predvideva veljavna zakonodaja, se pravi ZUPUDPP. Naročniku se kljub opozorilu ni zdelo potrebno dopolniti razpisne dokumentacije, kar bi bilo v tej fazi vsekakor še možno. Glede na navedeno vlagatelj meni, da ugotovitev naročnika, da ponudniki niso razumeli obsega dela, ki ga je naročal naročnik, ne drži. Pri tem vlagatelj opozarja tudi, da morajo ponudniki v postopkih javnega naročanja s področja prostorskega načrtovanja izpolnjevati številne kadrovske in tehnične sposobnosti. Tudi v predmetnem postopku je bilo zahtevano, da je odgovorni vodja naloge pri ponudniku strokovnjak, ki izpolnjuje pogoje za pooblaščenega prostorskega načrtovalca in ima najmanj 10 let delovnih izkušenj ter vsaj eno referenco s področja vodenja izdelave državnih prostorskih načrtov. Od ponudnika se torej zahteva, da pozna veljavno zakonodajo s področja prostorskega načrtovanja, za kar jamči tudi z licenco, pridobljeno pri pristojni zbornici. Ponudnika, ki bi izpolnjeval kadrovske pogoje naročnika in hkrati ne bi bil seznanjen s fazami postopka priprave državnih prostorskih načrtov, torej sploh ne more biti. Vlagatelj zato meni, da razlog za zavrnitev vseh ponudb v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne drži, zaradi česar bi morala biti odločitev o zavrnitvi vseh ponudb razveljavljena.

Naročnik je o vlagateljevem revizijskem zahtevku odločil z dokumentom »Odločitev o zahtevku za revizijo« z dne 26.6.2014, s katerim je tega zavrnil kot neutemeljenega. V obrazložitvi odločitve naročnik pojasnjuje, da so v skladu z določbami ZJN-2 možni različni zaključki postopka oddaje javnega naročila. Praviloma naročnik odda javno naročilo v izvedbo najugodnejšemu ponudniku, ki je predložil popolno ponudbo. ZJN-2 pa ureja tudi primere, ko se postopek oddaje javnega naročila ne konča z izbiro najugodnejšega ponudnika. Razlogi za neuspešen zaključek postopka oddaje javnega naročila so lahko bodisi na strani ponudnikov, ker so oddali nepopolne ponudbe, zaradi česar naročnik vse ponudbe izloči iz postopka oddaje javnega naročila (prvi odstavek 80. člena ZJN-2), bodisi na strani naročnika, ko naročnik iz utemeljenih razlogov na njegovi strani ne odda javnega naročila, ampak ponudbe zavrne (tretji odstavek 80. člena ZJN-2). Kot je razvidno iz odločitve o oddaji javnega naročila, je naročnik vse ponudbe zavrnil, ker zaradi lastne napake pri pripravi razpisne dokumentacije ni prejel primerljivih ponudb. Naročnik se strinja z vlagateljem, da bi v fazi objave razpisne dokumentacije lahko popravil razpisno dokumentacijo in natančneje definiral posamezne postavke ponudbenega predračuna ter popravil faze izvedenih del v tehničnih specifikacijah, vendar je bil mnenja, da ponudniki kot strokovnjaki s področja predmeta razpisanih del poznajo specifikacijo del, ki jo naročnik naroča, in da je razpisna dokumentacija v tem delu dovolj jasna. Po prejemu ponudb ter po pregledu ponudbenih cen vseh ponudnikov je naročnik ugotovil, da je zaradi velikih razlik v cenah očitno, da ponudniki niso enako razumeli obsega razpisanih del in da so ponudbe neprimerljive. Naročnik nejasnosti ponudbenega predračuna ne sme razlagati v škodo ponudnikov (ponudniki lahko podajo ponudbo zgolj v okviru določil razpisne dokumentacije), zato je odločil, da vse ponudbe iz razloga neprimerljivosti zavrne in da bo postopek oddaje predmetnega javnega naročila ponovil, pri čemer bo ustrezno odpravil vse nejasnosti glede obsega del ter pripravil ponudbeni predračun na način, da bodo ponudbe primerljive in konkurenčne. Naročnik pojasnjuje tudi, da v postopku ni ugotavljal popolnosti prejetih ponudb in ponudb ni izločil kot nepopolne na podlagi prvega odstavka 80. člena ZJN-2, temveč je ponudbe zavrnil zaradi neustrezne razpisne dokumentacije, na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2. Naročnik v nadaljevanju izpostavlja tudi prakso Državne revizijske komisije pri obravnavanju zakonitosti odločitev o zavrnitvi vseh ponudb. Naročnik pojasnjuje, da je o svoji odločitvi pisno obvestil ponudnike in jih poučil o pravnem varstvu, prav tako pa je o svoji odločitvi obvestil svoj nadzorni organ, Vlado Republike Slovenije, s čimer je zadostil zakonskim obveznostim pri predmetni odločitvi. Naročnik dodaja še, da je spoštoval načelo enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2), ki naročnika obvezuje, da mora med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Naročnik je štel, da je vlagatelj v svojem revizijskem zahtevku priglasil stroške postopka pravnega varstva (stroške kavcijskega zavarovanja v višini 213,00 EUR), zato je odločil tudi o teh, in sicer tako, da je zahtevo po njihovi povrnitvi zavrnil.

