018-291/2013 Mestna občina Ljubljana

Številka: 018-291/2013-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Sonje Drozdek Šinko kot predsednice senata ter mag. Maje Bilbije in Vide Kostanjevec kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila "Dobava čistil, pripomočkov in papirne konfekcije za potrebe Vrtca Črnuče", začetem na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Irbis d.o.o., Koseze 32 c, Ilirska Bistrica (v nadaljevanju: vlagatelj), ki ga zastopa Odvetniška pisarna Šafar in partnerji, d.o.o., Resljeva cesta 25, Ljubljana, zoper ravnanje pooblaščenega naročnika Mestna občina Ljubljana, Mestni trg 1, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 13.9. 2013

ODLOČILA

1. Zahtevek vlagatelja za revizijo z dne 25.7.2013 se zavrne kot neutemeljen.
2. Podredni zahtevek vlagatelja za revizijo z dne 25.7.2013 se zavrne kot neutemeljen.
3. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila "Dobava čistil, pripomočkov in papirne konfekcije za potrebe Vrtca Črnuče", katerega obvestilo je bilo objavljeno na portalu javnih naročil, dne 29.4.2013, pod št. objave JN5037/2013. Obvestilo je bilo popravljeno dne 16.5.2013 in dne 17.5.2013. Izveden je bil postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi. Javno naročilo je razdeljeno na 6 sklopov. Naročnik je z Odločitvijo o oddaji naročila št. 430-142/2013-46 z dne 11.7.2013, ponudnike obvestil, da se kot najugodnejši ponudnik za vseh 6 sklopov izbere ponudba ponudnika Makom d.o.o., Koroška cesta 64, Velenje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je dne 19.7.2013 pri naročniku po elektronski pošti vložil zahtevek za dodatno obrazložitev in vpogled v razpisno dokumentacijo. Naročnik je dne 23.7.2013 izdal sklep o zavrženju zahteve za dodatno obrazložitev, iz razloga prepozne vložitve zahteve, saj je bila vložena po 18.7.2013, ko je potekel rok treh delovnih dni od vročitve odločitve o oddaji naročila. Vpogled v razpisno dokumentacijo se je vršil dne 24.7.2013.
Vlagatelj je v pravočasnem zahtevku za revizijo z dne 25.7.2013 navedel, da vlaga zahtevek za revizijo zoper sklop 1 in 2, saj je bila v tem delu njegova ponudba ob merilu najnižje cene najugodnejša, naročnik pa bi jo moral oceniti kot popolno in jo izbrati. Naročnik je ponudbo vlagatelja za sklop 1 ocenil kot neustrezno v pozicijah 1, 4 in 8, kjer je navedel, da preračun orientacijske količine čistila ne ustreza glede na zahtevo iz predračunskega obrazca in ponujenega čistila s strani ponudnika. Pri poziciji 14 pa je naročnik navedel, da ponujeno milo Tork ne vsebuje nastavka za milnik Tork, čeprav bi ga glede na zahteve moral. Naročniku vlagatelj očita, da ni pojasnil, v katerem delu vlagatelj krši razpisno dokumentacijo in kakšen naj bi bil pravilen izračun orientacijske količine čistila. Naročnik je po njegovem mnenju s tem kršil načelo enakopravnosti ponudnikov in načelo transparentnosti. Vlagatelj kljub odgovorom na Portalu javnih naročil ni razumel pravilnega izračuna orientacijske vrednosti čistila. Glede na odgovor naročnika na Portalu javnih naročil je razumel, da je potrebno pripraviti celotno ponudbo ob upoštevanju raztopine za vsakodnevno čiščenje, torej raztopino z nizko koncentracijo in poudarja, da odgovora naročnika ni mogoče razumeti drugače. Vlagatelj je navedel, da je na takšen način razumela razpisno dokumentacijo tudi večina ponudnikov, saj so bile njihove ponudbe prav tako označene kot neprimerne. Prav tako navaja, da njegova ponudba v poziciji 14 vključuje tudi nastavek za milo, saj je podpisal izjavo, da se strinja z razpisno dokumentacijo, v kateri je to posebej navedeno. Zato meni, da je njegova ponudba v sklopih 1 in 2 popolna. Vlagatelj zahteva, da Državna revizijska komisija ugotovi, da je vlagateljeva ponudba popolna in razveljavi odločitev o oddaji naročila, da naročnik izda novo odločitev o izbiri in izbere vlagateljevo ponudbo ter da mu povrne stroške postopka. Podredno vlagatelj uveljavlja kršitev načela transparentnosti in enakopravnosti ponudnikov, saj je naročnik kot merilo za izbiro določil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, medtem ko je v obvestilu o javnem naročilu določil kot merilo najnižjo ceno in s tem kršil 48. člen Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 12/2013-UPB5; v nadaljevanju: ZJN-2). S podrednim zahtevkom vlagatelj zahteva, da Državna revizijska komisija razveljavi celoten postopek oddaje javnega naročila in da se mu povrnejo stroški.

Naročnik je izbranega ponudnika obvestil o vložitvi zahtevka za revizijo z dopisom dne 29.7.2013 in ga poučil o pravici do izjasnitve do navedb v zahtevku za revizijo. Izbrani ponudnik se do navedb vlagatelja ni opredelil.

Naročnik je dne 14.8.2013 sprejel Odločitev o zahtevku za revizijo št. 4300-3/2013/47 in zahtevek za revizijo vlagatelja v celoti zavrnil. Naročnik je v odločitvi navedel, da so bila navodila za sklop 1, pozicije 1, 4, 8 in 14 ter sklop 2, pozicija 4 jasne, nedvoumne in zakonite in v zvezi z njimi na Portalu javnih naročil ni bilo vprašanj. V tem delu je bilo po mnenju naročnika jasno, da mora ponuditi izračun orientacijske količine glede na visoko koncentracijo, katere pa vlagatelj ni ponudil in je zato ponudbo označil kot nepopolno. Naročnik meni, da je bila dopolnitev ponudbe v tem primeru nedopustna. Pri sklopu 2 pozicija 4 je bilo posebej opredeljeno, da mora ponudnik sam preračunati potrebno orientacijsko količino. Naročnik je navedeno ponazoril s primerom v odgovoru na vprašanje in jasno označil, da zahteva čistilo za pripravo delovne raztopine z visoko koncentracijo. Mnenje naročnika je, da vlagatelj tudi ni ponudil ustreznega mila z nastavkom za milnik, kar izhaja iz fotografij, zaradi česar je bila ponudba tudi v tem delu nepopolna. V zvezi s podrednim zahtevkom naročnik meni, da bi moral uveljavljati kršitev v zahtevku za revizijo pred potekom roka za predložitev ponudb, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN.


Naročnik je z vlogo z dne 14.8.2013 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje javnega naročila in v predrevizijskem postopku.

Državna revizijska komisija je dne 21.8.2013, v skladu s četrtim odstavkom 29. člena ZPVPJN, naročnika pozvala, da ji posreduje dodatno dokumentacijo.

Vlagatelj je v skladu s petim odstavkom 29. člena ZPVPJN dne 22.8.2013 vložil pravočasno vlogo, s katero se je opredelil do navedb naročnika v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V njem je navedel, da je naročnik z odgovorom z dne 10.5.2013, ob 11.08 uri, na Portalu javnih naročil spremenil razpisno dokumentacijo, saj je ponudnikom odgovoril, da je delovna raztopina zavedena v tabeli predračuna raztopina, ki se pripravlja za vsakodnevno čiščenje. Vlagatelj je podal ponudbo v skladu z danim pojasnilom in tako je razumela njegovo pojasnilo tudi večina ponudnikov, naročnik pa navedenega pojasnila ni upošteval pri oceni popolnosti. Vlagatelj se tudi ne strinja, da je bila ponudba v sklopu 1, v poziciji 1.14 nepopolna, iz razloga, ker je priložil fotografijo izdelka brez nastavka za milo, saj navodil ni razumel tako, da morajo biti fotografirani skupaj z nastavkom. Sicer je že v zahtevku za revizijo navedel, da vključuje cena tudi nastavek za milo. Ravnanje enega (izbranega) ponudnika, če je priložil sliko mila z nastavkom, še ne pomeni, da je bilo to pričakovati tudi od ostalih ponudnikov in je lahko šlo v tem primeru le za formalno nepopolnost ponudbe. Vlagatelj nasprotuje mnenju naročnika, da je prepozen glede kršitev, ki se nanašajo na merila za ocenjevanje ponudb in bi moral zahtevek za revizijo v tem delu vložiti v fazi pred rokom za oddajo ponudb. Naročnik namreč merila za oceno ponudb uporabi v fazi ocenjevanja ponudb in v primeru, da so merila nekonsistentna, torej da je razlika med merili iz objave javnega naročila na Portalu javnih naročil in merili iz razpisne dokumentacije, naročnik ne more zagotoviti enakopravne in transparentne oddaje javnega naročila, saj ponudniki ne vedo katero merilo bo uporabil.

