018-331/2012 Vodovod ? Kanalizacija, javno podjetje, d.o.o.

Številka: 018-331/2012-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata ter Vide Kostanjevec in Sonje Drozdek Šinko, kot članic senata, v revizijskem postopku oddaje javnega naročila "Odvzem maščob iz rezervoarja maščob na komunalni Čistilni napravi Celje", začetem na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Ekorel, d.o.o., Laze 19a, Kranj, ki ga po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna Dušan Tršan in odvetniki, d.o.o., Čufarjeva ulica 3, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper kršitve naročnika Vodovod " Kanalizacija, javno podjetje, d.o.o., Lava 2a, Celje (v nadaljevanju: naročnik), dne 25. 10. 2012

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila "Odvzem maščob iz rezervoarja maščob na komunalni Čistilni napravi Celje". Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil, dne 9. 8. 2012, pod št. objave JN8660/2012. Naročnik je dne 19. 9. 2012, pod št. JNST04/2012, izdal Sklep o izločitvi ponudbe vlagatelja iz nadaljnjega postopka izbora.

Vlagatelj je z vlogo z dne 2. 10. 2012 vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev sklepa o izločitvi njegove ponudbe. Pojasni, da je iz razloga, ker ne razpolaga z zahtevanim dovoljenjem za zbiranje odpadkov s klasifikacijsko številko 190809, nastopil s podizvajalcem, ki navedenega dovoljenja sicer prav tako nima, ima pa dovoljenje za predelavo teh odpadkov. Vlagatelj meni, da je naročnik spregledal vsebino navedenega dovoljenja, ki ima večjo veljavo in je višje stopnje od dovoljenja za zbiranje odpadkov, kar po mnenju vlagatelja izhaja iz določb Uredbe o odpadkih (Uradni list RS, št. 103/2011; v nadaljevanju: uredba), ki definira zbiranje in predelavo odpadkov ter za pridobitev dovoljenja za predelavo odpadkov zahteva strožje pogoje, kot za pridobitev dovoljenja za zbiranje odpadkov. Vlagatelj poudarja, da je naročnik že v razpisni dokumentaciji jasno navedel, da mora ponudnik k ponudbi obvezno priložiti opis celotnega ravnanja z odpadkom, ki je predmet razpisa, s točno navedbo partnerjev, ki sodelujejo v postopku in končno lokacijo uničenja ali uporabe odpadkov, ponudnik pa mora razpolagati s primerno tehnologijo in opremo za praznjenje in prevoz odpadka, posredovati mora tudi potrdilo o lastništvu opreme, zato je vlagatelj mnenja, da so naročnikove zahteve takšne, da jim bistveno bolj ustreza predelovalec kot zbiralec odpadkov. Vlagatelj izpostavlja, da je namen naročnika poskrbeti za odvoz in uničenje odpadkov ter ob tem izpolniti ustrezne evidenčne liste, te naloge pa lahko opravi ne le zgolj zbiralec, ampak tudi predelovalec odpadkov. Vlagatelj pojasni tudi prednosti dovoljenja za predelavo odpadkov, saj se s tem zagotavlja, da se odpeljani odpadek takoj predela in ne stoji v zbirnih centri, s tem pa nastanejo manjši stroški ravnanja z odpadki ter manjša škodljivost za okolje in človekovo zdravje. Vlagatelj meni, da naročnikova odločitev o izločitvi njegove ponudbe nasprotuje tudi temeljnim načelom javnega naročanja, saj je vlagatelj naročniku ponudil celoten načrt ravnanja z odpadki, kar pomeni bistveno uspešnejšo uresničevanje predmeta javnega naročila, kot drugi ponudnik, saj bi vlagatelj oziroma njegov podizvajalec sam poskrbel za izpolnjevanje svojih obveznosti, brez dodatnih partnerjev, ki bi poskrbeli za uničenje oziroma predelavo odpadkov, takšen postopek ravnanja z odpadki pa je zato hitrejši, enostavnejši, transparentnejši, bolj ekološki ter cenejši (vlagatelj je od drugega ponudnika cenejši kar za 41 %). Vlagatelj opozarja na zakonsko dolžnost naročnika glede oddaje naročila z uporabo meril in meni, da naročnik s strogim upoštevanjem pogojev in meril, ki z vsebino javnega naročila niso smiselno povezani in zato niso objektivni, krši načelo sorazmernosti in očitno daje prednost drugemu ponudniku (vlagatelj ob tem izpostavlja tudi spornost povezave navedenega ponudnika z javno oblastjo). Vlagatelj ob tem izpostavi primer drugega postopka javnega naročanja, v katerem je šlo za primerljive storitve in v katerem je bil izbran ponudnik, ki ob podpisu pogodbe ni imel potrdila za zbiranje odpadka, kar po prepričanju vlagatelja potrjuje, da je treba pogoje javnega naročila upoštevati in razlagati smiselno z vsebino javnega naročila. Vlagatelj opozori še na odločitev Državne revizijske komisije, št. 018-152/2012-7, v kateri je bilo kot enakovredno zahtevani bančni garanciji priznano kavcijsko zavarovanje, čeprav je naročnik v razpisni dokumentaciji kot pogoj za resnost ponudbe zahteval bančno garancijo.

