018-022/2013 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste

Številka: 018-022/2013-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39., 41. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Nataše Jeršič kot predsednice senata ter Vide Kostanjevec in Sonje Drozdek Šinko kot članic senata, v revizijskem postopku oddaje javnega naročila "Obvoznica Škofja Loka - II. III. etapa", začetem na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika CVP inženiring, gradbeništvo in storitve d.o.o., Cesta dveh cesarjev 172, Ljubljana, ki ga po pooblastilu zastopa odvetnica Tanja Glušič, Kotnikova ulica 5, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 25. 2. 2013

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, ki izhaja iz Odločitve o oddaji javnega naročila, izdane dne 4. 12. 2012, pod št. 43001-69/2012/46 412.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 10.984,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

3. Zahteva izbranega ponudnika za povrnitev stroškov se zavrne.

4. Naročnik je dolžan Državni revizijski komisiji v roku 2 mesecev od prejema tega sklepa predložiti odzivno poročilo o izvedbi postopka oddaje javnega naročila.

Obrazložitev

Naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila "Obvoznica Škofja Loka " II. III. etapa", katerega obvestilo je bilo objavljeno na portalu javnih naročil, dne 22. 8. 2012, pod št. objave JN9073/2012 in v Uradnem listu Evropske Unije, dne 25. 8. 2012, pod št. objave 2012/S 163-271154. Naročnik je z Odločitvijo o oddaji javnega naročila, izdano dne 4. 12. 2012, pod št. 43001-69/2012/46 412, ponudnike obvestil, da se javno naročilo odda ponudniku Gorenjska gradbena družba d.d., Jezerska 20, Kranj, v skupnem nastopu s ponudnikoma OHL ŽS a.s., Burešova 938/17, 660-02 Brno " STRED, Češka republika in Iskra sistemi d.d., Stegne 21, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z vlogo z dne 17. 12. 2012 vložil zahtevek za revizijo zoper odločitev naročnika o oddaji naročila. Navaja, da je iz zapisnika o odpiranju ponudb razvidna drugačna ponudbena cena izbranega ponudnika kot v odločitvi o oddaji naročila. Po opravljenem vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika in dokumentacijo naročnika je vlagatelj ugotovil, da je naročnik izbranega ponudnika pozval k soglasju k popravku računskih napak, pri čemer je prišlo do popravka skupne ponudbene cene. Naročnik je izbranemu ponudniku v pozivu navedel, da je v ponudbenem predračunu v postavki 4.8 pomotoma zapisal količino 77 (brez enote in brez računskega sklica za izračun vrednosti), ceno na enoto 0,01 EUR in skupaj ceno 0,77 EUR. Smiselno enako je naročnik ugotovil v postavki 4.29. Naročnik je v tem delu dopustil odpravo računske napake, vendar to po mnenju vlagatelja ne predstavlja računske napake, saj napaka ni nastala v računski operaciji, temveč gre za nepravilno izpolnitev ponudbenega predračuna. Izbrani ponudnik je zavestno vnesel količino, ceno na enoto in skupni znesek in se je s tem strinjal, zakon pa naročniku v okviru možnosti odprave računskih napak ne omogoča, da bi presojal, ali je bil posamezen podatek v ponudbenem predračunu zapisan po pomoti in ga tako sploh ne bi smelo biti v predračunu. Ravnanje naročnika, s katerim spreminja vsebino ponudbenega predračuna, je zato po mnenju vlagatelja nezakonito in diskriminatorno do ostalih ponudnikov. Če je izbrani ponudnik v ponudbo nepravilno vnesel postavke oziroma cene za postavke, bi morala biti njegova ponudba izločena, ne pa da jo naročnik popravlja in posledično spreminja skupno ponudbeno ceno. Vlagatelj dalje navaja, da je naročnik v pozivu izbranemu ponudniku za odpravo računskih napak tudi navedel, da je v rekapitulaciji za Preddela in rušitvena dela prišlo do računske napake, ker ni bil upoštevan sklic na postavke 1.2.11, 1.2.12 in 1.2.13, posledično seštevek ni bil pravilen. Vlagatelj trdi, da je znesek v ponudbi 9.416,02 EUR (vključujoč navedene postavke) izračunan pravilno in zato naročnik ponudbe v tem delu ne bi smel popravljati. Vlagatelj ob tem poudarja, da je vsak ponudnik pri pregledu razpisne dokumentacije in pripravi ponudbe dolžan skrbno ravnati. Če bi razpisna dokumentacija bila nepravilno pripravljena (npr. da bi v popisu del za oblikovanje ponudbenega predračuna bil narejen sklic, ki posameznih postavk v rekapitulaciji ne bi upošteval), bi bil skrben ponudnik dolžan na to pravočasno opozoriti naročnika, zato je za vstavljanje podatkov v popis del in izračune v celoti odgovoren ponudnik. Če je naročnik v izpostavljenem delu ponudbe izbranega ponudnika ocenil, da gre za napako v razpisni dokumentaciji, pa gre po mnenju vlagatelja za nedopustno spremembo razpisne dokumentacije. Vlagatelj dalje izpostavlja, da je naročnik zaradi navedenih nepravilnosti v ponudbi izbranega ponudnika spremenil tudi izračun vrednosti nepredvidenih del (10 %) za prvega naročnika, kar je prav tako nedopustno. Naročnik naj bi po ugotovitvah vlagatelja na enak način popravil tudi znesek v postavkah 4.3, 4.4. in 4.8 ter znesek za nepredvidena dela v postavkah 5.7 in 5.4, pri čemer vlagatelju ni jasno, za koliko je popravljena cena v teh postavkah, saj to iz naročnikovega poziva ne izhaja. Vlagatelj še navaja, da je iz ponudbe izbranega ponudnika razvidno, da ponudbena cena za drugega naročnika znaša 389.269,44 EUR, spremenjena cena pa 353.880,16 EUR, pri čemer je naročnik pojasnil le razliko v ceni za 0,86 EUR in je zato njegova odločitev nepreverljiva. Vlagatelj dalje navaja, da je naročnik izbranemu ponudniku posredoval v soglasje tudi popravek ponudbene cene v obrazcu Ponudba, kar je po mnenju vlagatelja nedopustno, saj se je s tem ponudbena cena bistveno spremenila. Da gre za nedopustne popravke ponudbe, izhaja tudi iz ostale ponudbene dokumentacije (npr. vzorca pogodbe, kjer je ponudbena cena natančno razdelana). Naročnik je izbranega ponudnika pozval tudi k popravku skupne rekapitulacije, pri čemer je vlagatelj ugotovil, da je izbrani ponudnik za prvega naročnika rekapitulacijo nepravilno zapisal, saj je vpisal novo točko 4. Izgradnja komunalnih naprav: vodovoda, plinovoda in javne razsvetljave v višini 294.901,09 EUR, čeprav je naročnik za to predvidel ločeno rekapitulacijo (vlagatelju ob tem ni jasno, v čem naj bi v tem delu izbrani ponudnik napravil računsko napako). Vlagatelj dalje navaja, da na nepravilno ravnanje naročnika in izbranega ponudnika kaže tudi dejstvo, da ponudba izbranega ponudnika ni bila popravljena v vseh delih, v katerih se pojavlja navedba ponudbene cene (v finančnem planu in v vzorcu pogodbe), ponudba pa je medsebojno neusklajena in nekonsistentna in tudi zato ne gre le za računsko napako. Vlagatelj prav tako izpostavlja, da je izbrani ponudnik na poziv naročnika posredoval spremenjene obrazce Podatki o gospodarskem subjektu, v katerih je spremenil deleže prevzetih del posameznih ponudnikov oziroma podizvajalcev (najbolj pri podizvajalcu CGP d.d.), kar po mnenju vlagatelju prav tako predstavlja nedopustno spremembo ponudbe. Vlagatelj zatrjuje še neustreznost referenc (odgovornega vodje gradbišča, družbe CP Kranj d.d. in odgovornega vodje posameznih del za gradnjo cest), neizpolnjevanje pogoja o plačanih zapadlih obveznostih v predhodnih postopkih javnega naročanja ter kršitve naročnika v zvezi z onemogočanjem vpogleda v analizo cen izbranega ponudnika.

Izbrani ponudnik se je z vlogo z dne 2. 1. 2013 izjasnil o navedbah vlagatelja. Poda svoje stališče glede aktivne legitimacije vlagatelja za vodenje revizijskega postopka (pri čemer izhaja iz prepričanja, da je ponudba vlagatelja nepopolna). Dalje pojasni, da ni pomotoma vnesel količin v postavke ponudbenega predračuna, saj te količine izhajajo iz razpisne dokumentacije, sicer pa je prepričan, da vlagatelj ni uspel dokazati nezakonitega ravnanja naročnika (izbrani ponudnik se pri tem sklicuje na pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu). Izbrani ponudnik se ne strinja z vlagateljem, da je zavestno spremenil obrazec za skupno rekapitulacijo, ker naj bi dodal 4. točko, saj je izbrani ponudnik zato, da bi vrednost iz ponudbenega predračuna bila enaka vrednosti iz rekapitulacije, v rekapitulaciji prištel vrednost rekapitulacije (4. točka). Glede očitkov o neusklajenosti ostale ponudbene dokumentacije izbrani ponudnik odgovarja, da je logično, da izbrani ponudnik iz ponudbe ni mogel vzeti finančnega plana in ga zamenjati z novim, enako velja za vzorec pogodbe. Izbrani ponudnik se tudi ne strinja z vlagateljem v tem, da je šlo za spremembe prevzetega odstotka del, saj ima vsaka računska napaka za posledico spremembo cen. Izbrani ponudnik poda svoje stališče še glede očitkov vlagatelja o neustreznih referencah, plačanih obveznostih podizvajalcem in vpogleda v analize cen.

Naročnik je s sklepom, izdanim dne 15. 1. 2013, pod št. 43001-69/2012/77 1600, zahtevek za revizijo zavrnil. Pojasni, da je pri računskem preverjanju prejetih ponudb ugotovil, da je v štirih ponudbah prišlo do očitnih računskih napak, zato je te ponudnike pozval k soglasju za odpravo računskih napak. Pr tem je upošteval zakonska določila, saj odpravljene napake ne spreminjajo količin in cen na enoto, prav tako je zagotovil enako izhodišče vseh ponudnikov, po odpravi računskih napak pa je bila ponudba izbranega ponudnika še vedno cenovno najugodnejša. Glede navajanja količine 77 v postavki 4.8 v ponudbi izbranega ponudnika naročnik navaja, da sporna vrstica specifikacije v ponudbenem predračunu predstavlja naslovno vrstico opisa postavk, katere so nato opisane v naslednjih vrsticah in vsebujejo količino ter enoto mere. Ker je naslovna vrstica vsebovala številko 77 (ki ni izražala količine in merske enote in je v popisu del ostala pomotoma iz projektantskega predračuna), je lahko pri ponudnikih sprožila dvom, ali naj takšno vrstico izpolnijo ali ne. Izbrani ponudnik je to vrstico izpolnil, zaradi česar ga je naročnik pozval k odpravi te pomote, pri čemer se nobena postavka iz specifikacije del ni spremenila (ne po količini ne po ceni na enoto). Naročnik je tovrstno dopolnitev štel za dopustno, vrednost ponudbe v končnem znesku pa se je po odpravi pomote spremenila za 0,79 EUR. Naročnik enako navaja glede revizijskih očitkov v povezavi s postavko 4.29. Naročnik dalje pojasni, da je dopustil odpravo računskih napak tudi glede upoštevanja sklica na postavke 1.2.11, 1.2.12 in 1.2.13, saj formula pri seštevanju ni zajela vseh celic, kar je šteti za napako naročnika in ne more iti v škodo ponudnikom. Nekateri ponudniki so napako odkrili sami in ustrezno popravili seštevek ponudbe v tem delu, pri drugih je to napravil naročnik in je ponudnike pozval k soglasju, s čimer se je spremenila končna vrednost, ne pa količine in cene na enoto. Glede spremembe izračuna vrednosti nepredvidenih del (10 %) naročnik meni, da ne gre za spremembo količine ali cene na enoto, saj sta količinski in cenovni parameter izražena enotno v odstotku, ki se ni spremenil, končna vrednost pa se je zaradi sprememb v seštevkih in popravkih spremenila. Glede spremembe ponudbene cene za drugega naročnika naročnik navaja, da po računski kontroli znaša vrednost 353.880,16 EUR (z DDV), iz rekapitulacije ponudbenega predračuna za drugega naročnika pa je razvidna prvotno ponujena cena za drugega naročnika v višini 353.881,31 EUR (z DDV), torej znaša razlika v višini 1,15 EUR (brez DDV) in ne 35.384,28 EUR. Naročnik je zato izbranega ponudnika pozval k odpravi napake, tako da je znesek v obrazcu Ponudba za drugega naročnika usklajen s popravljeno vrednostjo v rekapitulaciji specifikacije. Naročnik dalje pojasni, da je iz terminskega plana v ponudbi izbranega ponudnika razvidno, da je finančni plan izražen v odstotkih od vrednosti celotne investicije glede na časovno komponento, sprememba odstotkov prevzetih del v obrazcu Podatki o gospodarskem subjektu pa je usklajena glede na spremenjeno končno ponudbeno vrednost in ne gre za vsebinske spremembe, saj se delitev del po vsebini ni spremenila (te napake je naročnik ocenil za formalne pomanjkljivosti ponudbe). Naročnik še pojasni, da je pri navedbi odstotka vrednosti prevzetih del pri podizvajalcu CGP d.d. prišlo do napake v prvotnem obrazcu, saj vrednost prevzetega posla predstavlja 0,13 % in ne 0,001 %, sicer pa se zneski prevzetih del pri podizvajalcih zaradi odprave računskih napak niso spremenili. Naročnik odgovori še na revizijske očitke v zvezi z neustreznostjo referenc, plačanimi zapadlimi obveznostmi v predhodnih postopkih javnega naročanja ter vpogledom v analizo cen izbranega ponudnika.

Vlagatelj je z vlogo z dne 21. 1. 2013 podal predlog za začetek revizijskega postopka. Navaja, da je naročnik dne 18. 12. 2012 prejel popoln zahtevek za revizijo, vlagatelj pa do dne 21. 1. 2013 še ni sprejel odločitve o zahtevku za revizijo, zaradi česar je nastopil molk naročnika.

Naročnik je z vlogo z dne 22. 1. 2013 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje javnega naročila in v predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 25. 1. 2013 opredelil do navedb naročnika. Poudarja, da se naročnik z njegovimi ugotovitvami glede sprememb ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika strinja, ne strinja pa se glede vprašanja, ali gre za računsko napako. Vlagatelj vztraja pri stališču, da ne gre za računske napake ter izpostavlja, da naročnik glede navajanja količin v ponudbenem predračunu izbranega ponudnika ni pojasnil, v kakšni računski operaciji naj bi se izbrani ponudnik zmotil, sicer pa mora vsak ponudnik v ponudbi vedeti, kaj dejansko ponuja. Če je izbrani ponudnik pod količino, ki ne vsebuje merske enote, navedel neko ceno, je moral in mogel vedeti, kaj pod to ceno ponuja, zato sklicevanju naročnika, da naj bi bil izbrani ponudnik v dvomu, ni mogoče slediti. Glede navedb naročnika o neupoštevanju posameznih postavk pri formuli za seštevanje vlagatelj poudarja, da je v zahtevku za revizijo zadostno pojasnil, da bi se morala navedba pravilnega zneska, navedenega v rekapitulaciji, ujemati, ker pa se ne (kar priznava tudi naročnik), je bila razpisna dokumentacija in ponudba izbranega ponudnika s strani naročnika spremenjena, kar je nedopustno. Vlagatelj v celoti vztraja pri navedbah, da sprememba postavke nepredvidenih del predstavlja nedopustno spremembo ponudbe, ki ni posledica odpravljanja računske napake. Vlagatelj se dalje ne strinja z ugotovitvijo naročnika, da sprememba ponujene cene za drugega naročnika znaša le 1,15 EUR (brez DDV), ne glede na to naročnik ni pojasnil, zakaj je navedeno razliko v ponudbeni ceni štel za napako v računski operaciji. Pri tem je bistveno, da je izbrani ponudnik ponudil tisto ceno, ki jo je navedel v obrazcu Ponudba, ta pa se ne ujema s ceno v rekapitulaciji. Prav tako naročnik ni pojasnil, v čem naj bi šlo pri popravku skupne rekapitulacije za računsko napako, medtem ko je izbrani ponudnik izrecno priznal, da je spremenil z razpisno dokumentacijo predviden obrazec in vanj vnesel novo postavko in zato ne gre za računsko napako. Vlagatelj vztraja tudi pri navedbah glede nedopustne spremembe odstotka prevzetih del in poudarja, da mora biti odstotek ne glede na spremembo ponudbene cene enak, saj gre v nasprotnem primeru za vsebinsko spremembo ponudbe in ne zgolj za formalno nepopolnost ponudbe. Vlagatelj še poda svoja stališča do naročnikovih navedb glede neustreznih referenc in plačanih zapadlih obveznosti izbranega ponudnika.

Državna revizijska komisija je, ne glede na to, ali so izpolnjeni pogoji za odločanje o zahtevku za revizijo po četrtem odstavku 28. člena ZPVPJN (molk naročnika), ob upoštevanju dejstva, da je naročnik odločitev o zahtevku za revizijo sprejel in jo posredoval vlagatelju (ki se je o navedbah naročnika tudi opredelil), Državni revizijski komisiji pa odstopil zahtevek za revizijo in vso dokumentacijo, odločila, da zahtevek za revizijo sprejme v obravnavo na podlagi 30. člena ZPVPJN.

Državna revizijska komisija prav tako ugotavlja, da ni najti razlogov, ki bi vlagatelju odrekali aktivno legitimacijo za vložitev zahtevka za revizijo, mnenje izbranega ponudnika o domnevni nepopolnosti ponudbe vlagatelja pa ne more biti upoštevno, saj iz odločitve o oddaji naročila ne izhaja, da bi naročnik že odločal o (ne)popolnosti te ponudbe.

Državna revizijska komisija je po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb naročnika, vlagatelja in izbranega ponudnika odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je najprej sporno vprašanje glede dopustnosti spremembe ponudbe izbranega ponudnika, ki naj bi bila posledica odprave domnevnih računskih napak. Kot to navaja vlagatelj, se je namreč prvotno ponujena cena izbranega ponudnika v višini 23.136.135,78 EUR po odpravku napak spremenila na ceno v višini 23.102.653,38 EUR.

Naročnikovo ravnanje je treba presojati z vidika prvega odstavka 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), ki določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom tega zakona in upoštevaje drugi in tretji odstavek 41. člena tega zakona izločiti vse ponudbe, ki niso popolne. Popolna ponudba je v skladu s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Skladno s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2 sem izključno naročnik ob pisnem soglasju ponudnika popraviti očitne računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb, pri čemer se količina in cena na enoto ne smeta spreminjati.


Državna revizijska komisija po vpogledu v razpisno dokumentacijo za oddajo predmetnega javnega naročila ugotavlja, da je naročnik v Navodilih za pripravo ponudbe, v točki 4. Izdelava ponudbe, v podtočki 4.1.4 Specifikacija naročila in predračun, navedel, da mora biti v ponudbi predložena naročnikova specifikacija naročila (opis naročila, tehnične specifikacije, tehnični pogoji, izpolnjen popis del s količinami, "), iz katere sta razvidna vsebina in obseg naročila. Upoštevane morajo biti vse zahteve iz specifikacije naročila. Specifikacije naročila ponudnik ne sme spreminjati, dovoljen je le vnos zahtevanih podatkov (npr. cene v popisu del). Predračun sestavljata rekapitulacija predračunske vrednosti in podrobna specifikacija te vrednosti, strukturirana po vrstah del, navedenih v specifikaciji naročila. Cene v predračunu se navede brez DDV in v valuti EUR. Popusti na predračunske vrednosti niso dopustni. Popis del s količinami, izpolnjen s ponudnikovimi cenami je sestavni del predračuna, v ponudbi se predloži v papirni in v elektronski obliki (na CD).

Vlagatelj naročniku očita, da je ravnal nezakonito, ker je izbranega ponudnika pozval k soglasju za odpravo računske napake, ker naj bi izbrani ponudnik v Ponudbenem predračunu, v postavki 4.8, pomotoma navedel količino 77, ceno na enoto 0,01 in skupaj ceno 0,77, pri postavki 4.29 pa količino 2,00, ceno na enoto 0,01 in skupaj ceno 0,02. Naročnik navedenih vrednosti (0,77 EUR in 0,02 EUR) ni upošteval pri rekapitulaciji popisa del in vseh višjih stopnjah ponudbenega predračuna, ki vplivajo na končno ponudbeno ceno.

Državna revizijska komisija je z namenom ugotovitve pravilnega dejanskega stanja vpogledala v predračun (v pisni in elektronski obliki), ki ga je priložil izbrani ponudnik v ponudbi in ga primerjala z obrazcem predračuna, ki ga je pripravil naročnik (v elektronski obliki).

Iz predračuna izbranega ponudnika izhaja dejansko stanje, ki je med strankama nesporno, in sicer je izbrani ponudnik v sklopu II. Etapa " od predora do P104, v popisu del 05.1 Deviacija vodovoda H in H3 na deviaciji 1-8, v okviru Montažnih del, pri postavki 4.8: "Dobava in montaža fazonskih kosov iz nodularne litine GGG400 z zunanjo in notranjo epoksy zaščito min. debeline 70 mikronov, z gumi tesnili in vijaki z maticami, vijaki po montaži dodatno antikorozijsko zaščiteni", pri kateri enota ni bila navedena, navedel količino 77, ceno na enoto 0,01 in skupaj ceno 0,77. Pod navedeno postavko so bili v nadaljnjih zaporednih vrsticah opisani posamezni kosi in količine opreme (npr. EU-KOS DN 80, enota: kos, količina: 4,00), ki jih je izbrani ponudnik ovrednotil s ceno na enoto in skupaj ceno. Enako je izbrani ponudnik pri postavki 4.29: "Dobava in montaža montažno demontažnega kosa iz duktične litine GGG400 z epoksy zaščito s stojnimi pocinkanimi matičnimi vijaki kvalitete 8.8 za regulacijo, z dvojim "O" tesnjenjem, vse v skladu z ISO 2521", pri kateri enota prav tako ni bila navedena, navedel količino 2,00, ceno na enoto 0,01 in skupaj ceno 0,02. Za opisom navedene postavke je bilo v naslednji zaporedni vrstici naveden opis "DN125" z enoto: kos in količino 2,00, izbrani ponudnik pa je vnesel ceno na enoto in skupaj ceno.

Iz pripravljenega naročnikovega obrazca predračuna izhaja, da je naročnik pri spornih postavkah v stolpec, namenjen vpisovanju količine, navedel številke, ki izhajajo iz ponudbe izbranega ponudnika. Tako je pri postavki 4.8 navedena količina 0,77, pri postavki 4,29 pa količina 2,00. Navedeno pomeni, da izbrani ponudnik v ponudbi ni samovoljno vnesel količin (kar to zmotno navaja vlagatelj) in držijo njegove navedbe, da je že razpisna dokumentacija vsebovala količine pri teh postavkah. Državna revizijska komisija pa je po opravljenem preizkusu vnosa cen pri spornih postavkah v naročnikov obrazec predračuna ugotovila, da je naročnik formule izračunavanja v tem delu pripravil tako, da se je pri spornih postavkah cena na enoto lahko vpisala, formula pa ni opravila zmnožka količine in cene na enoto in torej ni izračunavala in vnašala skupne vrednosti teh postavk in jih posledično tudi ni upoštevala pri rekapitulaciji in končni ponudbeni ceni. Izbrani ponudnik je vnesel ceno na enoto in posegel v formulo na način, da je sam izračunal skupno ceno, ki se je nato upoštevala pri rekapitulaciji in vseh nadaljnjih višjih stopnjah ponudbenega predračuna. Naročnik glede navedenega pojasni, da vrstice v postavkah 4.8 in 4.29, kjer so postavke opisane, predstavljajo le naslovno vrstico opisa postavk, ki so natančno definirane v vrsticah, ki sledijo in vsebujejo količino ter enoto mere, številke 77 in 2,00 pa ne izražajo količine in niso bile opremljene z mersko enoto, v popisu del pa so ostale po pomoti iz projektantskega predračuna, kar je lahko pri ponudnikih sprožilo dvom, ali to vrstico izpolnijo.

Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom v tem, da je pripravljen obrazec predračuna pri ponudnikih vzbujal najmanj dvom o tem, kaj pomenijo v stolpcu za količine navedene številke (77 in 2,00). Izbrani ponudnik je navedeno očitno razumel na način, da gre za postavke, ki jih je treba ovrednotiti s ceno na enoto in skupno ceno ter jih upoštevati pri končni ponudbeni ceni (čeprav formula predračuna vrednosti teh postavk (količina x cena na enoto) ni izračunavala in je izbrani ponudnik zato posegel v formulo), saj bi v nasprotnem primeru morebiti tvegal, da bi naročnik ocenil, da ne ponuja vsega zahtevanega in bo njegovo ponudbo izločil. Razpisna dokumentacija je namreč zahtevala, da mora ponudnik upoštevati vse zahteve iz specifikacije naročila, teh pa ne sme spreminjati, ampak je dovoljen vnos zahtevanih podatkov (npr. cene v popisu del). Ravnanje izbranega ponudnika gre zato razumeti kot eno izmed možnih razlag nejasne oziroma zavajajoče razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija je (zgolj) z namenom, da preveri način razumevanja sporne vsebine predračuna pri ostalih ponudnikih (in ne z namenom ugotavljanja popolnosti ostalih prejetih ponudb), vpogledala tudi v ponudbo vlagatelja, iz katere izhaja, da je naročnikove zahteve v tem delu razumel drugače kot izbrani ponudnik. V ponudbi vlagatelja je pri postavkah 4.8 in 4.29 prav tako navedena količina 77 in 2,00 (kar je že vsebovala razpisna dokumentacija), ni pa navedena cena na enoto in skupna cena (in torej to ni upoštevano pri končni ponudbeni ceni). Iz takšne ponudbene vsebine bi po mnenju Državne revizijske komisije lahko bilo nejasno, kaj predstavljajo zapisane številke, oziroma kaj vlagatelj s tem ponuja.

Državna revizijska komisija ob ugotovljenem zaključuje, da je bila razpisna dokumentacija v izpostavljenih delih nejasna oziroma zavajajoča, zaradi česar je mogoče v tej fazi postopka oddaje javnega naročila le še sklepati, kakšna je bila prava volja naročnika. To pa v nobenem primeru ne sme iti v škodo ponudniku, ki si takšno razpisno dokumentacijo razloži na način, za katerega oceni, da je glede na okoliščine konkretnega primera najbolj ustrezen. V tem delu se zato ni mogoče strinjati z vlagateljem, da je za ustrezno razlago razpisne dokumentacije vedno in v celoti odgovoren (skrben) ponudnik, ki bi moral na to pravočasno opozoriti naročnika. Res je, da morajo ponudniki pri pripravi ponudbene dokumentacije ravnati skrbno in v ta namen razpisno dokumentacijo natančno preučiti (čeprav se v konkretnem primeru zastavlja vprašanje, zakaj tudi ponudba vlagatelja vsebuje količine pri postavkah, ki niso ovrednotene). Vendar je po drugi strani naročnik tisti, ki postavlja pogoje za pridobitev naročila in ki lahko oceni prejete ponudbe le na podlagi objektivno preverljivih in medsebojno primerljivih kriterijih, kar pomeni, da je primarna odgovornost za pripravo jasne in nedvoumne razpisne dokumentacije na naročniku.

Izbrani ponudnik je v obravnavanem primeru, kot že ugotovljeno, razpisno dokumentacijo v izpostavljenih delih razumel na način, da je treba postavki 4.8 in 4.29 ovrednotiti. Naročnik se s takšno razlago oziroma ponudbeno vsebino ni strinjal in je v okviru postopka pregledovanja in ocenjevanja ponudb ocenil, da je izbrani ponudnik v tem delu napravil računske napake in ga je zato s pozivom z dne 9. 11. 2012, št. 43001-69/2012/20-1600, pozval, da poda soglasje k odpravi evidentiranih računskih napak ponudbenega predračuna, in sicer na način, da se vrednost spornih postavk (0,77 EUR in 0,02 EUR) ne upošteva pri rekapitulaciji in vseh višjih stopnjah ponudbenega predračuna, ki vplivajo na končno ponudbeno ceno.

Glede navedenega ravnanja Državna revizijska komisija pritrjuje revizijskim očitkom vlagatelja, da je naročnik s tem, ko je v izpostavljenih delih ponudbe izbranega ponudnika ocenil, da gre za računske napake in dopustil njihovo odpravo, ravnal v nasprotju s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2, ki sicer omogoča naročniku, da ob pisnem soglasju ponudnika popravi očitne računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb, pri čemer se količina in cena na enoto ne smeta spreminjati. Način izpolnitve ponudbene vsebine izbranega ponudnika namreč, kot že navedeno, predstavlja enega od načinov razumevanja razpisne dokumentacije in ne napake v računskih operacijah (npr. množenju, seštevanju ipd.), zato ravnanje izbranega ponudnika ne predstavlja računskih napak. Ob tem je še treba ugotoviti, da je naročnik zaradi poprave ponudbe v tem delu izbranega ponudnika pozval tudi za soglasje k spremembi vrednosti postavke 5. Nepredvidena dela (10 %) v Skupni rekapitulaciji, ki je bila določena v deležu od seštevka skupne cene tudi v okviru del II. Etape " od predora do P104. V tem primeru pa je dejansko prišlo do spremembe cene na enoto, saj ceno na enoto predstavlja 10 %.

Ugotovljene nejasnosti razpisne dokumentacije, ki so pri ponudnikih vzbudile dvom o načinu izpolnitve ponudbe v njenem ključnem delu in se posledično pokazale v različni (neprimerljivi) ponudbeni vsebini, ni mogoče odpravljati preko instituta odprave računskih napak. Izbrani ponudnik je, kot že ugotovljeno, naročnikove zahteve v tem delu predračuna razumel na način, da mora postavke ponuditi, torej jih ovrednotiti in upoštevati pri končni ceni. Če je naročnik ocenil, da postavk ni bilo treba ovrednotiti in jih upoštevati v končni ponudbeni ceni, to ne predstavlja podlage za ugotovitev, da gre za računsko napako, ampak, kot že navedeno, kvečjemu zaključek o nejasni oziroma zavajajoči razpisni dokumentaciji. Naročnik zato ni imel podlage, da ravnanje izbranega ponudnika oceni za računsko napako in ga pozove k soglasju za odpravo le te, saj je izbrani ponudnik, glede na razumljeno vsebino razpisne dokumentacije, izrazil določeno voljo v ponudbi, ki je naročnik ne more spreminjati. Kot to utemeljeno opozarja vlagatelj, pa ZJN-2 naročniku v okviru možnosti odprave računskih napak ne omogoča, da bi presojal, ali je bil posamezen podatek v ponudbenem predračunu zapisan po pomoti in ga tako sploh ne bi smelo biti v predračunu. Nenazadnje bi morebiti izbrani ponudnik ponudil drugačne cene za ponujeno opremo (v nadaljnjih opisih spornih postavk), kolikor bi iz pripravljenega predračuna jasno izhajalo, kaj naročnik želi v spornih postavkah, tako pa je moral po odpravi računskih napak vrednost spornih postavk odšteti iz ponudbene cene.

Državna revizijska komisija glede na ugotovljeno dejansko stanje zaključuje, da so očitki vlagatelja o nedopustni odpravi računskih napak utemeljeni. Vendar pa ob upoštevanju dejstva, da je izbrani ponudnik obrazec predračuna v izpostavljenem delu razumel drugače, kot je to očitno želel naročnik in drugače, kot je to razumel vlagatelj, kar se posledično kaže tako v drugačni ponudbeni vsebini vlagatelja kot v pozivu naročnika k odpravljanju domnevnih računskih napak izbranega ponudnika, to po oceni Državne revizijske komisije le še potrjuje zaključek, da razpisna dokumentacija v tem delu ni bila pripravljena jasno in nedvoumno (njene nedvoumne vsebine oziroma volje naročnika pa ni bilo mogoče ugotoviti niti v revizijskem postopku), zaradi česar sta najmanj ponudba izbranega ponudnika in ponudba vlagatelja v ponujenem predmetu javnega naročila in njegovem ovrednotenju neprimerljivi, hkrati pa noben od ponudnikov ne sme trpeti škodljivih posledic naročnikovega ravnanja oziroma opustitev.

Da je razpisna dokumentacija v konkretnem primeru pripravljena nejasno, izhaja tudi iz presoje nadaljnjih revizijskih očitkov vlagatelja. Vlagatelj tako utemeljeno opozarja, da je naročnik izbranega ponudnika pozval k soglasju k odpravi enakih nepravilnosti tudi v sklopu Izgradnja komunalnih naprav: vodovoda, plinovoda in javne razsvetljave (občinski del), in sicer v popisu del 4.1 Povezovalni vodovod med dvema tlačnima conama ob cesti Škofja Loka - Medvode, v okviru Montažnih del, kjer naj bi pri postavki 4.3: "Dobava in montaža fazonskih kosov iz nodularne litine, PN = 16 bar, z varnostnimi spojkami "STD Vi" (jekleni vložek), zunanje in notranje zaščitenih proti koroziji, komplet s spojnim materialom in tesnili" pomotoma navedel količino 1,00, ceno na enoto 0,01 in skupaj ceno 0,01, pri postavki 4.4: "Šivne vodovodne cevi iz nerjavečega jekla po standardu 1.4571, spoji z varjenjem" pa količino 1,17, ceno na enoto 0,01 in skupaj ceno 0,01 (pri tem je mogoče ugotoviti tudi napačni zmnožek zapisane cene na enoto in količine). Enako naj bi izbrani ponudnik ravnal v popisu del 4.2 Vodovod H2 in H2.-1, kjer naj bi v postavki 4.8: "Dobava in montaža fazonskih kosov iz nodularne litine GGG400 z zunanjo in notranjo epoksy zaščito min. debeline 70 mikronov, z gumi tesnili in vijaki z maticami, vijaki po montaži dodatno antikorozijsko zaščiteni", pomotoma navedel količino 77, ceno na enoto 0,01 in skupaj vrednost 0,77 ter v postavki 4.9: "Dobava in montaža pocinkanih fitingov iz bele temprane litine visoke kvalitete z vroče cinkano prevleko, ustrezati morajo standardu DIN 1692, DIN 2999/1 (ISO 7/1)" količino 4,00, ceno na enoto 0,01 in skupaj ceno 0,04 EUR. Tudi v tem primeru Državna revizijska komisija ugotavlja enako dejansko stanje, da je način izpolnitve ponudbene vsebine izbranega ponudnika posledica razumevanja nejasne razpisne dokumentacije.

Vlagatelj prav tako utemeljeno navaja, da je naročnik v sklopu III. Etapa " od P104 do P186, v okviru katerega je naročnik ugotovil, da v ponudbi izbranega ponudnika Rekapitulacija obvoznice Škofja Loka III. del (P104 " P186) pri točki 1. Preddela in rušitvena dela (v ponudbi naveden znesek 7.970,62 EUR) ni upoštevala vrednosti postavk 1.2.11 (Košnja trave " strojno), 1.2.12 (Košnja trave ročno) in 1.2.13 (Odstranitev odpadnega materiala z odvozom na stalno deponijo in plačilom pristojbin) v višini 1.445,40 EUR (posledično v končni ponudbeni ceni ni bila upoštevana prava vrednost rekapitulacije). V tem delu vlagatelj sicer pravilno ugotavlja, da je pravilen seštevek popis del za Preddela in rušitvena dela znašal 9.416,02 EUR in je ta znesek pri seštevku ponudbenih cen za to postavko tudi naveden, vendar pa takšen znesek ni bil upoštevan pri skupni rekapitulaciji in končni ponudbeni ceni. Tudi v tem primeru je Državna revizijska komisija po opravljenem preizkusu vnosa v elektronsko verzijo pripravljenega obrazca predračuna ugotovila, da formula zneska navedenih treh postavk pri skupni rekapitulaciji ni seštevala, na kar opozarja tudi naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo. Naročnik priznava, da gre za njegovo napako in da to ne more iti v škodo ponudnikov, s čimer se strinja tudi Državna revizijska komisija, vendar pa, kot že navedeno, institut odprave računskih napak ni namenjen odpravljanju tovrstnih napak razpisne dokumentacije in so iz tega razloga vlagateljevi očitki o nezakonitem odpravljanju računskih napak tudi v tem delu ponudbe izbranega ponudnika utemeljeni. Ne gre namreč za napako, nastalo pri računski operaciji, ampak za drugačno navedbo zneska v skupni rekapitulaciji, kot izhaja iz drugih delov ponudbe, ki je posledično vplivala na končno ponudbeno ceno, predvsem pa na spremembo višine postavke Nepredvidena dela (10 %) pri Skupni rekapitulaciji, ki je bila določena v deležu od seštevka skupne cene tudi v okviru del III. Etape " od P104 do P186, katera pa je, kot že navedeno, povzročila nedopustno spremembo cene na enoto. Ob tem tudi ne gre prezreti, da naj bi naročnik enako nepravilnost ugotovil v ponudbi ponudnika SŽ-ŽGP Ljubljana, d.d. in ga prav tako pozval k soglasju za odpravo napake (kar izhaja iz poziva št. 43001-69/2012/23-1600 z dne 9. 11. 2012), kar le še potrjuje zaključek o nejasno razpisni dokumentaciji v izpostavljenih delih.

Državna revizijska komisija ob vsem ugotovljenem zaključuje, da je vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel dokazati naročnikove kršitve pri presoji popolnosti ponudbe izbranega ponudnika, te pa so takšne narave, da terjajo razveljavitev odločitve o oddaji naročila, ne da bi bila potrebna presoja nadaljnjih revizijskih očitkov. Naročnik je namreč izbral ponudbo, v kateri je ugotovil, da so podane nepravilnosti, oziroma je ugotovil, da ponudbena vsebina izbranega ponudnika ne sledi pravi volji naročnika, ki pa v razpisni dokumentaciji ni bila jasno in nedvoumno izražena. Naročnik je domnevne nepravilnosti napačno štel za očitne računske napake, ker je dovolil njihovo odpravo, pa je povzročil nedopustno spremembo ponudbe in s tem kršil pravila ZJN-2.

Državna revizijska komisija je zato, na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo vlagatelja ugodila tako, da je razveljavila odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, ki izhaja iz Odločitve o oddaji javnega naročila, izdane dne 4. 12. 2012, pod št. 43001-69/2012/46 412.

Ker se z razveljavitvijo odločitve o oddaji naročila postopek oddaje javnega naročila vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (7. točka 70. člena ZJN-2, v povezavi z drugo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN), Državna revizijska komisija naročnika (z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen), na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da prejete ponudbe ponovno preveri ter nato sprejme ustrezno odločitev, ob upoštevanju določil ZJN-2, temeljnih načel javnega naročanja (še zlasti enakopravne obravnave ponudnikov) in v mejah zahtev iz razpisne dokumentacije in ugotovitev Državne revizijske komisije iz te odločitve. Državna revizijska komisija naročnika ob tem še opozarja, da glede na ugotovljene kršitve v tem revizijskem postopku prouči, ali je na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije (sploh še) mogoče oddati javno naročilo, na način, da bo primerjava prejetih ponudb opravljena na enakopravni podlagi (primerjavi). Po oceni Državne revizijske komisije bi se namreč, glede na nejasno vsebino razpisne dokumentacije lahko zgodilo, da ponudbe v cenovnem delu ne bodo (več) medsebojno primerljive. Naročnik je pripravil razpisno dokumentacijo, ki ponudnikom ni omogočila, da pripravijo popolne in medsebojno primerljive ponudbe v delu, ki se nanaša na ponujeni predmet naročila in s tem povezane ponujene cene. Naročnikova dolžnost pa je, da pripravi razpisno dokumentacijo, ki bo jasna in nedvoumna in ne dopušča različnih razlag, ki lahko vodijo v predložitev ponudb z različno ponudbeno vsebino in možnost arbitrarnega odločanja naročnika ter s tem povezano neenakopravno obravnavo ponudb. Še zlasti je to pomembno v delu, ki se nanaša na opis predmeta javnega naročila (v konkretnem primeru popis potrebnih del), saj je jasna in konkretna določitev predmeta javnega naročila bistven predpogoj za izvedbo postopka javnega naročila in spoštovanje temeljnih načel javnega naročila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Odločitev o stroških vlagatelja temelji na tretjem odstavku 70. člena ZPVPJN. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, je odločila, da je naročnik dolžan vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v postopku pravnega varstva. Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške za takso v višini 10.000,00 EUR, odvetniško nagrado za postopek pravnega varstva pred naročnikom in Državno revizijsko v višini 800,00 EUR, katere višino je določila skladno s 13. členom Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08, v nadaljevanju: ZOdvT), po pravičnem preudarku, ob upoštevanju vseh okoliščin primera, pavšalni znesek za telekomunikacijske storitve v višini 20,00 EUR (Tar. št. 6002 ZOdvT) ter 20 % DDV na odvetniško nagrado in izdatke v višini 164,00 EUR (Tar. št. 6007 ZOdvT), vse skupaj v višini 10.984,00 EUR.

Višjo stroškovno zahtevo je Državna revizijska komisija zavrnila, saj je ocenila, da stroški za odvetniško nagrado nad priznano višino niso bili potrebni, medtem ko je stroške za 50 kopij v višini 7,50 EUR zavrnila, saj bi vlagatelj do povrnitve teh stroškov bil upravičen le v primeru, da bi izdelal več kot 100 strani kopij (točka 1.b Tar. št. 6000 ZOdvT). Državna revizijska komisija je za povračilo stroškov določila 15 dnevni rok od prejema tega sklepa (in ne 15 dni od pravnomočnosti odločitve o zahtevku za revizijo), z zamudnimi obrestmi od poteka navedenega roka dalje.

Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 10.984,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Odločitev o stroških izbranega ponudnika temelji na tretjem odstavku 70. člena ZPVPJN. Državna revizijska komisija je zahtevo izbranega ponudnika za povrnitev stroškov zastopanja v postopku pravnega varstva zavrnila, saj je ocenila, da prispevek izbranega ponudnika k rešitvi zadeve ni bistveno pripomogel in zato stroški izbranega ponudnika niso bili potrebni (četrti odstavek 70. člena ZPVPJN).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija naročniku, na podlagi prvega odstavka 41. člena ZPVPJN, nalaga, da Državni revizijski komisiji v roku 2 mesecev od prejema tega sklepa predloži odzivno poročilo o izvedbi postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Poročilo mora, skladno s tretjim odstavkom 41. člena ZPVPJN, vsebovati: navedbo javnega naročila, za katero je bil izveden revizijski postopek, navedbo odločitve Državne revizijske komisije, opis nepravilnosti, ki jih je ugotovila Državna revizijska komisija, opis napotkov, ki jih je Državna revizijska komisija dala in opis načina odprave nepravilnosti. Državna revizijska komisija ocenjuje, da je rok dveh mesecev za predložitev odzivnega poročila, upoštevaje vse okoliščine konkretnega primera, zlasti pa dejstvo, da bo naročnik v navedenem roku lahko opravil potrebna ravnanja skladno z ZJN-2, primeren in dovolj dolg.

Če bo Državna revizijska komisija ugotovila, da v odzivnem poročilu ne bo izkazana odprava nepravilnosti ali upoštevanje napotkov Državne revizijske komisije, ali naročnik odzivnega poročila Državni revizijski komisiji ne bo predložil, bo Državna revizijska komisija začela postopek za ugotavljanje prekrška po uradni dolžnosti (četrti odstavek 41. člena ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 4. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 25. 2. 2013

Predsednica senata:
mag. Nataša Jeršič
Članica Državne revizijske komisije










Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana
- Odvetnica Tanja Glušič, Kotnikova ulica 5, Ljubljana
- Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- arhiv, tu