018-411/2013 Skupnost socialnih zavodov Slovenije

Številka: 018-411/2013-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 20. in 55. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata, mag. Maje Bilbija kot članice senata in Boruta Smrdela kot člana senata v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila za »izbiro izvajalca zavarovalnih storitev 2014–2018« ter v zvezi s pritožbo, ki jo je vložil vlagatelj Zavarovalnica Triglav, d. d., Miklošičeva cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika in pooblaščenega naročnika Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Letališka cesta 3c, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), in naročnikovega predloga, da Državna revizijska komisija izda sklep, da naročniku kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe o izvedbi javnega naročila, 17. 12. 2013

ODLOČILA


1. Pritožbi se ugodi in se razveljavi sklep z dne 5. 12. 2013.

2. Naročnik mora o zahtevku za revizijo, če ugotovi, da so izpolnjene procesne predpostavke, odločiti v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZPVPJN.

3. Naročnikovemu predlogu za izdajo sklepa, da se kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe o izvedbi javnega naročila, se ne ugodi.

4. Odločitev o stroških, ki jih je priglasil vlagatelj, se pridrži do odločitve o zahtevku za revizijo.

Obrazložitev

Naročnik je v postopku oddaje javnega naročila (objava 4. 10. 2013 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN12656/2013, in 9. 10. 2013 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2013/S 196-339033) z dokumentom »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« št. 3/2013 z dne 20. 11. 2013 ponudnike obvestil, da je izbral ponudbo ponudnika Generali Zavarovalnica, d. d., Ljubljana, Kržičeva ulica 3, Ljubljana.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo z dne 28. 11. 2013, predlagal razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila in izbiro svoje ponudbe, zahteval pa je tudi povrnitev stroškov.

Naročnik je s sklepom z dne 5. 12. 2013 zahtevek za revizijo, sklicujoč se na tretji odstavek 26. člena ZPVPJN in zadevo št. 018-304/2012, zavrgel, saj je ugotovil, da je vlagatelj plačal takso v nižjem znesku od tistega, ki ga določa drugi odstavek 71. člena ZPVPJN.

Naročnik je z vlogo z dne 11. 12. 2013 predlagal, da Državna revizijska komisija izda sklep, s katerim se mu kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe. Naročnik je navedel, da je izdaja takega sklepa potrebna, saj bi v nasprotnem primeru za opravljanje javne službe, ki jo izvajajo sodelujoči javni zavodi, nastali nedopustni riziki, zavodi pa morajo imeti sklenjena obvezna zavarovanja, saj svoje dejavnosti, ki je v javnem interesu, sicer ne morejo opravljati. Naročnik je še navedel, da so problem zlasti obvezna avtomobilska zavarovanja. Naročnik je predlagal, da Državna revizijska komisija dopusti, da sodelujoči pri skupnem javnem naročilu sklenejo zavarovalne pogodbe za eno kvartalno obdobje iz vseh zavarovalnih rizikov, razen za avtomobilsko zavarovanje, pri katerem naj se dopusti sklenitev pogodb za obdobje enega leta, »saj v primeru zavarovanja za krajše obdobje pri upravnih enotah vozila ni mogoče registrirati«.

Vlagatelj je vložil pritožbo z dne 11. 12. 2013 in predlagal razveljavitev sklepa z dne 5. 12. 2013, podredno pa sprejem zahtevka za revizijo v obravnavo, zahteval pa je tudi povrnitev stroškov. Vlagatelj je navedel, da je takso izračunal v višini 2 % bruto letne premije, vendar v primeru, če je treba izračunati takso glede na večletno obdobje, kot je navedel naročnik v sklepu z dne 5. 12. 2013, se je vlagatelj »upravičeno zmotil«, saj naročnik v pravnem pouku dokumenta »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« št. 3/2013 z dne 20. 11. 2013 ni navedel konkretne višine takse, temveč se je zgolj skliceval na 71. člen ZPVPJN. Glede na drugo alineo prvega odstavka 79. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) je neposredno zavrženje zahtevka za revizijo neupravičen ukrep, kar je razvidno tudi iz zadeve št. 018-304/2012, na katero se je parcialno skliceval naročnik.

