018-233/2012 Krajinski park Goričko

Številka: 018-233/2012-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata in mag. Nataše Jeršič ter mag. Maje Bilbija kot članic senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Obnova prostorov" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik Dolinka inženiring Beltinci z.o.o., Mladinska ulica 12, Beltinci (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Krajinski park Goričko, Grad 191, Grad (v nadaljevanju: naročnik), dne 14. 9. 2012

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila "Obnova prostorov", ki je bil dne 28. 6. 2012 objavljen na portalu javnih naročil pod številko JN6942/2012.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v znesku 798,31 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja v postopku male vrednosti, dne 28. 6. 2012 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko JN6942/2012. Dne 12. 7. 2012 je naročnik izdal obvestilo o oddaji naročila (dokument številka 3.12/9-2012-u), s katerim je ponudnike obvestil, da je predmetno javno naročilo oddal ponudniku Gradbeni inženiring Ravenka, d.o.o, Markišavska ulica 14, Murska Sobota (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). V obrazložitvi je navedel, da so na razpis prispele tri ponudbe, od katerih je najdražjo izločil ter se osredotočil na primerjavo preostalih dveh. Najnižjo ceno je sicer ponudil vlagatelj, vendar je naročnik za presojo ugodne cene upošteval še ostale pomembne vidike, in sicer razmerje med kakovostjo ponujenih materialov, njihovo ceno in samo izvedbo del. Naročnik je ob tem ugotovil, da je v tem primeru ponudba izbranega ponudnika celo ugodnejša, saj v primeru zunanjega pohištva in ometov ponuja boljše materiale ob le nekoliko višji ceni. Kot pojasnjuje naročnik, ponudba vlagatelja vsebuje tudi manj referenc. V ponudbi izbranega ponudnika so navedene reference podizvajalcev, kot je bilo to zahtevano, vlagatelj pa je po naročnikovem pozivu sicer dostavil seznam podizvajalcev, vendar brez referenc. Ponudba izbranega ponudnika vsebuje še referenco grad Grad, kar ji po mnenju naročnika daje še večjo težo. Naročnik je kot dodaten pomemben vidik pri odločitvi navedel tudi večjo verjetnost, da je pri izbranem izvajalcu moč pričakovati manjša odstopanja od prvotne ponudbe kot v primeru vlagatelja. Razlog za to je po mnenju naročnika veliko boljša seznanjenost njegovih podizvajalcev z dejanskim stanjem objekta, infrastrukturo in drugimi za izvedbo del pomembnimi okoliščinami. Medtem ko je izbrani izvajalec opravil kar nekaj ogledov, je bil s strani vlagatelja le en ogled. Pri premisleku o izbiri ponudnika pa je h končni odločitvi prispevalo tudi dejstvo, da je ponudba vlagatelja po svoji vrednosti precej odstopala od ostalih dveh, zato naročnik domneva, da sta se do stroškov dela in materiala realneje opredelila ostala dva ponudnika.

Zoper naročnikovo odločitev je vlagatelj z vlogo z dne 19. 7. 2012 vložil zahtevek za revizijo, v katerem naročniku očita, da kljub najnižji ponudbeni ceni ni bil izbran za izvajalca javnega naročila. S tem je naročnik po vlagateljevem mnenju prekršil 48. člen Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2), ki določa, da mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o naročilu ali razpisni dokumentaciji, in na način, kot so bila opisana in ovrednotena. V obvestilu je bilo kot merilo za oddajo navedena najnižja cena, česar pa naročnik ni upošteval. Vlagatelj nadaljuje, da je v ponudbi navedel reference kot glavni izvajalec. Ker ima vlagatelj status zadruge, so njegovi izvajalci solastniki oz. zadružniki. Zato ne nastopa s podizvajalci, naknadno pa je poslal seznam zadružnikov, ki so sodelovali pri projektu. Ob tem je bil vlagatelj primoran popraviti obrazec Priloga 1 " seznam podizvajalcev in njihovih referenc, saj ni bil priložen obrazec referenc za samostojnega ponudnika. Vlagatelj je v ponudbi navedel tri reference, ki so vrednostno in zahtevnostno večje, kot tri reference izbranega ponudnika. Vlagatelj tudi navaja, da je izbrani ponudnik začel poslovati leta 2010, v ponudbi pa je predložil reference iz leta 2009, ko še ni posloval. Naročnik je pojasnil, da je največjo težo pri odločitvi imela referenca za elektro-instalacijska dela na gradu Grad. V razpisni dokumentaciji ni nikjer navedeno, da bodo imela dela na tem objektu posebno težo. Če bi bil to pogoj, bi tudi vlagatelj navedel reference zadružnikov, ki so na gradu Grad izvajali dela. Naročnik je vlagatelju tudi očital, da ni sposoben izvesti del v določenem roku in da bi se v primeru, če bi bilo naročilo dodeljeno njemu, investicija podražila. Ti očitki so po mnenju vlagatelja neprofesionalni in kažejo na to, da se je naročnik dogovarjal z izbranim ponudnikom. Za vlagatelja je tudi žaljivo, da ima podjetje z eno in pol letnim poslovanjem več izkušenj in večji ugled pri naročniku kot vlagatelj, ki posluje že tretje desetletje. Na očitek, da je ogled opravil le enkrat, vlagatelj odgovarja, da nikjer ni bilo navedeno, da je ogled objekta obvezen.

Naročnik je dne 25. 7.2012 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Odločitev o zavrnitvi zahtevka je naročnik podal v dokumentu "Odločitev v zvezi z zahtevkom za revizijo" z dne 30. 7. 2012. Naročnik navaja, da je vlagateljevo ponudbo izločil, ker svoje ponudbe ni ustrezno dopolnil. Naročnik je ob pregledu dopolnitev, ki jih je poslal vlagatelj, ugotovil, da ponudba ni bila ustrezno dopolnjena, saj ni vsebovala referenc podizvajalcev oz. zadružnikov. Vlagateljeva ponudba je po mnenju naročnika tudi neprimerna, saj ni v celoti izpolnjevala njegovih zahtev. Naročnik navaja, da je v obrazložitvi odločitve o oddaji naročila sicer navedel še nekatere druge razloge, vendar je bila ugotovitev o neprimernosti oz. neustrezni dopolnitvi ključna. Naročnik v nadaljevanju pojasnjuje, da pri izboru izvajalca del na kulturnem spomeniku ne morejo veljati izključno ekonomski kriteriji. V obrazcu za objavo ni mogoče navesti dodatnih kriterijev, kot so reference, posebnosti v zvezi s spoštovanjem konservatorskih smernic, vprašanja v zvezi z dopustnimi načini izvajanja del zaradi hkratnega zagotavljanja nemotenega izvajanja ekonomske dejavnosti itd. Zato bi v teh primerih morala obstajati možnost izbire "najnižja cena in neekonomska merila". Naročnik je tako lahko v objavi le navedel, da objava ni razpisna dokumentacija in da je ta na voljo na njegovi spletni strani, v njej pa je predstavil prav vse svoje zahteve, tudi neekonomske kriterije. Naročnik je želel z obrazcem za podizvajalce priti do imen konkretnih izvajalcev, dejstvo, da ga je vlagatelj spremenil, ne da bi prej prosil za pojasnila, pa kaže na neprofesionalnost. Naročnik je vlagatelja opozoril na pomanjkljivost, ki pa je ta ni odpravil, odpravljanje pomanjkljivosti pa ne more trajati v nedogled. Naročnik nadaljuje, da nima registriranega nobenega ogleda s strani vlagatelja, zato upravičeno domneva, da vlagatelj objekta ne pozna. Podizvajalci izbranega ponudnika so si vse dobro ogledali, končna ponudba pa je bila "na ključ". Glede referenc izbranega ponudnika naročnik navaja, da je zahteval reference podizvajalcev, ki jih je izbrani ponudnik predložil, naročnik pa jih je upošteval, saj bodo dela dejansko izvajali podizvajalci. Ob tem je ugotovil, da ima izbrani ponudnik več referenc in da so te boljše kot vlagateljeve. Če vlagatelj ni navedel vseh referenc, ki jih ima, je to njegova napaka. Naročnik zavrača očitke o neprofesionalnosti in dogovarjanju ter v zvezi z referenco na gradu Grad navaja, da je v razpisni dokumentaciji ni določil kot pogoj, je pa ta referenca zelo pomembna in daje določeno prednost. V zvezi s ponujenimi materiali naročnik navaja, da je macesen kakovostnejši material od smreke, res pa je, da v razpisni dokumentaciji uporaba macesna ni bila pogoj. Ko pa se je kasneje izkazalo, da je mogoče v okviru predvidenih sredstev dobiti boljši material, ni bilo razloga, da naročnik izbere slabšega. Izbrati ponudbo, ki je znotraj finančnega okvirja in ob tem dobiti boljše materiale, je bila edino prava poslovna odločitev. Višja kakovost je bila ponujena tudi pri ometih. Naročnik v nadaljevanju našteva merila, ki so ga vodila pri končni odločitvi o izboru izvajalca del. Med primarna merila naročnik šteje popolnost ponudbe in ceno, med sekundarna pa število referenc, kakovost materialov, realnost ponudbe, profesionalen odnos ter seznanjenost z zahtevami in željami naročnika. Vlagateljeva ponudba je padla že pri prvem merilu, navaja naročnik in dodaja, da si vlagatelj izmišlja očitke in mu grozi s prijavami protikorupcijski komisiji. Naročnik zaključuje, da ni profesionalno predložiti najcenejšo ponudbo in potem pričakovati izbiro, ne glede na vse ostalo.

