018-231/2013 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste

Številka: 018-231/2013-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata ter mag. Nataše Jeršič in Sonje Drozdek Šinko kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila "Rekonstrukcija mostu čez Dravo v Borlu na R1-228/1291 v km 8,300", na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik MAP TRADE, d.o.o., Špindlerjeva cesta 2c, Slovenska Bistrica, ki ga zastopa odvetnica Veronika Ermenc, Ljubljanska cesta 106, Domžale (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 14. 8. 2013

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo z dne 29. 5. 2013 se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji javnega naročila, kot je razvidna iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. 43001-176/2012/15 412 z dne 15. 5. 2013.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se delno ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 8.179,69 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 12. 2. 2013 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko objave JN1515/2013. Dne 15. 5. 2013 je naročnik izdal dokument "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. 43001-176/2012/15 412, iz katerega je razvidno, da je naročilo dodelil skupnima ponudnikoma KOSTMANN, d.o.o., Glavni trg 29, Slovenj Gradec, in BLASTER, gradbene storitve, d.o.o., Hrastinska pot 38, Brežice (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper odločitev naročnika o oddaji naročila je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 29. 5. 2013, vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo. Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da naročnik ponudbe izbranega ponudnika ne bi smel oceniti kot popolno. Glede na to, da je predmet naročila rekonstrukcija mostu čez Dravo, bi se morale reference nanašati na dela, izvedena na mostu oz. viaduktu, ki so specifična v strokovno tehničnem in varnostnem smislu. Izbrani ponudnik je predložil neustrezne reference, saj niti on niti odgovorni vodja del nista izvajala nobenega premostitvenega objekta, v referencah pa imata navedene le ceste in kamnite zidove. Vlagatelj v nadaljevanju našteva postavke iz rekapitulacije, za katere zatrjuje, da jih vodilni partner v ponudbi izbranega ponudnika ni izkazal v okviru predloženih referenc. Enako vlagatelj zatrjuje tudi za odgovornega vodjo del, ki ga je predlagal izbrani ponudnik, saj naj tudi za tega ne bi bilo izkazano, da je sodeloval pri premostitvenih objektih, temveč je sodeloval le pri cestah in kamnitih zidovih. Naročnik je izbranega ponudnika pozval, naj za odgovornega vodjo del predloži dokazila, ki bodo izkazovala istovrstna dela, česar pa izbrani ponudnik ni storil. Po mnenju vlagatelja tudi partner in podizvajalci v ponudbi izbranega ponudnika ne izpolnjujejo referenčnih zahtev glede istovrstnosti.

Naročnik je dne 20. 6. 2013 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik najprej navaja, da vlagateljeva ponudba ne izpolnjuje vseh pogojev iz razpisne dokumentacije, saj je vlagatelj pri naročniku uvrščen na listo nesolidnosti. Vlagatelj ima do naročnika neporavnane obveznosti, zaračunani so mu bili penali, zahtevano je bilo podaljšanje bančne garancije za kakovost izvedenih del. Naročnik vlagateljeve ponudbe ni analiziral, temveč jo je glede na merilo opredelil le kot manj ugodno. Če bi Državna revizijska komisija njegovemu zahtevku za revizijo ugodila, njegova ponudba ne bi bila izbrana, saj bi jo moral naročnik izločiti zaradi neizpolnjevanja pogoja solidnosti. Naročnik nadaljuje, da je izbrani ponudnik navedel po vsebini in vrednosti ustrezne reference, ki izpolnjujejo zahtevane pogoje. Predmet naročila je rekonstrukcija mostu, ne pa izgradnja mostu. Navedenih del ni mogoče enačiti z gradnjo mostu, saj gre za lažja, manj zahtevna dela. Rekonstrukcijska dela imajo naravo sanacijskih del, ki pomenijo površinsko obdelavo brez posegov v konstrukcijske elemente že zgrajenega objekta. Dela, ki so predmet tega razpisa, niso enako zahtevna kot gradnja mostov oz. viaduktov, saj ne vsebujejo temeljenja, zemeljskih del, konstrukcijskih in statičnih rešitev, rešitev vode in vodnega toka, napenjanja kablov itd.). Naročnik zato ni imel argumentov, da bi v razpisni dokumentaciji zahteval tako stroge pogoje za izpolnjevanje kriterija referenc. V predmetnem razpisu je določil, da istovrstna dela pomenijo večje postavke iz popisa del za to naročilo, kot so primeroma postavke iz rekapitulacije tega popisa. Gospodarski subjekt mora za vsako specifično vrsto dela (večjo postavko), ki ga prevzema v ponudbi, predložiti po vsebini in vrednosti del ustrezno referenco. reference lahko izvirajo iz različnih poslov. To pomeni, navaja naročnik, da naročnik ni zahteval referenc za vsa prevzeta dela, temveč le za večja specifična dela, pri čemer pa ni natančno definiral, katera so večja in specifična dela, zato tega določila ne more presojati v škodo ponudnikov. Naročnik ponavlja, da je vse reference subjektov, ki nastopajo v ponudbi izbranega ponudnika, analiziral in ugotovil, da izpolnjujejo njegove zahteve, tako po vrednosti kot tudi vsebinsko, pri čemer poudarja, da ponudniki niso bili dolžni predložiti referenc za vsa dela, temveč le za tista, ki jih prevzemajo v ponudbi in ki so večja oz. specifična.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom z dne 1. 7. 2013 odstopil zahtevek za revizijo in dokumentacijo.