Naročnik je kot prilogo dopisu z dne 12. 12. 2013 Državni revizijski komisiji odstopil pritožbo in dokumentacijo, pri čemer je predlagal, da Državna revizijska komisija pritožbo zavrne, v primeru njeni ugoditvi pa naj sprejme zahtevek za revizijo v obravnavo in ga zavrne. Naročnik se je opredelil tudi do očitkov iz zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala pritožbo in ugotovila, da je utemeljena.

V 15. členu ZPVPJN (»obvezne sestavine zahtevka za revizijo«), ki je vključen v (drugo) poglavje ZPVPJN »skupne določbe v predrevizijskem in revizijskem postopku«, je določeno, katerih osem sestavin mora vsebovati zahtevek za revizijo (prvi odstavek 15. člena ZPVPJN), določeno pa je tudi, da mora vlagatelj zahtevku za revizijo priložiti potrdilo o plačilu takse iz prvega, drugega in tretjega odstavka 71. člena ZPVPJN (drugi odstavek 15. člena ZPVPJN). Te sestavine so obvezne (gl. druga alinea prvega odstavka 26. člena ZPVPJN in druga alinea prvega odstavka 31. člena ZPVPJN). Če naročnik (med drugim) ugotovi, da vlagatelj v skladu z drugim odstavkom 15. člena ZPVPJN ni predložil potrdila o plačilu takse iz prve alinee prvega odstavka 70. člena ZPVPJN ali da ni bila plačna ustrezna taksa, zahtevek za revizijo najpozneje v treh delovnih dneh od prejema s sklepom zavrže (tretji odstavek 26. člena ZPVPJN).

V prvi alinei prvega odstavka 70. člena ZPVPJN je določeno, da je eden izmed stroškov predrevizijskega in revizijskega postopka taksa za predrevizijski in revizijski postopek (torej taksa). Koliko znaša višina takse, določajo prvi, drugi in tretji odstavek 71. člena ZPVPJN. V četrtem odstavku 71. člena ZPVPJN je določeno, da v posameznem primeru določi višino takse naročnik, upoštevaje pri tem prvi, drugi in tretji odstavek 71. člena ZPVPJN, nadalje pa je določeno, na kateri podračun je treba plačati takso. Glede na to, da je v drugem odstavku 15. člena ZPVPJN določeno, da mora vlagatelj k zahtevku za revizijo predložiti potrdilo o plačilu takse iz prvega, drugega in tretjega odstavka 71. člena ZPVPJN, nepredložitev potrdila o plačilu takse pa ima za posledico zavrženje zahtevka za revizijo najpozneje v treh dneh od prejema zahtevka za revizijo (tretji odstavek 26. člena ZPVPJN, ki velja za naročnika, in tretji odstavek 31. člena ZPVPJN, ki velja za Državno revizijsko komisijo), je treba četrti odstavek 71. člena ZPVPJN razumeti, da naročnik takso določi že v postopku oddaje javnega naročila in torej vnaprej, še preden se začne postopek pravnega varstva po ZPVPJN (prim. tudi druga alinea v drugi povedi iz prvega odstavka 79. člena ZJN-2) (gl. zadeva št. 018-377/2013).

V primeru odločitve o oddaji javnega naročila (kar je primer v konkretni zadevi) naročnik določi takso skladno s prvo povedjo iz drugega odstavka 71. člena ZPVPJN in taksa znaša dva odstotka od cene najugodnejše popolne ponudbe z DDV, vendar ne manj kot 500 eurov in ne več kot 25.000 eurov. Ker naročnik oddaja razpisane storitve za večletno obdobje, je treba upoštevati ceno iz najugodnejše ponudbe za celotno obdobje, za katerega naročnik oddaja te storitve, ne pa zgolj ceno za enoletno obdobje, kar je izhodišče, ki ga je upošteval vlagatelj pri izračunu višine takse. Vendar to, da je vlagatelj izhajal iz napačnega izhodišča pri izračunu višine takse in je takso plačal v prenizkem znesku, glede na okoliščine konkretnega primera ni že podlaga za zavrženje zahtevka za revizijo, kot je skušal utemeljiti naročnik.

Državna revizijska komisija je npr. v zadevah št. 018-257/2012 in 018-295/2012 opozorila, da mora skladno s prvim odstavkom 79. člena ZJN-2 v svoji odločitvi ponudnike opozoriti o možnosti pravnega varstva in navesti podatke, ki jih določa prvi odstavek 79. člena ZJN-2, pri čemer je treba upoštevati, da »višina takse za postopek pravnega varstva v postopku javnega naročanja« pomeni, da mora naročnik navesti konkretno višino takse, ne pa le prepisati zakonskih določb. Državna revizijska komisija opozarja, da je zadeva št. 018-304/2012, na katero se sklicujeta tako naročnik kot vlagatelj, v dejanskem stanju različna od obravnavanega primera, saj je v tedanji zadevi naročnik zahtevek za revizijo zavrnil in ne zavrgel, Državna revizijska komisija pa je vlagatelja glede na prvo alineo tretjega odstavka 72. člena ZPVPJN pozvala na doplačilo takse, ker je naročnik ponudnike poučil o plačilu takse v napačnem (tj. prenizkem) znesku, vendar vlagatelj takse ni doplačal, zato je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrgla. Državna revizijska komisija je v zadevi št. 018-304/2012 tudi navedla: »Zaradi opustitve naročnikove dolžnosti, ki izhaja iz druge alinee prvega odstavka 79. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), je Državna revizijska komisija ocenila, da bi bilo neposredno zavrženje zahtevka za revizijo neupravičen ukrep. Neposredno zavrženje zahtevka za revizijo bi bilo upravičeno v primeru, če bi bil pravni pouk glede takse pravilen in v njem navedena konkretna višina takse, vlagatelj pa po tem pravnem pouku ne bi ravnal.«

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik v dokumentu »Obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika« št. 3/2013 z dne 20. 11. 2013 ni navedel konkretne višine takse, temveč je navedel le, da »vlagatelj mora ob vložitvi zahtevka vplačati takso v znesku kot ga določa 71. člena ZPVPJN«. Zato Državna revizijska komisija opozarja, da se naročnik ne more opreti na svojo opustitev določitve konkretne višine takse in vlagatelju očitati, da je plačal takso v višini, ki jo je sam napačno izračunal glede na prvo poved iz drugega odstavka 71. člena ZPVPJN. Tega ne spremeni naročnikovo opozarjanje, da bi/je vlagatelj mogel in moral vedeti za ustrezno višino takse. Ključno je namreč, da naročnik pri določitvi višine takse ni ravnal, kot to določata druga alinea v drugi povedi iz prvega odstavka 79. člena ZJN-2 in četrti odstavek 71. člena ZPVPJN, vlagatelj pa po zakonu nima dolžnosti določati njene višine, temveč jo mora plačati v višini, ki bi jo moral naročnik določiti ob upoštevanju prve povedi iz drugega odstavka 71. člena ZPVPJN.

Ker je Državna revizijska komisija zaključila, da je naročnik ravnal v nasprotju s tretjim odstavkom 26. člena ZPVPJN, ko je zahtevek za revizijo zavrgel na podlagi razlogov, ki jih je navedel v sklepu z dne 5. 12. 2013, je pritožbi skladno s prvim odstavkom 55. člena ZPVPJN ugodila in razveljavila izpodbijani sklep.

Naročnik mora o zahtevku za revizijo, če ugotovi, da so izpolnjene procesne predpostavke, odločiti v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZPVPJN (drugi odstavek 55. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija se ni odločila sprejeti zahtevka za revizijo v obravnavo, kot je predlagal naročnik v vlogi z dne 12. 12. 2013, če bi pritožbi ugodila. Pri tem je Državna revizijska komisija upoštevala, da je najprej naročnik tisti, ki mora vlagatelju zagotoviti položaj, ki je čim bolj primerljiv tistemu, v katerem bi bil, če bi naročnik ravnal, kot to določata druga alinea v drugi povedi iz prvega odstavka 79. člena ZJN-2 in četrti odstavek 71. člena ZPVPJN, hkrati pa je upoštevala, da bi naročnik v primeru meritorne odločitve o zahtevku za revizijo, ki bi bila zavrnitev, kot je to pojasnil v vlogi z dne 12. 12. 2013, moral obvestiti vlagatelja (tretji odstavek 28. člena ZPVPJN), ta pa bi se o naročnikovih navedbah v tej odločitvi lahko opredelil (peti odstavek 29. člena ZPVPJN).

S tem sta odločitvi Državne revizijske komisije iz 1. in 2. točke izreka tega sklepa utemeljeni.

Državna revizijska komisija je nadalje obravnavala naročnikov predlog za izdajo sklepa, s katerim bi mu kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovolila sklenitev pogodbe, vendar mu ni ugodila.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da naročnik v vlogi z dne 11. 12. 2013 navaja besedilo druge alinee prvega odstavka 17. člena ZPVPJN, ki pa ni pravna podlaga, ki bi bila naročniku uporabljiva za sklenitev pogodbe o izvedbi javnega naročila. Pogoj iz druge alinee prvega odstavka 17. člena ZPVPJN se namreč sklicuje na četrto alineo prvega odstavka 20. člena ZPVPJN, slednja alinea pa se nanaša na izdajo sklepa, s katerim bi Državna revizijska komisija naročniku dovolila začetek novega postopka javnega naročanja za isti predmet naročanja.

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da naročnik lahko ne glede na vloženi zahtevek za revizijo nadaljuje postopek oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe, razen če so izpolnjeni pogoji iz prve ali tretje alinee prvega odstavka 17. člena ZPVPJN, lahko pa naročnik skladno s prvo alineo prvega odstavka 20. člena ZPVPJN ob prejemu zahtevka za revizijo ali kadarkoli med predrevizijskim ali revizijskim postopkom na Državno revizijsko komisijo naslovi predlog za izdajo sklepa, s katerim se kljub vloženemu zahtevku za revizijo dovoli sklenitev pogodbe.

Državna revizijska komisija je kot relevantno pravno podlago v zadevi upoštevala prvo alineo prvega odstavka 20. člena ZPVPJN.

Uporaba prve alinee prvega odstavka 20. člena ZPVPJN je povezana z uporabo četrtega odstavka 20. člena ZPVPJN.

Četrti odstavek 20. člena ZPVPJN med drugim določa, da Državna revizijska komisija predlogu naročnika iz prve alinee prvega odstavka 20. člena ZPVPJN, ki se nanaša na sklenitev pogodbe, ugodi, če po preučitvi vseh pomembnih okoliščin primera in upoštevaje razmerje med škodljivimi posledicami ugoditve predlogu in koristmi za javni interes ter koristmi za osebe, ki bi lahko bile oškodovane, ugotovi, da obstajajo prevladujoči razlogi, povezani z javnim interesom, vključno z obrambnim in varnostnim interesom, ki zahtevajo, da se predlogu ugodi. Zgolj ekonomski interesi ne morejo predstavljati prevladujočih razlogov, povezanih z javnim interesom.

Državna revizijska komisija na podlagi dokumenta »Seznam sodelujočih na skupnem javnem naročilu za izbiro izvajalca zavarovalnih storitev« z dne 4. 10. 2013 ugotavlja, da naročnik kot pooblaščeni naročnik izvaja skupno javno naročilo zase in za 11 drugih naročnikov, pri čemer je iz tega dokumenta razvidno, da so Dom starejših občanov Preddvor (št. 10), Dom upokojencev Sežana (št. 11) in Dom dr. Jožeta Potrča Poljčane (št. 12) pristopili k javnem naročilu za »obdobje od 1.1.2015 do 1.1.2018«. Iz tega je razvidno, da za te tri naročnike ne drži naročnikova trditev, da »bodo morali po 1.1.2014 skleniti nove zavarovalne pogodbe oz. podaljšati obstoječe do končne odločitve Državne revizijske komisije« (str. 2 vloge z dne 11. 12. 2013), kolikor naročnik zanje navaja, da so odvisni od javnega naročila za celo leto 2014 in torej že od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014. Ugotovljeno potrjuje tudi naročnikova navedba v sklepu z dne 5. 12. 2013, s katerim je zavrgel zahtevek za revizijo, ko je navedel, da »z izjemo v prilogah izrecno navedenih sodelujočih, s katerimi se bo zavarovanje sklenilo za obdobje 4 let, t.j. od 1.1.2015-31.12.2018, saj imajo ti sodelujoči že sklenjene pogodbe do 31.12.2014« (str. 3), in v vlogi z dne 11. 12. 2013, ko je navedel, da »trije sodelujoči pri javnem naročilu pa bodo pogodbe sklenili za obdobje 4 let, in sicer od 1.1.2015 – 31.12.2018« (str. 2). Za izpostavljene tri naročnike že pomembne okoliščine primera glede na namen ureditve iz četrtega odstavka 20. členu ZPVPJN ne podpirajo tega, da bi morala Državna revizijska komisija sprejeti predlagani sklep.

