018-345/2013 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor

Številka: 018-345/2013-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 19. in 20. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata ter mag. Maje Bilbija in Sonje Drozdek Šinko kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila ?Izdelava in dobava registrskih in preskusnih tablic za motorna in priklopna vozila?, ki ga je z vložitvijo zahtevka za revizijo začel vlagatelj UTSCH ADRIA, d.o.o., Štefanova 13A, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Fatur, o.p., d.o.o., Mestni trg 8, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), na podlagi predloga za izdajo sklepa po prvem odstavku 20. člena ZPVPJN, ki ga je vložil naročnik Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), in na podlagi predloga vlagatelja za zadržanje postopka po prvem odstavku 19. člena ZPVPJN, dne 15. 10. 2013

ODLOČILA

1. Predlogu naročnika po prvem odstavku 20. člena ZPVPJN, kot je razviden iz njegove vloge z dne 30. 9. 2013, in sicer da mu Državna revizijska komisija s sklepom dovoli sklenitev pogodbe o izvedbi predmetnega naročila, se ne ugodi.

2. Predlogu vlagatelja po prvem odstavku 19. člena ZPVPJN, kot je razviden iz zahtevka za revizijo z dne 29. 9. 2013, in sicer da naj Državna revizijska komisija s sklepom zadrži vse nadaljnje aktivnosti v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, se ne ugodi.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu 15. 3. 2013 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod št. objave JN3030/2013, 19. 3. 2013 pa še v Uradnem listu EU, in sicer pod št. objave 2013/S 055-090263. 31. 7. 2013 je naročnik izdal dokument ?Odločitev o oddaji javnega naročila?, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšo izbral ponudbo ponudnika KIG, d.d., Zagorica 18, Ig (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), vlagateljevo ponudbo pa je izločil kot nepopolno.

Zoper odločitev o oddaji javnega naročila je vlagatelj z vlogo z dne 29. 8. 2013 vložil zahtevek za revizijo, v katerem primarno predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila, podrejeno pa razveljavitev celotnega postopka oddaje javnega naročila. V zahtevku za revizijo vlagatelj tudi predlaga, naj Državna revizijska komisija zadrži vse nadaljnje aktivnosti v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, in sicer do pravnomočne odločitve o zahtevku za revizijo.

Naročnik je 19. 9. 2013 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, z vlogo z dne 30. 9. 2013 pa je na Državno revizijsko komisijo naslovil predlog za sklenitev pogodbe. Naročnik predlog utemeljuje z navedbo, da naroča izdelavo registrskih in preskusnih tablic za potrebe registracijskih organizacij, policije in Ministrstva za obrambo. Veljavna krovna pogodba za izdelavo in dobavo tablic se je iztekla decembra 2010, zato so bili z izvajalcem sklenjeni aneksi za podaljšanje krovne pogodbe. Postopek izbire novega izvajalca, ki je bil začet v začetku leta 2010, se je zaključil brez izbire, zato je naročnik leta 2013 pričel z novim postopkom. Ker bosta pogodbeni stranki v kratkem dosegli okvirni pogodbeni znesek po aneksu št. 4, razlogov za podaljševanje pa ni več, naročnik predlaga, da mu Državna revizijska komisija dovoli sklenitev pogodbe. Naročnik navaja, da registracijske organizacije potrebujejo registrske tablice, zato je sklenitev v javnem interesu. Če tablic ne bo več na razpolago, bi se ustavili postopki registracije, s čimer bi se povzročila velika gospodarska škoda. Registrska tablica je eden od pogojev za udeležbo v cestnem prometu in tako vozila, za katera vozniki sicer izpolnjujejo vse druge pogoje, ne bodo smela biti v prometu. Zagotavljanje predmeta javnega naročila je zato nujno potrebno za vse naročnike in državljane Republike Slovenije, zato je sklenitev pogodbe v javnem interesu.

Vlagatelj je z vlogo z dne 8. 10. 2013 Državni revizijski komisiji posredoval mnenje o naročnikovem predlogu. Vlagatelj navaja, da predlog ni utemeljen in da bi ga bilo treba zavrniti, saj naročnik ni izkazal prevladujočih razlogov, povezanih z javnim interesom, niti ni izkazal škodljivih posledic, ki bi lahko nastale. Naročnik ni navedel nobenih podatkov o tem, koliko tablic je še na voljo, koliko vozil se povprečno registrira na teden in za koliko časa zadostujejo zaloge tablic. Po mnenju vlagatelja je odgovornost za nastalo situacijo na naročniku, za katerega izbrani ponudnik že od leta 2007 dobavlja registrske tablice, ki niso tehnično ustrezne in katerih izdelava temelji na ničnih pogodbah. Po mnenju vlagatelja javni interes ne more biti preplačevanje tehnično neustreznih in predragih produktov, zaščita javnega interesa pa zahteva, da se ugotovi ničnost obstoječega pravnega temelja in da se celotna nastala situacija pripiše naročniku. Naročnik v preteklih postopkih oddaje javnega naročila po lastni krivdi ni izbral najugodnejšega ponudnika in je predmetni razpis pripravil šele v letu 2013, v tem času pa je v nasprotju z veljavnimi predpisi podaljševal pogodbo iz leta 2007.

