018-005/2013 Univerza na Primorskem, IAM Inštitut Andrej Marušič

Številka: 018-5/2013-8

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), po članici mag. Maji Bilbija, v postopku pravnega varstva v postopku oddaje javnega naročila "Izdelava poročila o oceni kakovosti zraka na delovnih mestih v Luki Koper za Univerzo na Primorskem, Inštitut Andrej Marušič", in na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika ERICo VELENJE Inštitut za ekološke raziskave d.o.o., Koroška cesta 58, Velenje (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper odločitev naročnika UNIVERZA NA PRIMORSKEM, INŠTITUT ANDREJ MARUŠIČ, Muzejski trg 2, Koper (v nadaljevanju: naročnik) dne 22. 2. 2013

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila, razvidna iz Odločitve o oddaji javnega naročila z dne 9. 11. 2012.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške postopka pravnega varstva v višini 300,30 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je 9. 11. 2012 izdal Odločitev o oddaji javnega naročila, s katero je javno naročilo male vrednosti za izdelavo poročila o oceni kakovosti zraka na delovnih mestih v Luki Koper oddal ponudniku Zavod za zdravstveno varstvo Maribor, Inštitut za varovanje okolja, Prvomajska ulica 1, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve odločitve je razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo izločil, saj je ugotovil, da ne izpolnjuje zahtevanega pogoja dveh referenc s področja študij vplivov na zdravje ljudi ("risk assessment").

V dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji naročila z dne 27. 11. 2012 je naročnik vlagatelju pojasnil, da pet referenc za področje ocenjevanja vplivov onesnaževal na zdravje, ki jih je vlagatelj navedel v ponudbi, ne izpolnjuje pogoja ustreznosti reference glede ocene tveganja " "risk assessment".

Vlagatelj je 5. 12. 2012 vložil zahtevek za revizijo, v katerem izpodbija naročnikovo odločitev o oddaji naročila. Vlagatelj navaja, da bi moral naročnik njegovo ponudbo oceniti kot primerno in je ne bi smel izločiti, saj je vlagatelj oddal popolno ponudbo, ki izpolnjuje vse pogoje. Vlagatelj navaja, da naročnik v razpisni dokumentaciji pri določitvi pogojev, ki jih morajo izpolnjevati reference, ni določil metodologij, ki bi morale biti uporabljene pri referencah, ampak je zahtevo po izvedbi kvantifikacije tveganja za zdravje ljudi z uporabo količnika tveganja postavil naknadno, ko je vlagatelja pozval k pojasnilu in dopolnitvi ponudbe. S tem je po prejemu ponudb nedopustno postavil dodatne zahteve in s tem kršil določbe Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2), med drugim načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki in načelo enakopravne obravnave ponudnikov.

Naročnik je s sklepom z dne 28. 12. 2012 vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik zavrača vlagateljeve navedbe, da je pri pozivu na pojasnilo in dopolnitev ponudbe podal dodatne zahteve in pojasnjuje, da je vprašanja zastavil znotraj konteksta javnega naročila. Naročnik navaja, da je moral ponudnik moral svojo primernost v skladu z javnim naročilom dokazovati z ustreznimi referencami s področja ocene tveganja na zdravje ljudi, pri čemer sta kvantifikacija tveganja in količnik tveganja sestavna dela pri izdelavi ocene tveganja " "risk assessment" in ju ni mogoče jemati kot dodatne zahteve.

Naročnik je 4. 1. 2013 Državni revizijski komisiji odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v postopku oddaje javnega naročila in v predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je v vlogi z dne 7. 1. 2013 opredelil do navedb naročnika iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj navaja, da se ni mogoče strinjati s trditvijo naročnika, da sta kvantifikacija tveganja in količnik tveganja že sama po sebi sestavna dela ocene tveganja, ter da so metode za oceno tveganja lahko različne in ne vsebujejo obvezno oziroma nujno izračun količnika tveganja. Vlagatelj našteva več primerov, v katerih se količnik tveganja ne izračunava oziroma kjer izračun količnika tveganja ni nujno sestavni del ocene tveganja.

Naročnik je 16. 1. 2013 Državni revizijski komisiji poslal vlogo, s katero se je izrekel o navedbah vlagatelja, in jih v celoti zavrnil kot neutemeljene.

Državna revizijska komisija je zaradi razjasnitve dejanskega stanja 7. 2. 2013 Inštitut za varovanje zdravja Republike Slovenije (v nadaljevanju: IVZ) pozvala, naj pojasni, ali je kvantifikacija tveganja z izračunom količnika tveganja nujni in obvezni sestavni del pri izdelavi ocene tveganja onesnaževal na zdravje ljudi, ali pa je, kot to zatrjuje vlagatelj, oceno tveganja mogoče izdelati tudi z uporabo drugih metod. Zahtevana pojasnila je Državna revizijska komisija prejela 18. 2. 2013.

Po pregledu odstopljene dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da med vlagateljem in naročnikom ni sporno, da je naročnik v razpisni dokumentaciji (12. C. 3. točka Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe) zahteval, da morajo ponudniki z namenom dokazovanja, da so sposobni izvesti predmetno javno naročilo, razpolagati (med drugim) tudi z dvema (2) referencama: "["] s področja ocenjevanja vplivov onesnaževal na zdravje ljudi ("risk assessment"). ["]", kar so dokazovali z izpolnjenim obrazcem Reference (OBR-7) in obrazcem Potrdilo naročnika/referenca (OBR-7a). Med njima tudi ni spora o tem, da je vlagatelj v ponudbi predložil šest referenc s področja študij vplivov na zdravje ljudi.

Sporno med njima pa je, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je vlagatelju kot skladno z zahtevami razpisne dokumentacije priznal le eno referenco, za ostalih pet pa ugotovil, da ne: "["] izpolnjujejo pogoja ustreznosti reference glede ocene tveganja " "risk assessment", kot je opisano v predmetu javnega naročila (poglavje 17. Projektna naloga, točka 3." (odločitev naročnika je razvidna iz dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila male vrednosti z dne 27. 11. 2012) in posledično njegovo ponudbo izločil kot nepopolno (prvi odstavek 80. člena ZJN-2 v povezavi s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2) zaradi neizpolnjevanja pogoja glede dveh referenc s področja študij vplivov na zdravje ljudi (19. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2).

Vlagatelj navaja, da je naročnik svojo odločitev o neustreznosti njegovih referenc oprl na dodatne zahteve, ki iz razpisne dokumentacije niso izhajale, ampak jih je naročnik prvič navedel šele v Pozivu k pojasnilu in dopolnitvi ponudbe z dne 11. 10. 2012, ko je vlagatelja pozval, naj mu med drugim odgovori na vprašanje, kako je bila izvedena kvantifikacija tveganja na zdravje ljudi in ali se je ovrednotilo tveganje s količnikom tveganja za onesnaževalo. Ker naročnik metodologij, ki bi morale biti uporabljene pri referencah, v razpisni dokumentaciji pri določitvi pogojev, ki jih morajo izpolnjevati reference, ni določil, ampak je te zahteve prvič podal šele po tem, ko je že prejel ponudbe, nanje ne bi smel opreti svoje odločitve o ustreznosti danih referenc. Vlagatelj tudi zatrjuje, da kvantifikacija tveganja in količnik tveganja nista sama po sebi sestavna dela ocene tveganja, saj so metode za oceno tveganja lahko različne, kar dokazuje z izsledki nekaterih javno objavljenih raziskav.

Naročnik nasprotno zatrjuje, da kvantifikacije tveganja in količnik tveganja ne gre jemati kot dodatne zahteve, saj sta sestavna in obvezna koraka pri izdelavi ocene tveganja, kar naročnik dokazuje z navajanjem nekaterih strokovnih knjig.

Kot že ugotovljeno, med vlagateljem in naročnikom ni spora o tem, da je naročnik v razpisni dokumentaciji v zvezi z referencami zahteval le, da morajo biti "["] s področja ocenjevanja vplivov onesnaževal na zdravje ljudi ("risk assessment").". Vprašanje pa je, ali je naročnik že s tem ponudnike na jasen, natančen in nedvoumen način seznanil, do morajo reference izkazovati, da je bila ocena tveganja ("risk assessment") izdelana ob uporabi kvantifikacije tveganja z izračunom količnika tveganja. Takšen zaključek bi bilo mogoče sprejeti, če bi se izkazale za utemeljene naročnikove trditve, da do ocene tveganja onesnaževal na zdravje ljudi ni mogoče priti na drug način kot s kvantifikacijo tveganja in izračunom količnika tveganja.

Državna revizijska komisija je že večkrat zavzela stališče (npr. 018-225/2012, 018-295/2012), da mora naročnik pogoje v razpisni dokumentaciji določiti jasno, natančno in na nedvoumen način, saj ta dolžnost izhaja iz načela transparentnosti javnega naročanja (8. člen ZJN-2) (prim. tudi sodba Sodišča Evropske unije št. C-368/10 z dne 10. 5. 2012, točka 109). Naročnik je tisti, ki določi pogoje za ugotavljanje sposobnosti (prim. osmi odstavek 41. člena ZJN-2 in 3. točka prvega odstavka 71. člena ZJN-2), zato je skrbnost za njihovo pripravo na njem. Če pogoj dopušča več možnih razlag, od katerih so nekatere strožje, nekatere pa milejše (blažje), je Državna revizijska komisija že večkrat navedla, da je v razmerju do ponudnika treba uporabiti razlago v korist ponudnika. Omejevanje pomena katerega pojma šele po roku za predložitev ponudb bi po svoji vsebini pomenilo določanje konkretne vsebine pogoja (in s tem dopolnjevanje razpisne dokumentacije) šele po poteku roka za predložitev ponudb, kar pa tretji odstavek 71. člena ZJN-2 prepoveduje.

Državna revizijska komisija na podlagi dokaznih predlogov, ki jih je naročnik navedel in povzel njihovo vsebino v vlogi z dne 16. 1. 2013, takšnega zaključka ni mogla sprejeti. Iz naročnikovega povzetka vsebine strokovne literature, ki jo našteva, je mogoče kvečjemu zaključiti, da je kvantifikacija tveganja s količnikom tveganja eden od osnovnih korakov za oceno vplivov onesnaževal na zdravje ljudi, ne pa tudi obvezni oziroma nujni korak, brez katerega izdelava ocene tveganja ni možna. Tudi iz dodatnih pojasnil, na katere je Državna revizijska komisija (z namenom ugotovitve dejanskega stanja v zadevi) pozvala IVZ, je razvidno, da kvantifikacija tveganja z izračunom količnika tveganja ni nujni in obvezni sestavni del pri izdelavi ocene tveganja onesnaževal na zdravje ljudi in je oceno tveganja mogoče izdelati tudi z uporabo drugih metod. IVZ je pojasnil, da je ocena tveganja del triade analize tveganja (risk analysis), ki vključuje oceno (risk assessment), obvladovanje (risk management) in komunikacijo (risk communication) tveganja, pri čemer poznamo dva osnovna načina za oceno tveganja: kvantitativni in kvalitativni. Oba načina imata svoje prednosti in pomanjkljivosti, v nekaterih primerih se uporablja tudi t. i. mešane " kvalitativno / kvantitativne modele. Kvalitativne metode so primerne takrat, kadar so razpoložljivi podatki nezadostni, da bi razvili numerično oceno tveganja, lahko pa so predstopnja za kvantitativno oceno, da bi dobili idejo o velikosti tveganja in spoznali, ali je detajlnejša analiza sploh potrebna za boljše razumevanje problema. Rezultat kvalitativne ocene tveganja se izrazi v deskriptivnih skupinah ali stopnjah (ni tveganja, tveganje je majhno, tveganje je veliko). Pri kvantitativnih metodah se tveganje podaja v numeričnih vrednostih in se izračunava kot količnik tveganja. Prednost kvantitativnih modelov je v njihovi objektivnosti in eksplicitnosti dobljenih rezultatov. Podprti so s statistično analizo. Pomanjkljivosti tovrstnih modelov je v težavnosti pridobivanja dovolj velike količine merodajnih podatkov in uporaba kompleksnih matematičnih izračunov. Zavedati se je treba, da kvantifikacije in izračunov količnikov tveganja v primerih pomanjkljivih podatkov o dejavniku / nevarnosti, ki se ocenjuje, sploh ni mogoče izvesti.

Državna revizijska komisija v celoti sprejema pojasnila IVZ in ugotavlja, da naročnikovih trditev, da je možno oceno tveganja onesnaževal na zdravje ljudi izdelati zgolj s kvantitativno metodo, kjer se tveganje izračunava kot količnik tveganja, ne potrjujejo. IVZ pritrjuje vlagateljevim navedbam, da je možno oceno tveganja onesnaževal na zdravje ljudi izdelati z uporabo različnih metod (tako kvalitativnih kot kvantitativnih). Ker naročnik pri referenčnih zahtevah ni določil, katere metode bi morale biti uporabljene pri izdelavi referenčnih ocen tveganja s področja vplivov onesnaževal na zdravje ljudi, je vlagatelj sporni pogoj upravičeno tolmačil širše kot naročnik in pričakoval, da bo naročnik kot skladne z zahtevami razpisne dokumentacije upošteval tudi reference s področja ocenjevanja vplivov onesnaževal na ljudi, pri kateri je bila ocena tveganja izvedena tudi z drugimi (ne le s kvantitativno) metodami. Ker naročnik tega ni storil, je kršil določbe lastne razpisne dokumentacije, ki so dopuščale širšo (in s tem milejšo) razlago, kot ko je pri pregledu in ocenjevanju vlagateljeve ponudbe zavzel naročnik. S oženjem vsebine pojma ocene tveganja ("risk assessment") šele po roku za predložitev ponudb je naročnik spornemu pogoju prepozno in nedopustno (tretji odstavek 71. člena ZJN-2) dal drugačno vsebino, kot je izhajala iz razpisne dokumentacije.

Tudi naročnikovo sklicevanje na predmet javnega naročila (17. poglavje razpisne dokumentacije " Projektna naloga), iz katerega naj bi bil razviden opis vsebine ocene tveganja pri referenčnem pogoju, je neutemeljeno. Tam gre za opis predmeta naročila, ki se bo šele izvajal, ne pa tudi za opis v preteklosti že izvedenih storitev (referenc), na podlagi katerih naročnik ugotavlja ponudnikovo sposobnost izvedbe predmetnega javnega naročila. Čeprav načeloma drži, da morajo biti pogoji (oziroma količina informacij), določeni za izpolnjevanje minimalne stopnje sposobnosti glede tehnične sposobnosti, povezani in sorazmerni s predmetom naročila (osmi odstavek 41. člena ZJN-2), pa je naročnik tisti, ki jih mora v razpisni dokumentaciji skrbno pripraviti na način, da bodo lahko vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumeli njihov natančne obseg in jih razlagali enako. Naročnik v zvezi s spornim referenčnim pogojem ni napisal, da bo upošteval le tiste reference, pri katerih je bila ocena tveganja izdelana na podlagi metodologije, ki bo uporabljena tudi pri predmetnem javnem naročilu (in je razvidna iz Projektne naloge), zato je takšno sklicevanje naročnika neutemeljeno.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija pritrjuje vlagateljevim očitkom, da naročnik zgolj zato, ker je vlagatelj v ponudbi navedel reference, pri katerih ocena tveganja ni bila izdelana s kvantifikacijo tveganja na zdravje ljudi in izračunom količnika tveganja, teh referenc ni bil upravičen označiti za neskladne z razpisnimi zahtevami in posledično ponudbo izločiti kot nepravilno oziroma nepopolno. Zato je Državna revizijska komisija vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o oddaji naročila, kot je razvidna iz Odločitve o oddaji javnega naročila z dne 9. 11. 2012.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem postopku, v višini 300,30 EUR za plačano takso.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN), pri čemer mora vlagatelj v svoji zahtevi za povračilo stroškov opredeljeno navesti stroške, za katere zahteva povračilo (peti odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, je vlagatelju kot potrebne stroške priznala strošek takse v višini 300,30 EUR.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 22. 2. 2013


Predsednica senata:
mag. Maja Bilbija, univ. dipl. ekon.
Članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- ERICo VELENJE Inštitut za ekološke raziskave d.o.o., Koroška cesta 58, Velenje
- UNIVERZA NA PRIMORSKEM, INŠTITUT ANDREJ MARUŠIČ, Muzejski trg 2, Koper
- Zavod za zdravstveno varstvo Maribor, Inštitut za varovanje okolja, Prvomajska ulica 1, Maribor
- REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA FINANCE, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- arhiv " tu