Vlagatelj se je v vlogi z dne 2. 7. 2013 opredelil do navedb naročnika. Vlagatelj vztraja pri svojih revizijskih navedbah in odgovarja na naročnikove navedbe iz sklepa, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Uvodoma je treba, glede na naročnikove pomisleke o vlagateljevi aktivni legitimaciji, ugotoviti, da je naročnik v postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb prejete ponudbe razvrstil na podlagi meril, nato pa je za najugodnejšo izmed njih, ponudbo izbranega ponudnika, ugotovil, da v celoti izpolnjuje zahteve iz razpisne dokumentacije in da je posledično popolna. Kot razlog za zavrnitev ostalih dveh ponudb (tudi vlagateljeve) je naročnik navedel, da sta cenovno manj ugodni. Iz dokumentacije (odločitev o oddaji naročila z dne 15. 5. 2013) je torej razvidno, da naročnik ni ugotavljal popolnosti ponudb cenovno manj ugodnih ponudnikov, kar je skladno z določilom drugega odstavka 41. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2). Ker naročnik ni ugotavljal popolnosti vlagateljeve ponudbe, tega tudi ni mogoče ugotavljati v predrevizijskem oz. predmetnem revizijskem postopku, saj bi to poseglo v pravico do vlagateljevega pravnega varstva. Vlagatelj, ki glede na obrazložitev odločitve o oddaji naročila v zahtevku za revizijo seveda ni mogel ugovarjati zoper ugotovitev o nepopolnosti njegove ponudbe, namreč v tem primeru ne bi imel nikakršne možnosti izpodbijati morebitne nezakonite izločitve njegove ponudbe. Glede na ravnanje naročnika, ki vlagateljeve ponudbe ni izločil zaradi nesolidnosti, temveč ta razlog kot možnost za izločitev navaja šele v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, z vidika 14. člena ZPVPJN to pomeni, da za priznanje aktivne legitimacije zadostuje, da vlagatelj zatrjuje le kršitve v zvezi z izbiro ponudbe izbranega ponudnika. Če je naročnik menil, da vlagatelj ne izpolnjuje pogoja solidnosti in da bi zato moral njegovo ponudbo izločiti kot nepopolno, bi moral to storiti ob izdaji odločitve o oddaji naročila, vlagatelj pa bi na ta način imel zoper takšno ravnanje zagotovljeno pravico do pravnega varstva. Naročnik se v postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb sam odloča, ali bo na podlagi drugega odstavka 41. člena ZJN-2 ugotavljal le popolnost najugodnejše ponudbe ali pa bo ugotavljal tudi popolnost ostalih ponudb.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju obravnavala med vlagateljem in naročnikom ključno sporno vprašanje, in sicer ali je naročnik ravnal pravilno, ko je reference izbranega ponudnika ocenil kot ustrezne im mu priznal tehnično in kadrovsko usposobljenost. Naročnikovo ravnanje v zvezi s presojo referenc, ki jih je predložil izbrani ponudnik, je treba obravnavati z vidika 45. člena ZJN-2, ki predstavlja izhodišče za določanje pogojev za priznanje tehnične in kadrovske sposobnosti. Drugi odstavek 45. člena ZJN-2 določa, da lahko gospodarski subjekt izkaže izpolnjevanje tehnične in kadrovske sposobnosti med drugim tudi:

- s seznamom najpomembnejših opravljenih storitev v zadnjih treh letih, skupaj z zneski, datumi in navedbo javnih ali zasebnih naročnikov (2. alineja točke a) drugega odstavka 45. člena ZJN-2),
- z navedbo tehničnega osebja ali strokovnih organov, ki bodo sodelovali pri izvedbi naročila, zlasti tistih, ki so odgovorni za nadzor kakovosti (točka b) drugega odstavka 45. člena ZJN-2),
- z navedbo izobrazbene in strokovne kvalifikacije oseb pri izvajalcu storitve oziroma gradnje in/ali kvalifikacije oseb, odgovornih za vodenje projektov, zlasti pa oseb, ki bodo vodile izvedbo storitve oziroma gradnje (točka e) drugega odstavka 45. člena ZJN-2).

Iz citiranega določila je razvidno, da naročnik s seznamom najpomembnejših opravljenih storitev, ki se nanaša na ponudnika kot gospodarski subjekt, preverja njegovo tehnično usposobljenost, z navedbo tehničnega osebja oz. izobrazbene in strokovne kvalifikacije oseb, ki bodo sodelovale pri izvedbi naročila, pa kadrovsko usposobljenost ponudnikov. Pri ugotavljanju kadrovske usposobljenosti lahko naročnik zahteva tudi predložitev osebnih referenc, torej dokazil o projektih, pri katerih je sodelovala posamezna oseba iz kadrovske strukture ponudnika. ZJN-2 v 45. členu določa le možna dokazila za izkazovanje tehnične in kadrovske usposobljenosti, zato je naročnik tisti, ki mora v razpisni dokumentaciji, ob upoštevanju narave, količine ali pomembnosti predmeta javnega naročila, zahtevane reference vsebinsko opredeliti in določiti, katere vsebinske oz. formalne kriterije morajo izkazovati referenčni posli, da jih bo upošteval pri ugotavljanju usposobljenosti ponudnika. V primeru, kadar ponudnik nastopa s podizvajalci, morajo ti izpolnjevati pogoje iz četrtega odstavka 42. člena ZJN-2 (osnovna sposobnost), naročnik pa lahko v razpisni dokumentaciji zahteva, da podizvajalci izpolnjujejo tudi druge pogoje za priznanje sposobnosti. Ponudba, ki ne izpolnjuje naročnikovih pogojev, določenih na podlagi 41. do 47. člena ZJN-2, ni pravilna (19. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2) in posledično tudi ne popolna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2), naročnik pa jo mora na podlagi prvega odstavka 80. člena ZJN-2 izločiti iz postopka. Po drugi strani je ponudba, ki pogoje iz 41. do 47. člena ZJN-2 izpolnjuje in ki tudi ne vsebuje drugih pomanjkljivosti, popolna, naročnik pa jo mora oceniti v skladu z vnaprej določenimi merili.

Naročnik je v točki 3.1 Navodil za pripravo ponudbe (Pogoji za priznanje sposobnosti) določil, da mora vsak gospodarski subjekt, ki nastopa v ponudbi (ponudnik, partner, podizvajalec), glede na posel, ki ga prevzema v ponudbi, izpolnjevati osnovne in ekonomsko-finančne pogoje ter pogoje glede referenc in solidnosti. Kadrovske zahteve in zahteve glede referenc je naročnik določil v točkah 3.1.4 in 3.1.5 Navodil za pripravo ponudbe, kjer je zapisal:

