018-371/2013 Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Geodetska uprava Republike Slovenije

Številka: 018-371/2013-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata ter Sonje Drozdek-Šinko in Boruta Smrdela kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izdelava računalniškega programa CBN – grafika zemljiškega katastra«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Igea d.o.o., Koprska ulica 94, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Razdevšek d.o.o., Dalmatinova ulica 11, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Geodetska uprava Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 8.11.2013

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem javnem naročilu objavil dne 5.7.2013 na Portalu javnih naročil, pod št. objave JN8370/2013 in v Uradnem listu EU dne 9.7.2013, pod št. objave 2013/S 131-226909. Z dokumentom »Sklep o oddaji javnega naročila« z dne 23.8.2013 je naročnik oba sodelujoča ponudnika obvestil, da se predmetno javno naročilo odda ponudniku Sinergise, laboratorij za geografske informacijske sisteme d.o.o., Teslova ulica 30, Ljubljana (v nadaljevanju: ponudnik Sinergise d.o.o.). Vlagatelj je pozval naročnika na spremembo odločitve, ker naj bi bila ponudba ponudnika Sinergise d.o.o. nepopolna.

Dne 9.9.2013 je naročnik sprejel sklep št. 43000-12/2013-10 (v nadaljevanju: sklep o zavrnitvi vseh ponudb), iz katerega izhaja, da le-ta nadomesti prejšnji sklep o oddaji javnega naročila in da se javno naročilo ne odda v izvedbo. Naročnik je ugotovil, da je razpisna dokumentacija, in posledično obe ponudbi, nejasna glede tehnične podpore v obdobju dveh let. Pri ponudbi ponudnika Sinergise d.o.o. je dvom, ali je dvoletna podpora vključena v ponudbo, pri ponudbi vlagatelja pa se pogodba zaključi 30.10.2014, terminski plan pa se izvaja do 30.10.2016. Zato je naročnik, na podlagi tretjega odstavka 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem., v nadaljevanju: ZJN-2), odločil, da obe ponudbi zavrne in izvede nov postopek oddaje javnega naročila z novo razpisno dokumentacijo.

Na podlagi vlagateljeve pravočasne zahteve za dodatno obrazložitev sklepa o zavrnitvi vseh ponudb je naročnik dne 12.9.2013 sprejel dokument »Dodatna obrazložitev sklepa«, v katerem je ponovil razloge iz sklepa o zavrnitvi vseh ponudb.

Vlagatelj je pravočasno vložil zahtevek za revizijo z dne 1.10.2013, v katerem predlaga razveljavitev sklepa o zavrnitvi vseh ponudb in dodatne obrazložitve ter zahteva povračilo stroškov pravnega varstva. Zatrjuje, da so razlogi naročnika, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe nezakoniti. Vlagatelj se ne strinja z naročnikovim stališčem, da sta obe ponudbi nejasni zaradi pomanjkljivosti v razpisni dokumentaciji. Navaja, da je bila razpisna dokumentacija jasna in nedvoumna, ter da izvedba predmetnega javnega naročila obsega tudi tehnično podporo v obdobju 2 let od uvedbe normalnega delovanja programske opreme. Vlagatelj zatrjuje, da je njegova ponudba popolna, zato jo je naročnik zavrnil brez pravnega temelja. Vlagatelj je sledil razpisni dokumentaciji in pripravil terminski plan izvedbe del s stroškovno delitvijo, v katerem je v skladu z naročnikovo zahtevo predvidel zaključek del 30.10.2014 in od tega dne tehnično podporo v obdobju dveh let, torej do 30.10.2016. Po drugi strani je naročnik brez pravne podlage, v nasprotju z zahtevami iz razpisne dokumentacije in v nasprotju z določili ZJN-2, ponudbo ponudnika Sinergise d.o.o. označil kot nejasno, tega izraza veljavna zakonodaja ne pozna. Ponudba ponudnika Sinergise d.o.o. je neprimerna, ker ne obsega zahtevane tehnične podpore, zato bi morala biti ponudba ponudnika Sinergise d.o.o. izločena kot nepopolna. Vlagatelj nadalje zatrjuje, da je naročnik z zavrnitvijo obeh ponudb kršil načeli konkurenčnosti in enake obravnave ponudnikov. Naročnik ne more obeh ponudb obravnavati enako, ker je ponudba ponudnika Sinergise d.o.o. nepopolna, njegova ponudba pa je popolna. Glede kršitve načela zagotavljanja konkurence med ponudniki pa vlagatelj navaja, da je naročnik s svojo odločitvijo nasprotnemu ponudniku predočil konkurenčno ponudbo, tako je nasprotnemu ponudniku znana popolna ponudba s cenami in urnimi postavkami v delu tehnične podpore. Vlagatelj nadalje zatrjuje, da v kolikor bi naročnik začel nov postopek oddaje javnega naročila, bo lahko odgovoren za prekršek, saj ne bo mogel bistveno spremeniti predmeta javnega naročila.