Naročnik je v prilogi dopisa, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 4.7.2014, temu organu odstopil dokumentacijo o predmetnem postopku oddaje javnega naročila in z njim v zvezi vodenem predrevizijskem postopku. Posredovano dokumentacijo je dopolnil dne 11.7.2014.


Državna revizijska komisija je po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je v zadevi spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb«, št. 430-112/2013/18, z dne 7.5.2014.

Pravno podlago za odločitev o predmetnem sporu predstavlja tretji odstavek 80. člena ZJN-2, ki določa, da lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o tem, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in, razen v primeru postopka iz 7. točke prvega odstavka 24. člena ZJN-2, vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 79. člena ZJN-2. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4., 6. ali 10. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije.

Pri presoji predmetnega spora je potrebno najprej opozoriti, da je Državna revizijska komisija, kot pravilno izpostavlja naročnik, že v več svojih odločitvah (npr. v zadevah 018-450/2011, 018-13/2012, 018-371/2013, 018-109/2014 itd.), v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih, ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točki 23 in 25 in C-244/02, točka 29). Sodišče je v zvezi z (ne)oddajo javnega naročila ponudniku, ki je oddal ponudbo, za katero se je ugotovilo, da je edina ustrezna (popolna v smislu ZJN-2), v zadevi C-27/98 navedlo, da naročnik ni obvezan oddati javnega naročila edinemu ustreznemu ponudniku (točki 33 in 34). Je pa sodišče opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36).

Predpisi torej ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Povedano drugače: presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja ne/utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal diskriminatorno, oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.

V konkretni zadevi je med vlagateljem in naročnikom nesporno, da je ponudbeni predračun v razpisni dokumentaciji pomanjkljiv oz. da vsebuje napake. Navedenemu dejstvu, ki ga v argument odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb navaja naročnik, vlagatelj izrecno pritrjuje v svojem revizijskem zahtevku, ko tudi sam ugotavlja, da »…je pri pripravi razpisne dokumentacije v vseh delih, kjer se navaja faze postopka priprave državnega prostorskega načrta (ne samo pri ponudbenem predračunu, ampak med drugim tudi pri navedbi rokov za izvedbo naloge), s strani naročnika prišlo do napake, saj je naročnik navajal postopek, ki ni skladen z Zakonom o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor /…/, ki ureja to področje«.

Med vlagateljem in naročnikom je nesporno tudi, da je bil naročnik tekom postopka oddaje javnega naročila opozorjen na pomanjkljivosti ponudbenega predračuna ter da bi v fazi objave razpisne dokumentacije lahko popravil razpisno dokumentacijo in natančneje definiral posamezne postavke ponudbenega predračuna ter popravil faze izvedenih del v tehničnih specifikacijah, česar pa, kar je ravno tako nesporno, ni storil.