"3.1.4.1 Ponudnik mora zagotoviti odgovornega vodjo del za vodenje gradbišča, ki izpolnjuje naslednje zahteve:
- ima strokovno izobrazbo in strokovni izpit za odgovorno vodenje del s področja gradbeništva
- vpisan je v imenik pristojne poklicne zbornice v Republiki Sloveniji
- v zadnjih desetih letih pred rokom za oddajo ponudb je bil:
- odgovorni vodja del, posameznih del ali gradbišča za istovrstna dela kot so v tem naročilu
- odgovorni vodja del ali gradbišča pri vsaj eni gradnji, ki po pogodbeni vrednosti presega 50% ponudbene cene za to naročilo
- ni istočasno imenovan za odgovornega vodjo del-odgovornega vodjo gradbišča na več kot treh objektih pri naročniku predmetnega javnega naročila

dokazilo: Podatki o kadrovskih zmogljivostih (funkcija: odgovorni vodja del), navedeni skladno s predlogo.
opomba: Naročnik si pridržuje pravico, da navedbe preveri ter zahteva dokazila o zagotovitvi odgovornega vodje del (dokazilo o zaposlitvi, pogodbo ali drug enakovreden dokument), o opravljenem strokovnem izpitu in o navedenih referencah.
Istovrstna dela pomenijo večje postavke iz popisa del za to naročilo, kot so primeroma postavke iz rekapitulacije tega popisa. Reference lahko izvirajo iz različnih poslov (gradenj).
Primerjata se pogodbena vrednost in ponudbena cena skupaj z DDV.

3.1.4.2 Za posamezne postavke iz popisa del ali njegove rekapitulacije, ki zahtevajo specifična strokovna znanja, katerih ne zagotavlja odgovorni vodja del, mora ponudnik zagotoviti odgovorne vodje posameznih del, ki izpolnjujejo naslednje zahteve:
- ima strokovno izobrazbo in strokovni izpit za odgovorno vodenje del s področja, ki ga prevzema v ponudbi
- vpisan je v imenik pristojne poklicne zbornice v Republiki Sloveniji
- v zadnjih desetih letih pred rokom za oddajo ponudb je bil odgovorni vodja del ali odgovorni vodja posameznih del pri najmanj enem istovrstnem in po obsegu primerljivem poslu, kot ga prevzema v ponudbi

dokazilo: Podatki o kadrovskih zmogljivostih (funkcija: odgovorni vodja posameznih del), navedeni skladno s predlogo.
opomba: Naročnik si pridržuje pravico, da navedbe preveri ter zahteva dokazilo o zagotovitvi odgovornega vodje posameznih del (dokazilo o zaposlitvi, pogodbo ali drug enakovreden dokument) ter dokazilo o opravljenem strokovnem izpitu in o navedenih referencah. Reference odgovornega vodje posameznih del morajo izkazovati istovrstna dela v primerljivih količinah, kot jih prevzema v ponudbi.

3.1.5 Reference
Gospodarski subjekt je v zadnjih petih letih pred rokom za oddajo ponudb uspešno izvedel istovrstna in vsaj 50 % toliko vredna dela, kot jih prevzema v ponudbi.

dokazilo: Podatki o referencah, vsebinsko skladni s predlogo.
opombe: Istovrstna dela pomenijo večje postavke iz popisa del za to naročilo, kot so primeroma postavke iz rekapitulacije tega popisa. Gospodarski subjekt mora za vsako specifično vrsto dela (večjo postavko), ki ga prevzema predložiti po vsebini in vrednosti del ustrezno referenco. Reference lahko izvirajo iz različnih poslov (gradenj).
Primerjajo se pogodbene in ponudbene vrednosti skupaj z DDV.
Naročnik si pridržuje pravico, da navedbe preveri ter zahteva dokazila (na primer: pogodbo z investitorjem ali delodajalcem, obračun, potrdilo o izplačilu, ... ) za navedene reference oziroma reference preveri neposredno pri investitorju oziroma delodajalcu."

Dne 28. 2. 2013 je naročnik na portalu javnih naročil glede izpolnjevanja kadrovskega pogoja objavil še naslednje pojasnilo:

"Odgovorni vodja del izpolnjuje naročnikov pogoj glede referenc, če je bil v zadnjih desetih letih pred rokom za oddajo ponudb:
1. odgovorni vodja del, posameznih del ali gradbišča za istovrstna dela kot so postavke iz rekapitulacije popisa del za predmetno naročilo (primeroma postavke kot so: porušitev in odstranitev cementno betonske krovne plasti (deb. do 15 cm) na mostu, stebrih, nosilcih", odstranitev cementnega betona z vodnim curkom pod visokim pritiskom, delovni odri za izvajanje del na stebrih in spodnjem delu nosilne konstrukcije, sanacijsko-betonska dela, vgrajevanje dilatacij s pomično zmogljivostjo do 100 mm, ...); reference za ta istovrstna dela lahko izvirajo iz ene ali iz več gradenj.
2. odgovorni vodja del ali gradbišča pri vsaj eni (kakršnikoli) gradnji, ki po pogodbeni vrednosti presega 50% ponudbene cene za predmetno naročilo.

Iz zgoraj navedenega torej sledi, da je referenčni pogoj izpolnjen v primeru, da je bila navedena oseba odgovorni vodja del vsaj pri eni istovrstni gradnji, ki presega 50% ponudbene cene za to naročilo, če ta istovrstna gradnja vsebuje postavke iz rekapitulacije popisa del za predmetno naročilo."

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (prim. npr. sklep št. 018-204/2011), je referenca po svoji naravi dokazilo, da je ponudnik sposoben izvesti javno naročilo v zahtevanem obsegu in kvaliteti, saj z njo dokazuje, da je v preteklosti primerljiva dela že uspešno opravil. Na podlagi dejstva, da je ponudnik (vsaj) enkrat že uspešno izvedel primerljivo naročilo, je mogoče sklepati, da ima ustrezno znanje, opremo in izkušnje, potrebne za izvedbo javnega naročila. Razumljivo je, da se morajo referenčna dela nanašati na istovrstna oz. primerljiva opravila, katerih izvedba se pričakuje od izvajalca, saj je le na ta način mogoče ugotavljati, ali bo izvajalec tudi razpisana dela izvedel uspešno. Stališča, da bi morale biti iz referenčnega potrdila razvidne prav vse posamezne postavke iz (pogosto zelo obsežnega) opisa del, seveda ni mogoče sprejeti, saj bi to pomenilo zahtevo po popolni identičnosti referenčnega dela in predmeta javnega naročila, kar bi bilo v nasprotju z načelom sorazmernosti in bi praviloma predstavljalo nemogoč pogoj. Na kakšen način in v kolikšnem obsegu mora ponudnik izkazovati istovrstnost del, je zato v vsakem posameznem primeru odvisno od naročnika in konkretne opredelitve zahteve v razpisni dokumentaciji, pri kateri mora naročnik upoštevati specifičnost predmeta javnega naročila in morebitne posebne zahteve v zvezi z njegovo izvedbo, kadar je to potrebno.

Kot je bilo že zapisano, je naročnik v razpisni dokumentaciji istovrstnost referenc določil na način, da istovrstna dela pomenijo večje postavke iz popisa del za to naročilo, kot so primeroma postavke iz rekapitulacije popisa, gospodarski subjekt pa mora za vsako specifično vrsto dela (večjo postavko), ki ga prevzema v ponudbi, predložiti po vsebini in vrednosti del ustrezno referenco. Iz referenčnega potrdila vsakega posameznega gospodarskega subjekta, ki nastopa v ponudbi (ponudnik, vodilni partner, partner ali podizvajalec), mora biti torej razvidno, da je v okviru referenčnega posla že izvajal tiste večje postavke naročila, za katere se je v ponudbi zavezal, da jih bo izvedel tudi v okviru predmetnega naročila. Katere so te večje postavke, naročnik v razpisni dokumentaciji ni natančneje definiral; določil je le, da gre primeroma za postavke iz rekapitulacije tega popisa, pri čemer je dopustil, da lahko reference izvirajo iz različnih poslov (gradenj). Je pa naročnik posamezne večje postavke iz rekapitulacije, ki jih bo upošteval pri ugotavljanju istovrstnosti kadrovskih referenc, primeroma navedel v pojasnilu, ki ga je objavil na portalu javnih naročil. Kot je bilo že zapisano, je naročnik pojasnil, da odgovorni vodja del izpolnjuje naročnikov pogoj glede referenc, če je bil v zadnjih desetih letih pred rokom za oddajo ponudb odgovorni vodja del za istovrstna dela, kot so postavke iz rekapitulacije popisa del za predmetno naročilo, in sicer (primeroma) postavke kot so: porušitev in odstranitev cementno betonske krovne plasti na mostu, stebrih ali nosilcih, odstranitev cementnega betona z vodnim curkom pod visokim pritiskom, delovni odri za izvajanje del na stebrih in spodnjem delu nosilne konstrukcije, sanacijsko-betonska dela, vgrajevanje dilatacij s pomično zmogljivostjo do 100 mm itd., oz. če je bil odgovorni vodja del ali gradbišča pri vsaj eni (kakršnikoli) gradnji, ki po pogodbeni vrednosti presega 50% ponudbene cene za predmetno naročilo. Kadrovski referenčni pogoj je tako glede na pojasnilo naročnika izpolnjen, če je bila predlagana oseba odgovorni vodja del pri eni istovrstni gradnji, ki presega 50% ponudbene cene za to naročilo, če ta istovrstna gradnja vsebuje postavke iz rekapitulacije popisa del za predmetno naročilo.