Naročnik je dne 12. 10. 2012, pod št. JNST04/2012 izdal sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Pojasni, da je na več mestih razpisne dokumentacije zahteval dovoljenje za zbiranje odpadka s klasifikacijsko številko 190809, v času javnega razpisa pa je na vprašanje enega od ponudnikov podal odgovor, da išče zbiralca odpadka 190809, ki je vpisan v evidenco zbiralcev odpadkov. Naročnik poudarja, da se je s predmetnim razpisom odločil poiskati zbiralca odpadka 190809, kar je skladno z 21. členom uredbe, ki natančno predpisuje, katere pogoje mora zbiralec izpolnjevati in katerim kontrolam je zavezan. Uredba prav tako natančno predpisuje, katere pogoje mora izpolnjevati prevoznik in katerim kontrolam je zavezan. Naročnik je na podlagi primerjave obeh ugotovil, da mu zbiralec odpadka s prevzemom odpadka na lokaciji naročnika zagotavlja dosledno spoštovanje uredbe, medtem ko naročnik ni v direktnem stiku s predelovalcem odpadkov (prevoznik pa ne sme izdati evidenčnega lista), kar predstavlja za naročnika tveganje, da se z odpadkom ne bo postopalo v skladu z uredbo. Naročnik tudi opozarja na določbe ZPVPJN glede navajanja kršitev, ki so vlagatelju znane ali bi mu morale biti znane pred potekom roka za predložitev ponudb. Naročnik zaključuje, da niti vlagatelj niti njegov podizvajalec nista zbiralca odpadka 190809 in nimata ustreznega potrdila ARSO o dovoljenju za zbiranje navedenega odpadka, zato zahtevek za revizijo kot neutemeljenega zavrača. Naročnik v zvezi z očitkom vlagatelja o kršitvah temeljnih načel javnega naročanja izpostavlja, da še ni izvedel pogajanj glede ponujenih cen, zato se v tem trenutku ne ve, kakšna bo dejanska cena storitve, ki je predmet razpisa, naročnik pa tudi ne vidi nobene logike in smisla glede domnevnih spornih povezav drugega ponudnika, saj je naročnik javno podjetje, ki je v 100 % lasti občin. Glede navedb vlagatelja o drugem postopku javnega naročanja in odločitvi Državne revizijske komisije pa naročnik odgovarja, da mu niso znane podrobnosti in zahteve navedenega razpisa ter revizijskega zahtevka in njegove vsebine, zato glede tega ne more podati mnenja.

Naročnik je z vlogo z dne 15. 10. 2012 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje javnega naročila in v predrevizijskem postopku.

Državna revizijska komisija je v dokazne namene pri odločanju o zahtevku za revizijo vpogledala v prejeto listinsko dokumentacijo naročnika in v podatke, objavljene na spletni strani Republike Slovenije, Ministrstva za kmetijstvo in okolje, Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: pristojno ministrstvo): http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja /odpadki/podatki/.

Iz prejete dokumentacije izhaja, da naročnik predmetno javno naročilo izvaja po postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi, v katerem je prejel dve pravočasni ponudbi (Zapisnik o javnem odpiranju ponudb z dne 22. 8. 2012). Naročnik je po opravljenih pogajanjih glede razjasnitve eventualnih formalnih nepopolnosti dne 19. 9. 2012 izdal Sklep o izločitvi ponudbe vlagatelja kot neprimerne in nepopolne, ker niti vlagatelj niti njegov podizvajalec nimata pridobljenega dovoljenja za zbiranje nenevarnega odpadka s klasifikacijsko številko 190809, niti nista vpisana v evidenco zbiralcev navedenega odpadka. Vlagatelj se z navedeno odločitvijo naročnika ne strinja, saj je prepričan, da lahko zahtevani pogoj izpolni tudi s pridobljenim dovoljenjem za predelavo odpadka s klasifikacijsko številko 190809 in vpisom v evidenco predelovalcev navedenega odpadka (kar zagotavlja podizvajalec).

