018-193/2013 Splošna bolnišnica Celje

Številka: 018-193/2013-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Maje Bilbija, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Sonje Drozdek Šinko, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila "Izvajanje strojno energetskih del v Splošni bolnišnici Celje za obdobje enega leta" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ETRA d.o.o., Svetelka 5, Dramlje (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Splošna bolnišnica Celje, Oblakova ulica 5, Celje (v nadaljevanju: naročnik), 1. 7. 2013

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo z dne 24. 5. 2013 se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, kot izhaja iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" z dne 10. 5. 2013.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 237,40 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višja stroškovna zahteva se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 3. 12. 2012 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila po postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi za sklenitev okvirnega sporazuma. Javno naročilo je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 4. 3. 2013, št. objave JN2518/2013.

Naročnik je dne 10. 5. 2013 izdal dokument "Odločitev o oddaji javnega naročila", s katerim je javno naročilo oddal ponudniku Joško Jelen s.p., Lešje 8, Škofja vas (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je z vlogo z dne 20. 5. 2013 zahteval vpogled v ponudbeno dokumentacijo. Naročnik je ogled ponudbene dokumentacije organiziral dne 22. 5. 2013 in vpogled dokumentiral z zapisnikom.

Vlagatelj je z vlogo z dne 24. 5. 2013 vložil zahtevek za revizijo, v katerem najprej zatrjuje, da je naročnik napačno ocenil njegovo ponudbo kot neustrezno iz razloga neizpolnjevanja referenčnega pogoja. Naročniku očita, da bi moral ponudbo izbranega ponudnika izločiti kot nepopolno zaradi nepopolnih referenc, nepodpisane pogodbe, manjkajočega potrdila banke in ker ni bilo priloženih popisov v elektronski obliki, ter meni, da je cela zadeva nerazumljiva in izražena v čudni luči, saj je naročnik pozval izbranega ponudnika k dopolnitvi popolnoma neustrezne ponudbe, izbrani ponudnik pa je prosil za odlog oziroma podaljšanje roka za dopolnitev zahtevanih manjkajočih dokumentov in podatkov. Vlagatelj še navaja, da je izbrani ponudnik ponudil cene, ki odstopajo od dejanskih vrednosti na trgu. Vlagatelj meni,da je naročnik ravnal pristransko, ker je le izbranega ponudnika pozval k dopolnitvi ponudbe, kar vse skupaj kaže na koruptivno dejanje, in predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila ter povrnitev stroškov revizijskega postopka.

Naročnik je dne 5. 6. 2013 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik v zvezi s popolnostjo ponudbe vlagatelja pojasnjuje, da je vlagatelj priložil referenco podizvajalca za pogodbenega partnerja Zavod za zdravstveno varstvo Maribor, kar pa ne ustreza naročnikovi zahtevi iz razpisne dokumentacije, da bodo upoštevane le reference za izvedbo strojno energetskih del vsaj v enem zavodu v Republiki Sloveniji, kamor prištevamo bolnišnice, zdravstvene domove, domove za ostarele ipd., saj Zavoda za zdravstveno varstvo po Enotni klasifikaciji vrst objektov (CC-SI) 2012 s pojasnili (Uradni list RS, št. 109/11) ne moremo prištevati med objekte pod šifro 12640 " Stavbe za zdravstveno oskrbo. V zvezi z navedbo o nepopolnosti ponudbe izbranega ponudnika naročnik pojasnjuje, da je bilo ob pregledu ponudbe ugotovljeno, da vsebuje formalne nepopolnosti in je zato izbranega ponudnika pozval k dopolnitvi. Obenem naročnik zavrača trditve o netransparentnem delovanju, ko je izbranemu ponudniku na njegov predlog podaljšal rok za dopolnitev ponudbe. Naročnik zavrača očitek v zvezi s cenami v ponudbi izbranega ponudnika in še navaja, da je ponudba sprejemljiva, saj je v okviru zagotovljenih finančnih sredstev, ponudba vlagatelja pa je tako in tako nesprejemljiva, ker presega zagotovljena sredstva. Naročnik ocenjuje, da gre pri očitku koruptivnosti le za blatenje naročnika in pojasnjuje, da Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) daje naročniku pravico oziroma možnost pregleda le najugodnejše ponudbe.

Naročnik je z vlogo z dne 6. 6. 2013 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Iz razpisne dokumentacije (1. Povabilo k oddaji ponudbe) izhaja, da lahko naročnik v skladu s 30. členom ZJN-2 v postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi vključi tudi pogajanja. Naročnik je z dopisom z dne 22. 4. 2013 k pogajanjem pozval le izbranega ponudnika in ga seznanil s potekom pogajanj. Iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" izhaja, da naročnik vlagatelja ni povabil k pogajanjem, ker njegova ponudba ni izpolnjevala zahtev naročnika v zvezi z referencami, čemur vlagatelj v zahtevku za revizijo oporeka.