Naročnik je z vlogo z dne 1. 8. 2012 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in predrevizijskem postopku.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb naročnika in vlagatelja je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da bi moral naročnik kot najugodnejšo izbrati njegovo ponudbo, ki je bila najcenejša, saj je bilo v obvestilu o javnem naročilu objavljeno, da je edino merilo za oddajo najnižja cena. Naročnik nasprotno navaja, da v obvestilu o naročilu ni mogel navesti vseh meril in da pri izbiri najugodnejšega ponudnika ni upošteval le cene, temveč (glede na zahtevnost objekta) tudi druga merila, kot so popolnost ponudbe, število referenc, kakovost materialov, realnost ponudbe, profesionalen odnos ter seznanjenost z zahtevami in željami naročnika.

Uvodoma je treba opozoriti na nekatere temeljne pojme in pravila javnega naročanja. Ob tem je treba najprej pojasniti razliko med pogoji, merili in tehničnimi specifikacijami.

Pogoji so element za ugotavljanje ponudnikove osnovne, poklicne, ekonomsko-finančne in tehnično-kadrovske usposobljenosti za izvedbo naročila in morajo biti v ponudbi v celoti izpolnjeni na način, kot so določeni v razpisni dokumentaciji. Vezani so na osebo ponudnika. Z njimi naročnik določi, kdo sploh lahko sodeluje v postopku oddaje javnega naročila oz. kakšne lastnosti in kvalitete morajo imeti ponudniki, ki želijo konkurirati za pridobitev naročila. Naročnik s pogoji preverja različne ponudnikove lastnosti oz. sposobnosti. S pogoji, ki se nanašajo na osnovno sposobnost (42. člen ZJN-2), naročnik preverja nekaznovanost ponudnika in njegovih zastopnikov, stabilnost, zanesljivost in strokovnost poslovanja ter pravočasno poravnavanje davčnih in drugih obveznosti. Ugotavljanje poklicne sposobnosti (43. člen ZJN-2) se nanaša na registracijo in (po potrebi glede na predmet naročila) razpolaganje z ustreznimi dovoljenji za opravljanje razpisane dejavnosti. S pogoji ekonomske in finančne sposobnosti (44. člen ZJN-2) lahko naročnik ugotavlja ponudnikovo finančno stanje, boniteto, likvidnost, zadolženost, kreditno sposobnost in druge finančne kazalce. Tehnična oz. kadrovska sposobnost (45. člen ZJN-2) se nanaša na ugotavljanje tehničnih in kadrovskih zmogljivosti ponudnika, ki jih ta lahko izkazuje s seznamom referenc, navedbo tehničnega osebja, opisom tehnične opreme, navedbo izobrazbene in strokovne kvalifikacije oseb, odgovornih za izvedbo naročila itd. Naročnik mora v skladu z drugim oz. tretjim odstavkom 41. člena ZJN-2 preveriti, ali je ponudba popolna " ali torej izpolnjuje vse pogoje. Pogoji so izključne narave: ponudnik mora v ponudbi izkazati, da v celoti izpolnjuje vse, v razpisni dokumentaciji navedene pogoje. V nasprotnem primeru mu naročnik (ne glede na ekonomsko ugodnost njegove ponudbe oz. nizko ceno) ne sme priznati sposobnosti in mu ne sme dodeliti naročila, temveč mora njegovo ponudbo označiti za nepopolno in jo izločiti iz postopka (prvi odstavek 80. člena ZJN-2).

Medtem ko se pogoji nanašajo na osebo ponudnika, se tehnične specifikacije nanašajo na predmet naročila. S tehničnimi specifikacijami naročnik v skladu s 37. členom ZJN-2 opredeli oz. opiše predmet naročila. Na podlagi takega opisa se potencialni ponudniki seznanijo s potrebami naročnika in ocenijo, ali lahko sami ponudijo ustrezen predmet ustrezne kvalitete. Način in obseg opisa predmeta javnega naročila je odvisen od lastnosti in kompleksnosti samega predmeta. Naročnik s tehničnimi specifikacijami točno opredeli lastnosti predmeta javnega naročila oz. specificira zahtevane značilnosti predmeta, kot npr. stopnjo kakovosti, uporabljene materiale, proizvodne postopke, okoljske lastnosti, stopnjo varnosti itd. Gre za zahtevane značilnosti predmeta javnega naročila, ki naj bi izražale pričakovanja naročnika glede namena, ki ga želi doseči z izvedbo javnega naročila. Zato je določitev predmeta ena od ključnih nalog naročnika v postopku oddaje javnega naročila. Tehnične specifikacije so nujne informacije, ki jih ponudniki potrebujejo za pripravo popolnih, medsebojno primerljivih in konkurenčnih ponudb, ter predstavljajo izhodišče za presojo, ali je posamezen ponudnik ponudil takšen predmet javnega naročila, ki je v skladu z naročnikovimi potrebami in pričakovanji. Tudi zahteve v zvezi s tehničnimi specifikacijami so izključne narave " ponudnik mora ponuditi točno tak predmet, kot ga zahteva naročnik, sicer njegova ponudba ni primerna in posledično popolna.

Merila so element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb. Gre za razlikovalne znake med (popolnimi) ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Naročnik je avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, kakšne vrednostne uteži jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, pri čemer mora upoštevati določila ZJN-2. V zvezi z oblikovanjem meril ZJN-2 v 48. členu (merila za izbiro ponudbe) določa, da lahko naročnik odda naročilo bodisi na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe, in sicer z uporabo različnih meril v povezavi s predmetom naročila (npr. kakovost, cena, tehnične prednosti, estetske in funkcionalne lastnosti, okoljske lastnosti, stroški poslovanja, stroškovna učinkovitost, poprodajne storitve in tehnična pomoč, datum dobave ter roka za dobavo ali dokončanje del), bodisi na podlagi najnižje cene. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila. V primeru oddaje naročila na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe mora naročnik v obvestilu o javnem naročilu ali v razpisni dokumentaciji vnaprej opisati in ovrednotiti posamezno merilo za oddajo naročila. Merila, določena v obvestilu o javnem naročilu, morajo biti enaka tistim, opisanim v razpisni dokumentaciji. Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji, in sicer na način, kot so bila opisana in ovrednotena. Ocenjevanje in vrednotenje ponudb mora biti transparentno in nediskriminatorno, odločitev o dodelitvi točk pa objektivno preverljiva in razvidna iz dokumentacije o oddaji javnega naročila. Namen zahteve po vnaprejšnji (objektivni) določitvi meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji je preprečiti naročnikovo subjektivno oz. arbitrarno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko ponudniki pripravijo ne samo popolno, temveč tudi konkurenčno ponudbo.

Iz citiranih pravil ZJN-2 izhaja, da mora naročnik v objavi javnega naročila oz. razpisni dokumentaciji vnaprej določiti pogoje za priznanje sposobnosti, specificirati predmet naročila ter opisati in ovrednotiti posamezna merila za izbiro najugodnejšega ponudnika. Pogoji in tehnične specifikacije predstavljajo podlago za presojo popolnosti ponudb, merila pa podlago za razvrščanje ponudb od najbolj do najmanj ugodne. Presoja popolnosti ponudbe lahko temelji le na pogojih in zahtevah, določenih v razpisni dokumentaciji. Enako velja za ocenjevanje ekonomske ugodnosti ponudbe " tudi to lahko temelji le na merilih, ki so bila določena v objavi in razpisni dokumentaciji. Naknadno spreminjanje pogojev in meril oz. prilagajanje razpisne dokumentacije glede na prejete ponudbe v postopku oddaje naročil malih vrednosti ni dopustno. Še posebej strog je ZJN-2 glede meril, pri katerih izrecno določa, da se merila, določena v obvestilu o javnem naročilu, ne smejo razlikovati od tistih, ki so opisana v razpisni dokumentaciji, in da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v objavi in razpisni dokumentaciji, in sicer na način, kot je bil opisan v razpisni dokumentaciji.

Iz točke IV.1.1) objave predmetnega javnega naročila je razvidno, da je naročnik v obvestilu o naročilu kot (edino) merilo za izbiro najugodnejše ponudbe določil najnižjo ceno. V razpisni dokumentaciji (Povabilo k oddaji ponudbe) pa je naročnik zapisal:

"Ob izpolnjevanju zgoraj navedenih in zakonsko zahtevanih pogojev bo naročnik sklenil pogodbo s ponudnikom, ki bo po predračunu oddal najugodnejšo ponudbo, ob upoštevanju naslednjih meril:

- zmožnost pravočasnosti izvedbe postavljenih rokov,
- reference pri obnovitvenih delih v objektih pod spomeniškim varstvom,
- zagotovljeni garancijski pogoji,
- omogočiti nenapovedan nadzor del,
- priložiti seznam podizvajalcev."

Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da glede na obvestilo o naročilu in vsebino razpisne dokumentacije ni jasno, katera merila za izbiro najugodnejšega ponudnika je naročnik pravzaprav sploh določil. Iz obvestila o naročilu namreč jasno izhaja, da bo edino merilo najnižja cena, medtem ko iz dikcije razpisne dokumentacije ni več jasno, ali bo naročnik ponudbe razvrščal le na podlagi cene ("bo naročnik sklenil pogodbo s ponudnikom, ki bo po predračunu oddal najugodnejšo ponudbo ") oz. kako bo pri tem upošteval dodatne kriterije, ki jih je naštel v posameznih alinejah. Kriteriji, ki so našteti v petih alinejah, namreč niso opisani in ovrednoteni, saj naročnik ni pojasnil, kako bo npr. preverjal in ocenjeval "zmožnost pravočasnosti izvedbe postavljenih rokov" ali "omogočiti nenapovedan nadzor del". Poleg tega bi ti kriteriji po svoji vsebini, kljub temu, da jih je naročnik poimenoval kot merila, lahko predstavljali le pogoje za ugotavljanje sposobnosti, npr. reference za ugotavljanje tehnične sposobnosti, seznam podizvajalcev za ugotavljanje kadrovske sposobnosti itd. Glede na dejstvo, da je naročnik v obvestilu o naročilu predmetnega javnega naročila kot edino merilo določil le ceno, in glede na dejstvo, da bi lahko dodatni kriteriji, našteti v Povabilu k oddaji ponudbe, predstavljali kvečjemu pogoje za ugotavljanje sposobnosti, je utemeljeno sklepati, da bi moral biti kot najugodnejši izbran tisti ponudnik, ki ponudi najnižjo ceno. Šele iz obvestila o oddaji naročila in dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila oz. iz sklepa, s katerim je naročnik zavrnil zahtevek za revizijo, pa je razvidno, da je naročnik nekatere kriterije, naštete v Povabilu k oddaji ponudbe, dejansko obravnaval kot merila, saj je ponudbe razvrščal tudi na njihovi podlagi. Ker je šele iz naknadnega naročnikovega ravnanja razvidno, katera merila je upošteval pri ocenjevanju ponudb in na kakšen način, vlagatelj s svojimi navedbami ne more biti prekludiran v smislu četrtega odstavka 25. člena ZPVPJN, saj je glede na objavo predmetnega naročila utemeljeno pričakoval, da bo izbran tisti ponudnik, ki bo ponudil najnižjo ceno.

Opisano ravnanje naročnika je v nasprotju z 48. členom ZJN-2. Merila iz obvestila o naročilu namreč niso enaka merilom, ki jih je naročnik dejansko uporabil pri ocenjevanju ponudb. Naročnik dodatnih kriterijev, ki jih je očitno obravnaval kot merila, ni opisal in ovrednotil, prav tako tudi ni izkazana njihova skladnost z določilom 48. člena ZJN-2, saj gre za kriterije, ki so po svoji vsebini pogoji za ugotavljanje sposobnosti. Ob tem Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik pri ocenjevanju ponudb upošteval tudi kriterije, ki niso bili določeni niti v obvestilu o naročilu niti v razpisni dokumentaciji. Naročnik namreč v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, pojasnjuje, da je treba pri obnovi kulturnih spomenikov upoštevati nekatere dodatne, a nujne kriterije, kot so posebnosti v zvezi s spoštovanjem konservatorskih smernic, vprašanja v zvezi z dopustnimi načini izvajanja del zaradi hkratnega zagotavljanja pogojev nemotenega izvajanja ekonomske dejavnosti, vprašanja v zvezi s statičnim stanjem prostorov itd. Pri tem je naročnik v nadaljevanju izrecno naštel, katera merila so ga vodila pri končni odločitvi o izboru izvajalca del. Razdelil jih je na primarna, med katere šteje popolnost ponudbe in ceno, ter sekundarna, med katere šteje število referenc, kakovost materialov, realnost ponudbe, profesionalen odnos ter seznanjenost z zahtevami in željami naročnika. Naročnik je torej v predmetnem postopku oddaje javnega naročila uporabil bodisi kriterije, ki jih je v razpisni dokumentaciji navedel, ne pa tudi razdelil na pogoje in merila, opisal in ovrednotil, bodisi kriterije, ki jih v razpisni dokumentaciji sploh ni določil, temveč jih je uporabil šele naknadno, glede na vsebino prejetih ponudb. S tem je kršil tretji odstavek 71. člena ZJN-2, ki določa, da naročnik po poteku roka za prejem ponudb ne sme več spreminjati ali dopolnjevati razpisne dokumentacije.