Po proučitvi predlogov naročnika in vlagatelja je Državna revizijska komisija, na podlagi 19. in 20. člena ZPVPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

ZPVPJN v prvem odstavku 17. člena določa, da lahko naročnik, ne glede na vloženi zahtevek za revizijo, nadaljuje postopek oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe, ustaviti postopka javnega naročanja, zavrniti vseh ponudb ali začeti novega postopka javnega naročanja za isti predmet naročanja. Temeljno pravilo ZPVPJN je torej, da lahko naročnik po prejemu zahtevka za revizijo nadaljuje s postopkom oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe z izbranim ponudnikom. Le izjemoma lahko naročnik kljub vloženemu zahtevku za revizijo sklene pogodbo, in sicer v primerih ter pod pogoji, ki so taksativno navedeni v prvem odstavku 17. člena ZPVPJN, ter v primeru, če to dovoli Državna revizijska komisija na podlagi njegovega predloga (četrti odstavek 20. člena ZPVPJN). V skladu s četrtim odstavkom 20. člena ZPVPJN Državna revizijska komisija dovoli sklenitev pogodbe v primeru, če po preučitvi vseh pomembnih okoliščin primera in upoštevaje razmerje med škodljivimi posledicami ugoditve predlogu in koristmi za javni interes ter koristmi za osebe, ki bi lahko bile oškodovane, ugotovi, da obstajajo prevladujoči razlogi, povezani z javnim interesom, vključno z obrambnim in varnostnim interesom, ki zahtevajo, da se predlogu ugodi. Pri tem ZPVPJN izrecno določa, da zgolj ekonomski interesi ne morejo predstavljati prevladujočih razlogov, povezanih z javnim interesom. ZPVPJN hkrati določa, da Državna revizijska komisije naročnikov predlog zavrne, če izvedba naročila ni nujna ali se razlogi za nujnost lahko pripišejo naročnikovemu ravnanju in bi jih bilo mogoče predvideti.

Ker predstavlja možnost iz četrtega odstavka 20. člena ZPVPJN izjemo glede na strogo pravilo o prepovedi sklenitve pogodbe, izjeme pa je treba razlagati ozko (exceptiones non sunt extendae), je treba ugotoviti, da je možnost sklenitve pogodbe o oddaji javnega naročila pridržana le za res izjemne in glede na konkretne okoliščine posameznega primera posebej utemeljene primere. Ker gre v takšnih primerih za izjemo od splošnega pravila (ki v interesu pravice do pravnega varstva prepoveduje sklenitev pogodbe o izvedbi javnega naročila, o katerem teče spor), je dokazno breme glede obstoja okoliščin, ki bi v konkretnem primeru lahko opravičevale izjemo (da je torej sklenitev pogodbe kljub načelni prepovedi nujna in objektivno upravičena), na strani naročnika. Državna revizijska komisija mora zato pri odločanju o tem, ali lahko naročnik kljub vloženemu zahtevku za revizijo sklene pogodbo o izvedbi javnega naročila, ugotavljati ne samo obstoj javnega interesa za sklenitev pogodbe (saj ta po naravi stvari obstaja v vsakem izvedenem javnem naročilu, s katerim naročniki zadovoljujejo potrebe v javnem interesu in zagotavljajo nemoteno izvajanje javnih storitev), temveč mora ugotavljati tudi posebne okoliščine, ki utemeljujejo takšno odločitev in ki kažejo na dejansko nevarnost resne in nepopravljive škode ter nujnost njene preprečitve.

Okoliščine, ki jih lahko Državna revizijska komisija upošteva pri presoji izdaje sklepa po četrtem odstavku 20. člena ZPVPJN, morajo biti objektivne, izredne in nepredvidljive. Okoliščine, ki jih s svojim ravnanjem povzroči sam naročnik, ali okoliščine, ki bi jih naročnik pri skrbnem poslovanju moral predvideti, ne morejo biti upoštevane. Prav tako pri izdaji sklepa Državna revizijska komisija glede na izrecno določbo zakona ne more upoštevati (zgolj) ekonomskih interesov naročnika. Pri presoji utemeljenih okoliščin mora Državna revizijska komisija tudi upoštevati, da mora biti nastanek škodljivih posledic gotov in ne le verjeten, dovolitev sklenitve pogodbe pa mora biti edini možni ukrep za preprečitev škode. Za ugoditev predlogu za sklenitev pogodbe mora naročnik izkazati višjo stopnjo intenzivnosti škodljivih posledic, kot jih s pravilom o prepovedi sklenitve pogodbe iz prvega odstavka 17. člena ZPVPJN predvideva že sam zakon, saj v nasprotnem primeru to pravilo ne bi imelo nobenega pomena. Šele v primeru, kadar obseg škodljivih posledic preseže tisto mejo, ki je že sicer vključena v pravilo iz prvega odstavka 17. člena ZPVPJN, je možno zaključiti, da ne gre več za običajne oziroma pričakovane škodljive posledice, temveč za škodljive posledice, kjer je intervencija Državne revizijske komisije v smislu izdaje sklepa po četrtem odstavku 20. člena ZPVPJN nujna.

Naročnik v predlogu navaja, da se javni interes kaže v nemoteni dobavi registrskih tablic, ki so nujne za to, da je vozilo lahko udeleženo v cestnem prometu. Državna revizijska komisija se strinja, da je s tem izražen javni interes, vendar je treba poudariti, da se javni interes kaže v vsakem postopku oddaje javnega naročila in v vsaki sklenitvi pogodbe o izvedbi javnega naročila. Naročnik v predlogu ni v ničemer izkazal, da bi bil ta interes v predmetnem postopku oddaje javnega naročila bistveno večji oz. da bi nastale tako škodljive in nepopravljive posledice, ki bi lahko bile podlaga za poseg v pravico do pravnega varstva. V predmetnem postopku ni izkazano, da bi zaradi postopka pravnega varstva oz. nesklenitve pogodbe z izbranim ponudnikom nastala nepopravljiva škoda, ki je ne bi bilo mogoče preprečiti na drugačen način, saj lahko naročnik v primeru, če zaradi postopka pravnega varstva registracijske organizacije ne bodo več mogle zagotavljati registrskih tablic (česar naročnik v predlogu sicer ni izkazal), dobavo registrskih tablic zagotovi tudi na drug način. ZPVPJN v prvi alineji prvega odstavka 17. člena prav za takšne primere določa možnost, da lahko naročnik ne glede na vloženi zahtevek za revizijo sklene pogodbo, če zaradi zahtevka ne more pravočasno oddati javnega naročila, njegova izvedba pa je nujna tudi v obdobju, ko poteka postopek pravnega varstva, in sicer pod pogojem, da se naročilo odda le za čas do sklenitve pogodbe na podlagi že začetega postopka javnega naročanja in da so izpolnjeni pogoji iz ZJN-2. Gre za izjemo, ki je določena že v 5. točki prvega odstavka 29. člena ZJN-2. V skladu s to določbo lahko naročnik izvede (nov) postopek s pogajanji brez predhodne objave, če v že začetem postopku javnega naročanja zaradi vloženega zahtevka za revizijo ne more pravočasno oddati javnega naročila, izvedba naročila pa je nujna tudi v tem obdobju. Naročnik lahko torej na tej podlagi zagotovi dobavo registrskih tablic tudi v obdobju, ko postopek oddaje predmetnega javnega naročila še ni zaključen oz. ko poteka postopek pravnega varstva, s čimer bo zavarovan interes, ki ga naročnik izpostavlja v predlogu za sklenitev pogodbe, hkrati pa bo na ta način vlagatelju zagotovljeno učinkovito pravno varstvo.

Ob tem je treba tudi poudariti, da morajo biti okoliščine, ki utemeljujejo dovolitev sklenitve pogodbe, izredne oz. nepredvidljive. Dejstvo, da je bil v predmetnem postopku oddaje javnega naročila vložen zahtevek za revizijo, ni nepredvidljivo, saj je pravica ponudnikov do pravnega varstva določena v zakonu, naročnik pa bi jo pri načrtovanju postopkov moral upoštevati. Vsekakor to velja tudi v predmetnem primeru, kjer je naročnik (kot zatrjuje sam) postopek oddaje javnega naročila neuspešno vodil že od leta 2010, v kasnejšem obdobju pa ni izvedel novega postopka, temveč je podpisoval dodatke k pogodbi, ki je bila podpisana že leta 2007.

Ker naročnik v predlogu ni navedel argumentov, ki bi izkazovali, da v obravnavanem primeru obstajajo izredne in nepredvidljive okoliščine oz. da grozi resna in nepopravljiva škoda, ki je ni mogoče preprečiti drugače kot s sklenitvijo pogodbe, Državna revizijska komisija predlogu naročnika za izdajo sklepa po četrtem odstavku 20. člena ZPVPJN ni ugodila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


V zahtevku za revizijo vlagatelj predlaga, naj Državna revizijska komisija zadrži vse nadaljnje aktivnosti v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, in sicer do pravnomočne odločitve o zahtevku za revizijo. ZPVPJN v prvem odstavku 17. člena določa, da lahko naročnik ne glede na vloženi zahtevek za revizijo nadaljuje postopek oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe, ustaviti postopka javnega naročanja, zavrniti vseh ponudb ali začeti novega postopka javnega naročanja za isti predmet naročanja. Izjemoma lahko naročnik kljub vloženemu zahtevku za revizijo sklene pogodbo, in sicer v primerih ter pod pogoji, ki so taksativno navedeni v 1., 2. in 3. alineji prvega odstavka 17. člena ZPVPJN, ali v primeru, če to dovoli Državna revizijska komisija na podlagi naročnikovega predloga (četrti odstavek 20. člena ZPVPJN).

Iz določbe prvega odstavka 17. člena ZPVPJN izhaja temeljno pravilo predrevizijskega in revizijskega postopka, in sicer da vloženi zahtevek za revizijo zadrži sklenitev pogodbe (praviloma) do pravnomočnega zaključka revizijskega postopka. Takšno posledico ex lege povzroči že sama vložitev zahtevka za revizijo, zato druge aktivnosti vlagatelja zahtevka za revizijo niso potrebne. To pravilo zagotavlja, da po vloženem zahtevku za revizijo (razen v zakonu izrecno določenih izjemnih primerih) ne more priti do sklenitve pogodbe in da so zato lahko vsa naročnikova ravnanja, za katera se izkaže njihova nezakonitost, razveljavljena. ZPVPJN naročniku ob prejemu zahtevka za revizijo ne prepoveduje le sklenitve pogodbe, temveč mu (razen v zakonu izrecno določenih izjemnih primerih) izrecno prepoveduje tudi ustavitev postopka javnega naročanja, zavrnitev vseh ponudb ali začetek novega postopka javnega naročanja za isti predmet naročanja. Namen tega pravila je preprečiti, da bi naročnik zaključil postopek oddaje javnega naročila ali isti predmet naročila oddal v drugem postopku, še preden bi se končal postopek pravnega varstva.

V predmetnem postopku je treba upoštevati, da je naročnik že sprejel odločitev o oddaji naročila oz. da je bil zahtevek za revizijo vložen po prejemu obvestila o oddaji naročila. To pomeni, da bi lahko naročnik postopek oddaje javnega naročila nadaljeval le še tako, da bi sklenil pogodbo o izvedbi javnega naročila (ali izvedel druga ravnanja, našteta v prvem odstavku 17. člena ZPVPJN). Vlagatelj bi torej lahko s predlogom za zadržanje postopka praviloma dosegel le zadržanje sklenitve pogodbe. Ker pa je sklenitev pogodbe po samem zakonu zadržana že na podlagi vložitve zahtevka za revizijo, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagateljev predlog po prvem odstavku 19. člena ZPVPJN za zadržanje postopka oddaje javnega naročila brezpredmeten. Vlagatelju za vložitev predloga za zadržanje postopka v skladu s prvim odstavkom 274. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 in spremembe), ki se po prvem odstavku 13. člena ZPVPJN smiselno uporablja glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja, ni mogoče priznati pravnega interesa. Pravni interes za vložitev pravnega sredstva se kaže v tem, da ugoditev zahtevku za pravno varstvo povzroči določeno pravno korist, ki je oseba brez tega ne bi mogla doseči. Vlagatelj je to pravno korist (tj. preprečitev sklenitve pogodbe o oddaji naročila) dosegel že s pravočasno vložitvijo zahtevka za revizijo, zaradi česar tudi ne more priti do vpliva na učinkovitost pravnega varstva. Le-to bo vlagatelju zagotovljeno v obsegu, kot ga določa ZPVPJN, pri čemer bodo v primeru ugotovljenih kršitev naročnika razveljavljena vsa njegova ravnanja v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, ki so bila izvedena v nasprotju z zakonom.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija predlogu vlagatelja za zadržanje predmetnega postopka oddaje javnega naročila po prvem odstavku 19. člena ZPVPJN ni ugodila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, 15. 10. 2013

predsednik senata
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, 1000 Ljubljana
- Odvetniška družba Fatur, o.p., d.o.o., Mestni trg 8, 1000 Ljubljana
- Avbreht, Zajc in partnerji odvetniška družba, o.p., d.o.o., Šestova ulica 6, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve