018-253/2013 Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo

Številka: 018-253/2013-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata ter mag. Maje Bilbija in mag. Nataše Jeršič kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila "Vzdrževanje letaliških površin MORS - 12/2013 ODP(430-24/2013)", na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika POSSEHL POSEBNE GRADNJE d.o.o., Počehovska ulica 25, Maribor, ki ga zastopa Tanja Glušič, odvetnica v Ljubljani (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper odločitev naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 16. 8. 2013

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo z dne 27. 6. 2013 se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povračilo stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 7. 2. 2013 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku in obvestilo o javnem naročilu dne 29. 3. 2013 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 3621/2013, dne 3. 4. 2013 pa še v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2013/S 065-108764. Dne 10. 6. 2013 je sprejel odločitev, da ne izbere nobenega izmed ponudnikov in javnega naročila ne odda. Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 27. 6. 2013 vložil zahtevek za revizijo, v katerem je navedel, da je naročnik njegovo ponudbo nepravilno označil kot neprimerno in posledično nepopolno. Naročnik je namreč napačno presodil, da bi moral vlagatelj predložiti dokazilo o ustreznosti vgrajenega asfalta, saj to v fazi oddaje javnega naročila v razpisni dokumentaciji ni bilo zahtevano od ponudnikov, temveč se je ta zahteva nanašala šele na izvajalca javnega naročila v fazi izvedbe predmeta javnega naročila. To izhaja iz dejstva, da je bilo zahtevano potrdilo o "vgrajenem" asfaltu, ki naj ga predloži "izvajalec" in ne "ponujenem" asfaltu, ki naj ga predloži "ponudnik". V tem delu je razpisna dokumentacija naročnika nejasna, zato jo je potrebno razlagati v korist ponudnikov. Okoliščina, da vlagatelj potrdila o kvaliteti vgrajenega asfalta ni priložil ponudbi tudi v nobenem primeru ne vpliva na razvrstitev ponudbe glede na v razpisni dokumentaciji določena merila, zato bi moral naročnik vlagatelja pozvati k dopustni dopolnitvi formalno nepolne ponudbe. V nadaljevanju vlagatelj še navaja kršitve Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2), nastale s tem, ko naročnik ni z ničemer obrazložil zakaj je vlagateljevo ponudbo označil tudi za nesprejemljivo, navaja pa še dodatne razloge, zaradi katerih je skupna ponudba družb Art Decor 2000 d.o.o., Kostmann d.o.o. in Blaster d.o.o., ki jo je naročnik prav tako izločil, nepopolna. Na podlagi navedenega zahteva razveljavitev odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila in povrnitev stroškov, nastalih z vložitvijo zahtevka za revizijo.

Naročnik je dne 3. 7. 2013 sprejel odločitev, s katero je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi odločitve se je opredelil do posameznih vlagateljevih navedb in ponovno navedel razloge za svojo odločitev o nepopolnosti vlagateljeve ponudbe. Meni, da ni mogoče sprejeti vlagateljevega naziranja in uporabiti gramatikalno razlago, saj je bilo iz preostalih določb razpisne dokumentacije razvidno, da se nanašajo na ponudnika in ne na izvajalca. Naročnik je navedel, da je opravil analizo cen, ki je pokazala na nesprejemljivo ponudbo vlagatelja. Obrazložitev o tem ni bila potrebna, saj je definicija nesprejemljive ponudbe razvidna iz zakona, prav tako pa bi vlagatelj v skladu s 3. odstavkom 79. člena ZJN-2 lahko podal zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila.

Naročnik je Državni revizijski komisiji v prilogi dopisa, prejetega dne 12. 7. 2013, odstopil dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Državna revizijska komisija je dne 16. 7. 2013 in 26. 7. 2013 prejela pripravljalni vlogi vlagatelja, v katerih je ta v celoti prerekal navedbe naročnika in navedel dodatne razloge za utemeljenost svojega zahtevka.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

V konkretni zadevi je med strankama sporno, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je vlagateljevo ponudbo označil za neprimerno iz razloga, ker ta ni vsebovala dokazila o ustreznosti naročenega asfalta. Odgovoriti je torej treba na vprašanje, ali je iz razpisne dokumentacije izhajalo, da morajo ponudniki takšno dokazilo tudi priložiti k ponudbi. Med strankama pa je v nadaljevanju sporno tudi vprašanje, ali je vlagateljeva ponudba nesprejemljiva in če da, iz katerega razloga.

Državna revizijska komisija je vpogledala v razpisno dokumentacijo naročnika in ugotovila, da je naročnik opisal predmet javnega naročila v petem poglavju razpisne dokumentacije (Tehnične specifikacije). Navedel je, da je predmet javnega naročila vzdrževanje letaliških površin, ploščadi in poti na letališčih, ki zajema a) Sanacijo linijskih razpok na VPS (vzletno pristajalna steza), voznih stezah in manevrskih površinah " širina razpok od 3 mm do 10 mm, b) Sanacijo linijskih razpok na VPS, voznih stezah in manevrskih površinah razpok od 10 mm do 30 mm, c) Sanacijo asfaltnih (anti skid, petro grip) površin, d) Sanacijo betonskih površin, e) Obnovo talnih označb, in f) Vzdrževanje bankin ob VPS in manevrskih površinah. Vlagatelj svoj zahtevek utemeljuje na razlagi določila četrte alineje točke c) (Sanacija asfaltnih površin), ki poleg podrobno definiranih lastnosti zahtevanega asfalta vsebuje še stavek, ki se glasi "Izjavo o kvaliteti vgrajenega asfalta mora priložiti izvajalec (pridobi jo od dobavitelja asfalta)."

Državna revizijska komisija je ugotovila, da je naročnik v nadaljevanju istega (petega) poglavja razpisne dokumentacije v obliki treh sestavkov pridal še specifične dodatne zahteve, s katerimi je predmet javnega naročila še dodatno opredelil. V sestavku, naslovljenem "ostale zahteve", je naročnik tako navedel: "Ponudnik mora priložiti izjave o skladnosti in preizkušanju v Slovenskem jeziku za materiale, pri katerih jih naročnik zahteva"; "Ponudnik mora priložiti tehnične podatke za posamezne materiale iz katerih bo razvidno, da ustrezajo zahtevam naročnika in zahtevanim standardom"; in "Neodvisno od podatkov, ki so vsebovani v razpisni dokumentaciji, mora ponudnik pred oddajo ponudbe pridobiti vse podatke, ki se nanašajo na predmet naročila po tej razpisni dokumentaciji in lahko vplivajo na predmet naročila, na ponudbeno ceno ali ponudnikove obveznosti. Ponudnik ni upravičen do nobenega povišanja cene, ki ga utemeljuje s tem, da ni bil popolno obveščen o pogojih in stanju predmeta naročila." Po presoji Državne revizijske komisije je treba vse navedene zahteve naročnika v razpisni dokumentaciji, ki se nanašajo na tehnične karakteristike predmeta javnega naročila, razlagati celovito in v njihovi medsebojni povezavi. Vse v razpisni dokumentaciji navedene zahteve naročnika namreč šele skupaj sodoločajo vsebino predmeta konkretnega javnega naročila. Navedeno gre razumeti kot vsebinsko potrditev stališča Državne revizijske komisije, da je treba nejasnosti in pomanjkljivosti razpisne dokumentacije tolmačiti v prid ponudnikov, in ga Državna revizijska komisija v konkretnem primeru ne spreminja. Utemeljevanje uporabe tega stališča pri razlagi razpisne dokumentacije namreč ni dopustno na način, ki bi se opiral zgolj na en, iz celotnega konteksta iztrgan (ne povsem dosleden) pasus razpisne dokumentacije. Po naravi stvari je namreč mogoče v razpisni dokumentaciji (kakor tudi nasploh) pogoje, merila ali kriterije definirati na več možnih načinov in z uporabno različnih, bolj ali manj določnih (besednih) opisov. Pojma "ponudnik" in "izvajalec" tako resda nista sinonima, vendar pa razlika med njima ni takšna, da ob upoštevanju navedenih jasnih in nedvoumno definiranih zahtev razpisne dokumentacije, ki se nanašajo na tehnične specifikacije, ne bi bilo mogoče zaključiti, da naročnik ustrezna dokazila v konkretnem primeru zahteva (že) od ponudnika. Tudi iz dikcije 15. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 izhaja, da je ponudnik tisti gospodarski subjekt, ki ponuja izvedbo gradenj ali storitev. Ker navedeno v konkretnem primeru analogno velja tudi razlikovanje med pojmoma "vgrajenega" oziroma "ponujenega" asfalta, Državna revizijska komisija ni mogla slediti argumentom vlagatelja. Slednji bi lahko tudi ob izpolnjevanju obrazca ponudbenega proračuna (Priloga 2 razpisne dokumentacije) z lahkoto razbral, da naročnik zahteva predmetno dokazilo kot prilogo k ponudbi. To iz obrazca ponudbenega predračuna jasno izhaja, saj je naročnik na njem kot prilogo zahteval 1) "vse zahtevane izjave o skladnosti in preizkušanju v Slovenskem jeziku, za materiale, pri katerih jih naročnik zahteva", in 2) "tehnične podatke za posamezne materiale iz katerih bo razvidno, da ustrezajo zahtevam naročnika in zahtevanim standardom". Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da pojma "izvajalec" v okoliščinah konkretnega primera (razpisne dokumentacije) ne gre razumeti drugače kot ponudnika.

Vlagatelj je še navedel, da je naročnik v enem izmed podobnih preteklih postopkov javnega naročila dopustil možnost, da ponudniki niso predložili zahtevanih potrdil. V zvezi s tem Državna revizijska komisija pojasnjuje, da so pri njenem odločanju merodajne izključno zakonske določbe in določbe konkretne razpisne dokumentacije, medtem ko morebitna nezakonita praksa naročnikov, četudi bi šlo za vsebinsko popolnoma enake pretekle postopke, ne more biti upoštevna.

Dejstvo, da vlagatelj dokazila o ustreznosti asfalta svoji ponudbi ni predložil, med strankama v konkretnem primeru ni sporno. Popolna ponudba je v skladu s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Ponudba je v skladu z 20. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 neprimerna, če ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika, določenih v razpisni dokumentaciji. Ponudba, ki ni primerna, tudi ni popolna, naročnik pa je dolžan tako ponudbo v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2, po dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2, izločiti iz postopka. Vlagatelj navaja, da bi ga moral naročnik pozvati na dopustno dopolnitev njegove ponudbe, saj je ta zaradi odsotnosti obravnavanega dokazila kvečjemu formalno nepopolna. V prvem odstavku 78. člena ZJN-2 je določeno, da mora naročnik, v kolikor sam ali na predlog gospodarskega subjekta ugotovi, da je ponudba formalno nepopolna, dopustiti in omogočiti dopolnitev take ponudbe. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev njegove ponudbe le v primeru, če določenega dejstva ne more sam preveriti. Vendar pa ponudnik, v skladu z določbo tretjega odstavka 78. člena ZJN-2, ne sme spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril, tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, ter tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagateljeva ponudba ne predstavlja popolne ponudbe v smislu 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2, saj izbrani ponudnik v njej ni uspel izkazati izpolnjevanja vseh zahtev iz razpisne dokumentacije, ki se nanašajo na vsebino predmeta javnega naročila. V zvezi z tehničnimi specifikacijami predmeta javnega naročila tako vlagatelj ni uspel izkazati, da ponuja ustrezen asfalt, zaradi česar je treba njegovo ponudbo označiti kot neprimerno v smislu 20. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2. Vlagateljeve ponudbe zaradi ugotovljene pomanjkljivosti tudi ni mogoče obravnavati zgolj kot formalno nepopolne ponudbe, in zato ni mogoče uporabiti instituta dopustnega dopolnjevanja ponudbe iz 78. člena ZJN-2. Državna revizijska komisija je glede dopolnjevanja ponudb že večkrat pojasnila, da je iz gramatikalne razlage pojma formalna nepopolnost (17. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2) razvidno, da so lahko upoštevane le tiste nepopolnosti, ki niso vsebinske, temveč se nanašajo na obliko oz. samo prisotnost ponudbenih dokumentov in dokazil. Z drugimi besedami, o formalni nepopolnosti lahko govorimo le v primeru, če ponudnik določeno zahtevo iz razpisne dokumentacije, ki se ne nanaša na merilo ali tehnične specifikacije oziroma ne vpliva na razvrstitev ponudbe, v trenutku poteka roka za predložitev ponudbe vsebinsko že izpolnjuje in je to iz ponudbene dokumentacije (vsaj deloma) že razvidno, vendar iz v ponudbi predloženih formalnih dokazil tega ni mogoče nedvoumno ugotoviti, ker so dokazila nepopolna ali manjkajoča. V konkretnem primeru vlagatelj ponujenega asfalta ni konkretiziral tako, da bi bil iz njegove ponudbe ali njenih prilog razviden dobavitelj tega asfalta, čeprav je bila to zahteva, ki jo je v razpisni dokumentaciji določil naročnik. V primeru, da bi vlagatelj v okviru instituta dopustnega dopolnjevanja formalno nepopolne ponudbe naknadno predložil ustrezno dokazilo točno določenega dobavitelja asfalta, ki doslej v ponudbeni dokumentaciji ni bil niti določen niti določljiv, bi po presoji Državne revizijske komisije nedopustno posegel v vsebino predmeta javnega naročila, ki se veže na v razpisni dokumentaciji zahtevane tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, na način, ki je z določbo tretjega odstavka 78. člena ZJN-2 izrecno prepovedan.

Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni preverjala utemeljenosti revizijskih navedb vlagatelja, ki se nanašajo na preostale razloge za zatrjevano nepopolnost ponudbe izbranega ponudnika (nesprejemljivost ponudbe); tudi v primeru, če bi se s tem povezane revizijske navedbe izkazale za utemeljene, to namreč na pravni položaj vlagatelja v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne bi moglo vplivati. Povsem enako velja za navedbe vlagatelja glede neprimernosti ponudbe družb Art Decor 2000 d.o.o., Kostmann d.o.o. in Blaster d.o.o., saj je naročnik njihovo skupno ponudbo - tako kot vlagateljevo - označil za neprimerno in posledično nepopolno ter jo kot tako že izločil iz predmetnega postopka oddaje javnega naročila. Vlagatelj zato z navajanjem dodatnih razlogov, ki utemeljujejo zaključek o nepopolnosti njihove ponudbe, namreč ne more doseči vsebinsko drugačne odločitve, kot jo je že sprejel naročnik.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da vlagatelj ni izkazal, da bi naročnik kršil določila ZJN-2, ko je njegovo ponudbo označil kot nepopolno, in je zato vlagateljev zahtevek za revizijo skladno s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zavrnila kot neutemeljen.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija zavrnila njegovo zahtevo za povrnitev stroškov (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 16. 8. 2013

Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
Predsednik Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana
- Odvetnica Tanja Glušič, Kotnikova ulica 5, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- V spis zadeve, tu