018-075/2013 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija RS za ceste

Številka: 018-75/2013-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata in Maje Bilbija ter Sonje Drozdek Šinko kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila "Ureditev daljinske kolesarske povezave št. 920100 Nova Gorica " Predel, odsek Solkan " Plave, od km 0,340 do km 9+610", začetega na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Makro 5 Gradnje, d.o.o., Obrtniška cesta 5, Koper, ki ga zastopa Odvetniška družba Križanec & Potočnik o.p., d.o.o., Dalmatinova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper odločitev naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik) dne 22. 4. 2013

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev o zaključku postopka oddaje javnega naročila "Ureditev daljinske kolesarske povezave št. 920100 Nova Gorica " Predel, odsek Solkan " Plave, od km 0,340 do km 9+610" brez oddaje naročila, kot je razvidna iz Odločitve o oddaji javnega naročila z dne 28. 1. 2013.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 10.984,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je 28. 1. 2013 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila, iz katere je razvidno, da se je naročnik odločil, da postopek oddaje javnega naročila "Ureditev daljinske kolesarske povezave št. 920100 Nova Gorica " Predel, odsek Solkan " Plave, od km 0,340 do km 9+610" zaključi brez oddaje naročila. V obrazložitvi odločitve je navedel, da nobena od prejetih ponudb v celoti ne izpolnjuje pogojev in zahtev iz razpisne dokumentacije. Kot razlog za izločitev vlagateljeve ponudbe, ki je oddal ponudbo skupaj s partnerjem Avianese Asfalti s.r.l., je naročnik navedel, da vlagatelj v ponudbi ni navedel odgovornega vodjo posameznih del za področje elektroinstalacij, ter da so referenčni posli gospodarskega subjekta P.E.D. manjši od 30 % vrednosti dela, ki ga prevzema.

Naročnik je 1. 2. 2013 izdal Dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila, v kateri je vlagatelju pojasnil, da je bila njegova ponudba izločena kot nepravilna, ker odgovorni vodja del, ki ga je vlagatelj navedel v ponudbi, ne izkazuje strokovne izobrazbe in strokovnega izpita za vodenje del s področja elektrotehnike, vlagatelj pa ni navedel druge osebe za vodenje elektroinstalacijskih del, ki bi ta pogoj izpolnjevala. Naročnik je tudi navedel, da je pomotoma zapisal, da so referenčni posli gospodarskega subjekta P.E.D. manjši od zahtevanih 30 % vrednosti dela, ter da ta navedba ni pravilna.

Vlagatelj je zoper naročnikovo Odločitev o oddaji javnega naročila 15. 2. 2013 vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj navaja, da v ponudbi ni priglasil odgovornega vodje posameznih del za področje elektroinstalacij, saj je štel, da ne gre za postavko iz ponudbenega predračuna, za izvedbo katere se zahtevajo specialna strokovna znanja. Postavke elektroinstalacij namreč v celotnem popisu del znašajo zgolj 0,15 % celotne ponudbene vrednosti, vlagatelj pa pojasni, da je v priglašenih referenčnih poslih ta dela dejansko nadzoroval priglašeni odgovorni vodja del. Vlagatelj še navaja, da ponudniki v podobnih razpisih, v katerih naročniki odgovornega vodje posameznih del za področje elektroinstalacij posebej ne zahtevajo, teh ne navajajo, ampak mora naročnik tak kader posebej zahtevati. Vlagatelj tudi zatrjuje, da ima priglašeni odgovorni vodja del vse ustrezno strokovno znanje, da nadzoruje izvedbo del pri postavitvi nekaj svetilk, zato vlagatelj iz postavljenega pogoja ni mogel razbrati zahteve naročnika po imenovanju odgovornega vodje posameznih del za področje elektroinstalacij. Ker je po mnenju vlagatelja naročnik v tem delu pripravil nejasno razpisno dokumentacijo, ki je ne gre razlagati v škodo vlagatelja, naročnik njegove ponudbe ne bi smel izločiti kot nepravilne. Vlagatelj sporni kadrovski pogoj izpodbija tudi kot nesorazmernega s predmetom javnega naročila ter pojasnjuje, da je imel naročnik v primeru, če je ugotovil, da na podlagi pripravljene razpisne dokumentacije ni mogoče oddati javnega naročila, možnost, da zavrne vse ponudbe, ne pa da vse ponudbe izloči kot nepopolne. Vlagatelj v nadaljevanju izpodbija tudi popolnost vseh ostalih ponudb, ki so bile cenovno ugodnejše od njegove ponudbe. Vlagatelj zahteva razveljavitev naročnikove odločitve o oddaji javnega naročila in povrnitev stroškov revizijskega postopka.

Naročnik je 25. 2. 2013 sprejel sklep, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik navaja, da sporna zahteva ni nejasna, saj iz razpisne dokumentacije nedvoumno izhaja, da mora ponudnik za posamezne postavke iz popisa del ali njegove rekapitulacije, ki zahtevajo specialna strokovna znanja, katerih ne zagotavlja odgovorni vodja del, zagotoviti odgovorne vodje posameznih del. Iz specifikacije naročila je jasno razvidno, da so sestavni del predmetnega naročila tudi elektroinstalacijska dela, za vodenje katerih ne zadoščajo zgolj gradbeniška znanja, ampak so nedvomno potrebna specialna (elektrotehniška) strokovna znanja, ki jih lahko zagotavlja le oseba, ki ima strokovno izobrazbo in strokovni izpit za vodenje del s področja elektrotehnike. Naročnik še odgovarja, da odgovorni vodja del, ki ga je priglasil vlagatelj, nikjer ne izkazuje strokovnega znanja za nadzor del pri postavitvi svetilk, poleg tega pa elektroinstalacijska dela pri predmetnem naročilu po obsegu in zahtevnosti niso tako marginalna, kot skuša prikazati vlagatelj. Naročnik tudi navaja, da ne glede na njegov pogoj iz razpisne dokumentacije zahteva po odgovornem vodji posameznih del s specifičnim strokovnim znanjem izhaja tudi iz Pravilnika o dokazilu o zanesljivosti objekta (Uradni list RS, št. 55/2008), saj mora izjavo o zanesljivosti objekta podpisati tudi odgovorni vodja posameznih del. Naročnik vlagateljeve navedbe glede nejasnosti razpisne dokumentacije označuje tudi kot pavšalne in brez ustrezne trditvene podlage. Do vlagateljevih navedb, ki se nanašajo na preostale ponudbe, se naročnik ne opredeli, saj to po njegovem mnenju ne bi v ničemer spremenilo njegove odločitve.

Vlagatelj je 4. 3. 2013 vložil vlogo, v kateri se je opredelil do navedb naročnika v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj vztraja pri tem, da naročnik razpisne dokumentacije ni pripravil na način, da bi bilo iz nje natančno razvidno izpolnjevanje pogojev, ki jih morajo zagotoviti ponudniki.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da med strankama ni spora o tem, da so bila elektroinstalacijska dela zajeta v popisu del in predstavljajo del javnega naročila. Med njima tudi ni sporno, da vlagatelj odgovornega vodje posameznih del za področje elektroinstalacij v ponudbi ni priglasil. Sporno vprašanje med njima ostaja, ali je razpisna dokumentacija vlagatelju ponudila jasna navodila o tem, da mora poleg odgovornega vodje del priglasiti tudi odgovornega vodjo posameznih del za elektroinstalacije. Medtem ko vlagatelj zatrjuje, da te zahteve iz razpisne dokumentacije ni bilo mogoče razbrati, naročnik odgovarja, da takšna zahteva nedvomno izhaja iz razpisne dokumentacije.

Iz navedb obeh strank gre razbrati, da si sporne določbe razpisne dokumentacije glede priglasitve odgovornega vodje posameznih del s področja elektroinstalacij v ponudbi razlagata različno. Za rešitev spora je zato morala Državna revizijska komisija najprej ugotoviti, ali je naročnik v spornem delu razpisno dokumentacijo pripravil na jasen, natančen in nedvoumen način, tako da ni dopuščala različnih tolmačenj, ali pa sta si naročnik in vlagatelj zaradi nejasne in/ali pomanjkljive razpisne dokumentacije to upravičeno različno razlagala. Državna revizijska komisija je že večkrat zavzela stališče (npr. v zadevah št. 018-299/2011, 018-295/2012, 018-5/2013), da mora naročnik pogoje v razpisni dokumentaciji določiti jasno, natančno in na nedvoumen način, nejasne razpisne dokumentacije pa ni mogoče interpretirati v škodo ponudnikov, saj je naročnikova dolžnost, da pripravi razpisno dokumentacijo dovolj jasno in določno, da ne dopušča različnih razlag. Tudi Sodišče EU je zapisalo, da načelo preglednosti zahteva, da so vsi pogoji v razpisni dokumentaciji določeni jasno, natančno in nedvoumno, tako da lahko vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumejo njihov natančen obseg in jih razlagajo enako, naročnik pa lahko učinkovito preizkusi, ali ponudbe ponudnikov ustrezajo njegovim zahtevam (prim. sodbo Sodišča Evropske unije št. C-368/10 z dne 10. 5. 2012, točka 109). Naročnik je tisti, ki določi pogoje za ugotavljanje sposobnosti (prim. osmi odstavek 41. člena ZJN-2 in 3. točka prvega odstavka 71. člena ZJN-2), zato je skrbnost za njihovo pripravo na njem. Če pogoj (zaradi pomanjkljivosti ali nejasnosti) dopušča več možnih razlag, je v skladu s prakso Državne revizijske komisije v razmerju do ponudnika treba uporabiti razlago v korist ponudnika.