Naročnik je posredoval zahtevano dodatno dokumentacijo Državni revizijski komisiji dne 23.8.2013.

Državna revizijska komisija je dne 27.8.2013 prejela vlogo naročnika, s katero se je opredelil do navedb vlagatelja podanih v vlogi z dne 22.8.2013. Naročnik je v vlogi še enkrat obrazložil svojo odločitev.

Državna revizijska komisija je po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Predmet revizijskega postopka sta sklop 1 "Čistila za kuhinjo in objekt" in sklop 2 "Čistila za strojno pomivanje posode". Glede primarnega zahtevka vlagatelja je med vlagateljem in naročnikom sporno, ali je naročnik ravnal v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2, ko je izločil ponudbo vlagatelja v obravnavanih sklopih kot neprimerno.

V prvem odstavku 80. člena ZJN-2 je določeno, da mora v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom tega zakona in upoštevaje drugi in tretji odstavek 41. člena tega zakona izločiti ponudbe, ki niso popolne. Neprimerna ponudba je tista ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika, določenih v razpisni dokumentaciji (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). ZJN-2 v 37. členu določa način opredelitve tehničnih specifikacij, vendar zahteva po jasnosti razpisne dokumentacije izhaja iz načela transparentnosti javnega naročanja (8. člen ZJN-2). Državna revizijska komisija je že večkrat zavzela stališče (npr. v zadevah št. 018-299/2011, 018-295/2012, 018-5/2013), da mora naročnik pogoje v razpisni dokumentaciji določiti jasno, natančno in na nedvoumen način, nejasne razpisne dokumentacije pa ni mogoče interpretirati v škodo ponudnikov, saj je naročnikova dolžnost, da pripravi razpisno dokumentacijo dovolj jasno in določno, da ne dopušča različnih razlag. Vsebina razpisne dokumentacije je določena v prvem odstavku 71. člena ZJN-2. Drugi odstavek istega člena določa, da lahko razpisna dokumentacija vsebuje tudi druge listine, ki so glede na predmet naročila potrebne pri izdelavi ponudbe. Podatki iz razpisne dokumentacije morajo biti enaki podatkom, objavljenim v obvestilu o naročilu. Kot del razpisne dokumentacije se štejejo tudi informacije, ki jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom, sodelujočim v postopku oddaje javnega naročila. Informacije, ki jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom na ali preko portala javnih naročil, se štejejo za spremembo, dopolnitev ali pojasnilo razpisne dokumentacije, če iz vsebine informacij izhaja, da se z njimi spreminja ali dopolnjuje razpisna dokumentacija ali če se s pojasnilom odpravlja dvoumnost navedbe v razpisni dokumentaciji.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija preučila, ali je naročnik v razpisni dokumentaciji jasno, natančno in nedvoumno navedel specifikacije v pozicijah 1.1., 1.4., 1.8. (sklop 1) in 2.4. (sklop 2) predmeta javnega naročila.

V razpisni dokumentaciji v poglavju 5. Ponudbena dokumentacija je med navodili za izpolnjevanje obrazcev- konkretno za obrazec Priloga 5 navedeno:

"Ponudniki pri izpolnjevanju navedenih obrazcev ne smejo posegati v vsebino obrazcev, kot jih je pripravil naročnik, ampak morajo izpolniti le prazna " neizpolnjena polja, ki se nanašajo na ponujeno ceno. Opisa postavk v specifikacijah ni dovoljeno spreminjati. Naročnik bo ponudbo ponudnika, ki bi spremenil vsebino postavk oz. ne bo ponudil artikle za vse postavke v posameznem sklopu, izločil kot neprimerno. Ponudnik se lahko prijavi na enega, več ali vse sklope razpisne dokumentacije in izpolni ponudbeni obrazec.".

Na straneh od 6 do 8 razpisne dokumentacije je navedeno, da je specifikacija predmeta javnega naročila razvidna iz tabele po posameznih sklopih naročnika v prilogi C te razpisne dokumentacije. Prav tako je navedeno:
1. Ponujeni artikli morajo v celoti ustrezati zahtevam iz razpisne dokumentacije. V kolikor ponudnik ne ponudi vseh zahtevanih artiklov posameznega sklopa ali artikli ne ustrezajo pogojem iz razpisne dokumentacije, se ponudnika izloči in nadaljnje obravnave.
2. V prilogi C (specifikacije) razpisne dokumentacije je glede spornih pozicij bilo treba v 4. kolono vpisati razpon doziranja v ml/L, v 1. in 3. koloni pa je bilo navedeno:
- 1.1. Koncentrirano tekoče močno alkalno čistilo za odstranjevanje maščob za RF kuhinjske elemente in tla, pakiranje do 5 L. Za pripravo 11.520 L delovne raztopine z visoko koncentracijo (Perfect ali enakovredna zamenjava). Orientacijska količina za 24 mesecev ni bila določena.
- 1.4. Koncentrirano čistilo za ročno pomivanje posode, nežen za roke, pakiranje do 1 L. Za pripravo 1.263.000 L delovne raztopine z visoko koncentracijo. Potrdilo v skladu z uredbo o ZeJN: zahtevano. Orientacijska količina za 24 mesecev ni bila določena.
- 1.8. Koncentrirano tekoče, močno čistilo za odstranjevanje urinskega in vodnega kamna v sanitarijah, pakiranje do 1L. Za pripravo 8.000 L delavne raztopine z visoko koncentracijo. Potrdilo v skladu z uredbo o ZeJN: zahtevano. Orientacijska količina za 24 mesecev ni bila določena.
- 2.4. Predpomivalno sredstvo, nevtralni tekoči detergent za ročno pomivanje posode, ki se ne peni, uporabno pred strojnim pomivanjem za pom. Stroj Winterhalter (Winterhalter predpomivalno A50 PC) ali enakovredna zamenjava, embalaža do 5 L, za pripravo 1.320.000 L delavne raztopine z visoko koncentracijo. Orientacijska količina za 24 mesecev ni bila določena.
- Dobavitelj mora pod zaporedno številko 1.1., 1.2., 1.4., 1.8., 1.9., 1.10. in 2.4 izračunati kakšna je potrebna orientacijska količina " število enot mere, glede na opis iz stolpca B in zapisati kakšno je doziranje (razpon) na L vode.
Dne 10.5.2013 sta bila na Portalu javnih naročil zastavljena naslednja vprašanja, na katera je naročnik tudi odgovoril:
a) Prosimo Vas, da v tabeli sklopov za razpis, pri sklopu št. 2, čistila za strojno pomivanje posode, navedete Orientacijsko količino za 24 mesecev. Pri zadnjem čistilu pod postavko 2.4. le ta ni navedena.
ODGOVOR:
Ker naročnik ne ve, v kakšni koncentraciji se uporablja čistilo, ki ga bo ponudil ponudnik pod zaporedno številko 2.4, mora ponudnik sam preračunati koliko čistila bo naročnik potreboval za 24 mesecev, če želi pripraviti 1.320.000 L delavne raztopine z visoko koncentracijo.
Primer: čistilo xy se uporablja v koncentraciji 0,1 " 0,5 ml / L vode
Za pripravo 1.320.000 L delavne raztopine z visoko koncentracijo naročnik potrebuje:
1.320.000 L x 0,5 ml / 1000 ml = 660 L čistila xy.
b) Zanima nas kakšno doziranje (ml/1L), naj ponudniki upoštevamo pri preračunu orientacijske količine. Najbolj pogosto in tudi najbolj objektivno, je preračunavanje potrebne količine čistila iz srednje vrednosti koncentracije, ki je razvidna iz navodil za uporabo. Ta kriterij postavlja vse ponudnike na enako izhodišče pri pripravi ponudbenega predračuna, naročnik pa bo tako prejel najbolj realne ter med seboj primerljive ponudbe.
Primer: V kolikor se čistilo meša z vodo v razmerju 10 ml/L (1%) za dnevno čiščenje, 25 ml/1L (2,5%) za generalno čiščenje, v primeru trdovratne umazanije pa se priporoča uporaba v koncentrirani nerazredčeni obliki (100%) - to pomeni, da je srednja vrednost koncentracije 50,50%.
ODGOVOR:
Naročnik sporoča, da je delovna raztopina zavedena v tabeli predračuna raztopina, ki se pripravlja za vsakodnevno čiščenje. Za preračun orientacijske količine posameznega artikla ponudnik upošteva zahtevo, razvidno iz tabele predračuna.

Državna revizijska komisija iz določb razpisne dokumentacije ugotavlja, da so bile specifikacije v pozicijah 1.1., 1.4., 1.8. (sklop 1) in 2.4. (sklop 2) jasno zapisane. Prav tako pa iz njih izhaja, da je naročnik zahteval čistila za pripravo delovne raztopine z visoko koncentracijo. Iz povzetkov razpisne dokumentacije izhaja, da mora ponudnik v primeru spornih pozicij izračunati orientacijsko količino čistila. V zvezi s tem je naročnik svoja navodila pojasnil z odgovori na vprašanja na Portalu javnih naročil, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju obravnavala vprašanje, ali je naročnik v pozicijah 1.1., 1.4., 1.8. (sklop 1) in 2.4. (sklop 2) na podlagi odgovorov na Portalu javnih naročil spremenil vsebino razpisne dokumentacije, saj je vlagatelj pripravil celotno ponudbo na način, kakor je razumel odgovore na Portalu javnih naročil.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v Prilogi C (specifikacije) za pozicije 1.1., 1.4., 1.8. (sklop 1) in 2.4. (sklop 2) določil obveznost, da mora ponudnik "["] izračunati kakšna je potrebna orientacijska količina " število enot mere, glede na opis iz stolpca B in zapisati kakšno je doziranje (razpon) na L vode." Ponudniki so postavili na Portalu javnih naročil zahtevo, da naročnik v poziciji 2.4 določi orientacijsko količino. Naročnik je odgovoril (odgovor z dne 10.5.2013, ob 11.02 uri): "Ker naročnik ne ve, v kakšni koncentraciji se uporablja čistilo, ki ga bo ponudil ponudnik pod zaporedno številko 2.4, mora ponudnik sam preračunati, koliko čistila bo naročnik potreboval za 24 mesecev, če želi pripraviti 1.320.000 L delavne raztopine z visoko koncentracijo." in podal primer izračuna orientacijske količine, ki je veljal za čistilo za pripravo delovne raztopine z visoko koncentracijo "(čistilo xy se uporablja v koncentraciji 0,1 " 0,5 ml / L vode. Za pripravo 1.320.000 L delavne raztopine z visoko koncentracijo naročnik potrebuje: 1.320.000 L x 0,5 ml / 1000 ml = 660 L čistila xy." Že v tem odgovoru je naročnik ponudnikom odgovoril, da želi pri poziciji 2.4. čistilo za pripravo delovne raztopine z visoko koncentracijo. Pomemben je tudi prikazani primer izračuna orientacijske količine, iz katerega izhaja, da je v primeru razpona doziranja pri izračunu potrebno uporabiti maksimum predlaganega doziranja glede na navodila za uporabo posameznega čistila, ki so bila obvezna priloga ponudb vlagatelja. V naslednjem odgovoru z dne 10.5.2013, ki je bil objavljen ob 11.08 uri, je naročnik navedel, "["] da je delovna raztopina zavedena v tabeli predračuna raztopina, ki se pripravlja za vsakodnevno čiščenje. Za preračun orientacijske količine posameznega artikla ponudnik upošteva zahtevo, razvidno iz tabele predračuna." Iz drugega odgovora izhaja, da je delovna raztopina pri vseh pozicijah, ki jo želi naročnik, navedena v tabeli predračuna, ki se pripravlja za vsakodnevno čiščenje, oziroma ki jo naročnik uporablja vsakodnevno, tj. čistilo za pripravo delovne raztopine z visoko koncentracijo. V nadaljevanju pa ponudnika usmeri, da naj za izračun orientacijske količine artikla upošteva zahtevo, razvidno iz tabele predračuna.

Državna revizijska komisija je zaključila, da naročnik z odgovori ni spremenil razpisne dokumentacije, kot trdi vlagatelj v zahtevku za revizijo. Naročnik je s pojasnili na Portalu javnih naročil, v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZJN-2, pojasnil način izračuna orientacijske količine čistila (za pozicije 1.1., 1.4., 1.8. in 2.4.), kar po mnenju Državne revizijske komisije ne pomeni spremembo razpisne dokumentacije.

Glede na navedeno je ugotovitev naročnika, da je vlagatelj ponudil neprimerno ponudbo v pozicijah 1.1., 1.4., 1.8. (sklop 1) in 2.4. (sklop 2) pravilna, saj ponujeni artikli ne ustrezajo zahtevam iz razpisne dokumentacije. Iz navedenih razlogov je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik ravnal v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije in ZJN-2, ko je označil vlagateljevo ponudbo v pozicijah 1.1., 1.4., 1.8. (sklop 1) in 2.4. (sklop 2) kot neprimerno.

Državna revizijska komisija ni ugotavljala s strani vlagatelja očitane kršitve naročnika, da je naročnik v sklopu 1 nezakonito označil njegovo ponudbo kot neprimerno tudi v poziciji 1.14. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji med navodili za izpolnjevanje obrazca Priloga 5 določil, da bo "["] naročnik ponudbo ponudnika, ki ne bo ponudil artikle za vse postavke v posameznem sklopu, izločil kot neprimerno." Iz navedenega izhaja, da ponudnik, ki pravilno ne ponudi vseh postavk posameznega sklopa, ne more uspeti in njegova ponudba za ta sklop ne more biti izbrana. Ker naročnik po presoji Državne revizijske komisije ni ravnal nezakonito, ko je označil vlagateljevo ponudbo kot neprimerno že v pozicijah 1.1, 1.4. in 1.8. njegova ponudba za sklop 1 ne more biti izbrana tudi v primeru ugotovitve morebitne kršitve naročnika v poziciji 1.14.

Državna revizijska komisija je na podlagi navedenega zaključila, da naročnik ni kršil prvega odstavka 80. člena ZJN-2, ko je vlagateljevo ponudbo v sklopu 1 in sklopu 2 izločil kot neprimerno, saj ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika, določenih v razpisni dokumentaciji. Skladno s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je neprimerna ponudba tudi nepopolna ponudba, ki jo je v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 potrebno izločiti.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju obravnavala, ali je naročnik ravnal v skladu z 79. členom ZJN-2, saj je vlagatelj naročniku očital, da so navedbe naročnika v Odločitvi o oddaji javnega naročila pavšalne in neargumentirane, saj iz njih ni razvidno, katero določilo razpisne dokumentacije naj bi vlagatelj kršil in kakšen naj bi bil, glede na naročnikov izračun, pravilen izračun orientacijske količine čistila. S tem naj bi po navedbah vlagatelja naročnik kršil načelo enakopravnosti ponudnikov in načelo transparentnosti.
V prvem odstavku 79. člena ZJN-2 je med drugim določeno, da naročnik po pregledu in ocenjevanju ponudb sprejme odločitev o oddaji naročila. Svojo odločitev mora obrazložiti in navesti ugotovitve ter razloge zanjo. V tretjem odstavku 79. člena ZJN-2 pa je med drugim določeno, da če odločitev o oddaji naročila ne vsebuje razlogov za zavrnitev ponudbe ponudnika, ki ni bil izbran, in prednosti sprejete ponudbe v razmerju do ponudnika, ki ni bil izbran, lahko ponudnik, ki ni bil izbran, vloži pri naročniku zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila.

Kot je Državna revizijska komisija že v več svojih odločitvah zapisala, mora obrazložitev odločitve vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, da lahko zaščitijo svoje pravice in preverijo, ali je odločitev o oddaji naročila zakonita ali ne. Pri tem sicer ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, ki so naročnika vodili pri sprejemu odločitve o oddaji naročila, vendar pa morajo biti v povezavi z odločitvijo jasno in nedvoumno navedena glavna pravna in dejanska dejstva. Ali odločitev o oddaji javnega naročila vsebuje vse razloge, na podlagi katerih lahko ponudnik učinkovito uveljavlja svoje pravno varstvo, pa je treba ugotavljati v vsakem primeru posebej.

Državna revizijska komisija je ugotovila, da je naročnik v Odločitvi o oddaji naročila z dne 11.7.2013 v izreku navedel izbranega ponudnika po sklopih in vrednosti izbranih ponudb za vsak sklop posebej. V obrazložitvi je naročnik navedel, v katerih delih ponudbe ponudnikov niso pripravljene v skladu z razpisno dokumentacijo, oziroma pri katerih ponudbah se zahtevana pakiranja v popisu artiklov v razpisni dokumentaciji ne ujemajo s ponujenimi pakiranji iz ponudb ponudnikov (prva vrstica prve tabele v obrazložitvi). Iz obrazložitve naročnika izhaja, da je ponudba vlagatelja v pozicijah 1.1., 1.4., 1.8. in 2.4. neprimerna, saj preračun orientacijske količine čistila ni ustrezen glede na zahtevo iz predračunskega obrazca in ponujenega čistila s strani ponudnika. Prav tako je neprimerna v poziciji 1.14, ker je vlagatelj ponudil ponujeno milo brez nastavka, namesto zahtevanega mila z nastavkom za milnik Tork. V nadaljevanju pa je podana razvrstitev ponudb glede na merilo najnižje cene, na podlagi katerega je naročnik izmed popolnih ponudb izbral najugodnejše ponudbe izbranega ponudnika.

Iz določb ZJN-2 in prakse Državne revizijske komisije izhaja, da mora iz obrazložitve odločitve biti razvidno, katera pravno pomembna dejstva je naročnik vzel kot podlago za svoje odločitve in na katero pravno normo ali kriterij iz razpisne dokumentacije se je oprl. Iz naročnikove Odločitve o oddaji javnega naročila z dne 11.7.2013 izhaja, da je postopal po 79. členu ZJN-2, saj je navedel vsa pravno pomembna dejstva, ki jih je naročnik vzel kot dejansko podlago za svojo odločitev. Prav tako je navedel, zakaj ponudba vlagatelja v spornih pozicijah ne ustreza razpisni dokumentaciji v popisih artiklov (preračun orientacijske količine čistila in posledično količina čistila za pripravo delovne raztopine z visoko koncentracijo nista ustrezna). Kot izhaja iz zahtevka za revizijo (str. 4) je vlagatelj razumel, da je njegova ponudba bila označena kot neprimerna, ker je ponudbo pripravil glede na količino čistil za pripravo delovne raztopine z nizko koncentracijo. Prav tako je razumel, da mu naročnik očita, da ni ponudil mila z nastavki za milnik Tork. Iz tega tudi izhaja, da sam način izračuna vlagatelju ni bil sporen, ampak je vlagatelj pri izračunu uporabil napačno doziranje za pripravo delovne raztopine z ustrezno koncentracijo, čeprav je bila višina koncentracije ustrezno označena. Iz navedenih razlogov naročnik ni kršil ne načela enakopravne obravnave ponudnikov in načela transparentnosti in ne določbe 79. člena ZJN-2. Državna revizijska komisija je zaključila, da je bil vlagatelj (ki je podrobnosti svoje ponudbe gotovo poznal) z odločitvijo o oddaji naročila seznanjen z razlogi, ki so predstavljali podlago naročnikove odločitve in je lahko učinkovito uveljavljal svoje pravno varstvo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je podredno uveljavljal kršitev naročnika zaradi kršitve načel transparentnosti in enakopravnosti ponudnikov, saj sta razpisna dokumentacija in pojasnilo naročnika v nasprotju z vsebino obvestila o naročilu na Portalu javnih naročil. Meni, da je naročnik uporabil navedena merila pri ocenjevanju ponudb, vendar ne ve, katero merilo je naročnik uporabil pri izbiri. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je med vlagateljem in naročnikom sporno ali je naročnik ravnal skladno s petim odstavkom 48. člena ZJN-2, v katerem je določeno, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala vprašanje, kakor opozarja v svojih navedbah naročnik, ali bi moral vlagatelj v tam delu vložiti zahtevek za revizijo pred rokom za predložitev ponudb. Naročnik tudi trdi, da v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN, vlagatelj po preteku roka, določenega za predložitev ponudb, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča ta zakon in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj z zahtevkom za revizijo v tem delu navajanja kršitev prepozen za uveljavljanje kršitve, ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali razpisno dokumentacijo. Rok za predložitev ponudb je bil podaljšan do 24.5.2013, do 09.00 ure (odgovora z dne 15.5.2013, ob 14.01 in 14.11 uri). Zahtevek za revizijo pa je bil vložen 25.7.2013, priporočeno s povratnico po pošti, torej po predložitvi ponudb (drugi odstavek 25. člena ZPVPJN). V konkretnem primeru ni več mogoče ugotavljati, ali je merilo pravilno določeno in je oblikovano ter ovrednoteno v skladu z določbami ZJN-2, saj je rok za vložitev zahtevka za revizijo osem delovnih dni od objave obvestila o javnem naročilu, dodatnih informacijah oziroma prejema povabila k oddaji ponudb. Prav tako vlagatelj v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN ne sme več navajati novih kršitev, Državna revizijska komisija pa jih tudi ne sme upoštevati, saj so mu bile oziroma bi mu morale biti kršitve znane že pred potekom roka za predložitev ponudb, kajti pojasnilo, razpisna dokumentacija in obvestilo o javnem naročilu so bili javno objavljeni in se je moral vlagatelj pri pripravi ponudbe po njih ravnati.
Vendar pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da je šlo v predmetnem primeru za napačno poimenovanje merila za izbiro. Naročnik je v razpisni dokumentaciji na strani 14 v točki V. Merilo zapisal:
"Merilo za izbiro je ekonomsko najugodnejša ponudba. Naročnik bo merilo uporabil za vsak razpisani sklop posebej."

Vprašanje in odgovor v zvezi z merili z dne 10.5.2013 (objavljeno ob 11.05 uri) sta se glasila:
"Ali merilo za izbiro "ekonomsko najugodnejša ponudba" pomeni najnižjo ponujeno vrednost za posamezni sklop, seveda ob upoštevanju specifikacij in drugih zahtev iz razpisne dokumentacije.
ODGOVOR:
DA. Merilo "ekonomsko najugodnejša ponudba" pomeni, da ta velja za vsak posamezni sklop, seveda ob upoštevanju specifikacij in drugih zahtev iz razpisne dokumentacije."

Iz odgovora z dne 10.5.2013, ki je bil objavljen ob 11.05 uri, izhaja, da je naročnik merilo "ekonomsko najugodnejša ponudba" enačil z merilom "najnižja cena", kar ni v skladu s prvim odstavkom 48. člena ZJN-2, vendar iz celotne dokumentacije, vključno z obvestilom o javnem naročilu in pojasnilom oziroma odgovorom iz tega dne izhaja, da je bilo uporabljeno merilo "najnižja cena". Namreč nikjer v dokumentaciji v zvezi z merili ni določeno nobeno dodatno merilo, ki ne bi pomenilo "najnižje cene", kar pa bi v primeru merila "ekonomsko najugodnejše ponudbe" moralo biti določeno (četrti odstavek 28. člena ZJN-2). Prav tako je naročnik z odgovorom z dne 10.5.2013, ki je bil objavljen na Portalu javnih naročil na vprašanje, ali "ekonomsko najugodnejša ponudba" pomeni najnižjo ponujeno vrednost za posamezni sklop, potrdil, da bo uporabil pri ocenjevanju merilo "najnižje cene", saj je na vprašanje odgovoril z "DA". Naročnik je z odgovorom v tem delu pojasnil razpisno dokumentacijo v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZJN-2, zato mu v tem delu ni mogoče očitati kršitev zakona.

Iz Odločitve o oddaji naročila z dne 11.7.2013 izhaja, da je naročnik najprej preveril, katere so popolne ponudbe in med drugimi izločil kot neprimerno in nepopolno tudi vlagateljevo ponudbo (izhaja iz prvih treh tabel v obrazložitvi odločitve o oddaji naročila). V nadaljevanju je naročnik preveril vrednosti popolnih ponudb po sklopih. Nazadnje je naročnik izbral ponudbo izbranega ponudnika na podlagi merila najnižje cene, kot izhaja tudi iz izreka odločitve o oddaji naročila. Iz odločitve o oddaji naročila torej izhaja, katero merilo je bilo uporabljeno pri izbiri oziroma ocenjevanju popolnih ponudb, zato navedbe vlagatelja ne držijo v delu, v katerem trdi, da ne ve, na podlagi katerega merila so bile popolne ponudbe ocenjene. Državna revizijska komisija iz odločitve o oddaji naročila ni ugotovila, da bi bilo pri ocenjevanju ponudb uporabljeno kakšno drugo merilo kot je najnižja cena, saj iz razpisne dokumentacije tudi ne izhaja, da bi se naj uporabilo še kakšno dodatno merilo. Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je bilo spoštovano načelo transparentnosti iz 8. člena ZJN-2. Državna revizijska komisija prav tako ugotavlja, da je naročnik v postopku oddaje javnega naročila spoštoval tudi načelo enakopravne obravnave ponudnikov iz 9. člena ZJN-2, saj je za vse popolne ponudbe upošteval merilo najnižje cene, tako da jih je med sabo primerjal izključno po vrednosti oziroma ceni.

Državna revizijska komisija je zaključila, da naročnik s svojim ravnanjem ni kršil določbe petega odstavka 48. člena ZJN-2, saj je uporabil merila, ki so bila navedena v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji na način, kot so bila opisana in vrednotena. Glede na navedeno je Državna revizijska komisija podredni zahtevek v skladu s 1. alinejo 1. odstavka 39. člena ZPVPJN zavrnila kot neutemeljenega, saj ni ugotovila kršitev naročnika, zaradi katerih bi naročnik, na podlagi določil razpisne dokumentacije in ob upoštevanju navedb v zahtevku za revizijo, moral sprejeti drugačno odločitev.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 17.9.2013






Predsednica senata:
Sonja Drozdek Šinko
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Mestna občina Ljubljana, Mestni trg 1, Ljubljana
- Odvetniška pisarna Šafar in partnerji, d.o.o., Resljeva cesta 25, Ljubljana
- Makom d.o.o., Koroška cesta 64, Velenje
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve, tu