018-012/2014 Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo

Številka: 018-012/2014-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Vide Kostanjevec, kot predsednice senata, ter Sonje Drozdek Šinko in mag. Mateje Škabar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »GOI vzdrževanje stanovanj, objektov in vgrajene infrastrukture - MORS 197/2013-ODP« v sklopu B in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj SPL LJUBLJANA d.d., poslovanje z nepremičninami in inženiring, Frankopanska ulica 18A, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba NEFFAT o.p., d.o.o., Miklošičeva cesta 18, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), 11. 2. 2014

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

3. Zahteva izbranega ponudnika za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 12. 6. 2013 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Javno naročilo je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 18. 7. 2013, pod št. objave JN8890/2013.

Naročnik je dne 10. 12. 2013 sprejel dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila MORS 197/2013 - ODP«, št. 430-227/2013-34, s katerim je javno naročilo v sklopu B (vzdrževanje stanovanj na območju Štajerske, Pomurja in Koroške) oddal ponudniku PIL 2 inženiring d.o.o., Brezje 1, Grosuplje, ki ga v tem postopku pravnega varstva zastopa Odvetniška pisarna Leben, Miklič, Rozman d.o.o., Dunajska cesta 151, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz dokumenta še izhaja, da je naročnik vlagatelja zaradi dvoma v ponujene cene pozval k dopolnitvi ponudb in sicer k predložitvi specifikacije – analize cen in specifikacije za materiale z navedbo proizvajalca, tipa, predložitvijo prospektov in slik. Ker vlagatelj kot najugodnejši ponudnik za sklop B ni priložil specifikacije svojih cen, niti zahtevane dokumentacije, je naročnik njegovo ponudbo izločil.

Vlagatelj je z vlogo z dne 16. 12. 2013 zahteval vpogled v ponudbeno dokumentacijo. Naročnik je ogled organiziral dne 19. 12. 2013 in potek dokumentiral z zapisnikom. Vlagatelj je istega dne zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, ki pa jo je naročnik dne 23. 12. 2013 kot prepozno zavrgel.

Vlagatelj je dne 24. 12. 2013 vložil zahtevek za revizijo zoper odločitev naročnika v sklopu B. Navaja, da ga je naročnik z dopisom z dne 30. 9. 2013 pozval na formalno dopolnitev pogodbe in na analizo cene, v smislu zahteve po obrazložitvi neobičajno nizke ponudbe v skladu z 49. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2). Vlagatelj zatrjuje, da je pravočasno odpravil formalne pomanjkljivosti ponudbe in podal obrazložitev cen, naročniku pa očita, da je kršil postopek iz drugega odstavka 49. člena ZJN-2, ker ni zadostno preveril postavk, ki jih je podal vlagatelj, saj ni izvedel zahtevanega posvetovanja s ponudnikom. V kolikor bi naročnik to storil, bi vlagatelj imel možnost dokazati, da je izpolnitev naročila v zahtevanem obsegu in kvaliteti mogoča. Naročniku očita tudi neenakopravno obravnavo ponudnikov. Vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila in povrnitev stroškov pravnega varstva.

O vloženem zahtevku za revizijo se je z vlogo z dne 2. 1. 2014 izjasnil izbrani ponudnik. Kot neutemeljen označuje vlagateljev očitek o kršitvi 49. člena ZJN-2, saj naročnik vlagatelja ni izločil zaradi neobičajno nizke cene, ampak zaradi nepredložitve zahtevanih pojasnil v postavljenem roku. Navaja, da je bil vlagatelj tako kot ostali ponudniki pozvan na pojasnilo ponudbe, navedeni poziv pa je skladen s prakso Državne revizijske komisije. Očitki o neenakopravni obravnavi ponudnikov so neutemeljeni, saj so bili vsi ponudniki, katerih ponudbe so bile ocenjene kot najugodnejše, pozvani k pojasnilu svojih ponudb in ne na formalno dopolnitev pogodbe, kot to navaja vlagatelj. Le vlagatelj ni podal zahtevanih pojasnil, ampak je podal zgolj pavšalne navedbe o načinu oblikovanja cen.