Naročnikovo ravnanje je treba presojati z vidika prvega odstavka 84. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem., v nadaljevanju: ZJNVETPS), ki naročniku nalaga, da v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 82. členom tega zakona in upoštevaje sedmi in osmi odstavek 45. člena tega zakona izloči ponudbe, ki niso popolne. Popolna ponudba je v skladu s 17. točko prvega odstavka 2. člena ZJNVETPS tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev za ugotavljanje sposobnosti ponudnika iz tega zakona, je nepravilna (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJNVETPS) in jo mora naročnik izločiti iz postopka. Naročnik mora pri izbiri udeležencev v postopkih oddaje naročil ponudnike izločiti iz postopka v skladu s prvim, drugim in četrtim odstavkom 48. člena tega zakona (prvi odstavek 45. člena ZJNVETPS). ZJNVETPS podrobnejših pravil za ugotavljanje sposobnosti ponudnikov ne določa, zato je za presojo naročnikove ugotovitve o pravilnosti (popolnosti) ponudb treba upoštevati vsebino pogojev, ki jih naročnik določi v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je v poglavju 3. Navodila za izdelavo ponudbe pod rubriko "Ponudba" navedel, da bo popolna ponudba tista, ki bo pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna, ponudnik pa mora v ponudbi predložiti vse zahtevano. Pod rubriko "Način priprave ponudbe" je bilo navedeno, da ponudniki k ponudbi predložijo navedbe in dokazila o usposobljenosti in sposobnosti izvedbe razpisanih del, zahtevana v razpisni dokumentaciji, pod rubriko "Sposobnost in usposobljenost" pa, da lahko kot ponudnik na razpisu konkurira vsaka pravna in fizična oseba, ki je registrirana za dejavnost, ki je predmet razpisa in ima za opravljanje dejavnosti vsa predpisana dovoljenja, pri čemer se bo sposobnost ponudnika ugotavljala tako, da bo naročnik preveril, ali je ponudnik sposoben izpolniti konkreten razpis glede na kadrovske, finančne in tehnične zmogljivosti, usposobljenost ponudnika pa se bo ugotavljala na osnovi izpolnjevanja obveznih pogojev in posebnih pogojev, ki jih je določil naročnik. Pod rubriko "Zahtevani dokumenti (Dokumentacija za ugotavljanje sposobnosti)" je naročnik podal zahtevo, da mora ponudba vsebovati vse listine in dokumente ter ustrezno izpolnjene obrazce, zahtevane v nadaljevanju, ponudba, ki ne bo vsebovala vseh zahtevanih listin, dokumentov in izjav, pa bo zavrnjena kot nepravilna.

Med strankama ni spora o tem, da je naročnik v razpisni dokumentaciji postavil jasen in nedvoumen pogoj, da mora biti ponudnik pooblaščeni zbiralec odpadka, maščob iz rezervoarja maščob, s klasifikacijsko številko 190809 in da mora v ta namen v ponudbi priložiti potrdilo Republike Slovenije, Ministrstva za kmetijstvo in okolje, Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: pristojno ministrstvo). Kot to pojasni naročnik, je navedeni pogoj zapisal na več mestih razpisne dokumentacije, in sicer:

- v poglavju 1. Pregledna vsebina, točka B) Pogoji za ugotavljanje sposobnosti: "9. Dovoljenje za zbiranje nenevarnega odpadka s klasifikacijsko številko 190809";
- v poglavju 9. Dovoljenje za zbiranje odpadka s klasifikacijsko številko 190809 in Izjava o upoštevanju uredbe o odpadkih: "Obvezno priložiti Potrdilo MKO " ARSO o dovoljenju za zbiranje nenevarnega odpadka s klasifikacijsko številko 190809";
- v poglavju 21. Dokumentacija za pripravo ponudbe: "Ponudnik mora biti pooblaščeni zbiralec tovrstnega odpadka " maščob iz rezervoarja maščob s klasifikacijsko številko 190809 ter mora z veljavnim potrdilom ARSO razpolagati v celotnem obdobju, za katerega se sklepa pogodba za predmetno naročilo."

Med strankama dalje tudi ni spora o tem, da niti vlagatelj niti podizvajalec, ki ga je vlagatelj prijavil v ponudbi, nista pooblaščena zbiralca odpadka s klasifikacijsko številko 190809, saj nimata potrdila pristojnega ministrstva o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov. Navedeno potrjuje vsebina ponudbene dokumentacije vlagatelja z dne 20. 8. 2012, kot to izpostavi naročnik v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo in kar izhaja iz Zapisnika o pogajanjih z dne 7. 9. 2012, pa je pooblaščeni predstavnik vlagatelja tudi na pogajanjih na vprašanje naročnika, ali ima potrdilo MKO " ARSO o dovoljenju za zbiranje nenevarnega odpadka s klasifikacijsko številko 190809, izjavil, da navedenega dovoljenja ne more dostaviti, pripominja pa, da zato nastopa v ponudbi s podizvajalcem, ki ima veljavno okoljevarstveno dovoljenje. Navedeno Okoljevarstveno dovoljenje za predelavo odpadka s klasifikacijsko številko 190809, izdano dne 24. 1. 2012 podizvajalcu, veljavno za obdobje pet let od dneva dokončnosti odločbe, je vlagatelj predložil v ponudbi in trdi, da bi ga naročnik moral sprejeti kot ustreznega oziroma enakovrednega dovoljenju za zbiranje odpadkov. Vlagatelj pri tem izhaja iz prepričanja, da je dovoljenje za predelavo odpadkov višje stopnje od dovoljenja za zbiranje odpadkov in da tudi s tem dovoljenjem lahko (celo uspešneje) opravi zahtevana dela v razpisu.

Državna revizijska komisija, ne da bi se spuščala v presojo vprašanja, ali je dovoljenje za predelavo odpadkov višja stopnja od dovoljenja oziroma potrdila o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov, ugotavlja, da vlagatelj izhaja iz stališča, da sta po uredbi zbiralec odpadkov in predelovalec odpadkov dva različna statusa subjektov, ki za opravljanje dejavnosti zbiranja odpadkov oziroma dejavnosti obdelovanja (predelava ali odstranjevanje) odpadkov potrebujeta različna dovoljenja oziroma potrdila. Zbiralec tako lahko zbira odpadke, če ima potrdilo o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov, ki jo vodi ministrstvo v okviru oseb, ki imajo potrdilo za opravljanje dejavnosti varstva okolja v skladu z zakonom, ki ureja varstvo okolja, izvajalec obdelave pa lahko obdeluje odpadke, če ima okoljevarstveno dovoljenje za predelavo ali odstranjevanje odpadkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo okolja. Da gre za dva različna statusa subjektov, izhaja tudi iz podatkov, objavljenih na spletni strani: http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja /odpadki/podatki/, iz katerih je razvidno, da pristojno ministrstvo vodi ločen seznam "Predelovalci odpadkov" in ločen seznam "Zbiralci odpadkov". Če bi torej trditev vlagatelja, da je predelovalec odpadkov oziroma dovoljenje za predelavo odpadkov višja stopnja kot zbiralec odpadkov oziroma potrdilo o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov, bi bilo utemeljeno pričakovati vsaj, da bodo vse osebe (ali vsaj večina od njih), ki so vpisane v Seznam predelovalcev odpadkov, vpisane hkrati v Seznam zbiralcev odpadkov, vendar temu ni tako.

Ker je, kot že ugotovljeno, naročnik v obravnavanem primeru v razpisni dokumentaciji jasno in nedvoumno zahteval, da mora biti ponudnik pooblaščeni zbiralec odpadka s klasifikacijsko številko 190809 ter mora razpolagati in v ponudbi priložiti veljavno potrdilo pristojnega ministrstva o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov, s predpisi pa so jasno razmejene naloge in status zbiralca odpadka in predelovalca odpadka, Državna revizijska komisija zaključuje, da morajo ponudniki zato, da bi jim naročnik priznal sposobnost ter pravilnost in popolnost predloženih ponudb, biti pooblaščeni zbiralci odpadkov s klasifikacijsko številko 190809 in v ponudbi priložiti potrdilo o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov. Vsebine jasnega in nedvoumnega pogoja namreč v tej fazi postopka oddaje javnega naročila ni več mogoče spreminjati (na kar je opozorila Državna revizijska komisija tudi v odločitvah, št. 018-257/2011-15 in 018-421/2011-11, v katerih je obravnavala podobno vprašanje).

Kot to utemeljeno opozarja naročnik v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, bi vlagatelj lahko, kolikor je menil, da pogoj ni zakonit in je mogoče javno naročilo izvesti tudi z izpolnitvijo drugačnih pogojev, ki so enakovredni ali nudijo naročniku celo bolj kakovostno ali racionalnejše izvedbo naročila, vložil zahtevek za revizijo in uveljavljal kršitve v rokih, ki jih določa ZPVPJN v 25. členu, vendar tega ni storil. Naročnik je v zvezi s postavljenim pogojem tekom trajanja roka za prejem ponudb sicer prejel opozorilo enega od zainteresiranih ponudnikov, da glede na to, da je treba imeti dovoljenje za zbiranje tega odpadka (maščobe), se na ta razpis lahko prijavijo samo določene bioplinarne, kar je po mnenju ponudnika diskriminatorno, zaradi česar prosi, da se omogoči, da bodo pravila za razpis enakovredna do vseh enako in ne pisana na kožo enemu izmed ponudnikov. Naročnik je na vprašanje odgovoril dne 13. 9. 2012, in sicer je pojasnil, da išče zbiralca odpadka 190809, ki je vpisan v evidenco zbiralcev odpadkov pri ministrstvu in ki mora priložiti opis celotnega postopka ravnanja z odpadkom skladno z razpisno dokumentacijo, na spletni strani ministrstva pa je registriranih 18 zbiralcev odpadkov z oznako 190809. Naročnik je z navedenim odgovorom še enkrat potrdil, da za izvedbo javnega naročila potrebuje (zahteva) zbiralca odpadkov, kar bi tudi vlagatelju, kolikor bi proučil razpisno dokumentacijo in objavljena vprašanja in odgovore naročnika z zadostno skrbnostjo, moralo biti znano, pa kljub temu ni pravočasno vložil zahtevka za revizijo. Iz tega razloga navedb vlagatelja o ravnanjih naročnikov v drugih postopkih javnega naročanja (četudi gre za primerljive storitve) ni mogoče upoštevati pri presoji konkretnih zatrjevanih kršitev, ki so usmerjene v domnevno sporno vsebino zahtevanega pogoja. V zvezi z izpostavljeno odločitvijo Državne revizijske komisije, št. 018-152/2012-7 pa je treba poudariti, da je v tej odločitvi bilo obravnavano drugačno dejansko stanje, presoja Državne revizijske komisije pa je temeljila na določbah pravilnika, ki ureja vrste finančnih zavarovanj, s katerim ponudnik zavaruje izpolnitev obveznosti v postopkih javnega naročanja. Državna revizijska komisija je predloženo finančno zavarovanje, ob upoštevanju omenjenega pravilnika, presojala po vsebini, ki jo je zahteval naročnik (katera tveganja naj zavarovanje pokriva), medtem ko je v konkretnem primeru ključnega pomena dejstvo, da sta zbiralec odpadkov in predelovalec odpadkov dva različna statusa že po uredbi, ki opravljata (po vsebini) različne (drugačne) naloge, naročnik pa je tisti, ki, glede na okoliščine konkretnega primera, določi, kateri status (dovoljenje, potrdilo) bo zahteval za izvedbo naročila, ponudniki pa, kot že ugotovljeno, imajo v primeru nestrinjanja možnost zahtevati pravno varstvo po določbah ZPVPJN.

Državna revizijska komisija ob ugotovljenem zaključuje, da vlagatelj v revizijskem postopku ni uspel dokazati, da je naročnik kršil pravila ZJNVETPS, v povezavi z zahtevami iz razpisne dokumentacije, s tem ko vlagatelju za izpolnitev pogoja, da mora biti zbiralec odpadka s klasifikacijsko številko 190809 ter mora razpolagati in v ponudbi priložiti veljavno potrdilo pristojnega ministrstva o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov, ni kot ustrezno priznal okoljevarstveno dovoljenje podizvajalca za predelavo odpadka s klasifikacijsko številko 190809. Zato je zahtevek za revizijo, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je zahteval povračilo stroškov, ki so mu nastali v postopku pravnega varstva. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, 25. 10. 2012


Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
Predsednik Državne revizijske komisije








Vročiti:
- Vodovod " Kanalizacija, javno podjetje, d.o.o., Lava 2a, Celje
- Odvetniška pisarna Dušan Tršan in odvetniki, d.o.o., Čufarjeva ulica 3, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- arhiv, tu