018-374/2012 Mestna občina Ljubljana

Številka: 018-374/2012-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata ter mag. Maje Bilbija in Vide Kostanjevec kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila "Čiščenje upravnih zgradb in prostorov četrtnih skupnosti MOL, sklop 4: " Prostori službe za lokalno samoupravo"", in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik MANICOM, podjetje za čiščenje, vzdrževanje in urejanje okolice in adaptacije, d.o.o., Letališka cesta 5, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Mestna občina Ljubljana, Mestni trg 1, Ljubljana, dne 6. 12. 2012

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo z dne 10. 10. 2012, s katerim je vlagatelj zahteval razveljavitev naročnikove odločitve o oddaji naročila v 4. sklopu, kot je razvidna iz dokumenta "Odločitev o oddaji naročila" št. 430-1267/2011-35 z dne 26. 9. 2012, se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je predmetno javno naročilo, ki ga oddaja v odprtem postopku, dne 26. 6. 2012 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko objave JN6839/2012, dne 30. 6. 2012 pa še v Uradnem listu EU, pod številko 2011/S 124-205333. Dne 26. 9. 2012 je naročnik sprejel odločitev o oddaji javnega naročila št. 430-1267/2011-35, iz katere je razvidno, da je v sklopu 1 in 2 kot najugodnejšo izbral vlagateljevo ponudbo, v sklopu 3 in 4 pa ponudbo ponudnika VALINA, d.o.o., Štepanjska cesta 22b, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper odločitev o oddaji naročila v sklopu 4 je vlagatelj z vlogo z dne 10. 10. 2012 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da ponudbena vrednost izbranega ponudnika, glede na zahtevan režim čiščenja, normativ površine čiščenja in elemente za oblikovanje cene, ki jih je naročnik določil v razpisni dokumentaciji, ni skladna z naročnikovimi zahtevami in ne vsebuje vseh stroškov, za katere je naročnik določil, da jih mora vsebovati. Naročnik je v razpisni dokumentaciji določil, katere stroške mora vsebovati cena na m2, kakšen mora biti režim čiščenja, katere lokacije je treba čistiti, navaja vlagatelj, in zatrjuje, da cena izbranega ponudnika v 4. sklopu ne zajema vseh stroškov, ki so bili določeni v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj zato meni, da ponudba izbranega ponudnika ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika, zaradi česar bi jo bilo treba izločiti kot neprimerno. Vlagatelj v nadaljevanju navaja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji določil lokacije in skupno površino čiščenja, režim čiščenja, normative in tehnologijo. V točki 2.7 razpisne dokumentacije je naročnik taksativno določil, katere elemente morajo ponudniki upoštevati pri določanju cene na enoto, vlagatelj pa meni, da je cena v 4. sklopu prenizka in da ne vključuje vseh elementov, ki jih je zahteval naročnik. Vlagatelj opozarja, da se mora čiščenje izvajati tudi z ekološkimi čistili, in navaja, da izbrani ponudnik ponuja izključno ekološka čistila, za ponujeno ceno pa ne bo mogel delavcem zagotavljati niti minimalne plače, ob tem pa pokriti še ostalih stroškov. Že vlagatelj je s svojo ceno komaj zadostil vsem zahtevam, upošteval pa je vse naročnikove zahteve in stroške dela. Pri strošku dela je vlagatelj izračunal, da je minimalen strošek na zaposlenega 1.171,88 EUR na mesec. Vlagatelj je prepričan, da morajo čiščenje v sklopu 4 izvajati najmanj trije delavci, to pa naj bi pomenilo, da znaša ob upoštevanju stroškov dela cena na m2 0,35 EUR. K navedenemu strošku je treba prišteti še stroške prevoza, amortizacijo, režijske stroške, stroške čistil, kar ceno poviša na najmanj 0,44 EUR za m2. Ker je izbrani ponudnik ponudil 0,36 EUR na m2, to pomeni, da ni upošteval vseh naročnikovih zahtev, pri čemer je cena fiksna. Samo strošek dela, objavljen pri Obrtni zbornici Slovenije, znaša 1,11 EUR na m2, kar je celo več od vlagateljevega izračuna. Vlagatelj meni, da naročnik ponudbe izbranega ponudnika ni ustrezno preveril, sicer bi ugotovil, da ni upošteval vseh zahtevanih elementov. Vlagatelj se sklicuje tudi na naročnikovo pojasnilo, da bo v primeru, če bo ocenil, da je cena neobičajno nizka, postopal v skladu z zakonom, ter da je vse elemente čiščenja natančno opredelil v razpisni dokumentaciji. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila v sklopu 4, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Izbrani ponudnik se je z vlogo z dne 19. 10. 2012, vloženo na podlagi drugega odstavka 27. člena ZPVPJN, izjasnil o revizijskih navedbah vlagatelja. Izbrani ponudnik navaja, da ne drži vlagateljeva trditev o tem, da so za čiščenje potrebni trije delavci. Izračun pokaže, da sta potrebna 2,22 delavca, kar v praksi pomeni 2 delavca za 8 ur na dan in en delavec za 2 uri na dan. Strošek dela je torej po mnenju izbranega ponudnika nižji, kot ga navaja vlagatelj. Izbrani ponudnik meni, da bodo tudi stroški kilometrine nižji, glede uporabe ekoloških čistil pa izbrani ponudnik navaja, da vlagatelj ne pozna njegovega poslovanja in dobaviteljev. Izbrani ponudnik tudi zagotavlja, da bo delavcem zagotavljal zakonsko določene dohodke in da bo upošteval zahtevan režim čiščenja, normative in ostale elemente, ki jih je naročnik zahteval v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je dne 29. 10. 2012 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa navaja, da je njegov interes pridobiti najugodnejšo ponudbo in da je konkurenčnost ponudb njegov temeljni interes. Svobodno oblikovanje cen je temeljna značilnost konkurence na prostem trgu in naročnik v razpisni dokumentaciji v to ni posegal. Naročnik se sklicuje na pojasnila izbranega ponudnika in navaja, da je v razpisni dokumentaciji določil zahteve glede izvajanja čiščenja. Izbrani ponudnik je izpolnil zahtevo glede uporabe ekoloških čistil, hkrati je predložil tudi izjavo, da se strinja z razpisno dokumentacijo in vzorcem pogodbe. V razpisni dokumentaciji ni bilo zahtevano, da se stroški prikažejo ločeno po posameznih elementih, zato jih ponudniki tudi niso bili dolžni prikazati. Naročnik navaja, da lahko izvajalec stroške krije ne le s prihodki iz izvajanja javnega naročila, temveč tudi iz drugih virov, ter dodaja, da je izbrani ponudnik pojasnil, da je strošek dela nižji od tistega, ki ga je prikazal vlagatelj. Vlagatelj tudi sicer le pavšalno navaja trditve v zvezi s stroški dela in zelenimi javnimi naročili, prav tako so po mnenju naročnika pavšalne njegove trditve glede nezadostnega preverjanja ponudbe izbranega ponudnika in trditve o kršitvi temeljnih načel javnega naročanja.

Naročnik je z vlogo z dne 15. 11. 2012 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Čeprav vlagatelj navaja, da bi bilo treba ponudbo izbranega ponudnika izločiti kot neprimerno, saj naj ne bi izpolnjevala pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila, oz. naj ne bi v celoti izpolnjevala zahtev, določenih v razpisni dokumentaciji, je treba njegove navedbe presojati z vidika določb, ki se nanašajo na neobičajno nizko ponudbo. Vlagatelj namreč v zahtevku za revizijo zatrjuje, da izbrani ponudnik s ponujeno ceno ne bo mogel pokriti vseh stroškov, ki jih je naročnik opredelil v razpisni dokumentaciji, zaradi česar ne bo mogel izvesti predmeta javnega naročila v skladu z naročnikovimi zahtevami. 21.a točka prvega odstavka 2. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2) določa, da je neobičajno nizka ponudba tista, ki s svojo ceno ali načinom izvedbe bistveno odstopa od primerljivih tržnih cen oziroma uveljavljene prakse, ponudnik pa je s kalkulacijami, novo tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo ne more pojasniti. Postopanje s ponudbo, za katero naročnik oceni, da je neobičajno nizka, je določeno v 49. členu ZJN-2. Če naročnik meni, da je pri določenem naročilu ponudba neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve, mora naročnik, preden zavrne takšno ponudbo, pisno zahtevati podrobne podatke o elementih ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev tega naročila, oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb in jih je naročnik predhodno določil in od ponudnika zahtevati, da jih vrednostno utemelji. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na ekonomičnost načina gradnje, proizvodnega procesa ali ponujene storitve, izbrane tehnične rešitve in/ali izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvedbi gradnje, dobavi blaga ali opravljanju storitev, izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik, skladnost s predpisi o zagotavljanju zaposlovanja in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj, storitev ali dobav blaga in možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč. Naročnik mora te postavke preveriti ob posvetovanju s ponudnikom, upoštevajoč predložena dokazila. Če naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, tako ponudbo izloči.

Iz citiranih določil 49. člena ZJN-2 je razvidno, da bi moral naročnik v primeru, če bi ocenil, da izbrani ponudnik za ponujeno ceno ne more pokriti vseh zahtevanih elementov in da storitev čiščenja posledično ne bo mogel opravljati v skladu z njegovimi zahtevami in normativi, izvesti postopek preverjanja njegove ponudbe. V tem postopku bi imel izbrani ponudnik pravico podati pojasnila o tistih elementih ponudbene cene, ki jih je naročnik določil v razpisni dokumentaciji (poglavje 2.7 Navodil za izdelavo ponudbe), šele na podlagi preučitve teh pojasnil pa bi se nato naročnik lahko odločil, ali bo njegovo ponudbo izločil ali uvrstil v nadaljnji postopek pregledovanja in ocenjevanja ponudb. Določba 49. člena ZJN-2 se torej nanaša (le) na tiste položaje, v katerih želi naročnik ponudbo, ki vsebuje (po njegovem mnenju) nizko ceno, zavrniti. Varstvo takšnih ponudnikov je uveljavljeno z vnaprejšnjim zagotovilom, da lahko dokažejo, da njihova ponudba kljub nizki ceni) zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila v skladu z zahtevami iz razpisne dokumentacije. Določba 49. člena ZJN-2 je namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z nizko ceno, za katero naročnik oceni, da je "neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve" ter jo zato želi zavrniti. V skladu z ZJN-2 ima naročnik možnost, da takšno ponudbo zavrne, vendar šele potem, ko se v postopku, predpisanem v 49. členu ZJN-2, na podlagi naknadnih pojasnil ponudnika (podrobnih podatkov o elementih ponudbe, ki so vnaprej določeni v razpisni dokumentaciji) prepriča, da je njegov sum o neobičajno nizki ponudbi utemeljen.

Na tem mestu je treba poudariti, da je odločitev o tem, ali bo pričel postopek ugotavljanja neobičajne nizke ponudbe, predmet naročnikove avtonomne presoje. Naročnik je namreč tisti, ki pozna specifičnosti predmeta naročila in ki je dolžan pred začetkom postopka oddaje javnega naročila določiti tako zahteve, v skladu s katerimi bo moral izvajalec izvajati javno naročilo, kot tudi izvesti analizo trga, na podlagi katere se seznani s tržnimi razmerami ter določi ocenjeno vrednost naročila. Prav tako je naročnik tisti, ki mora v skladu s prvim odstavkom 49. člena ZJN-2 predhodno določiti tiste elemente ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik elemente, ki jih mora vključevati cena, določil že v razpisni dokumentaciji, in sicer v točki 2.7 poglavja II. OPIS PREDMETA JAVNEGA NAROČILA, kjer je zapisal, da morajo biti v ceno vključeni naslednji elementi:

- "vsi stroški storitve po razpisanem režimu čiščenja,
- vsi stroški morebitnega nadurnega dela, dela na dan praznika ali prostega dneva,
- režijski pribitek,
- stroški čistil, PVC vrečk (vrečke za smeti, vrečke za higienske vložke, "),
- dnevno pomivanje kozarcev, skodelic, lončkov (za pripravo toplih napitkov). Za kvalitetno
- izvedbo teh del je dolžan zagotoviti ustrezne kuhinjske krpe in gobice za pomivanje posode,
- odnos ločeno zbranih odpadkov na mesto, ki ga določi naročnik,
- amortizacija osnovnih sredstev,
- morebitni popusti.

Davek na dodano vrednost naj bo prikazan ločeno. Cena mora fiksna za prvi dve leti."

Elemente ponudbene cene, ki jih je naročnik določil v poglavju 2.7 Navodil za izdelavo ponudbe, je treba obravnavati kot tiste, za katere naročnik meni, da so merodajni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb v smislu prvega odstavka 49. člena ZJN-2. Da je takšna razlaga pravilna, izhaja iz naročnikovega odgovora na vprašanje enega izmed ponudnikov, ki je bil objavljen dne 12. 7. 2012. Na vprašanje, naj naročnik natančno pojasni, katere vrste stroškov mora ponujena cena pokrivati, da jo v fazi ocenjevanja ne bo izločil kot ponudbo z neobičajno nizko ceno, je naročnik ponudnike izrecno opozoril, da bo v primeru, če bo menil, da je ponudba ponudnika neobičajno nizka, postopal skladno z 49. členom (neobičajno nizka ponudba) ZJN-2 in da je vse stroške in vsa dela izvedbe storitve čiščenja natančno opredelil v razpisni dokumentaciji, in sicer v poglavju II. OPIS PREDMETA JAVNEGA NAROČILA.

Elementov, ki jih je naročnik določil v točki 2.7 poglavja II. OPIS PREDMETA JAVNEGA NAROČILA, torej ni mogoče obravnavati kot zahtev v smislu pogojev, ki se nanašajo na predmet naročila, temveč kot parametrov, ki so jih morali ponudniki upoštevati pri določanju ponudbene cene in bi jih morali naročniku podrobneje pojasniti, če bi ta ocenil, da gre za neobičajno nizko ponudbo. Državna revizijska komisija ugotavlja, da v obravnavanem primeru iz nobenega dela spisovne dokumentacije postopka oddaje javnega naročila male vrednosti ne izhaja naročnikova odločitev o tem, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka in da jo želi kot takšno izločiti. Nasprotno, iz spisovne dokumentacije (odločitve o oddaji javnega naročila) je nedvomno razvidno, da želi naročnik ponudbo izbranega ponudnika sprejeti kot najugodnejšo ponudbo. Ocena o tem, da ponudba izbranega ponudnika ni neobičajno nizka, je naročnikova poslovna odločitev, ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje in takšne odločitve Državna revizijska komisija s svojo presojo ne more nadomestiti. Ob tem Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj trditve o prenizki ponudbeni ceni izbranega ponudnika utemeljeval na lastnih izračunih posameznih parametrov ponudbene cene, medtem ko je izbrani ponudnik v vlogi, v kateri se je izjasnil o vlagateljevih navedbah, navedel svoja izhodišča za oblikovanje ponudbene cene, pri čemer je pojasnil, da predpostavka o najmanj treh zaposlenih delavcih ni točna in na njej temelječi izračuni o stroških dela niso točni. Kot je razvidno iz odločitve o zavrnitvi zahtevka za revizijo, naročnik navedena pojasnila izbranega ponudnika sprejema, kar je, kot je bilo že pojasnjeno, njegova avtonomna odločitev, s katero prevzema tudi poslovno tveganje v zvezi z izvedbo predmetnega javnega naročila.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitev določil ZJN-2 in razpisne dokumentacije, ko ponudbe izbranega ponudnika ni preverjal v smislu neobičajno nizke ponudbe. Državna revizijska komisija je zato v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo navedel stroške, ki so mu nastali v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagatelju ni priznala povrnitve v stroškovniku navedenih stroškov.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 6. 12. 2012


predsednik senata
Borut Smrdel, univ.dipl.prav.
predsednik Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Mestna občina Ljubljana, Mestni trg 1, 1000 Ljubljana
- MANICOM, podjetje za čiščenje, vzdrževanje in urejanje okolice in adaptacije, d.o.o., Letališka cesta 5, 1000 Ljubljana
- VALINA, d.o.o., Štepanjska cesta 22b, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- arhiv