018-074/2014 Dars, d.d.

Številka: 018-074/2014-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter mag. Mateje Škabar in Sonje Drozdek Šinko, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Dobava tehtalnih sistemov« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj TRIM SERVIS d.o.o., Šepulje 27, Sežana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika DARS d.d., Ulica XIV. divizije 4, Celje (v nadaljevanju: naročnik), dne 18. 4. 2014

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila »Dobava tehtalnih sistemov«, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »Obvestilo o oddaji javnega naročila« z dne 11. 2. 2014.

2. Vlagateljevi zahtevi za povrnitev stroškov se ugodi. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v znesku 2.445,37 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 20. 11. 2013 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 00260/2013. Javno naročilo je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 21. 11. 2013, pod št. objave JN14826/2013, dne 3. 12. 2013 pa še popravek pod št. objave JN15303/2013.

Naročnik je dne 11. 2. 2014 sprejel dokument »Obvestilo o oddaji javnega naročila«, št. 402-8/2014-LV-260/007, s katerim je javno naročilo oddal ponudniku CESTEL d.o.o., Špruha 32, Trzin (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Odločitev je bila vlagatelju vročena dne 12. 2. 2014.

Vlagatelj je z vlogo z dne 13. 2. 2014 zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila in vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika. Naročnik je zahtevo za dodatno obrazložitev zavrgel s sklepom z dne 18. 2. 2014, vpogled pa je omogočil dne 19. 2. 2014 in potek dokumentiral z zapisnikom.

Vlagatelj je dne 26. 2. 2014 vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika neprimerna, zaradi česar bi jo naročnik moral izločiti. Naročniku očita, da je povzročil in dopustil dopolnitev neprimerne ponudbe in/oziroma spremembo le-te v zvezi s podatki o zahtevani natančnosti tehtnice, temperaturnem območju delovanja, odpornosti na udarce in zmogljivosti tehtnice min. 3000 kg. Vlagatelj našteva in pojasnjuje, katerih tehničnih zahtev ponujena naprava ne izpolnjuje (avtomatska nastavitev osvetljenosti zaslona, USB vrata za uvoz in izvoz podatkov ter s tem povezane funkcionalnosti, možnost izvajanja do 10 istočasnih nakladanj), zatrjuje pa tudi, da v ponudbi sploh ni dokazil o izpolnjevanju nekaterih zahtev (prikaz teže v različnih merskih enotah, varčevanje z energijo), zaradi česar je ponudba neprimerna, ne glede na to, ali navedene pogoje sicer izpolnjuje.

Izbrani ponudnik se je o vloženem zahtevku za revizijo izjasnil z vlogo z dne 12. 3. 2014. Meni, da je v ponudbi z navedbo proizvajalca in modelnih številk blaga tako enoznačno določil predmet, da spreminjanje tehničnih specifikacij ni več možno, česar pa s pojasnili niti ni naredil. Z dodatnimi pojasnili je zgolj pojasnil določene karakteristike, ki iz ponudbe v celoti niso bile razvidne. Izpolnjevanje zahtev, ki niso bile navedene v katalogu, je dokazoval s podpisom pod tehničnimi zahtevami naročnika. V nadaljevanju pojasnjuje, da je zahteva po natančnosti od 0 % do 1 % nejasna in nedefinirana, saj ni navedeno, od katerega podatka naj se meri, zato ponudbe iz tega razloga ni mogoče izločiti kot neprimerne. V zvezi s temperaturnim območjem delovanja navaja, da tiskalnik in merilni inštrument sama po sebi res ne delujeta pri –20°C, kot je bilo zahtevano z razpisno dokumentacijo, vendar jima v ponujenem tehtalnem sistemu drugi elementi sistema (zaprt prostor, izolacija, ogrevanje) omogočajo, da sistem deluje tudi pri zunanji temperaturi –20°C, kar potrjuje tudi naknadno priloženi dokument v postopku pojasnjevanja ponudb. Izbrani ponudnik zavrača navedbe glede vrat USB za izvoz in uvoz podatkov: ponujena naprava uporablja t.i. Data module, ki ima standardizirana USB vrata, s čimer je omogočena uporaba vseh naprav, ki so v skladu s tem standardom. Z uporabo ponujene naprave je mogoče izvesti do 510 nakladanj, kar je razvidno iz polja »Total number of data items« v katalogu ponujene naprave. Prenos inštrumenta na različne stroje je možen in ni omejen na določeno število strojev; inštrument je potrebno sicer pri vsakem prenosu kalibrirati, kar pa ni neskladju z zahtevo iz razpisne dokumentacije.