Ob navedenem vlagatelj zatrjuje, da ne drži ugotovitev naročnika, da ponudniki niso razumeli obsega dela, ki ga je naročal naročnik – ponudniki morajo po vlagateljevem prepričanju namreč poznati veljavno zakonodajo s področja prostorskega načrtovanja in so nedvomno seznanjeni s fazami postopka priprave državnih prostorskih načrtov. V zvezi z navedenim naročnik pojasnjuje, da je bil tudi sam mnenja, da ponudniki kot strokovnjaki s področja predmeta razpisanih del poznajo specifikacijo del, ki jo naročnik naroča, in da je razpisna dokumentacija v tem delu dovolj jasna, vendar pa je po prejemu ponudb ter po pregledu ponudbenih cen vseh ponudnikov ugotovil, da je zaradi velikih razlik v cenah očitno, da ponudniki niso enako razumeli obsega razpisanih del in da so ponudbe neprimerljive. Trditev naročnika o velikih razlikah v ponudbenih cenah potrjuje tudi vpogled v Zapisnik o odpiranju ponudb z dne 17.2.2014, iz katerega po ugotovitvah Državne revizijske komisije izhaja, da znaša vrednost najdražje ponudbe več kot petkratnik vrednosti najcenejše ponudbe.

Na podlagi navedenih dejstev Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v konkretnem primeru izpolnil vse zahteve, ki jih v zvezi z odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb postavlja tretji odstavek 80. člena ZJN-2. Naročnik je namreč o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, da bo začel nov postopek, z ustreznim pisnim obvestilom (ki vključuje tudi opozorilo na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter podatke iz prvega odstavka 79. člena ZJN-2) obvestil ponudnike, ki so predložili ponudbe (dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb«, št. 430-112/2013/18, z dne 7.5.2014), po navedbah naročnika v izpodbijani odločitvi, ki jih vlagatelj ne prereka, pa tudi svoj nadzorni organ – Vlado Republike Slovenije.

Čeprav vlagatelj kršitve temeljnih načel javnega naročanja niti ne zatrjuje, v ravnanju naročnika po presoji Državne revizijske komisije ni mogoče najti niti morebitne kršitve načela zagotavljanje konkurence med ponudniki ali načela enakopravne obravnave ponudnikov. Načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki (7. člen ZJN-2) naročnika obvezuje, da v postopku javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju z ZJN-2, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) pa naročnika obvezuje, da mora med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Odločitev naročnika za zavrnitev vseh prejetih ponudb v konkretni zadevi temelji na enotnem razlogu, da je razpisna dokumentacija oz. v njej vsebovan predračun pomanjkljiv, zaradi česar so prejete ponudbe neprimerljive (kar vsaj posredno izhaja tudi iz velikih razlik v ponudbenih cenah prejetih ponudb, do katerih se vlagatelj ne opredeljuje), zato po oceni Državne revizijske komisije odločitev naročnika ni povzročila razlikovanja med ponudniki niti ni omejevala konkurence med njimi. Ponudniki so v primerljivem položaju, saj nobenemu ni bila dostopna jasna in nedvoumna razpisna dokumentacija, zaradi česar so bili z zavrnitvijo ponudb tudi enako obravnavani.

Na podlagi navedenega je zato potrebno zaključiti, da vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom ni uspel utemeljiti in dokazati, da je naročnik s sprejemom izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb kršil tretji odstavek 80. člena ZJN-2 oz. načelo enakopravne obravnave ponudnikov ali načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki. Državna revizijska komisija je zato vlagateljev zahtevek za revizijo, na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

Vlagatelj v svojem revizijskem zahtevku navaja stroške, ki jih je imel s pripravo ponudbe, pri čemer pa teh stroškov, po presoji Državne revizijske komisije, ne uveljavlja kot stroške postopka pravnega varstva (teh stroškov v postopku pravnega varstva po ZPVPJN tudi sicer ni mogoče priznati). Glede na navedeno je Državna revizijska komisija štela, da vlagatelj stroškovne zahteve v postopku pravnega varstva ni postavil in o njej ni odločala.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 24. 7. 2014


Predsednica senata:
Sonja Drozdek Šinko, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije






















Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, Ljubljana,
- RRD, Regijska razvojna družba, Ljubljanska cesta 76, Domžale,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Zupančičeva 3, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.