018-001/2014 Skupnost socialnih zavodov Slovenije

Številka: 018-001/2014-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata, Sonje Drozdek Šinko kot članice senata in Boruta Smrdela kot člana senata v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila za »izbiro izvajalca zavarovalnih storitev 2014–2018« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Zavarovalnica Triglav, d. d., Miklošičeva cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika in pooblaščenega naročnika Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Letališka cesta 3c, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), 3. 2. 2014

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je v postopku oddaje javnega naročila (objava 4. 10. 2013 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN12656/2013, in 9. 10. 2013 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2013/S 196-339033) z dokumentom »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« št. 3/2013 z dne 20. 11. 2013 ponudnike obvestil, da je izbral ponudbo ponudnika Generali Zavarovalnica, d. d., Ljubljana, Kržičeva ulica 3, Ljubljana.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo z dne 28. 11. 2013, predlagal razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila in izbiro svoje ponudbe, zahteval pa je tudi povrnitev stroškov. Vlagatelj je navedel, da:
 je naročnik izbranem ponudniku dovolil, da nedopustno dopolni ponudbo glede na 78. člen Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), iz odgovorov na vprašanja z dne 19. 11. 2013 pa je »moč […] razbrati tudi okoliščine, ki porajajo sum o tem, da tudi sam postopek dopolnjevanja ponudbe ni potekal na način, ki bi bil skladen z načelom transparentnosti javnega naročanja (8. člen ZJN-2)«,
 je ponudba izbranega ponudnika neprimerna ponudba (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2) in bi jo moral naročnik izločiti skladno s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2,
 je izbrani ponudnik s pojasnili ponudbe slednjo spreminjal, izbrani ponudnik in naročnik pa sta preširoko tolmačila tretji odstavek 78. člena ZJN-2,
 je izbrani ponudnik spreminjal obseg in naravo zavarovalnega kritja, saj je v zvezi s štirimi zahtevami razpisne dokumentacije spremenil pogoje, ki naj se uporabijo glede na posamezna zavarovanja,
 izbrani ponudnik na eno vprašanje ni podal pojasnila, temveč je izključil klavzulo, kar nakazuje kršitev 8. člena ZJN-2, način zastavljanja vprašanj in odgovarjanja nanje pa daje slutiti, da je bilo dogovarjanj med naročnikom in izbranim ponudnikom še več in je očitno v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb sledila še neformalna faza pogajanj ali vsaj usklajevanj, a z zgolj enim izmed ponudnikov,
 ponudba izbrani ponudnik v trenutku poteka roka za predložitev ponudb vsebinsko ni ustrezala zahtevam razpisne dokumentacije.

Naročnik je s sklepom z dne 5. 12. 2013 zahtevek za revizijo zavrgel. Zoper ta sklep je vlagatelj vložil pritožbo z dne 11. 12. 2013, ki ji je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-411/2013-4 z dne 17. 12. 2013 ugodila, razveljavila sklep o zavrženju zahtevka za revizijo in naročnika napotila na odločanje po prvem odstavku 28. člena ZPVPJN, odločitev o stroških pa pridržala do odločitve o zahtevku za revizijo.

Izbrani ponudnik se je z dopisom z dne 12. 12. 2013 izjasnil o zahtevku za revizijo vlagatelja in predlagal njegovo zavrnitev.

Naročnik je s sklepom z dne 2. 1. 2014 zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov zavrnil. Naročnik je navedel, da:
 je zaradi specifičnosti in tehnične zahtevnosti predmeta javnega naročila pooblastil nevtralnega zavarovalnega posrednika, družbo S., ki je pripravila in pregledala strokovni del dokumentacije,
 je zavarovalni posrednik ugotovil, da so vsi trije ponudniki k ponudbi in pogojem predložili dodatne zahteve oziroma klavzule, pod katerimi se bo zavarovanje sklenilo, zato je bilo treba kontaktirati ponudnike, da obrazložijo, kaj ti podatki pomenijo,
 je izbrani ponudnik predložil najcenejšo ponudbo, zato je bil kot prvi pozvan na pojasnila, v primeru nepopolne ponudbe pa bi bil na pojasnila pozvan ponudnik, ki je predložil naslednjo najugodnejšo ponudbo,
 izbrani ponudnik s predloženimi pojasnili ni spreminjal ponudbene cene in obsega kritij, kot jih je naročnik zahteval v razpisni dokumentaciji,
 osnovna ponudba izbranega ponudnika je bila bodisi širša od zahtevanega bodisi skladna z zahtevanim,
 je zavarovalni posrednik v svojem poročilu ugotovil, da izbrani ponudnik ni spremenil svoje ponudbe,
 nesorazmerno bi bilo, če bi moral naročnik izločiti ponudbo, ker vključuje tudi klavzule, ki dajejo širše kritje od zahtevanega oziroma pokrivajo riziko, ki ni del zahtev iz razpisne dokumentacije, iz nobene točke pa ne izhaja, da bi bila ponudba pomanjkljiva oziroma da bi te klavzule ožile ali izvzele katerega izmed kritij, določenih v razpisni dokumentaciji,
 dodatna pojasnila izbranega ponudnika tudi niso vplivala na ponudbeno premijo, ki ostaja enaka,
 je v razpisni dokumentaciji na splošno opredelil zavarovalne rizike, ki se bodo zavarovali pri posameznem naročniku, in zahteval, da ponudniki ponudbi predložijo oziroma v njej opredelijo vse pogoje in klavzule, ki spadajo k posameznim vsotam, šele iz posamezne ponudbe pa je naročnik po zavarovalnem zastopniku lahko ugotovil, na kakšen način in pod kakšnimi pogoji bodo ponudniki zavarovali posamezni zavarovalni riziko,
 naročnik ni v obvestilu z dne 20. 11. 2013 trdil, da je bila ponudba izbranega ponudnika formalno nepopolna po prvem odstavku 78. člena ZJN-2, temveč je izbranega ponudnika pozval na pojasnila,
 bi bilo morda bolje, da se v obvestilu z dne 20. 11. 2013 ne bi skliceval na 78. člen ZJN-2, vendar to ne spremeni tega, da je iz tega obvestila izhajalo, da zahteva pojasnila, naročnik pa ni ravnal v nasprotju s temeljnimi načeli,
 je s pojasnili seznanil vse ponudnike.

Naročnik je kot prilogo dopisu z dne 3. 1. 2014 Državni revizijski komisiji posredoval dokumentacijo.

Vlagatelj se ni opredelil do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo, je pa pravočasno (9. 1. 2014) doplačal takso v potrebni višini 6.786,83 eurov, Državni revizijski komisiji pa je predložil tudi potrdilo o doplačilu takse, potem ko ga je Državna revizijska komisija na podlagi četrtega odstavka 72. člena ZPVPJN s pozivom št. 018-001/2014-3 z dne 6. 1. 2014, ki ga je vlagatelj prejel 7. 1. 2014, pozvala k doplačilu takse, saj je bil pravni pouk v dokumentu »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« št. 3/2013 z dne 20. 11. 2013 pomanjkljiv.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika ter naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Naročnik je v postopku oddaje javnega naročila po odprtem postopku (točka IV.1.1 objav) prejel ponudbe treh ponudnikov (zapisnik o odpiranju ponudb št. 3/2013 z dne 15. 11. 2013), jih pregledal, za nobeno ni ugotovil, da je nepopolna ali da se jo izloči (str. 1 dokumenta »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« št. 3/2013 z dne 20. 11. 2013), in upoštevajoč merilo najnižja cena (točka IV.2.1 objav; točka 4 razpisne dokumentacije, str. 10) izbral ponudbo izbranega ponudnika, ki je predložil ponudbo za vrednost 429.668,56 eurov. Vlagatelj, ki je predložil drugo najcenejšo ponudbo, in sicer za 527.809,97 eurov, naročniku očita, da je kršil prvi odstavek 80. člena ZJN-2, ker ponudbe izbranega ponudnika ni izločil kot nepopolne, saj naj bi bila neprimerna (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2), očita pa mu tudi, da je izbranemu ponudniku omogočil dopolnitev ponudbe v nasprotju s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2, ravnal pa naj bi tudi netransparentno (kršitev 8. člena ZJN-2).

Naročnik je v točki 2.3 razpisne dokumentacije (str. 4) določil, da so predmet javnega naročila zavarovalne storitve in naštel 11 vrst zavarovanj, pod naslovom »Priloga 3 – dokazovanje tehnične sposobnosti (45. člen ZJN-2)« (str. 8 razpisne dokumentacije), vključeno v poglavje 3 »Podatki o obvezni vsebini ponudbene dokumentacije« (str. 7–10 razpisne dokumentacije), pa je v točki 3A. »zavarovane nevarnosti, pogoji in klavzule« navedel:
»Ponudnik mora v priložene tabele navesti vse pogoje in klavzule, ki spadajo k posameznim zavarovalnim vrstam za zavarovanje nevarnosti za požarno zavarovanje in nekatere druge nevarnosti, obratovalni zastoj zaradi požara – šomaž, potresno zavarovanje, zavarovanje strojeloma, zavarovanje elektronike, zavarovanje vloma in ropa, zavarovanje stekla, zavarovanje odgovornosti, nezgodno zavarovanje, zavarovanje živali, avtomobilska zavarovanja.«

Naročnik je vrste zavarovanj, nevarnosti in kritja določil v prilogi 3A, ta priloga pa je skupaj s prilogama 3B in 3C sestavni del pogodbe (drugi odstavek 3. člena vzorca pogodbe). Naročnik je v 4. členu vzorca pogodbe določil, da za zavarovalne storitve po tej pogodbi veljajo:
»1. zavarovalno-tehnični pogoji naročnika, določeni z razpisno dokumentacijo javnega naročila,
2. splošni pogoji zavarovalnice za posamezno vrsto pogodbenega zavarovanja, če niso v nasprotju z razpisnimi zavarovalno tehničnimi pogoji,
3. Obligacijski zakonik«.

Ponudniki so se morali strinjati s pogodbo, kar so izjavili s podpisom izjave pod zaporedno številko 7 v obrazcu »Izjava o izpolnjevanju pogojev« (priloga 2), strinjanje s pogoji, ki jih je naročnik določil v razpisni dokumentaciji, pa s podpisom obrazca iz priloge 7.

Državna revizijska komisija je vpogledala v ponudbo izbranega ponudnika in ugotovila, da je izbrani ponudnik med drugim predložil podpisano prilogo 2 (s tem tudi izjavo pod zaporedno številko 7), izpolnjene in podpisane priloge 3A, 3B in 3C, podpisano prilogo 7 in podpisan vzorec pogodbe ter splošne in posebne pogoje in klavzule, na katere se je skliceval v prilogi 3A.

Iz dokumentacije je razvidno, da je zavarovalni posrednik, ki je sodeloval na naročnikovi strani, 18. 11. 2013 po elektronski pošti pozval izbranega ponudnika na »pojasnila oziroma dopolnitve k ponudbi za zavarovanje SSZS« in svoje zahteve določil v sedmih alineah. Izbrani ponudnik je na to elektronsko sporočilo odgovoril še isti dan. Zavarovalni posrednik, ki je sodeloval na naročnikovi strani, je 19. 11. 2013 izbranemu ponudniku poslal elektronsko sporočilo, iz katerega izhaja, da zahteva iz prve alinee ni več relevantna, saj je domnevno manjkajočo klavzulo našel v ponudbi izbranega ponudnika med že predloženimi prilogami, glede drugih zahtev pa naj »navedene odgovore napiše[…] v dopis Generalija in ga vrnete na email in po klasični pošti na SSZ Ljubljana«. Izbrani ponudnik je z dopisom z dne 19. 11. 2013, ki ga je naročnik prejel 20. 11. 2013, naročniku posredoval odgovore in pojasnila, kot jih je (sicer v nekaj primerih v nekoliko drugačnem besedilu) navedel že v elektronskem sporočilu z dne 18. 11. 2013 za zahteve iz druge, tretje, četrte, šeste in sedme alinee. Kot izhaja iz dokumenta »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« št. 3/2013 z dne 20. 11. 2013 (str. 1), je naročnik tudi na podlagi prejetih odgovorov in pojasnil izbranega ponudnika izbral najugodnejšo ponudbo, saj je navedel, da »je preko svojega zavarovalnega posrednika […] ponudnika Generali Zavarovalnico d.d. na podlagi 78. člena ZJN-2 pozval k tolmačenju oz. pojasnilom k ponudbi. Ponudnik Generali Zavarovalnica je pojasnila podal, njihov dopis je priloga tega Obvestila. Z vprašanji ponudnika se ponudba Generali Zavarovalnice ne spreminja […]«.

Iz šestih zahtev, ki jih je zavarovalni posrednik, ki je sodeloval na naročnikovi strani, določil izbranemu ponudniku, nanje pa je izbrani ponudnik odgovoril tudi po klasični pošti (dopis z dne 19. 11. 2013), izhaja, da se prva, druga, tretja, peta in šesta zahteva nanašajo na vsebine, ki jih je izbrani ponudnik že predložil v ponudbi, saj je zavarovalni posrednik, ki je sodeloval na naročnikovi strani, izbranega ponudnika pozval, naj tolmači kritji po klavzulah K-PO-112 in K-VL-012 (prvo in drugo vprašanje), pojasni klavzulo K-OD-005 (tretje vprašanje), potrdi izključitev četrte alinee 5. točke 2. člena Splošnih pogojev za zavarovanje avtomobilske odgovornosti AO-12 (peto vprašanje) in odgovori, zakaj je vpisal pogoje AK-OPS-06 (šesto vprašanje). Tako Državna revizijska komisija ugotavlja, da je le četrta zahteva, ki vlagatelju sicer ni sporna in se nanaša na »direktivo 35/2004/ES, ki je navedena v pogojih K-OD-815 v 6. točki«, zahteva za predložitev vsebine, ki je ni bilo že v ponudbi izbranega ponudnika. Je pa bila ta vsebina ugotovljiva že naročniku samemu (prim. prvi odstavek 78. člena ZJN-2), saj so direktive objavljene v Uradnem listu Evropske unije. Dostop do njih je mogoč elektronsko (http://eur-lex.europa.eu/sl/index.htm). Ob takšnih izhodiščih se Državni revizijski komisiji tudi ni treba izrekati, ali je manjkajočo direktivo sicer treba šteti za formalno pomanjkljivost ponudbe, saj tudi v primeru, če bi bila, bi bila nebistvena, zato ponudba izbranega ponudnika v tem delu ne bi bila formalno nepopolna (druga poved iz 17. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da je kljub naročnikovemu sklicevanju na 78. člen ZJN-2 v dokumentu »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« št. 3/2013 z dne 20. 11. 2013 glede prve, druge, tretje, pete in šeste zahteve, kot so prikazane v dopisu z dne 19. 11. 2013, oziroma kot druga, tretja, četrta, šesta in sedma zahteva, kot so prikazane v elektronskih sporočilih z dne 18. in 19. 11. 2013, treba ugotoviti, da ni šlo za poziv izbranemu ponudniku, naj dopolni formalno nepopolno ponudbo v smislu prvega odstavka 78. člena ZJN-2, temveč je šlo za poziv izbranemu ponudniku, naj pojasni svojo ponudbo. ZJN-2 sicer izrecno ne ureja pojasnjevanja ponudb (v delu ponudbe, ki se nanaša na predmet), vendar ga po drugi strani naročniku ne prepoveduje. Mogoče pa je iz ZJN-2 razbrati omejitve, saj mora naročnik pri izbiri ponudb ravnati transparentno (8. člen ZJN-2) in enakopravno obravnavati ponudnike (9. člen ZJN-2). Naročnik zato v odprtem postopku oddaje javnega naročila (25. člen ZJN-2) ne more pojasnjevanja ponudbe izkoristiti za pogajanje s ponudnikom (prim. 28. in 29. člen ZJN-2), saj mu to onemogoča že narava postopka javnega naročanja. Do enakega zaključka je mogoče priti s tolmačenjem prvega odstavka 80. člena ZJN-2, ki naročniku nalaga izločitev nepopolnih ponudb. V primeru, če ponudba ne bi bila popolna, ker bi bila neprimerna (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2), naročnik ne bi mogel pomanjkljivosti take ponudbe sanirati v okviru dopolnitve formalno nepopolne ponudbe po prvem odstavku 78. člena ZJN-2. Naročnik bi moral namreč upoštevati, da ponudnika omejuje tretji odstavek 78. člena ZJN-2, ki mu onemogoča spreminjanje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril (prva alinea), tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila (druga alinea), in tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja (tretja alinea). Zato v primeru, če bi bila ponudba nepopolna, ker bi bila neprimerna, naročnik ne bi mogel omejitev iz 78. člena ZJN-2 zaobiti s pojasnjevanjem ponudbe, s tem pa dopustiti ali omogočiti spremembe iz neprimerne in s tem nepopolne ponudbe v primerno in s tem popolno ponudbo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik v zvezi z zahtevami za klavzule K-PO-112 (zahteva za tolmačenje), K-VL-012 (zahteva za tolmačenje) in K-OD-005 (zahteva za pojasnilo) ter pogoj AK-OPS-06 (zahteva za odgovor) v odgovorih (elektronski sporočili z dne 18. in 19. 