Z vpogledom v razpisno dokumentacijo Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v zvezi z odgovornim vodjo (posameznih) del v točki 3.1.4 Navodil za pripravo ponudbe (Kadrovske zmogljivosti) zapisal:
"3.1.4.1 Ponudnik mora zagotoviti odgovornega vodjo del za vodenje gradbišča, ki izpolnjuje naslednje zahteve:
" ima strokovno izobrazbo in strokovni izpit za odgovorno vodenje del s področja gradbeništva
" vpisan je v imenik pristojne poklicne zbornice kot pooblaščena oseba
"..."
dokazilo: Podatki o kadrovskih zmogljivostih (funkcija: odgovorni vodja del), navedeni skladno s predlogo.

3.1.4.2 Za posamezne postavke iz popisa del ali njegove rekapitulacije, ki zahtevajo specialna strokovna znanja, katerih ne zagotavlja odgovorni vodja del, mora ponudnik zagotoviti odgovorne vodje posameznih del, ki izpolnjujejo naslednje zahteve:
" strokovna izobrazba in strokovni izpit za odgovorno vodenje del s področja, ki ga prevzema v ponudbi
" vpisan v imenik pristojne poklicne zbornice, kot pooblaščena oseba
"..."
dokazilo: Podatki o kadrovskih zmogljivostih (funkcija: odgovorni vodja posameznih del), navedeni skladno s predlogo. "...""