Državna revizijska komisija na podlagi dokumenta »Seznam sodelujočih na skupnem javnem naročilu za izbiro izvajalca zavarovalnih storitev« z dne 4. 10. 2013 nadalje ugotavlja, da so Dom dr. Janka Benedika Radovljica (št. 1), Dom starejših Hrastnik (št. 2), Dom Nike Pokorn Grmovje (št. 3), Dom upokojencev Nova Gorica (št. 4), Dom starejših Lendava (št. 5), Dom starejših občanov Ilirska Bistrica (št. 6), Dom upokojencev in oskrbovancev Impoljca Sevnica (št. 7), Dom upokojencev Izola (št. 8) in Skupnost socialnih zavodov Slovenije (št. 9) pristopili k javnem naročilu za »obdobje od 1.1.2014 do 1.1.2018«. Naročniki pod št. 1–9 so naročniku podelili pooblastilo, in sicer Dom dr. Janka Benedika Radovljica 24. 9. 2013, Dom starejših Hrastnik 20. 9. 2013, Dom Nike Pokorn Grmovje 20. 9. 2013, Dom upokojencev Nova Gorica 18. 9. 2013, Dom starejših Lendava 18. 9. 2013, Dom starejših občanov Ilirska Bistrica 20. 9. 2013, Dom upokojencev in oskrbovancev Impoljca Sevnica 17. 9. 2013 in Dom upokojencev Izola 19. 9. 2013, pri čemer je v vseh teh pooblastilih razvidno besedilo »s tem pooblastilom pooblaščam Skupnost socialnih zavodov Slovenije […], da izvede javno naročilo za izbiro izvajalca zavarovalnih storitev za zavarovanje premoženja in oseb pooblastitelja za obdobje 1.1.2014 – 31.12.2018 z možnostjo prilagoditve začetka zavarovanja glede na potek dosedanjih zavarovalnih polic« (poudarila Državna revizijska komisija). Iz tega besedila je mogoče sklepati, da zavarovalne pogodbe devetih navedenih naročnikov ne potečejo ravno 31. 12. 2013, na njegovi podlagi pa tudi ni mogoče ugotoviti, da se morajo skleniti nove zavarovalne pogodbe ravno z začetkom 1. 1. 2014. Naročnik v vlogi z dne 11. 12. 2013 tudi ne navaja, da bi morali ti naročniki skleniti zavarovalne pogodbe do 31. 12. 2013, ker od 1. 1. 2014 nimajo več veljavnih pogodb. Naročnik navaja, da »bodo morali po 1.1.2014 skleniti nove zavarovalne pogodbe oz. podaljšati obstoječe do končne odločitve Državne revizijske komisije« (poudarila Državna revizijska komisija), kar potrjuje sklepanje, da obstoječe zavarovalne pogodbe ne potečejo ravno 31. 12. 2013. Ob tem Državna revizijska komisija dodaja, da naročnik tudi ni konkretiziral za nobenega izmed izpostavljenih devet naročnikov, da bi imel kakšno specifično situacijo glede veljavnosti zavarovalnih pogodb, pač pa so njegove navedbe splošne, sicer pa naročnik tudi ni dokazoval, kako poteka veljavnost obstoječim zavarovalnim pogodbam pri teh naročnikih.

Državna revizijska komisija tudi ugotavlja, da naročnik niti o svojih zavarovalnih pogodbah ni povedal nič konkretnega in niti ni nič dokazoval.

Državna revizijska komisija že upoštevajoč vse pomembne okoliščine, ki jih je na podlagi tega, kar je naročnik predstavil, in ki jih je ugotovila na podlagi odstopljene dokumentacije, morala zaključiti, da ni izkazana potreba za izdajo predlaganega sklepa za nobenega izmed 12 naročnikov, zato predlogu (vloga z dne 11. 12. 2013) upoštevajoč četrti odstavek 20. člena ZPVPJN ni ugodila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Državna revizijska komisija je odločitev o stroških, ki jih je priglasil vlagatelj, pridržala do odločitve o zahtevku za revizijo (tretji odstavek 165. člena ZPP v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 4. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 17. 12. 2013

Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije











Vročiti:
 Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Letališka cesta 3c, 1122 Ljubljana,
 Zavarovalnica Triglav, d. d., Miklošičeva cesta 19, 1000 Ljubljana,
 Generali Zavarovalnica, d. d., Ljubljana, Kržičeva ulica 3, 1000 Ljubljana,
 Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
 v spis zadeve, tu.