018-420/2012 Občina Hoče-Slivnica

Številka: 018-420/2012-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter Vide Kostanjevec in Sonje Drozdek Šinko, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila "Storitve prevoza osnovnošolskih otrok v Občini Hoče-Slivnica za obdobje od 1.12.2012 do 30.6.2015" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Veolia transport Štajerska, d.d., Meljska cesta 97, Maribor, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Ketiš, Janžekovič in partnerji, d.o.o., Ulica Vita Kraigherja 8, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Hoče-Slivnica, Pohorska cesta 15, Hoče (v nadaljevanju: naročnik), dne 14.1.2013

ODLOČILA

1. Vlagateljev revizijski zahtevek z dne 21.11.2012 se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva po povrnitvi stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 28.8.2012 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila "Storitve prevoza osnovnošolskih otrok v Občini Hoče-Slivnica za obdobje od 1.12.2012 do 30.6.2015". Javno naročilo naročnik oddaja po odprtem postopku. Obvestilo o javnem naročilu je naročnik objavil na Portalu javnih naročil, in sicer pod objavo št. JN9284/2012 z dne 28.8.2012.

Dne 12.11.2012 je naročnik izdal dokument "Sklep o zavrnitvi vseh ponudb", iz katerega izhaja njegova odločitev, da se vse ponudbe, ki jih je prejel v okviru predmetnega postopka oddaje javnega naročila, zavrnejo. V obrazložitvi dokumenta naročnik pojasnjuje, da je bil dne 15.10.2012 s strani Osnovne šole Franca Lešnika-Vuka Slivnica obveščen o spremembi relacij prevozov osnovnošolskih otrok (avtobus, kombi in minibus). Gre za spremembe, ki so bile ugotovljene s pričetkom šolskega leta in s tem izvajanja šolskih prevozov. Naročnik želi zaradi spremembe urnikov in s tem racionalizacije vožnje spremeniti tudi prevoze osnovnošolskih otrok Osnovne šole Dušana Flisa Hoče, in sicer tako, da bi namesto z enim minibusom, prevoze izvajali z dvema kombijema. Navedena sprememba prevoznega sredstva (dva kombija namesto minibusa) bi omogočila tudi racionalizacijo in ekonomičnost izvajanja prevozov otrok OŠ Hoče z avtobusi. Naročnik dodaja še, da bo izvedel novo javno naročilo po odprtem postopku, obvestilo o tem pa objavil na Portalu javnih naročil.

Vlagatelj je z vlogo z dne 21.11.2012 na naročnika naslovil zahtevek za revizijo, s katerim izpodbija naročnikovo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb. V njem navaja, da tretji odstavek 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 in sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), na katerega je naročnik oprl svojo odločitev, temu nalaga obveznost pojasniti razloge, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. Ti razlogi pa morajo biti, na podlagi splošnih načel javnega naročanja, načel splošnega upravnega postopka in temeljnih načel skupnostnega prava o javnem naročanju, smiselni in razumljivi ter ne smejo biti arbitrarni. Vlagatelj meni, da so razlogi, ki jih v izpodbijani odločitvi navaja naročnik, povsem neutemeljeni, prav tako pa so tudi v nasprotju s samo razpisno dokumentacijo. Vlagatelj s tem v zvezi pojasnjuje, da morebitna sprememba urnika in s tem povezana sprememba relacij ter sprememba prevoznih sredstev ni razlog, zaradi katerega bi bilo potrebno zavračati vse prejete ponudbe in ustavljati postopek javnega naročila; naročniku namreč že obstoječi predlog pogodbe o prevozu osnovnošolskih otrok daje možnost naknadnih uskladitev zaradi sprememb urnikov. V 3. členu omenjenega predloga pogodbe je namreč določeno, da bo naročnik oz. posamezna osnovna šola v vsakem primeru na začetku vsakega šolskega leta izvajalcu predložila urnik voženj, ki ga bosta izvajalec in šola po potrebi tudi uskladila. Spremembe urnika iz leta v leto je naročnik glede na navedeno očitno predvidel že v obstoječem razpisu. Iz tega razloga je naročnikova obrazložitev zavrnitve vseh ponudb v nasprotju sama s sabo in z razpisno dokumentacijo, saj se vsebinsko opira na zatrjevano spremembo pogojev (sprememba urnikov), ki pa je že upoštevana oz. vključena v obstoječo razpisno dokumentacijo. Sprememba urnikov torej ni smiseln, logičen ali razumljiv razlog za zavrnitev vseh ponudb, saj je takšna sprememba že vnaprej pričakovana, do podobnih sprememb bo prihajalo tudi tekom izvajanja prevozov po predmetnem javnem naročilu, predlagane pogodbe pa so predvidele mehanizme za upoštevanje teh sprememb urnikov tekom izvajanja prevozov. Vlagatelj opozarja še, da naročnik glede na navedeno ne bo mogel objaviti novega javnega naročila za isti predmet, saj bi bilo to v nasprotju s četrtim odstavkom 80. člena ZJN-2. Vsakoletna sprememba urnikov, ki jo je naročnik upošteval že v obstoječem postopku javnega naročanja, se namreč ne more šteti kot bistvena sprememba okoliščin. Vlagatelj zato naročniku predlaga, da njegovemu revizijskemu zahtevku ugodi in izpodbijano odločitev razveljavi ter da nadaljuje s postopkom javnega naročanja in izbere najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva.

Naročnik je o vlagateljevem revizijskem zahtevku odločil s sklepom z dne 13.12.2012, s katerim je tega zavrnil kot neutemeljenega. V obrazložitvi sklepa naročnik pojasnjuje, da je izpodbijano odločitev o zavrnitvi vseh ponudb izdal zaradi spremembe relacij prevoza otrok Osnovne šole Franca Lešnika-Vuka Slivnica in ne zaradi spremembe urnikov v smislu ur prihodov in odhodov. Določilo iz razpisne dokumentacije oz. predloga pogodbe, ki ga vlagatelj navaja v revizijskem zahtevku, se namreč nanaša le na morebitne uskladitve ure prihodov in odhodov, ne pa tudi na spremembe relacij. Naročnik želi zaradi spremembe relacij in s tem racionalizacije vožnje prav tako spremeniti prevoze Osnovne šole Dušana Flisa Hoče, in sicer tako, da namesto prevozov z enim minibusom, te izvajali z dvema kombijema. To bi omogočilo tudi racionalizacijo in ekonomično izvajanje prevozov otrok OŠ Hoče z avtobusi. Naročnik je že v izpodbijani odločitvi navedel, da bo objavil novo javno naročilo na podlagi spremenjenih pogojev. Meni namreč, da gre za bistveno spremembo okoliščin, saj novega javnega naročila ne bo izvedel zgolj zaradi spremenjenih relacij, temveč tudi iz razlogov ekonomičnosti.

Vlagatelj je dne 14.12.2012 na naročnika naslovil vlogo, s katero je zahteval nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo. Ob tem je opozoril tudi, da je naročnik s sklepom o zavrnitvi revizijskega zahtevka huje kršil določbe o vodenju revizijskega postopka, saj je navedeni sklep vročil le vlagatelju, ne pa tudi njegovemu pooblaščencu.

Naročnik je v prilogi dopisa, prejetega dne 19.12.2012, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o predmetnem postopku oddaje javnega naročila in z njim v zvezi vodenem predrevizijskem postopku.


Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb udeležencev v postopku je Državna revizijska komisija, na podlagi 39. in 70. člena ZPVPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je v zadevi najprej spor glede vročitve naročnikove odločitve o vlagateljevem revizijskem zahtevku " vlagatelj namreč zatrjuje, da je naročnik odločitev vročil neposredno njemu, ne pa njegovemu pooblaščencu.

Državna revizijska komisija s tem v zvezi ugotavlja, da vlagatelj ne izkazuje (oz. niti ne zatrjuje), da je bilo zaradi ravnanja, ki ga očita naročniku, kakorkoli poseženo v njegovo pravico do učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva oz. da mu je zaradi takšnega ravnanja nastala kakršnakoli škoda. Posledično gre ugotoviti, da vlagatelj za obravnavo s tem povezane navedbe, ki jo tudi sicer oblikoval zgolj kot opozorilo, ne izkazuje pravnega interesa.


Med vlagateljem in naročnikom je v zadevi dalje spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb.

Iz določil tretjega odstavka 80. člena ZJN-2 izhaja, da lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o tem, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in, razen v primeru postopka iz 7. točke prvega odstavka 24. člena ZJN-2, vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 79. člena ZJN-2. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4., 6. ali 10. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije.

Sodišče Evropskih skupnosti je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek (pooblastilo, upravičenje) " pri čemer pravo Evropskih skupnosti o oddaji javnih naročil ne zahteva, da bi jo smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (C-27/98 " točki 23 in 25, C-244/02 " točka 29). Sodišče Evropskih skupnosti je v zvezi z (ne)oddajo javnega naročila ponudniku, ki je oddal ponudbo, za katero se je ugotovilo, da je edina ustrezna (popolna v smislu ZJN-2), v zadevi C-27/98 navedlo, da naročnik ni obvezan oddati javnega naročila edinemu ustreznemu ponudniku (točki 33 in 34). Je pa Sodišče Evropskih skupnosti opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu da Direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropskih skupnosti " še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS " Mednarodne pogodbe, št. 27/2004; v nadaljevanju: PES), ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (C-92/00 " točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe " celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika " pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (C-244/02 " točka 36). Upoštevaje navedeno, mora naročnik v primeru, ko v postopku oddaje javnega naročila postopek zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, ravnati v skladu s (formalnimi) zahtevami iz 80. člena ZJN-2, hkrati pa zagotoviti, da s sprejemom takšne odločitve ne ustvarja okoliščin, ki bi pomenile neupravičeno diskriminacijo oziroma neenakopravno obravnavo ponudnikov (primerjaj tudi odločitve Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-111/2008, 018-157/2008, 018-154/2009, 018-335/2010, 018-409/2011 itd.).

Ob upoštevanju zapisanega gre zaključiti, da veljavni predpisi in sodna praksa ne določajo posebnih kriterijev (meril), po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega. V posledici tega dejstva pa gre zaključiti tudi, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Povedano drugače: presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja ne/utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju (t.j. predvsem, ali je naročnik ravnal diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno).

Državna revizijska komisija v konkretni zadevi ugotavlja, da je naročnik sledil formalnim ravnanjem, določenim v ZJN-2, saj je navedel in obrazložil razlog, ki po njegovem utemeljuje odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku predmetnega javnega naročila. Državna revizijska komisija pa ugotavlja tudi, da vlagatelj ne izkazuje, v čem naj bi naročnik v okviru razlogov, s katerimi je utemeljil svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, ravnal v neskladju s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju oziroma ustvaril okoliščine, ki bi pomenile neupravičeno diskriminacijo oziroma neenakopravno obravnavo ponudnikov. Državna revizijska komisija tako ugotavlja, da je naročnik v izpodbijani odločitvi kot razloge za zavrnitev vseh ponudb navedel spremembo relacij prevozov osnovnošolskih otrok v Osnovno šolo Franca Lešnika-Vuka Slivnica ter željo, da se zaradi spremembe urnikov racionalizirajo prevozi v Osnovno šolo Dušana Flisa Hoče, in sicer na način, da se ti namesto z enim minibusom izvajajo z dvema kombijema, kar bi racionaliziralo tudi prevoze v OŠ Hoče z avtobusi. Vlagatelj v svojem revizijskem zahtevku zatrjuje, da osnutek pogodbe o izvajanju predmetnega javnega naročila že predvideva, da se lahko urnik prevozov spremeni, zaradi česar naj za upoštevanje teh sprememb ne bi bilo potrebno izvesti novega javnega naročila. Navedeni trditvi, ki ji sicer ne nasprotuje niti naročnik, gre z vpogledom v vzorec pogodbe o izvedbi javnega naročila pritrditi. Ob tem pa gre ugotoviti, da omenjena pogodba vsebuje tudi določilo, da bo izvajalec učence vozil na linijah, opredeljenih v ponudbenem predračunu (3. člen), kot tudi določbe glede tipa vozil, s katerimi se bodo ti prevozi opravljali (avtobus, kombi, minibus " 1. člen). Vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom ne izkazuje (oz. niti ne zatrjuje), da bi bilo tudi navedena določila, ki so bistvena z vidika razlogov, ki jih v prid zavrnitvi vseh ponudb navaja naročnik, mogoče spremeniti že v okviru izvajanja pogodbe. Posledično pa vlagatelj ne izkazuje niti, da je naročnik s tem, ko je svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb utemeljil na predpostavki, da potrebnih sprememb glede predmeta javnega naročila v fazi izvajanja tega ne bi bilo mogoče zagotoviti, ravnal v neskladju s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju (oziroma da je ponudnike obravnaval neenakopravno ali jih diskriminiral).

V povzetku predstavljenih ugotovitev Državna revizijska komisija zaključuje, da vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom zatrjevane nezakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, kot izhaja iz dokumenta "Sklep o zavrnitvi vseh ponudb" z dne 12.11.2012, ni uspel izkazati. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev revizijski zahtevek z dne 21.11.2012 zavrnila kot neutemeljen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v svojem revizijskem zahtevku zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo.

Ker vlagateljev revizijski zahtevek ni utemeljen (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN), je Državna revizijska komisija, na podlagi določil osmega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo po povračilu stroškov, nastalih z revizijo, zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 14.1.2013


Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
Predsednik Državne revizijske komisije














Vročiti:
- Občina Hoče-Slivnica, Pohorska cesta 15, Hoče,
- Odvetniška pisarna Ketiš, Janžekovič in partnerji, d.o.o., Ulica Vita Kraigherja 8, Maribor,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, Ljubljana,
- arhiv, tu.