Naročnik je dne 14.10.2013 s sklepom št. 43000-12/2013-23 (v nadaljevanju: sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo) zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen ter posledično zavrnil zahtevo za povračilo stroškov. Navaja, da je po poteku roka za odpiranje ponudb ugotovil, da je nenamerno napravil napako v razpisni dokumentaciji v delu, ki se nanaša na tehnično podporo. Razpisna dokumentacija je bila dvoumno napisana, saj sta jo ponudnika razumela različno. Naročnik zatrjuje, da je edina možnost za odpravo napake, da zavrne vse ponudbe, popravi razpisno dokumentacijo in začne nov postopek oddaje javnega naročila. Naročnik nadalje zatrjuje, da je ponudba ponudnika Sinergise d.o.o. skladna z razpisno dokumentacijo. Glede ponudbe vlagatelja pa naročnik pojasnjuje, da od ponudnikov ni zahteval, da tehnično podporo finančno ali časovno opredelijo. S tem, ko je naročnik fazo tehnične podpore finančno ovrednotil, je predvidel izplačilo finančnih sredstev v obdobju, ko bi bila pogodba že zaključena, česar zakonodaja ne dovoljuje.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 16.10.2013 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo »Nadaljevanje zahtevka za revizijo« opredelil do navedb naročnika v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vztraja pri revizijskih navedbah in dodaja, da je naročnik podal novote, saj v svojih prejšnjih odločitvah ni navajal, da naj bi bila razpisna dokumentacija dvoumno napisana in sta jo ponudnika razumela drugače.

Državna revizijska komisija je po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je med vlagateljem in naročnikom sporno, ali je naročnik upravičeno zaključil postopek oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da so neutemeljeni vlagateljevi očitki o navedbi novih dejstev v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Naročnik je namreč že v sklepu o zavrnitvi vseh ponudb navedel »[…] da je razpisna dokumentacija in zato posledično tudi obe ponudbi, nejasna glede podpore v obdobju dveh let […]« Poleg tega je vlagatelj v zahtevku za revizijo ne le povzel navedbe naročnika o nejasni razpisni dokumentaciji (prvi in četrti odstavek na str. 3 zahtevka za revizijo), ampak tudi zatrjeval, da je razlog, da sta obe ponudbi nejasni zaradi nejasne razpisne dokumentacije, nezakonit (prvi odstavek str. 8 zahtevka za revizijo).

Kot je razvidno iz odločitve o oddaji javnega naročila je naročnik zaradi nejasne razpisne dokumentacije obe pravočasno prejeti ponudbo zavrnil na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2. Tretji odstavek 80. člena ZJN-2 določa, da lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o tem, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in, razen v primeru postopka iz 7. točke prvega odstavka 24. člena, vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 79. člena tega zakona. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4., 6. ali 10. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije.

Pri presoji predmetnega spora je potrebno najprej opozoriti, da je Državna revizijska komisija že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih, ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točki 23 in 25 in C-244/02, točka 29). Sodišče je v zvezi z (ne)oddajo javnega naročila ponudniku, ki je oddal ponudbo, za katero se je ugotovilo, da je edina ustrezna (popolna v smislu ZJN-2), v zadevi C-27/98 navedlo, da naročnik ni obvezan oddati javnega naročila edinemu ustreznemu ponudniku (točki 33 in 34). Je pa sodišče opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36).