Naročnik je dne 24. 3. 2014 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Zavrača navedbo vlagatelja, da iz ponudbe ni razviden podatek o natančnosti tehtnice, saj je ta podatek razviden iz pojasnila, s katerim izbrani ponudnik ni spreminjal tehničnih specifikacij ali predmeta. Naročnik sledi navedbam izbranega ponudnika glede temperaturnega območja delovanja tehtnice oz. tehtalnega sistema kot celotnega sistema ter glede zahtev, ki se nanašajo na USB vrata, število možnih istočasnih nakladanj in možnosti prenosa na 5 različnih strojev. Pri tem dodaja, da se nikjer v razpisni dokumentaciji ni opredelil do prepovedi kakršnekoli kalibracije, kar pomeni, da le-ta ni bistvena ali odločilna za samo tehnično ustreznost ponujene opreme. V zvezi s tehničnimi zahtevami, katerih izpolnjevanje iz ponudbene dokumentacije ni bilo izrecno razvidno, naročnik navaja, da je izbrani ponudnik z izjavo št. 1 »Sprejemanje vsebine razpisne dokumentacije« izjavil in s priložitvijo podpisanih tehničnih zahtev potrdil, da nudi opremo, ki je skladna z razpisno dokumentacijo. Naročnik zavrača navedbe vlagatelja o spreminjanju ponudbe izbranega ponudnika; s pojasnili in dokazili ni izbrani ponudnik ponudil ničesar dodatnega ali drugačnega, naročnik pa ni ravnal nezakonito, ko ga je pozval k pojasnilom. Naročnik ne razume, zakaj naj bi bilo dokazovanje obstoječih dejstev nedopustno.

Naročnik je z vlogo z dne 26. 3. 2014 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 1. 4. 2014 opredelil do navedb naročnika. Prereka vse navedbe naročnika in vztraja pri svojih navedbah. Ponovno navaja, da je naročnik s svojim ravnanjem povzročil in dopustil dopolnitev neprimerne ponudbe in/oziroma nedopustno spremembo le-te, s čimer je deloval tudi v nasprotju z določili lastne razpisne dokumentacije, po kateri je moralo izpolnjevanje tehničnih zahtev izhajati iz priloženega prospektnega ali drugega materiala, ki je sestavni del ponudbe. Poudarja, da v primeru ponudbe izbranega ponudnika ni šlo za formalno nepopolnost ponudbe, saj izpolnjevanje (spremenjenih oz. dopolnjenih) zahtev ni (vsaj deloma) izhajalo že iz ponudbe. Dodaja še, da ponujena naprava za prenos podatkov »Data module« ni USB ključ, navaden USB ključ pa se v ponujeni merilni instrument ne da vstaviti, saj nima USB vrat. V zvezi z zahtevo po 10 istočasnih nakladanj navaja, da si naročnik narobe razlaga podatek iz prospekta; podatek »Data items: 510« namreč pomeni, da se lahko v instrument vnese največ 510 podatkov o proizvodih, strankah itd., ne pa števila možnih istočasnih nakladanj.

Vlagatelj je z vlogo z dne 14. 4. 2014 poleg vseh že priglašenih stroškov priglasil še strošek plačane takse.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.


Med strankama je sporna primernost in popolnost ponudbe izbranega ponudnika v izpostavljenih delih. Določba prvega odstavka 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom tega zakona izločiti vse ponudbe, ki niso popolne (prvi odstavek 80. člena ZJN-2). Popolna ponudba je v skladu s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Neprimerna je tista ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika iz razpisne dokumentacije (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Naročnik mora pred izločitvijo katere izmed ponudb upoštevati še pravila o dopolnitvi ponudb iz 78. člena ZJN-2. Iz teh pravil izhaja, da vsaka pomanjkljivost ponudbe še ne predstavlja podlage za njeno neposredno izločitev. Če je ponudba le formalno nepopolna, mora naročnik dopustiti in omogočiti njeno dopolnitev (prvi odstavek 78. člena ZJN-2). Pri tem mora naročnik upoštevati omejitve iz drugega odstavka 78. člena ZJN-2 (česa ponudnik ne sme spreminjati) in tretjega odstavka 78. člena ZJN-2 (poprava očitnih računskih napak).

Sporna je tudi narava naročnikovega poziva izbranemu ponudniku »za pojasnilo oziroma dokazilo«, da ponujeni tehtalni sistem izpolnjuje posamezno opredeljene zahteve. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (prim. odločitve v zadevah 018 045/2013 in 018-358/2013), ZJN-2 izrecno ne predvideva pojasnjevanja ponudbe, vendar ga tudi ne prepoveduje. Pojasnjevanje je zato potrebno načeloma šteti kot dopustno, v kolikor naročnik pri tem upošteva temeljna načela in omejitve iz zakona. S pojasnjevanjem ponudbe naročnik ne sme dopustiti spremembe ponudbene vsebine ali celo preiti v pogajanja (tako tudi sodna praksa Sodišča Evropske Unije, npr. v zadevi C-599/10) ali neenakopravno obravnavati ponudnikov. Pri pojasnjevanju ponudbe ne gre za dopolnjevanje ponudbe z manjkajočimi dokumenti, temveč za pojasnjevanje vsebine obstoječih ponudbenih dokumentov v primeru, da je ta sporna ali nejasna. V primeru, če ponudba ne bi bila popolna, ker bi bila neprimerna, naročnik take pomanjkljivosti ne bi mogel odpraviti v okviru dopolnitve formalno nepopolne ponudbe po prvem odstavku 78. člena ZJN-2, saj ponudnika v takem primeru omejuje tretji odstavek 78. člena ZJN-2, ki mu onemogoča spreminjanje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril (prva alineja), tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila (druga alineja), in tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja (tretja alineja). Zato v primeru, če bi bila ponudba nepopolna, ker bi bila neprimerna, naročnik omejitev iz 78. člena ZJN-2 ne bi mogel zaobiti s pojasnjevanjem ponudbe, s tem pa v bistvu dopustiti oziroma omogočiti spremembo iz neprimerne in s tem nepopolne ponudbe v primerno in s tem popolno ponudbo.

Vlagatelj zatrjuje, da iz prvotno predložene ponudbe izbranega ponudnika ni razvidno izpolnjevanje tehnične zahteve »natančnost tehtnice: 0 +/- 1%«, kot jo je v poglavju V.2. Tehnične zahteve v razpisni dokumentaciji opredelil naročnik; izpolnjevanje te zahteve naj bi tako izhajalo šele iz nedopustne dopolnitve ponudbe. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz prvotno predložene ponudbe izbranega ponudnika, nasprotno kot trdi vlagatelj, že razvidno izpolnjevanje te naročnikove zahteve: v dokumentu »LC956C PRESSURE TRANSDUCER« so v tabeli »OUTPUT DATA« navedeni podatki o natančnosti (accuracy, zero accuracy, span accuracy…), podobno pa tudi v dokumentu »LR908 ROTTARY TRIGGER« v tabeli »OUTPUT«. Pri tem se je sicer mogoče strinjati z navedbo izbranega ponudnika, da je naročnikova zahteva nejasna, saj ne določa, od katerega podatka se natančnost meri. Ne glede na to pa je iz ponudbe izbranega ponudnika mogoče razbrati natančnost glede na različne izhodiščne vrednosti (pri čemer je med navedenimi pogreški najvišji ±0.5 %), kar po oceni Državne revizijske komisije zadošča za ugotovitev skladnosti ponujene naprave z zahtevo naročnika. Dodatna pojasnila izbranega ponudnika (ki jih naročnik v tem delu sicer niti ni zahteval) se tako nanašajo na že znane podatke iz prvotno predložene ponudbe, iz vsebine dodatne dokumentacije pa tudi ni mogoče razbrati, da bi ponudnik že navedeno tehnično specifikacijo spreminjal v smislu dokazovanja večje natančnosti (oz. manjšega pogreška) tehtnice – kar pa, kot že obrazloženo, niti ni bilo potrebno. Iz dodatnih pojasnil izbranega ponudnika (t.j. certifikata »OIML Certificate No R51/2006-GB1-13.01 Revision 1«) namreč izhaja zgolj to, da je ponujena tehtnica skladna s priporočili mednarodne meroslovne organizacije OIML za avtomatske tehtnice za posamična tehtanja razreda točnosti Y(b), kar pa v takšni vsebini niti ni bila zahteva razpisne dokumentacije.

Nasprotno pa Državna revizijska komisija ugotavlja v zvezi z izpolnjevanjem zahteve »delovna temperatura od –20°C do +50°C« za tehtnico, kot jo je naročnik opredelil v razpisni dokumentaciji (poglavje V.2.) in dne 3. 12. 2014 kot odgovor na vprašanje enega od ponudnikov na Portalu javnih naročil. Skladno z drugim odstavkom 71. člena ZJN-2 je ta odgovor naročnika postal del razpisne dokumentacije. Ta tehnična zahteva se resda nanaša zgolj na tehtnico, ne pa tudi na tiskalnik, zato navedbe vlagatelja o neprimernosti tiskalnika niti niso upoštevne. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi predložil dokument »L2150 WHEEL LOADER SCALE«, iz katerega izhaja delovna temperatura (»operating temperature«) za merilni inštrument od –10°C do 50°C.

Iz razpisne in ponudbene dokumentacije izhaja, da tehtnica, kakršna je predmet tega javnega naročila, sestoji (najmanj) iz merilnega inštrumenta, senzorja (senzorjev) tlaka in sprožilca za začetek tehtanja. Skladno s tem mora vsak od posameznih sestavnih delov sistema izpolnjevati opredeljeno zahtevo naročnika po temperaturnem območju delovanja. Za drugačno razumevanje zahteve v razpisni podlagi ni najti podlage, predvsem pa ne za razlago, kot jo v izjasnitvi do navedb vlagatelja navaja izbrani ponudnik, namreč da ponujeni napravi drugi elementi sistema (zaprt prostor, izolacija, ogrevanje) omogočajo delovanje tudi pri zunanji temperaturi –20°C, čeprav izbrani ponudnik obenem izrecno priznava, da merilni inštrument sam po sebi pri temperaturi –20°C res ne deluje. Naročnik je območje delovanja naprave vezal na (enotno) določeno temperaturno območje in ni določil možnosti različnih sprejemljivih temperaturnih območij za različne dele naprave. Iz ponudbe izbranega ponudnika izhaja temperaturno območje delovanja posameznih sestavnih delov tehtnice, kar je naročniku po oceni Državne revizijske komisije nalagalo ugotoviti neizpolnjevanje zahtevanega pogoja. Izbrani ponudnik je v svoji ponudbi jasno in nedvoumno navedel, katero napravo ponuja in kakšne so tehnične specifikacije te naprave. Ponudba v tem delu ni bila formalno nepopolna, saj je vsebovala vso zahtevano dokumentacijo, pač pa je bila (že pred naročnikovim pozivanjem na njeno pojasnitev oziroma dopolnitev) vsebinsko nepopolna. Kot je Državna revizijska komisija v svojih sklepih že večkrat zapisala, je treba pojem formalno nepopolne ponudbe razumeti na način, da se lahko odpravljajo le tiste nepopolnosti, ki niso vsebinske, temveč se nanašajo na obliko oz. samo prisotnost ponudbenih dokumentov in dokazil. O formalni nepopolnosti lahko zato govorimo le v primeru, če ponudnik določeno zahtevo iz razpisne dokumentacije, ki se ne nanaša na merilo ali tehnične specifikacije oziroma ne vpliva na razvrstitev ponudbe, v trenutku poteka roka za predložitev ponudbe vsebinsko že izpolnjuje in je to iz ponudbene dokumentacije (vsaj deloma) že razvidno, vendar iz v ponudbi predloženih formalnih dokazil tega ni mogoče nedvoumno ugotoviti, ker so dokazila nepopolna, nejasna ali manjkajoča. Na podlagi navedenega je potrebno ugotoviti, da naročnik ni imel podlage za to, da od izbranega ponudnika zahteva dopolnitev ponudbe z dokazilom v zvezi s temperaturnim območjem delovanja naprave.

Ob opisanem dejanskem stanju je potrebno zato ugotoviti, da je naročnik ravnal v nasprotju z 78. členom ZJN-2, saj je povzročil in dopustil dopolnjevanje ponudbe, ki ni formalno nepopolna, prav tako pa je izbrani ponudnik ravnal v nasprotju s tretjim odstavkom istega člena. Izbrani ponudnik je namreč s pojasnilom in naknadno predloženim certifikatom »OIML Certificate No R51/2006-GB1-13.01 Revision 1« dopolnil in spremenil ponudbo v delu, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, zato je bilo ravnanje naročnika in izbranega ponudnika v nasprotju z določbami zakona.

V povzetku vseh predstavljenih ugotovitev je Državna revizijska komisija, na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo vlagatelja ugodila in je razveljavila odločitev o oddaji javnega naročila, ki izhaja iz dokumenta »Obvestilo o oddaji javnega naročila«, št. 402-8/2014-LV-260/007 z dne 11. 2. 2014. Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen, naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje zadevnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-2, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa.

Ker je Državna revizijska komisija že na podlagi obravnavanih navedb ugotovila, da izbrani ponudnik ni izpolnil naročnikove tehnične zahteve v zvezi s temperaturnim območjem delovanja tehtnice in da je izbrani ponudnik z naknadno priloženim dokumentom v nasprotju z drugim odstavkom 78. člena ZJN-2 dejansko spremenil v ponudbi že navedeno tehnično specifikacijo, navedb vlagatelja o preostalih razlogih za neprimernost ponudbe izbranega ponudnika ni presojala, prav tako pa tudi ne navedb o preostalih zatrjevanih nezakonitih ravnanjih naročnika. Presoja teh navedb ne bi več v ničemer vplivala na odločitev Državne revizijske komisije.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku, in sicer, stroške nagrade za zastopanje v znesku 1.400,00 EUR ter 20,00 EUR za izdatke po tarifni številki 6002 Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008 s sprem., v nadaljevanju: ZOdvT), oboje povečano za 22% DDV, v vlogi z dne 14. 4. 2014 pa še stroške plačane takse v znesku 1.444,97 EUR.

Državna revizijska komisija je na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN in skladno z določili 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) ter 13. člena ZOdvT po pravičnem preudarku in ob upoštevanju vseh okoliščin primera vlagatelju kot potrebne priznala naslednje stroške, nastale z revizijo: za zastopanje v revizijskem postopku pred naročnikom in Državno revizijsko komisijo enotno nagrado v višini 800,00 EUR, za izdatke po tarifni številki 6002 ZOdvT 20,00 EUR, oboje povečano za 22 % DDV, in strošek plačane takse za revizijski zahtevek v višini 1.444,97 EUR. Višjo stroškovno zahtevo je Državna revizijska komisija zavrnila, saj je ocenila, da stroški za odvetniške storitve nad priznano višino niso bili potrebni.

Glede na dosežen uspeh je Državna revizijska komisija odločila, da je vlagatelj v obravnavanem primeru upravičen do povračila stroškov v višini 2.445,37 EUR. Naročnik je vlagatelju priznane stroške dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, 18. 4. 2014

Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, 1000 Ljubljana
- DARS d.d., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje
- CESTEL d.o.o., Špruha 32, 1236 Trzin
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.