Naročnik je dne 14. 1. 2013 sprejel dokument »Odločitev o zahtevku za revizijo«, št. 430-364/2013-1, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil. Poudarja, da vlagatelju dopisa z dne 9. 10. 2013 ni poslal v smislu pojasnila neobičajno nizke ponudbe, ampak v smislu uporabe določil o dovoljenem dopolnjevanju formalno nepopolne ponudbe. Zakon izrecno ne ureja pojasnjevanja ponudbene dokumentacije, ga pa tudi ne prepoveduje. Naročnik meni, da lahko odpravlja nejasnosti ob uporabi določil o dopolnjevanju formalno nepopolne ponudbe.

Naročnik je dne 17. 1. 2014 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 23. 1. 2014 opredelil do navedb naročnika. Meni, da so navedbe naročnika neresnične in zavajajoče. Naročnik nikjer v obrazložitvi odločitve o oddaji naročila ni navedel, da ponudbo vlagatelja izloča kot formalno nepopolno – tega niti ni mogel navesti, saj je z dopolnitvijo predložil vso zahtevano dokumentacijo. Vlagatelj meni, da poziv k analizi cene nikakor ne more predstavljati formalno nepopolne ponudbe. Naročnik je s pozivom vlagatelja k predložitvi analize cen v praktični posledici postopal po 49. členu ZJN-2. V vsakem primeru pa je naročnik ravnal napačno, saj tudi v primeru, ko bi lahko šteli, da je bila ponudba izločena kot formalno nepopolna, le-ta ne bi smela biti izločena, saj naročnik za takšno odločitev ni imel pravne in dejanske podlage.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med strankama je sporna izločitev vlagateljeve ponudbe iz postopka oddaje javnega naročila, pri čemer je med vlagateljem in naročnikom sporen že sam razlog za izločitev. Vlagateljeve revizijske navedbe izhajajo iz zatrjevanega dejstva, da je naročnik njegovo ponudbo izločil kot neobičajno nizko, s tem v zvezi pa vlagatelj naročniku očita kršitev postopka, kot ga predpisuje 49. člen ZJN-2. Naročnik po drugi strani zatrjuje, da pojasnil od naročnika ni zahteval v smislu pojasnil neobičajno nizke ponudbe, ampak v smislu določil o dovoljenem dopolnjevanju formalno nepopolne ponudbe.

Iz dokumentacije postopka izhaja, da je naročnik dne 30. 9. 2013 na vlagatelja naslovil dopis »Formalna dopolnitev in pojasnilo ponudbe št. 182/13 z dne 12.8.2013«, št. 430-227/2013-24, s katerim je vlagatelja v prvem delu dopisa zaprosil za predložitev manjkajočega CD s ponudbenim predračunom, veljavne priloge k zavarovalni polici, varnostni certifikat za varnostna vrata in certifikat za zvočno izolativnost varnostnih vrat. Državna revizijska komisija se glede navedenega dela dopisa strinja z naročnikom, da je (v tem delu) šlo za poziv k odpravi formalno nepopolne ponudbe – manjkajoči dokumenti oz. priloge so bili zahtevani v razpisni dokumentaciji, vlagatelj pa jih v ponudbi ni predložil. V preostalem delu pa je poziv naročnika po oceni Državne revizijske komisije potrebno razumeti kot poziv po obrazložitvi neobičajno nizke ponudbe (kakor ga je razumel tudi vlagatelj); naročnik je namreč od vlagatelja za posamezne označene postavke iz ponudbenega predračuna zahteval specifikacijo (analizo) cene ter navedbo proizvajalca in tipa ponujene opreme, skupaj s prospekti in slikami. Z vsebinsko enakima dopisoma je naročnik pojasnila zahteval tudi od nekaterih drugih ponudnikov (t.j. v zvezi s ponudbama ponudnikov PIL 2 INŽENIRING d.o.o. in KOCMAN INŽENIRING d.o.o.). Da je naročnik preverjal neobičajno nizko ponudbo, je mogoče razbrati tudi iz obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, kjer je kot razlog za neizbiro (po merilih najugodnejše) vlagateljeve ponudbe v sklopu B navedeno, da je naročnik vlagatelja »zaradi dvoma v ponujene cene pozval k pojasnitvi ponudb […]«.

Skladno z 21a. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je neobičajno nizka tista ponudba, ki s svojo ceno ali načinom izvedbe bistveno odstopa od primerljivih tržnih cen oziroma uveljavljene prakse, ponudnik pa je s kalkulacijami, novo tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo, ne more pojasniti. Na podlagi zakona ima naročnik pravico, da takšno ponudbo izloči, vendar šele potem, ko se je z uporabo postopka, ki je predpisan v 49. členu ZJN-2, na podlagi pojasnil prizadetega ponudnika (podrobnih podatkov o elementih ponudbe) prepričal, da je njegov sum o neobičajno nizki ponudbi utemeljen.

Odločitev o tem, ali bo naročnik začel postopek preverjanja neobičajno nizke ponudbe, je (kadar niso izpolnjeni pogoji za obligatorno preverjanje) prepuščena naročnikovi presoji o tem, ali je ponudba v okoliščinah posameznega primera takšna, da pri naročniku vzbuja dvom o tem, da je neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. Določba 49. člena ZJN-2 je namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z najnižjo ceno oziroma najnižjo ponudbo, in za katero je naročnik ugotovil (ocenil), da je neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila ter jo zato želi izločiti. Varstvo takšnih ponudnikov je uveljavljeno z vnaprejšnjim zagotovilom po možnosti dokazovanja, da njihova ponudba kljub nizki ceni oziroma ponudbi (še vedno) zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila.

Skladno z 49. členom ZJN-2 se mora naročnik na podlagi pojasnil prizadetega ponudnika (podrobnih podatkov o elementih ponudbe) prepričati, ali je njegov sum o neobičajno nizki ponudbi utemeljen. To predvsem pomeni, da mora vlagatelju omogočiti učinkovito dokazati izvedljivost njegove ponudbe, predvsem z navedbo elementov ponudbe, ki jih ocenjuje za sporne in v zvezi s katerimi zahteva podrobnejše podatke in vrednostno utemeljitev. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti (in ne izključno) na ekonomičnost načina gradnje, proizvodnega procesa ali ponujene storitve; izbrane tehnične rešitve in/ali izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvedbi gradnje, dobavi blaga ali opravljanju storitev; izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik; skladnost s predpisi o zagotavljanju zaposlovanja in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj, storitev ali dobav blaga in na možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč (prvi odstavek 49. člena ZJN-2). Naročnik mora preveriti te postavke ob posvetovanju s ponudnikom, upoštevajoč predložena dokazila. Tudi na podlagi sodne prakse Sodišča Evropske Unije (na primer v zadevah C-599/10, C-285/99 in C-286/99) izhaja, da je bistveno, da ima vsak ponudnik, pri katerem obstaja sum, da je predložil neobičajno nizko ponudbo, možnost, da primerno izrazi svoje stališče v zvezi s tem na način, da se mu omogoči predložitev vseh pojasnil v zvezi z različnimi elementi njegove ponudbe.

Vlagatelj je naročniku s pojasniloma z dne 4. 10. 2013 in 9. 10. 2013 po elektronski pošti poslal manjkajočo dokumentacijo za odpravo formalne nepopolnosti (prilogo k zavarovalni polici, CD s ponudbenim predračunom in zahtevana dokazila o vratih), s čimer je zadostil naročnikovi zahtevi za dopolnitev ponudbe in česar naročnik v odločitvi o oddaji naročila ali kadarkoli kasneje ni več problematiziral. Vlagatelj zatrjuje, da je naročniku hkrati posredoval tudi vse zahtevane podatke in dokazila v okviru pojasnjevanja neobičajno nizke ponudbe, vendar slednje ne drži. Iz naročnikovega poziva je bilo po oceni Državne revizijske komisije jasno in določno razvidno, v zvezi s katerimi elementi ponudbenega predračuna naročnik zahteva podrobnejše podatke ter kakšna pojasnila in dokumente naj vlagatelj še priloži. Naročnik je v kopiji ponudbenega predračuna (priloga dopisa) označil posamezne postavke, za katere je zahteval navedena pojasnila. Državna revizijska komisija pri tem ugotavlja, da je naročnik zahteval pojasnila večinoma v zvezi s postavkami, pri katerih je bilo glede na vsakokratno opombo pod posamezno postavko zahtevano tudi, da morajo ponudniki v ponujeni ceni upoštevati tudi nabavo materiala. Res je, da je vlagatelj v pojasnilu priložil dokumentacijo (pojasnila) za izdelke za nekatere postavke (t.j. za talne vinilne obloge, lepilo za keramiko, radiatorje, estrihe, ploščice, vrata, stenske premaze, izravnalno maso in izolacijske plošče), vendar pa Državna revizijska komisija na tem mestu pritrjuje ugotovitvam naročnika, da vlagatelj za preostanek postavk ni navedel specifikacije materialov ali proizvajalca in tipa oz. ni niti predložil prospektov ali slik. Brez kakršnihkoli pojasnil so tako ostale (najmanj) postavke, ki se nanašajo na predelne in nosilne stene iz opeke in siporexa, okenske in vratne odprtine v zidu, dimniške rozete, PVC cevi in sifone, zaključne letve, slepi pod, kotnike, okovje za polkna, žaluzije, ključavnice, strešno kritino, strešne letve in obrobe, folijo, opaž, steklo, žlebove in odtočne cevi, okenske police, mešalne baterije in kotličke, ogledalo, zaporni ventil, vodovodne cevi in ventile, tuš kabino in kad, bojler, umivalnik, radiatorske ventile, sobni termostat, zidni ventilator, domofon in infra peč.

Podobno Državna revizijska komisija ugotavlja tudi v zvezi z zahtevo naročnika po predložitvi specifikacije-analize cene za določene postavke, ki so večinoma, kot že omenjeno, vključevala tako dela, kot tudi potreben material. Iz naročnikovega poziva vlagatelju jasno izhaja, da naročnik želi analizo po posameznih postavkah. Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku, da vlagatelj analize cen po posameznih postavkah ni podal, temveč je v pojasnilu navedel zgolj splošno pojasnilo o oblikovanju ponudbene cene.

Vlagatelj torej v postopku pojasnjevanja ponudbe v smislu 49. člena ZJN-2 ni sledil naročnikovim zahtevam po pojasnilu določenih podatkov (elementov) ponudbe. Glede na dejstvo nepredloženih dokazil torej tudi ni bilo mogoče izvesti preveritve postavk ob posvetovanju z vlagateljem, upoštevajoč predložena dokazila, kot to naročniku nalaga 49. člen ZJN-2, naročniku pa ni mogoče očitati kršitve drugega odstavka 49. člena ZJN-2.

Vlagatelj očita naročniku tudi kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov, vendar tega z ničemer ne pojasni in niti določneje ne zatrjuje, da je naročnik druge ponudnike v zvezi s preverjanjem njihovih ponudb obravnaval drugače. Ne glede na to Državna revizijska komisija ugotavlja, da sta oba ponudnika, ki sta bila na enak način kot vlagatelj pozvana na pojasnilo ponudbe, skladno s pozivom naročniku posredovala vso zahtevano dokumentacijo in podala analizo posameznih postavk iz ponudbenega predračuna.

Na podlagi vsega navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj ni uspel izkazati, da naročnik ni ravnal po pravilih postopka, določenih v 49. členu ZJN-2. Državna revizijska komisija je tekom revizijskega postopka ugotovila, da je naročnik vlagatelju dal jasen in natančno opredeljen poziv k pojasnilu ponudbe, ki pa mu vlagatelj ni sledil in tako naročniku ni posredoval ustreznih pojasnil, zato je naročnik njegovo ponudbo dejansko izločil kot neobičajno nizko. Državna revizijska komisija ni ugotovila kršitev, ki jih je v zahtevku za revizijo naročniku očital vlagatelj, zato je zahtevek za revizijo vlagatelja, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Izbrani ponudnik je v vlogi, v kateri se je izjasnil do vlagateljevih navedb, navedel tudi stroške, ki jih je imel z revizijskim postopkom. Državna revizijska komisija je zahtevo izbranega ponudnika za povračilo stroškov zavrnila, saj je ocenila, da v konkretnem primeru njegov prispevek k rešitvi zadeve ni bil bistven in ni pripomogel ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve ter da posledično stroški niso bili potrebni (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.




V Ljubljani, 11. 2. 2014
Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Odvetniška družba NEFFAT o.p., d.o.o., Miklošičeva cesta 18, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana
- Odvetniška pisarna Leben, Miklič, Rozman d.o.o., Dunajska cesta 151, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.