Predpisi torej ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Povedano drugače: presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja ne/utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal diskriminatorno, oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Državna revizijska komisija se zato v konkretnem primeru ni spuščala v presojo revizijskih očitkov, s katerimi vlagatelj izpodbija utemeljenost vsebinskih razlogov za sprejem sklepa o zavrnitvi vseh ponudb, ampak je presodila revizijske očitke le v obsegu dolžnih formalnih ravnanj naročnika (tretji odstavek 80. člena ZJN-2), zatrjevanih kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) in načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (7. člen ZJN-2). Brezpredmetne so tudi revizijske navedbe o popolnosti vlagateljeve ponudbe in navedbe o neprimernosti ponudbe ponudnika Sinergise d.o.o. Kot namreč izhaja iz izpodbijanega sklepa o zavrnitvi vseh ponudb, naročnik v obravnavanem primeru ni ugotavljal (ne)popolnosti prejetih ponudb, temveč je ponudbi zavrnil zaradi razlogov neustrezne razpisne dokumentacije, torej razlogov na njegovi strani. Naročnik vlagateljeve ponudbe torej ni izločil kot nepopolne na podlagi prvega odstavka 80. člena ZJN-2 oz. ni izbral ponudbe ponudnika Sinergise d.o.o., temveč je obe ponudbi, kot že navedeno, ne da bi ugotavljal njuno popolnost, zavrnil na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2 zaradi (po njegovi oceni) neustrezne razpisne dokumentacije.

Iz spisovne dokumentacije izhaja, da se razlogi za zavrnitev obeh ponudb nanašajo na ugotovitev naročnika, da je razpisna dokumentacija glede tehnične podpore določena nejasno, zaradi česar sta jo ponudnika razlagala različno. Med strankama ni spora o tem, to pa potrjuje tudi razpisna dokumentacija, da predmet javnega naročila (izdelava programske opreme) obsega tudi tehnično podporo v obdobju dveh let od uvedbe normalnega delovanja programske opreme (Tehnična dokumentacija, Poglavje 6), pri čemer je rok za izvedbo pogodbenega dela 30.10.2014 (8. člen Pogodbe za izdelavo računalniškega programa CBN). Naročnik je ob takšnem dejanskem stanju presodil, da je razpisna dokumentacija nejasna oziroma dvoumna, saj naročniku ni jasno ali ponudba ponudnika Sinergise d.o.o. zajema tehnično podporo v obdobju dveh let od uvedbe normalnega delovanja programske opreme. Po drugi strani naročniku tudi ni jasna ponudba vlagatelja, ker je vlagatelj v ponudbi rok za izvedbo pogodbenega dela določil 30.10.2014, čeprav naj bi dela (tehnično podporo) dejansko opravljal do 30.10.2016 in bi v tem obdobju potekala tudi finančna izplačila. Naročnik se je zato je odločil, da zavrne obe ponudbi in ponovi postopek oddaje javnega naročila.

V takšnem ravnanju naročnika po presoji Državne revizijske komisije ni mogoče najti morebitne kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Odločitev naročnika za zavrnitev obeh ponudb temelji na enotnem razlogu, torej da je razpisna dokumentacija v delu tehnične podpore nejasna, zato po oceni Državne revizijske komisije odločitev naročnika ni povzročila razlikovanja med ponudnikoma. Vlagatelja sta v primerljivem položaju, saj nobenemu ni bila dostopna jasna in nedvoumna razpisna dokumentacija, zaradi česar sta bila z zavrnitvijo ponudb enako obravnavana. Državna revizijska komisija ne more slediti navedbam vlagatelja, da je naročnik ravnal diskriminatorno s tem, ko je obe ponudbi enako obravnaval, čeprav je bila ponudba vlagatelja popolna, ponudba ponudnika Sinergise d.o.o. pa nepopolna. Kot že navedeno naročnik ni presojal (ne)popolnost ponudb, ampak je obe ponudbi zavrnil zaradi nejasne razpisne dokumentacije. Poleg tega je priprava jasne in nedvoumne razpisne dokumentacije, s katero naročnik opredeli predmet javnega naročanja in pogoje postopka, v sferi naročnika, zato je na naročniku presoja, ali lahko na podlagi razpisne dokumentacije odda javno naročila ali pa zaključi postopek brez oddaje javnega naročila. Ni pa naročnik zavezan slediti vlagateljevi interpretaciji razpisne dokumentacije, na podlagi katere bi naročnik ocenil vlagateljevo ponudbo kot (edino) popolno ponudbo in mu oddal javno naročilo v izvedbo.

Glede kršitve načela zagotavljanja konkurence med ponudniki vlagatelj zatrjuje, da je naročnik navedeno načelo kršil, ker je nasprotnemu ponudniku sedaj znana popolna ponudba vlagatelja s cenami v delu tehnične podpore, kot tudi z urnimi postavkami. Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati neupravičenega razkritja ponudbene cene vlagatelja, saj je naročnik po zakonu zavezan v zapisnik o odpiranju ponudb navesti ponudbene cene ponudnikov (drugi odstavek 76. člena ZJN-2). Nadalje Državna revizijska komisija opozarja, kljub temu da vlagatelj ni pojasnil in izkazal na kakšen način se je ponudnik Sinergise d.o.o. seznanil z urnimi postavkami v zvezi s tehnično podporo, da je cena na enoto v skladu z 22. členom ZJN-2 javen podatek. V kolikor pa vlagatelj meni, da bo ponudnik Sinergise d.o.o. zaradi poznavanja vlagateljeve ponudbe v ponovnem postopku lahko ponudil nižje cene kot vlagatelj v tem postopku, pa Državna revizijska komisija pojasnjuje, da spada oblikovanje ponudbenih cen v sfero ponudnikove svobodne poslovne odločitve. Potrebno pa je dodati, da v kolikor bi razkrivanje ponudbene cene pomenilo omejevanje konkurence ponudnikov, potem naročniki ne bi mogli nikoli uporabiti instituta zavrnitve ponudb in ne bi mogli odpraviti napak v razpisni dokumentaciji. Na podlagi navedenega je zato potrebno ugotoviti, da vlagatelj ni uspel dokazati, da je naročnik kršil načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki.

Državna revizijska komisija zavrača tudi očitke prvega vlagatelja o naročnikovi nameravani kršitvi četrtega odstavka 80. člena ZJN-2, ki določa, da kadar naročnik v skladu s tretjim odstavkom 80. člena ZJN-2 zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. Namen navedene odločbe je presoja izpolnjevanja pogojev za izvedbo novega postopka javnega naročanja in ne presoja utemeljenosti razlogov za zavrnitev vseh ponudb konkretnega postopka javnega naročanja. Gre za določilo napotitvene narave, izpolnjevanje katerega se bo presojalo v primeru ponovljenega postopka oddaje javnega naročila za isti predmet javnega naročanja.

Na podlagi navedenega je zato potrebno zaključiti, da vlagatelj ni uspel utemeljiti in dokazati, da je naročnik kršil tretji odstavek 80. člena ZJN-2 oz. da je kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov in načelo zagotavljanja konkurence med ponudniku, ko je obe ponudbi zavrnil, zato je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Pri predhodnem preizkusu zahtevka za revizijo je Državna revizijska komisija ugotovila, da je vlagatelj zaradi napačnega pravnega pouka naročnika preplačal zakonsko določeno višino takse za vložitev zahtevka za revizijo, saj je vlagatelj plačal takso v višini 2.318,00 EUR, medtem ko, glede na vsebino zahtevka za revizijo in upoštevajoč drugi odstavek 71. člena ZPVPJN, znaša taksa v konkretnem primeru 0 EUR. Državna revizijska komisija bo na podlagi druge alineje četrtega odstavka 72. člena ZPVPJN ministrstvu, pristojnemu za finance, naložila vračilo preveč plačane takse.


V Ljubljani, 8.11.2013

predsednica senata
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije








Vročiti:
- Odvetniška pisarna Razdevšek d.o.o., Dalmatinova ulica 11, Ljubljana,
- Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Geodetska uprava Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Zupančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana


Vložiti:
- v spis zadeve, tu