Iz naročnikove obrazložitve sklepa, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, je razvidno, da je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila popolnoma nejasno, katere kriterije je naročnik obravnaval kot pogoj in katere kot merila. Prav tako ni jasno, na kakšen način je naročnik ugotavljal izpolnjevanje pogojev in kako je ocenjeval posamezne kriterije, ki jih sam deli na primarna in sekundarna merila. Zato tudi ni mogoča presoja, ali je naročnik vlagateljevo ponudbo pravilno označil kot nepopolno in jo (primarno) izločil iz postopka zaradi nepredložitve referenc. Zahteve v zvezi s predložitvijo referenc so bile namreč nejasne tako z vidika vprašanja, ali gre za pogoj ali merilo, kot tudi z vidika vprašanja, ali so zahtevane reference podizvajalcev ali reference ponudnika oz. skupnih ponudnikov. Naročnik sicer v obrazložitvi sklepa, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, navaja, da je v razpisni dokumentaciji predstavil vse svoje zahteve, tudi "neekonomske" kriterije, s čimer pa se, glede na ugotovljeno, nikakor ni mogoče strinjati. Prav tako se ni mogoče strinjati z naročnikom, ki navaja, da v obrazcu za objavo obvestila o naročilu ni mogoče navesti vseh "neekonomskih" kriterijev. V skladu z 8. členom ZJN-2 (načelo transparentnosti javnega naročanja) mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, postopki naročanja pa so javni, kar se zagotavlja z brezplačnimi objavami javnih naročil. Naročnikova dolžnost je, da že v objavi obvestila o naročilu predstavi vse pogoje, ki jih morajo izpolnjevati ponudniki za priznanje sposobnosti, opiše predmet naročila ter navede vsa merila, na podlagi katerih bo ocenjeval ponudbe. Res je sicer, da naročnik posamezne pogoje, tehnične specifikacije in merila natančneje opiše in ovrednoti šele v razpisni dokumentaciji, vendar to ne vpliva na njegovo dolžnost, da že v obvestilu o objavi navede vse relevantne informacije o naročilu in postopku izbire.

Na podlagi ugotovljenih kršitev je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavila. Ugotovljenih kršitev ni mogoče odpraviti zgolj z delno razveljavitvijo postopka oddaje javnega naročila (npr. le z razveljavitvijo odločitve o oddaji naročila), saj obstoječa razpisna dokumentacija ne omogoča niti ugotavljanja usposobljenosti ponudnikov, ki bi bilo skladno z določili ZJN-2 (42. do 47. člen ZJN-2), niti ugotavljanja ustrezne kvalitete ponujenih gradbenih storitev in materialov, niti artikuliranega ocenjevanja ponudb, ki bi bilo objektivno preverljivo.

Državna revizijska komisija naročniku na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN nalaga, da v primeru ponovitve postopka oddaje predmetnega javnega naročila v obvestilu o oddaji naročila navede pogoje za ugotavljanje sposobnosti, zahteve, ki se nanašajo na predmet naročila, ter merila, na podlagi katerih bo ocenjeval ponudbe. V razpisni dokumentaciji mora naročnik objavljene pogoje in tehnične specifikacije predmeta natančneje opredeliti in določiti način njihovega izkazovanja. Prav tako mora natančneje določiti vsebino meril za izbiro najugodnejšega ponudnika ter način ocenjevanja, ki mora biti objektivno preverljiv. Državna revizijska komisija pripominja, da pravila javnega naročanja, kot jih vsebuje ZJN-2, naročniku omogočajo, da v skladu s svojimi pričakovanji določi takšne zahteve za priznanje sposobnosti, ki bodo zagotavljale, da bodo za naročilo lahko konkurirali le ustrezno usposobljeni ponudniki, ki bodo predmet naročila izvedli v zahtevani kvaliteti. Prav tako mu pravila javnega naročanja omogočajo, da določi strokovne zahteve glede kvalitete izvedbe gradnje ter uporabljenih materialov. 48. člen ZJN-2 naročniku tudi omogoča, da v okviru ekonomsko najugodnejše ponudbe ocenjuje različne vidike ugodnosti in kvalitete ponudbe, ne pa samo najnižje cene. Vsi našteti elementi javnega naročila, pogoji, tehnične specifikacije in merila, pa morajo biti vnaprej objavljeni v obvestilu o naročilu in natančno opisani v razpisni dokumentaciji na način, ki omogoča objektivno, nediskriminatorno in preverljivo ugotavljanje usposobljenosti ponudnikov ter primernosti in ugodnosti njihovih ponudb.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahtevku za revizijo predložil tudi potrdilo o plačilu takse v ustrezni višini. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN odločila, da je naročnik dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 798,31 EUR.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 14. 9. 2012



predsednica senata
Vida Kostanjevec, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije


















Vročiti:

- Krajinski park Goričko, Grad 191, Grad
- Dolinka inženiring Beltinci z.o.o., Mladinska ulica 12, Beltinci
- Gradbeni inženiring Ravenka, d.o.o, Markišavska ulica 14, Murska Sobota
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- Arhiv