Naročnik je v 11. točki Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (OBR-2) kot pogoj za priznanje tehnične in kadrovske sposobnosti ponudnika določil: "Da je ponudnik izvajal strojno energetska dela v zadnjih treh letih (2009 - 2012) vsaj v enem javnem zavodu v Republiki Sloveniji, kamor prištevamo bolnišnice, zdravstvene domove, domove za ostarele, ipd. v vrednosti najmanj 19.000,00 EUR brez DDV letno (reference), Dokazilo: Izjava ponudnika (OBR-10)". Iz ponudbe vlagatelja je razvidno, da je na OBR-10 kot referenco navedel prenovo kotlovnice v ZZV Maribor. Naročnik meni, da referenca ni ustrezna, ker stavba Zavoda za zdravstveno varstvo po Enotni klasifikaciji objektov ne spada med stavbe pod šifro 12640 " Stavbe za zdravstveno oskrbo. Državna revizijska komisija se s tako utemeljitvijo ne strinja. Iz razpisne dokumentacije ne izhaja pogoj ustreznosti referenčne stavbe navedeni klasifikaciji. Referenčni pogoj je zapisan tako, da se kot referenca upoštevajo ustrezna dela v kateremkoli javnem zavodu v Republiki Sloveniji. Iz nadaljnjega naštevanja ustreznih objektov ni razvidno, da se nanaša le na objekte iz razdelka 12640 Enotne klasifikacije vrst objektov in glede na zapis "ipd." v besedilu razpisne dokumentacije tudi ne, da gre za zaključen seznam upoštevnih objektov. Državna revizijska komisija tako ocenjuje, da vlagateljeva referenca iz izpostavljenega razloga ni neustrezna določilom razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik vlagateljevo ponudbo neupravičeno izločil iz postopka javnega naročanja, kar je posledično pomenilo, da vlagatelj ni bil povabljen na pogajanja, ki jih je naročnik vključil v predmetni postopek. Predmet pogajanj je bila ponudbena cena in v tem oziru je neutemeljena navedba naročnika, da je bila vlagateljeva ponudba tako in tako nesprejemljiva, ker je ponudbena cena presegala zagotovljena sredstva, saj vlagateljeva ponudbena cena pred pogajanji še ni bila dokončna. V kolikor bi bil vlagatelj na pogajanja povabljen, bi lahko ponudil novo (nižjo) ceno in konkuriral izbranemu ponudniku.

Naročnik v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, navaja še dodatne razloge, za (formalno) nepopolnost vlagateljeve ponudbe. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-71/2010, 018-284/2011, 018-054/2012 itd.), je namen odločitve o oddaji naročila predvsem seznanitev ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Ni nujno, da je obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, da lahko zaščitijo svoje pravice in preverijo, ali je odločitev o oddaji naročila zakonita ali ne. Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnikovi argumenti, navedeni šele v okviru predrevizijskega postopka, ne predstavljajo dopustnih argumentov v prid izločitvi vlagateljeve ponudbe. Ker v vlagateljevi opredelitvi do navedb naročnika praviloma ni dopustno navajati novih kršitev (peti odstavek 29. člena ZPVPJN), tudi naročnik v sklepu, s katerim odloči o zahtevku za revizijo, ne sme navajati novih razlogov za nepopolnost ponudbe določenega ponudnika, ki jih ni navedel že v obvestilu o izbiri ali dodatni obrazložitvi svoje odločitve; s tem bi bil tak ponudnik namreč onemogočen v možnosti učinkovitega pravnega varstva.

Vlagatelj kot sporen izpostavlja tudi naročnikov poziv izbranemu ponudniku z dne 12. 4. 2013, v katerem je naročnik ugotovil, da izbrani ponudnik ni priložil popisov del v elektronski obliki, da ponudbi priloženega vzorca pogodbe (OBR-5) ni podpisal in parafiral na vseh straneh, da v zvezi z izjavo iz OBR-7 ni priložil potrdila bank in da je pomanjkljivo izpolnil tabelo o referencah iz OBR-10, kjer ni navedel obsega predmeta pogodbe. Naročnik je zato izbranega ponudnika pozval na dopolnitev ponudbe v izpostavljenih delih, izbrani ponudnik pa je ponudbo dne 19. 4. 2013 tudi dopolnil.

Državna revizijska komisija pojasnjuje, da mora naročnik glede na določilo 78. člena ZJN-2 v primeru, ko sam ali na predlog gospodarskega subjekta ugotovi, da je ponudba formalno nepopolna, dopustiti in omogočiti dopolnitev take ponudbe. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev njegove ponudbe le v primeru, če določenega dejstva ne more sam preveriti. Če ponudnik v roku, ki ga določi naročnik, ponudbe ustrezno ne dopolni, mora naročnik tako ponudbo izločiti. Ponudnik ne sme spreminjati svoje cene in ponudbe v okviru meril ter tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila oziroma tistih elementov ponudbe, ki lahko ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na ostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja. Popolna ponudba je v skladu s 16. točko 1. odstavka 2. člena ZJN-2 tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika, določenim v razpisni dokumentaciji, je neprimerna (20. točka 1. odstavka 2. člena ZJN-2), medtem ko je ponudba, ki je v nasprotju s predpisi ali je ponudbena cena očitno sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence ali ne izpolnjuje pogojev iz 41. do 47. člena tega zakona, nepravilna in jo mora naročnik označiti za nepopolno ter jo izločiti iz postopka.

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, je treba pojem formalno nepopolne ponudbe iz 17. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 razumeti na način, da se lahko odpravljajo le tiste nepopolnosti, ki niso vsebinske, temveč se nanašajo na obliko oz. samo prisotnost ponudbenih dokumentov in dokazil. O formalni nepopolnosti lahko zato govorimo le v primeru, če ponudnik določeno zahtevo iz razpisne dokumentacije, ki se ne nanaša na merilo ali tehnične specifikacije oziroma ne vpliva na razvrstitev ponudbe, v trenutku poteka roka za predložitev ponudbe vsebinsko že izpolnjuje in je to iz ponudbene dokumentacije (vsaj deloma) že razvidno, vendar iz v ponudbi predloženih formalnih dokazil tega ni mogoče nedvoumno ugotoviti, ker so dokazila nepopolna, nejasna ali manjkajoča. Ponudnik oziroma ponudba morata vsebinsko izpolnjevati pogoje, in sicer po naravi stvari ter glede na specifičnost postopka oddaje javnega naročila že v trenutku poteka roka za predložitev ponudb, sicer bi bila stroga pravila javnega naročanja v zvezi s pravočasnostjo ponudb in zavrnitvijo nepravočasnih ponudb popolnoma brezpredmetna.

Glede na navedeno Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku v njegovi ugotovitvi, da izbrani ponudnik ni nedopustno dopolnil svoje ponudbe, saj je bilo že iz ponudbe vsaj deloma razvidno, da pogoje v izpostavljenih delih vsebinsko izpolnjuje, manjkala pa so dokazila (potrdilo banke, pomanjkljivo izpolnjen obrazec o referenci) oz. so bila ta pomanjkljiva (neparafirane strani vzorca pogodbe, manjkajoči popis del v elektronski obliki). Vlagateljev očitek, da je naročnik ravnal nezakonito, ker ponudbe izbranega ponudnika ni izločil, temveč je dopustil njeno dopolnitev, je posledično neutemeljen.

Vlagatelj še navaja, da več cen, ki se nanašajo na material, iz ponudbe izbranega ponudnika ne ustreza dejanskim nabavnim in dobavljivim cenam za material ustrezne kvalitete. Vlagatelj meni, da gre v zvezi s tem za zavajanje naročnika oziroma za dobavo neustreznega materiala, ki ni skladen z zahtevano kvaliteto. Državna revizijska komisija izpostavlja pravilo o trditveno-dokaznem bremenu, kot izhaja iz 6. točke prvega odstavka 15. člena ZPVPJN, subsidiarno pa tudi iz 7. in 212. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN v predrevizijskem, revizijskem in pritožbenem postopku uporabljajo glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja. Skladno s tem pravilom mora tista stranka, ki določeno dejstvo zatrjuje, tega tudi dokazati, oziroma zanj predlagati dokaze, dejstva pa mora zatrjevati jasno, določno in konkretno in ne zgolj pavšalno ali v obliki hipotetičnih domnev ali prepričanj. Trditveno-dokazno breme je v vzajemni korelaciji, vendar je konkretizirano zatrjevanje dejstev predpogoj, da se dokazovanje sploh izvede. Iz vlagateljeve navedbe ni mogoče razbrati niti katere cene odstopajo od dejanskih vrednosti na trgu niti kakšne so cene na trgu, navedbe so torej nekonkretizirane in zgolj pavšalne. V posledici navedenega je potrebno ugotoviti, da predstavljenim, pavšalno navedenim očitkom o kršitvah, ob upoštevanju trditveno-dokaznega bremena, ni mogoče ugoditi, zato je Državna revizijska komisija te zavrnila.

V zvezi z vlagateljevo navedbo o ponudbeni ceni v ponudbi izbranega ponudnika, ki odstopa od dejanskih vrednosti na trgu, Državna revizijska komisija še ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitev v zvezi z določbo instituta neobičajno nizke ponudbe. Neobičajno nizka ponudba je v ZJN-2 urejena v 49. členu. Ta daje naročniku možnost zavrniti ponudbo, za katero oceni, da je neobičajno nizka, oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. Zakon v teh primerih od naročnika zahteva, da pred zavrnitvijo takšne ponudbe od ponudnika pisno zahteva podrobne podatke o elementih ponudbe, ki so po njegovem mnenju pomembni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb, ter od ponudnika zahteva, da jih vrednostno utemelji. V primeru, da ob posvetovanju s ponudnikom in ob upoštevanju pridobljenih dokazil naročnik še vedno ocenjuje ponudbo za neobičajno nizko, lahko to izloči. ZJN-2 pod določenimi pogoji predvideva tudi za naročnika obligatoren postopek preverjanja ponudbe, ne glede na njegov dvom o možnosti izvedbe naročila: naročnik mora preveriti, ali je ponudba neobičajno nizka, če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe in je vrednost neke ponudbe za več kot 50 % nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb ter za več kot 20 % nižja od naslednje uvrščene ponudbe. Določba 49. člena ZJN-2 je torej namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z najnižjo ceno in za katero je naročnik ocenil, da je neobičajno nizka, oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve, ter jo želi zato zavrniti. V skladu z ZJN-2 ima naročnik pravico, da takšno ponudbo zavrne, vendar šele potem, ko se je z uporabo postopka, ki je predpisan v 49. členu ZJN-2, na podlagi naknadnih pojasnil prizadetega ponudnika (podrobnih podatkov o elementih ponudbe) prepričal, da je njegov sum o neobičajno nizki ponudbi utemeljen. Državna revizijska komisija je v svojih odločitvah (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-238/2011, 018-422/2011, 018-111/2013) že večkrat zapisala, da je odločitev o tem, ali bo pričel postopek ugotavljanja neobičajne nizke ponudbe, predmet naročnikove avtonomne presoje " seveda le tedaj, kadar niso izpolnjeni pogoji za obligatorno preverjanje in v predmetnem postopku javnega naročila ti pogoji niso bili izpolnjeni (naročnik je prejel le tri pravočasne ponudbe). Prav tako je kot naročnikovo avtonomno odločitev šteti tudi presojo, ali je ponudnik, v zvezi s ponudbo katerega se je pri naročniku sicer pojavil dvom glede neobičajno nizke ponudbe, tekom inter partes postopka pojasnjevanja ponudbe ta dvom ovrgel ali ne in tako tudi s tem povezano končno presojo naročnika, ali bo takšno ponudbo zavrnil kot neobičajno nizko ali ne.

V povzetku predstavljenih ugotovitev Državna revizijska komisija zaključuje, da je vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom izkazal, da je naročnik pri izdaji izpodbijane odločitve o oddaji javnega naročila ravnal v neskladju s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 " izkazal je namreč, da je naročnik njegovo ponudbo neupravičeno izločil iz postopka javnega naročanja.

Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija, na podlagi 2. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljevemu revizijskemu zahtevku z dne 24. 5. 2013 ugodila in je razveljavila odločitev o oddaji javnega naročila "Izvajanje strojno energetskih del v Splošni bolnišnici Celje za obdobje enega leta", kot izhaja iz naročnikovega dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" z dne 10. 5. 2013. Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen, naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje zadevnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-2, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v revizijskem zahtevku pravočasno priglasil stroške, in sicer 237,40 EUR za takso ter 400,00 EUR in DDV za sestavo revizijskega zahtevka.

Ker je Državna revizijska komisija vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila, vlagatelju upoštevaje 70. člen ZPVPJN, v povezavi s tretjo alinejo prvega odstavka 71. člena ZPVPJN kot potreben in opredeljeno naveden strošek priznava strošek plačane takse za revizijski zahtevek v znesku 237,40 EUR.

Državna revizijska komisija vlagatelju ne priznava stroškov sestave zahtevka za revizijo v znesku 400,00 EUR in stroška DDV, saj vlagatelj v predmetnem postopku ni bil zastopan po subjektu, ki bi bil upravičen do nagrade v skladu s predpisi o odvetništvu (gl. 19. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu, Uradni list RS, št. 35/2009 " ZOdv-C, v povezavi z Zakonom o odvetniški tarifi, Uradni list RS, št. 67/2008 s sprem.), ravno tako pa vlagatelj ni izkazal druge podlage za priznanje teh stroškov.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, 1. 7. 2013

Predsednica senata:
mag. Maja Bilbija
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- ETRA d.o.o., Svetelka 5, 3222 Dramlje
- Splošna bolnišnica Celje, Oblakova ulica 5, 3000 Celje
- Joško Jelen s.p., Lešje 8, Škofja vas
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- v arhiv, tu.