11. 2013 ter dopis z dne 19. 11. 2013) navedel, da se navedene klavzule in ta pogoj črtajo. Res je sicer, da se je z njihovim črtanjem spremenil obseg kritij, kot to navaja vlagatelj, vendar to še ne pomeni, da je izbrani ponudnik z navedbo navedenih klavzul in tega pogoja predložil neprimerno ponudbo ali da je njegova ponudba neprimerna sedaj, ko jih je črtal. Takšne ugotovitve ne spremeni niti potrditev izključitve četrte alinee 5. točke 2. člena Splošnih pogojev za zavarovanje avtomobilske odgovornosti AO-12. Upoštevati je namreč bodisi treba, da je v teh primerih izbrani ponudnik nudil kritja, ki jih naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil, zato prisotnost ali odsotnost kritij, ki jih naročnik ni zahteval in bi nudila več od zahtevanega, ne vpliva na ugotavljanje primernosti ponudbe, bodisi je treba upoštevati, da je izbrani ponudnik izpolnil in podpisal obrazce 3A, 3B in 3C ter soglašal z razpisno dokumentacijo in vzorcem pogodbe, s tem pa s hierarhijo upoštevanja pogojev v primeru nastopa zavarovalnega primera (gl. 4. člen vzorca pogodbe), iz katere je razvidno, da imajo prednost pogoji, ki jih je naročnik določil v razpisni dokumentaciji. Izbrani ponudnik je v obrazcu 3A navedel še druge splošne in posebne pogoje ter klavzule, ki pa jih vlagatelj ne izpodbija konkretno, saj jih med drugim niti ne navaja. Vlagatelj sicer zatrjuje, da je bila ponudba izbranega ponudnika že ob predložitvi neprimerna, saj navaja, da ponudba izbranega ponudnika »v svoji prvotni obliki ni ustrezala zahtevam razpisne dokumentacije« (str. 5 zahtevka za revizijo) in »izbrana ponudba v trenutku poteka roka za predložitev ponudb vsebinsko ni ustrezala zahtevam razpisne dokumentacije« (str. 7 zahtevka za revizijo), vendar tak zaključek utemeljuje na tolmačenju klavzul in pogoja, ki so bili izpostavljeni pri pojasnilih ponudbe izbranega ponudnika, kar pa, kot že navedeno, takega zaključka še ne podpira. Iz pojasnil (elektronski sporočili z dne 18. in 19. 11. 2013 ter dopis z dne 19. 11. 2013) tudi ne izhaja, da je izbrani ponudnik spremenil ceno oziroma cene. Zato ne glede na način, kako je potekalo pojasnjevanje ponudbe izbranega ponudnika, ni mogoče šteti, da je izbrani ponudnik predložil neprimerno in s tem nepopolno ponudbo, naročnik pa bi mu šele s pojasnjevanjem ponudbe omogočil, da bi postala primerna in s tem popolna ponudba. Ponudbe, ki bi jo naročnik lahko sprejel že v vsebini, kot je bila prvotno predložena, namreč ni mogoče označiti za neprimerno in s tem nepopolno ponudbo, omogočitev pojasnjevanja ponudbe pa izbranemu ponudniku ni dala prednosti pred drugimi ponudniki, da bi si izboljšal možnosti za pridobitev konkretnega javnega naročila. Državna revizijska komisija zato ni mogla ugotoviti, da so podane kršitve, kot jih zatrjuje vlagatelj.

Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila (prva alinea prvega odstavka 39. člena ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija zavrnila vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 3. 2. 2014

Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije







Vročiti:
 Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Letališka cesta 3c, 1122 Ljubljana,
 Zavarovalnica Triglav, d. d., Miklošičeva cesta 19, 1000 Ljubljana,
 Generali Zavarovalnica, d. d., Ljubljana, Kržičeva ulica 3, 1000 Ljubljana,
 Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
 v spis zadeve, tu.