Državna revizijska komisija ob pregledu citirane zahteve razpisne dokumentacije in ob upoštevanju navedb obeh strank ugotavlja, da je mogoče pritrditi vlagatelju, da naročnik razpisne dokumentacije v tem delu ni pripravil na natančen, jasen in nedvoumen način. Kot že rečeno, je naročnik tisti, ki najbolje pozna svoje potrebe, zato ni odveč od njega zahtevati, da jih skozi zahteve razpisne dokumentacije izrazi na jasen, natančen in nedvoumen način. V konkretnem primeru naročnik tega ni storil. Kot je razvidno iz določb razpisne dokumentacije, naročnik nikjer ni pojasnil, da morajo ponudniki za dela elektroinstalacij priglasiti odgovornega vodjo posameznih del, saj je za vodenje teh del potrebno specialno strokovno znanje, ampak je odločitev o tem, za katere postavke iz popisa del ali njegove rekapitulacije je potrebno zagotoviti odgovorne vodje posameznih del, prepustil ponudnikom. Ti so (povsem razumljivo) sami presodili, ali so ta dela takšna, da terjajo odgovornega vodjo posameznih del ali ne, in v skladu s svojo strokovno presojo odločili, ali bodo odgovornega vodjo posameznih del za področje elektroinstalacij vključili v ponudbo ali ne. Kot je razvidno iz vlagateljeve ponudbe in njegovih navedb, odgovornega vodje posameznih del za področje elektroinstalacij ni navedel, saj je štel, da se glede na minimalni obseg in vrednost teh del specialna strokovna znanja v tem delu ne zahtevajo, poleg tega pa naj bi priglašeni odgovorni vodja del imel specialna strokovna znanja za vodenje tudi teh del. Očitno so si podobno kot vlagatelj določbe razpisne dokumentacije v tem delu razlagali tudi ostali ponudniki, saj je naročnik za kar štiri od petih prejetih ponudb ugotovil, da ponudniki v ponudbi niso navedli odgovornega vodje posameznih del za področje elektroinstalacij. Vse navedeno nedvomno kaže na to, da naročnik zahteve po priglasitvi odgovornega vodje posameznih del za elektroinstalacije ni izrazil na jasen in nedvoumen način, ki bi dal ponudnikom zagotovo vedeti, da morajo priglasiti tudi ta kader. Zato vlagatelj, ki je ponudbo pripravil na podlagi svojega razumevanja pomanjkljive razpisne dokumentacije, v skladu s pravno prakso Državne revizijske komisije ne more trpeti škodljivih posledic naročnikovih napak pri pripravi razpisne dokumentacije. Tudi v primeru, če bi se postavili na naročnikovo stališče, da se za elektroinstalacijska dela zahtevajo specialna strokovna znanja, v razpisni dokumentaciji ni podlage za naročnikovo zatrjevanje, da vlagateljev priglašeni odgovorni vodja del kot oseba s strokovno izobrazbo in strokovnim izpitom za odgovornega vodjo del s področja gradbeništva ne more zagotavljati specialnih strokovnih znanj za vodenje elektroinstalacijskih del iz popisa del. Ugotoviti gre namreč, da je naročnik šele v postopku pravnega varstva izrazil stališče, da naj bi imela specialna strokovna znanja s tega področja le oseba, ki ima strokovno izobrazbo in strokovni izpit za vodenje del s področja elektrotehnike, medtem ko v razpisni dokumentaciji takšnega stališča ni zapisal. Ker je potrebno v fazi po predložitvi ponudb popolnost teh preverjati glede na zahteve razpisne dokumentacije, je sklicevanje naročnika na dejstvo, da odgovorni vodja del, ki ga je vlagatelj navedel v ponudbi, nima ustrezne strokovne izobrazbe in izpita za vodenje elektroinstalacijskih del, zaradi česar ne izkazuje specialnega strokovnega znanja za vodenje elektroinstalacijskih del, neutemeljeno in pomeni nedopustno oženje vsebine pojma specialnih strokovnih znanj. Glede na določila razpisne dokumentacije bi bilo namreč mogoče kot upoštevna šteti znanja, pridobljena na raznovrstne načine, ne le s strokovno izobrazbo in strokovnim izpitom za vodenje del s področja elektrotehnike.
Državna revizijska komisija ob vsem navedenem ugotavlja, da je vlagatelj uspel izkazati, da je naročnik pripravil pomanjkljivo in posledično nejasno razpisno dokumentacijo, ki si jo je vlagatelj upravičeno razlagal drugače kot naročnik. Ker opustitev dolžnostnega ravnanja naročnika glede postavljanja jasnih in nedvoumnih določil razpisne dokumentacije v skladu s prakso Državne revizijske komisije ne more iti v škodo ponudnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni ravnal pravilno, ko je ponudbo vlagatelja izločil kot nepopolno (prvi odstavek 80. člena ZJN-2 v povezavi 19. in 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Ker že ugotovljeno, v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, narekuje ugoditev vlagateljevemu zahtevku za revizijo in razveljavitev naročnikove odločitve o zaključku javnega naročila brez oddaje naročila, kot je razvidna iz Odločitve o oddaji naročila z dne 28. 1. 2013, Državna revizijska komisija ni obravnavala ostalih očitkov vlagatelja. Presoja o utemeljenosti teh namreč ne bi v ničemer vplivala na sprejeto odločitev Državne revizijske komisije.

Skladno s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN mora Državna revizijska komisija v odločitvi naročniku dati napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen.

Naročnik bo moral v ponovljenem delu postopka, ki je bil razveljavljen, ponovno izvesti pregled in ocenjevanje vseh prejetih ponudb, pri tem pa upoštevati tudi ugotovitve Državne revizijske komisije o nejasni razpisni dokumentaciji. Naročnik bo moral preveriti, ali je predmetno javno naročilo po obstoječi razpisni dokumentaciji sploh mogoče zakonito oddati ter sprejeti eno izmed odločitev, ki jih dopušča ZJN-2.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker je vlagatelj uspel z zahtevkom za revizijo, mu Državna revizijska komisija, upoštevajoč prvi, drugi in tretji odstavek 70. člena ZPVPJN ter skladno z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009), s 13. členom Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008; v nadaljevanju: ZOdvT) in s 6. delom tarife po ZOdvT, ob upoštevanju okoliščin primera, kot potrebne priznava stroške takse v priglašeni višini 10.000,00 EUR, stroške za nagrado za postopek pravnega varstva v višini 800,00 EUR, povečane za 20 % DDV, kar znese 960,00 EUR, in izdatke po tarifni številki 6002 v višini 20,00 EUR, povečane za 20 % DDV, kar znese 24,00 EUR.

Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 10.984,00 EUR, v 15 dneh po vročitvi tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, 22. 4. 2013


Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije





Vročiti:
- Odvetniška družba Križanec & Potočnik o.p., d.o.o., Dalmatinova 2, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- v arhiv, tu