Iz razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik referenčne zahteve po eni strani določil relativno široko, saj je istovrstnost vezal na gradbene posle, ki, kot je mogoče razumeti naročnika (kakršnekoli gradnje oz. različne gradnje), niso omejeni na posle rekonstrukcije mostu, temveč lahko izvirajo tudi iz drugih gradbenih del, če obsegajo vsaj večje postavke, kot so navedene v rekapitulaciji predmetnega naročila. Po drugi strani je naročnik pri kadrovskih referencah v pojasnilu na portalu javnih naročil primeroma navedel posamezne večje postavke iz rekapitulacije, med katerimi so tiste, ki so specifične za rekonstrukcijska dela na mostovih (npr. porušitev in odstranitev cementno betonske krovne plasti na mostu, stebrih ali nosilcih, delovni odri za izvajanje del na stebrih in spodnjem delu nosilne konstrukcije, vgrajevanje dilatacij s pomično zmogljivostjo do 100 mm). Dodatno nejasnost je naročnik povzročil z dikcijo "večje postavke iz popisa del za to naročilo, kot so primeroma postavke iz rekapitulacije tega popisa", saj ni jasno, katere postavke so tiste, ki jih naročnik glede na specifičnost rekonstrukcije mostu šteje za večje oz. tako pomembne, da morajo biti izkazane v okviru referenčnega posla. Državna revizijska komisija se sicer strinja z naročnikom, da v razpisni dokumentaciji ni določil, da morajo gospodarski subjekti predložiti reference za vsa dela, temveč le za večja oz. specifična dela, to pa so tista, ki pomenijo večje postavke iz popisa del za to naročilo, kot so primeroma postavke iz rekapitulacije popisa. Vendar pa je treba glede na relativno široko oz. ohlapno (v določenih delih pa tudi nejasno) določene referenčne kriterije, na podlagi katerih je naročnik ugotavljal tehnično in kadrovsko usposobljenost ponudnikov za rekonstrukcijo mostu, zlasti pa glede na dejstvo, da naročnik ni natančneje definiral, katere postavke šteje za pomembnejše, ugotoviti, da bi moral naročnik dokumentirati oz. ustrezno obrazložiti, na kakšen način je ugotavljal istovrstnost reference, katere postavke iz popisa so zanj bistvene oz. nebistvene in zakaj, na podlagi katere dokumentacije je ugotovil izpolnjevanje posameznih bistvenih postavk itd. Načelo transparentnosti in prvi odstavek 79. člena ZJN-2 od naročnika zahtevata, da naročnik objektivno in jasno obrazloži ugotovitev o popolnosti najugodnejše ponudbe, zlasti v primeru, če je ta predmet izpodbijanja v postopku pravnega varstva. Glede na nejasne določbe razpisne dokumentacije, v kateri naročnik ni definiral večjih oz. bistvenih postavk iz rekapitulacije, ki morajo biti izkazane v okviru referenčnega potrdila, bi zato naročnik moral, upoštevaje revizijske navedbe, obrazložiti, katere konkretne postavke so bistvene in jih gospodarski subjekti izkazujejo. Dopustiti, da naročnik zgolj pavšalno obrazloži svojo odločitev, bi pomenilo povsem arbitrarno presojo, iz katere ne bi bilo razvidno, na kakšen način je naročnik ugotovil tehnično in kadrovsko usposobljenost ponudnika.

Glede na navedeno je treba v nadaljevanju ugotoviti, ali je naročnik, ob upoštevanju konkretnih revizijskih navedb, ustrezno obrazložil svojo odločitev o popolnosti ponudbe izbranega ponudnika. Iz ponudbe izbranega ponudnika je razvidno, da nastopa v skupini gospodarskih subjektov, in sicer:

- Kostmann, d.o.o., kot vodilni partner, ki prevzema vsa dela, razen tistih, ki jih prevzemajo ostali subjekti iz ponudbe;
- Blaster, d.o.o., kot partner, ki prevzema dela z jeklom za ojačitev in dela s cementnim betonom;
- Peterlin sanacije, d.o.o., kot podizvajalec, ki prevzema dobavo in postavitev nepremičnega delovnega odra za izvajanje del na spodnjem delu nosilne konstrukcije in stebrih, zidarska dela in hidroizolacije;
- SGP Mesner, d.o.o, kot podizvajalec, ki prevzema čiščenje terena ter preddela;
- ITS, Emil Babosek, s.p., kot podizvajalec, ki prevzema EE vode, TK vode in javno razsvetljavo.

Kot je razvidno iz odločitve o zahtevku za revizijo, se naročnik do konkretnih navedb, ki se nanašajo na vodilnega partnerja v ponudbi izbranega ponudnika, sploh ni opredelil. Z drugimi besedami: kljub temu, da vlagatelj v zahtevku za revizijo za vodilnega partnerja konkretno navaja, katerih (po njegovem mnenju ključnih) postavk naj vodilni partner ne bi izvedel, naročnik ni v ničemer pojasnil, ali te postavke šteje kot večje oz. bistvene ali ne. Naročnik prav tako ni pojasnil, katere so tiste postavke, ki jih je v primeru vodilnega partnerja štel za bistvene ter na podlagi česa je ugotovil, da je vodilni partner te bistvene postavke iz rekapitulacije popisa del izkazal v okviru predloženih referenc. Podobno je mogoče ugotoviti tudi za partnerja v ponudbi izbranega ponudnika, glede katerega se je sicer naročnik opredelil, a le tako, da je po analizi ponudbe in dodatnih dokazil ugotovil, da partner izpolnjuje zahtevane referenčne pogoje za dela, ki jih prevzema v ponudbi. Pri tem ni v ničemer pojasnil, ali je ugotavljal izkazovanje del z jeklom za ojačitev in del s cementnim betonom, ki jih je partner prevzel v ponudbi, niti se ni opredelil do vprašanja, ali gre za večje postavke, ki bi morale biti izkazane v okviru referenčnih potrdil. Tudi za podizvajalca Peterlin sanacije, d.o.o., za katerega vlagatelj v zahtevku za revizijo med drugim navaja, da ne izkazuje dobave in postavitve nepremičnega delovnega odra za izvajanje del na spodnjem delu nosilne konstrukcije in stebrih (gre za postavko, ki jo je naročnik v pojasnilu na portalu javnih naročil primeroma navedel kot eno izmed večjih oz pomembnejših postavk), naročnik ni pojasnil, katere konkretne postavke je glede na prevzeta dela ugotavljal, temveč je le navedel, da so zneski referenčnih del ustrezni. Dejstvo, da je naročnik pomanjkljivo obrazložil svojo odločitev in da zato dejanskega stanja ni bilo mogoče v celoti ugotoviti, pa izhaja predvsem iz dela, ki se nanaša na podizvajalca ITS, Emil Babosek, s.p. Ta je namreč v ponudbi prevzel EE vode, TK vode in javno razsvetljavo, iz referenc pa je razvidno, da se nanašajo le na javno razsvetljavo, čeprav so tudi elektroenergetski vodi in telekomunikacijske naprave postavke na nivoju rekapitulacije. Naročnik je v obrazložitvi navedel le, da je v postopku analize ugotovil, da so referenčna dela podizvajalca ITS, Emil Babosek, s.p. ne le primerljiva, temveč celo identična prevzetim delom v ponudbi, čeprav iz opisa referenčnih del iz ponudbe to ni razvidno, izbrani ponudnik pa v dopolnitvi ponudbe ni predložil dokumentacije, ki bi se nanašala na tega podizvajalca.

Tudi v delu, ki se nanaša na predlaganega odgovornega vodjo del, se naročnik ni opredelil do posameznih konkretnih navedb glede neizpolnjevanja posameznih postavk, temveč je navedel le, da so zneski referenčnih del odgovornega vodje del ustrezni. V tem delu je treba ponovno opozoriti, da je naročnik v pojasnilu, objavljenem na portalu javnih naročil, primeroma navedel večje postavke, ki jih bo upošteval pri presoji istovrstnosti del (porušitev in odstranitev cementno betonske krovne plasti na mostu, stebrih ali nosilcih, odstranitev cementnega betona z vodnim curkom pod visokim pritiskom, delovni odri za izvajanje del na stebrih in spodnjem delu nosilne konstrukcije, sanacijsko-betonska dela, vgrajevanje dilatacij s pomično zmogljivostjo do 100 mm). Kljub temu ni v ničemer pojasnil, ali je pri odgovornem vodji del ugotavljal izkazovanje teh postavk oz. katere postavke je sploh ugotovil.

Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da naročnik ni obrazložil svoje odločitve o oddaji naročila in (glede na revizijske navedbe) tudi ni navedel razlogov, na podlagi katerih je izbranemu ponudniku priznal tehnično in kadrovsko sposobnost za izvedbo predmetnega naročila. Ker je naročnik le splošno zatrjeval, da je v analizi ponudbe in dodatne dokumentacije ugotovil izpolnjevanje referenčnih zahtev, ni pa v ničemer obrazložil, katere postavke je štel za večje oz. bistvene in na kakšen način jih je ugotavljal pri gospodarskih subjektih, ki nastopajo v ponudbi izbranega ponudnika, dejanskega stanja ni bilo mogoče ugotoviti na način, ki bi omogočal presojo popolnosti ponudbe izbranega ponudnika. Državna revizijska komisija je zato na podlagi navedenega v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN razveljavila odločitev naročnika o oddaji naročila, kot je razvidna iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. 43001-176/2012/15 412 z dne 15. 5. 2013. V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN Državna revizijska komisija naročniku nalaga, da v nadaljevanju postopka oddaje javnega naročila sprejme eno izmed odločitev, ki jih dopušča ZJN-2. Če bo ob tem ponovil postopek ocenjevanja in vrednotenja ponudb, naj ponovno pregleda prispele ponudbe in naj glede na določbe razpisne dokumentacije objektivno in transparentno obrazloži, katere postavke šteje kot bistvene glede na zahtevnost predmeta naročila ter na kakšen način jih je ugotavljal pri posameznih ponudnikih.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v predmetnem revizijskem postopku zahteval povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, in sicer 1.400,00 EUR za nagrado za zastopanje v predrevizijskem postopku, 1.400,00 EUR za nagrado za zastopanje v revizijskem postopku, vse povečano za 20 % DDV, ter takso v višini 7.219,69 EUR.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN in skladno z določili 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) ter 13. člena Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008 v višini 20,00 EUR, v nadaljevanju: ZOdvT) vlagatelju kot potrebne priznala naslednje stroške, nastale z revizijo:

- za zastopanje v revizijskem postopku " nagrado v višini 800,00 EUR in 20 % DDV,
- takso za revizijski zahtevek " stroške v višini 7.219,69 EUR.

Skupaj mora torej naročnik vlagatelju povrniti stroške v višini 8.179,69 EUR. Višjo stroškovno zahtevo je Državna revizijska komisija zavrnila kot neutemeljeno, ker je kot nepotrebne ocenila stroške za odvetniško nagrado nad priznano višino.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 14. 8. 2013

predsednik senata
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, 1000 Ljubljana
- Odvetnica Veronika Ermenc, Ljubljanska cesta 106, 1230 Domžale
- KOSTMANN, d.o.o., Glavni trg 29, 2380 Slovenj Gradec
- BLASTER, gradbene storitve, d.o.o., Hrastinska pot 38, 8250 Brežice
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve