018-061/2014 Komunala Kranj, javno podjetje, d.o.o.

Številka: 018-061/2014-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata ter mag. Mateje Škabar in Sonje Drozdek Šinko kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Dobava rezervnih delov za vozila podjetja Komunala Kranj, d.o.o.«, v sklopu 2 »Dobava rezervnih delov za tovorna vozila«, začetega na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Tractus, d.o.o., Cesta k Tamu 21, Maribor, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Gorjup, Ulica škofa Maksimilijana Držečnika 11, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Komunala Kranj, javno podjetje, d.o.o., Ulica Mirka Vadnova 1, Kranj (v nadaljevanju: naročnik), dne 24.3.2014

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo z dne 4.2.2014 se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila »Dobava rezervnih delov za vozila podjetja Komunala Kranj, d.o.o.« v sklopu 2 »Dobava rezervnih delov za tovorna vozila«, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila«, št. 17/2013 z dne 23.1.2014.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.635,66 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik izvaja odprti postopek oddaje javnega naročila »Dobava rezervnih delov za vozila podjetja Komunala Kranj, d.o.o.«. Obvestilo o naročilu je bilo 12.11.2013 (št. objave JN14363/2013) objavljeno na Portalu javnih naročil in popravljeno z objavama na Portalu javnih naročil z dne 28.11.2013 (št. JN15146/2013) in z dne 6.12.2013 (št. JN15489/2013). Obvestilo o naročilu je bilo 16.11.2013 (2013/S 223-387981) objavljeno tudi v Uradnem listu Evropske unije in kasneje popravljeno z objavama z dne 3.12.2013 (2013/S 234-405536) in z dne 10.12.2013 (2013/S 239-414977).

Iz Odločitve o oddaji javnega naročila, št. 17/2013, z dne 23.1.2014 (v nadaljevanju: odločitev o oddaji naročila) izhaja, da je naročnik javno naročilo v sklopu 2 »Dobava rezervnih delov za tovorna vozila« (v nadaljevanju: sklop 2), ki je predmet tega revizijskega postopka, oddal ponudniku Aleksander Svetelj, d.o.o., Hrastje 52 e, Kranj (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je zoper odločitev o oddaji naročila vložil zahtevek za revizijo z dne 4.2.2014. V zahtevku za revizijo predlaga, da naročnik v sklopu 2 spremeni odločitev o oddaji javnega naročila in za ta sklop izbere ponudbo vlagatelja ter mu povrne stroške predrevizijskega postopka. Vlagatelj predlaga Državni revizijski komisiji, da zahtevku za revizijo ugodi in razveljavi odločitev o oddaji naročila ter ugodi njegovi zahtevi za povrnitev stroškov. Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je izbrani ponudnik za predmetno javno naročilo oddal nepravilno ponudbo, ki je neobičajno nizka, katero bi naročnik moral in mogel preveriti, ponudbo izbranega ponudnika pa izločiti. Vlagatelj namreč meni, da je izbrani ponudnik predložil ponudbo, katere ponudbena cena je sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence, zaradi česar krši 13. člen (prepoved nelojalne konkurence) Zakona o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/1993 s sprem., v nadaljevanju: ZVK) in bistveno odstopa od primerljivih tržnih cen oziroma uveljavljene prakse. Ker izbrani ponudnik krši prepoved nelojalne konkurence, bi moral naročnik preveriti, ali lahko ponudnik s to ceno pokrije vsaj nabavne stroške rezervnih delov. Vlagatelj je prepričan, da je izbrani ponudnik ponudil neobičajno nizke cene posameznih rezervnih delov (pod postavkami št. 9., 11., 12., 13., 18., 19., 30., 31., 38., 40., 44., 45., 46., 49. in 51), po katerih originalnih rezervnih delov nikakor ni mogoče dobaviti, saj so bistveno nižje od nabave vrednosti rezervnih delov za grosiste. V primeru dvoma vlagatelj predlaga, da naročnik postavi izvedenca avtomobilske stroke, ki naj sporne postavke primerja s povprečnimi tržnimi vrednostmi ter minimalnimi nabavnimi cenami na trgu dobaviteljev originalnih rezervnih delov. Vlagatelj v zahtevku za revizijo obrazloži, da so izpolnjeni obligatorni pogoji iz 49. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), ki zahteva od naročnika, da preveri ali je ponudba neobičajno nizka in tako ponudbo izloči.

Izbrani ponudnik se je v vlogi z dne 17.2.2014 izjasnil o navedbah vlagatelja v zahtevku za revizijo. Izbrani ponudnik navaja, da je podal ponudbo skladno z razpisno dokumentacijo, v kateri je bilo navedeno, da je naročnik zahteval rezervne dele določenega proizvajalca ali enakovrednega proizvajalca. Izbrani ponudnik ni ponudil originalnih rezervnih delov, ampak rezervne dele enakovrednega proizvajalca za nižjo ceno in primerne kvalitete.

Naročnik je dne 25.2.2014 sprejel Sklep (v nadaljevanju: odločitev o zahtevku za revizijo), s katerim je vlagateljev primarni zahtevek (izključno v pristojnosti naročnika) in podrejeni zahtevek (o katerem odloča Državna revizijska komisija v tem revizijskem postopku) zavrnil kot neutemeljena. Prav tako pa je zavrnil zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov. Naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo navaja, da zavrača zahtevek za revizijo v celoti, saj v zadevi ni ravnal nezakonito in ni kršil predpisov o javnem naročanju. Po mnenju naročnika vlagatelj napačno tolmači 49. člen ZJN-2, saj se določbe tega člena nanašajo na procesne položaje, v katerih želi naročnik ponudbo, ki vsebuje najnižjo ponudbo, zavrniti. V konkretnem primeru je naročnik ponudbo izbranega ponudnika želel sprejeti kot najugodnejšo izmed popolnih ponudb in z ničemer ni pokazal, da jo želi zavrniti. S tem je naročnik upošteval načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (6. člen ZJN-2). Naročnik je mnenja, da je ocena o tem, ali je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka, naročnikova poslovna odločitev, ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje, saj nizka ponudba sama po sebi ni prepovedana. Naročnik navaja, da iz sklepa Državne revizijske komisije št. 018-80/2010-3 izhaja, da lahko ponudnik ponudi poljubno visoko ceno, če jo trg le sprejme, lahko pa tudi poljubno nizko. Pravni predpisi pa načeloma ne prepovedujejo, da bi bila prodajna cena nižja kot lastna proizvajalna ali nabavna cena. Po mnenju naročnika izhaja iz navedenega sklepa, da zaradi načela o svobodnem določanju cen literatura in sodna praksa znižanje cen na splošno ne štejeta za nelojalno konkurenco oziroma ga kot tako štejeta le v izjemnih okoliščinah. Na koncu naročnik zaključi, da ni ravnal v nasprotju z zakonom, ker izbranega ponudnika ni pozval k obrazložitvi ponujenih cen.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 3.3.2014 odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in predrevizijskem postopku.

Državna revizijska komisija je po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb naročnika, vlagatelja in izbranega ponudnika odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je izbrani ponudnik oddal ponudbo, ki je neobičajno nizka. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj tudi z navedbami, da je izbrani ponudnik predložil nepravilno ponudbo, katere ponudbena cena je sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence, vsled česar izbrani ponudnik in naročnik kršita 13. člen ZVK, ki prepoveduje nelojalno konkurenco, zgolj utemeljuje, da bi moral naročnik ponudbeno ceno izbranega ponudnika preveriti (ugotoviti, ali lahko izbrani ponudnik s to ceno pokrije vsaj nabavne stroške rezervnih delov) in na podlagi ugotovitev ponudbo izbranega ponudnika izločiti. Iz navedenega izhaja, da vlagatelj v celotnem zahtevku za revizijo zahteva presojo, ali je naročnik ravnal v skladu z 49. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), ki ureja neobičajno nizko ponudbo.

Skladno s točko 21a prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je »neobičajno nizka ponudba« ponudba, ki s svojo ceno ali načinom izvedbe bistveno odstopa od primerljivih tržnih cen oziroma uveljavljene prakse, ponudnik pa je s kalkulacijami, novo tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo, ne more pojasniti. Prvi odstavek 49. člena ZJN-2 določa, da če naročnik meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove predhodno določene zahteve ponudba neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, mora naročnik preveriti, ali je neobičajno nizka. Naročnik mora obvezno preveriti, ali je ponudba neobičajno nizka, kadar so podani pogoji za obligatorno preverjanje (če je vrednost ponudbe za več kot 50 % nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 % nižja od naslednje uvrščene ponudbe in če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe). Kadar naročnik v postopku javnega naročanja preveri popolnost vseh ponudb, v skladu s prejšnjim stavkom preveri, ali je ponudba neobičajno nizka glede na popolne ponudbe. Preden naročnik izloči neobičajno nizko ponudbo, mora od ponudnika pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe (zakon primeroma našteva, katere podatke mora naročnik zahtevati), za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. Drugi in tretji odstavek istega člena pa določata, da mora naročnik preveriti te postavke ob posvetovanju s ponudnikom, upoštevajoč predložena dokazila. V kolikor naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, mora tako ponudbo izločiti. Če naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, ker je ponudnik pridobil državno pomoč, lahko zavrne ponudbo le, če se je prej posvetoval s ponudnikom, če slednji v primernem roku, ki ga določi naročnik, ne more dokazati, da je pomoč dodeljena zakonito. Če naročnik zavrne ponudbo v teh okoliščinah, mora o tem obvestiti ministrstvo, pristojno za finance, in Evropsko komisijo.

Določba 49. člena ZJN-2 je prvenstveno namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z najnižjo ceno. V skladu z ZJN-2 ima naročnik možnost, da takšno ponudbo sprejme (na svojo odgovornost) ali izloči. Izloči jo lahko šele potem, ko se je z uporabo postopka, ki je predpisan v 49. členu ZJN-2, in na podlagi naknadnih pojasnil prizadetega ponudnika prepričal, da je njegov sum o neobičajno nizki ponudbi utemeljen. Drži ugotovitev naročnika, da je Državna revizijska komisija v svojih odločitvah (npr. v zadevah št. 018-111/2013, 018-317/2013) že večkrat zapisala, da je odločitev o tem, ali bo pričel postopek ugotavljanja neobičajne nizke ponudbe, predmet naročnikove avtonomne presoje, vendar je naročnik v konkretnem primeru spregledal, da velja navedeno stališče le v primeru, kadar niso izpolnjeni pogoji za obligatorno preverjanje, ali je ponudba neobičajno nizka. V tem primeru je naročnik dolžan preveriti ponudbo tudi, če jo želi sprejeti, kot je to v obravnavanem primeru.

Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da so v konkretnem primeru podani vsi pogoji, ki naročniku nalagajo obveznost preveriti ponudbo izbranega ponudnika z vidika, ali je ta neobičajno nizka. Hkrati je med strankama nesporno, da naročnik izbranega ponudnika pred sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila ni pozval k obrazložitvi ponujenih cen (navedeno dejstvo naročnik sam navaja v odločitvi o vlagateljevem revizijskem zahtevku). Iz odločitve o oddaji naročila izhaja, da je naročnik v sklopu 2 prejel pet pravočasnih ponudb (zahtevani pogoj je štiri pravočasne oziroma popolne ponudbe, če je naročnik preverjal popolnost vseh ponudb), v zvezi s katerimi je ugotovil, da so ponudniki poslovno in finančno, tehnično in kadrovsko usposobljeni ter strokovno usposobljeni glede na reference. Končne vrednosti ponudb v EUR z DDV znašajo: 31.763,12 EUR (izbrani ponudnik), 74.661,56 EUR (vlagatelj), 86.932,81 EUR, 95.872,08 EUR in 100.402,58 EUR. Državna revizijska komisija ugotavlja, da povprečna vrednost teh ponudb znaša 77.926,43 EUR z DDV, kar pomeni, da je vrednost izbrane ponudbe za 59,24 % nižja od povprečne vrednosti teh ponudb (zahtevani pogoj je več kot 50 %) in za 57,46 % nižja od naslednje uvrščene ponudbe (zahtevani pogoj je več kot 20 %), v konkretnem primeru od ponudbe vlagatelja.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo izrecno navaja postavke, za katere meni, da so ponujene po neobičajno nizkih cenah. Državna revizijska komisija ugotavlja v revizijskem postopku naročnikove kršitve zakona in razpisne dokumentacije. Na podlagi teh ugotovitev lahko zahtevku za revizijo ugodi in delno ali v celoti razveljavi postopek javnega naročila ali naročniku naloži odpravo kršitve (druga alineja prvega odstavka 39. člena ZPVPJN). Ne more pa Državna revizijska komisija nadomestiti naročnikove presoje, ali je izbrana ponudba neobičajno nizka. Tak zaključek lahko po izvedbi ustreznega postopka (po posvetovanju oziroma prejemu ustreznih pojasnil in dokazil, da ponudba ni neobičajno nizka), predpisanega v 49. členu ZJN-2, naredi le naročnik sam. Ocena o tem, da je posamezna ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka, je namreč naročnikova poslovna odločitev (tudi v primeru podanih pogojev za obligatorno preverjanje ponudbe), ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje (tudi za morebitne kršitve predpisov, za nadzor katerih so pristojni drugi organi) in takšnih odločitev Državna revizijska komisija s svojo presojo ne more nadomestiti. Iz navedenega razloga je Državna revizijska komisija zavrnila dokazni predlog vlagatelja po postavitvi izvedenca avtomobilske stroke, saj je izvedba tega dokaza nepotrebna in ne bi imela vpliva na odločitev Državne revizijske komisije v tej zadevi.

Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik ravnal v nasprotju z 49. členom ZJN-2, saj preden je sprejel odločitev o oddaji naročila ni opravil obveznega preverjanja ponudbe izbranega ponudnika v skladu z navedeno zakonsko določbo, zaradi česar se ni mogel prepričati, ali je ta ponudba neobičajno nizka in ugotoviti, ali bi jo moral izločiti (drugi odstavek 49. člena ZJN-2). Zato je Državna revizijska komisija, na podlagi 2. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila tako, da je razveljavila odločitev o oddaji javnega naročila »Dobava rezervnih delov za vozila podjetja Komunala Kranj, d.o.o.« v sklopu 2 »Dobava rezervnih delov za tovorna vozila«, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »Odločitev o oddaji javnega naročila«, št. 17/2013 z dne 23.1.2014.

Ker se z razveljavitvijo odločitve o oddaji naročila postopek oddaje javnega naročila znova vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (7. točka 70. člena ZJN-2), Državna revizijska komisija naročnika (z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen) na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da ponudbo izbranega ponudnika preveri v skladu z določili 49. člena ZJN-2 ter/oz. postopek oddaje javnega naročila nadaljuje in zaključi na enega izmed načinov, ki jih predvideva ZJN-2.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v revizijskem zahtevku pravočasno priglasil stroške, in sicer: 1.400,00 EUR, kot nagrado za postopek (zahtevek za revizijo), 635,26 EUR takse in 20,00 EUR za administrativne stroške, vse skupaj povečano za 22 % DDV.

Državna revizijska komisija je na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN in skladno z določili 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009; v nadaljevanju: ZOdv-C) ter 13. člena Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008 s sprem.; v nadaljevanju: ZOdvT) po pravičnem preudarku in ob upoštevanju vseh okoliščin primera vlagatelju kot potrebne priznala naslednje stroške, nastale z revizijo: za zastopanje v revizijskem postopku pred naročnikom in Državno revizijsko komisijo nagrado v višini 800,00 EUR in 20,00 EUR za izdatke kot pavšalni znesek po tarifni številki 6002 ZOdvT, oboje povečano za 22 % DDV, ter strošek takse za revizijski zahtevek v višini 635,26 EUR, vse skupaj v znesku 1.635,66 EUR. Državna revizijska komisija vlagatelju ne priznava presežka nad priznano nagrado odvetniku za postopek, saj v okvirih zakonsko predvidene nagrade za revizijske postopke (19. člen ZOdv-C) priznano nagrado ocenjuje kot primerno glede na vse okoliščine zadeve (13. člen ZOdvT). Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.635,66 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 24.3.2014
Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Odvetniška pisarna Gorjup, Ulica škofa Maksimilijana Držečnika 11, 2000 Maribor
- Komunala Kranj, javno podjetje, d.o.o., Ulica Mirka Vadnova 1, 4000 Kranj
- Aleksander Svetelj, d.o.o., Hrastje 52 e, 4000 Kranj
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Zupančičeva 3, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve, tu