018-278/2012 Dom upokojencev Ptuj

Številka: 018-278/2012-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Maje Bilbija, kot predsednice senata ter Sonje Drozdek Šinko in Vide Kostanjevec, kot članic senata, v postopku revizije oddaje javnega naročila "Dobava razne opreme za potrebe Doma upokojencev Ptuj, enote v Kopru" - sklop 1 in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj KRON TELEKOM d.o.o., Koroška 20, Kranj (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika DOM UPOKOJENCEV PTUJ, Volkmajerjeva cesta 10, Ptuj (v nadaljevanju: naročnik), dne 04.10.2012

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 11.06.2012 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila v petih sklopih. Naročnik je javno naročilo objavil na Portalu javnih naročil dne 21.06.2012, pod št. objave JN 6700/2012.

Naročnik je dne 23.08.2012 vse tri ponudnike, ki so oddali ponudbe v 1. sklopu (Telefonija in sestrski klicni sistem) obvestil, da je zavrnil vse ponudbe. Naročnik je zapisal, da je po pregledu ponudb ugotovil, da v razpisni dokumentaciji ni predvidel servisne pogodbe in s tem povezanih stroškov, ki se odražajo v strukturi cene.

Vlagatelj je zoper navedeno odločitev dne 06.09.2012 vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj zatrjuje, da se okoliščine po objavi predmetnega javnega naročila niso spremenile in navaja, da naročnik napačno zatrjuje, da ni vedel, da razpisana oprema potrebuje tudi vzdrževanje. Kot zatrjuje vlagatelj, vzdrževanje ne more predstavljati bistvenega dela, naročnik pa je zahteval tudi garancijo, v okviru katere je zagotovljen servis. Kakršenkoli poseben servis zato ni potreben. Tudi v primeru, če bi bil takšen servis potreben, pa naročnik ne more trditi, da so bile okoliščine pred objavo razpisa takšne, da tega vzdrževanja ni potreboval, po objavi pa je to vzdrževanje postalo nujno.

Vlagatelj zatrjuje, da je naročnikov razlog, s katerim utemeljuje izpodbijano odločitev, neresničen in zato nesprejemljiv, zaradi česar je izpodbijana odločitev nezakonita. Res je sicer, da lahko naročnik sprejme sklep o zavrnitvi vseh ponudb, vendar to ne pomeni, da si lahko takšen razlog izmisli. Vlagatelj se v zvezi s tem sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije št. 018-154/2010 in poudarja, da je vsebinska presoja Državne revizijske komisije omejena na vprašanje, ali je naročnik postopek oddaje javnega naročila res zaključil zaradi razloga, ki ga je navedel v odločitvi. Naročnik je torej dolžan navesti resnične razloge, saj je v nasprotnem primeru odločitev o zavrnitvi vseh ponudb nezakonita.

Vlagatelj še opozarja, da bo naročnik, če bo na podlagi četrtega odstavka 80. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2) izvedel nov postopek za isti predmet, tvegal revizijski zahtevek, s strani zavrnjenih ponudnikov, saj je jasno, da se okoliščine niso bistveno spremenile.

Vlagatelj tudi navaja, da je na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2003 s spremembami; v nadaljevanju: ZDIJZ) zahteval vpogled v vso naročnikovo dokumentacijo, ki je povezana z njegovim poslovanjem s podjetjem Vamotel d.o.o. Slednjemu, zatrjuje vlagatelj, je naročnik v tem letu plačal 59.194,33 EUR, kar predstavlja 86,46 % celotnih prihodkov te družbe.

Vlagatelj predlaga, da se odločitev o zavrnitvi vseh ponudb razveljavi in zahteva povrnitev stroškov v višini vplačane takse.

Naročnik je dne 11.09.2012 zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik navaja, da je po pregledu vseh treh ponudb za sklop 1 ugotovil, da v razpisni dokumentaciji ni predvidel servisne pogodbe in s tem povezanih stroškov. Naročnik zatrjuje, da je servisna pogodba bistvena za izvedbo javnega naročila in da je v strukturi ponudbene cene potrebno upoštevati tudi letni strošek servisiranja opreme. Naročnik navaja, da gre v obravnavanem primeru za bistveno spremenjene okoliščine, zato je zavrnil vse tri prejete ponudbe in se odločil, da bo začel z novim postopkom.

Naročnik se ne strinja z vlagateljem, da je v garancijo zajet tudi servis. Naročnik zatrjuje, da je po njegovih izkušnjah opremo potrebno tudi redno vzdrževati, na trgu pa tudi ni takšnega ponudnika, ki bi redno vzdrževanje zagotavljal v okviru garancije.

Naročnik na koncu še navaja, da bo v zvezi z vlagateljevo zahtevo po dostopu do informacij javnega značaja ravnal v skladu z ZDIJZ.

Naročnik je z dopisom, z dne 14.09.2012, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z dopisom, z dne 14.09.2012 (ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 18.09.2012), opredelil do navedb naročnika. Vlagatelj navaja, da naročnik z ničemer ni dokazal, da so njegovi očitki neutemeljeni, saj so njegove navedbe zgolj pavšalne. Takšen neobrazložen sklep pa je v nasprotju s 331. členom Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s spremembami) in zato nedopusten.

Vlagatelj ugotavlja, da je naročnik neprepričljivo vzpostavil vzročno - posledično razmerje med pregledom ponudb in servisno pogodbo, ki je ni predvidel. Naročnik je namreč navedel, da je šele ob pregledovanju ponudb ugotovil, da servisne pogodbe ni predvidel. Spremenjene okoliščine dejansko povezuje s pregledom prejetih ponudb, kar je popolnoma nesmiselno in nesprejemljivo. Še toliko bolj iz razloga, ker naročnik navaja, da je potrebno razpisano opremo tudi redno vzdrževati in hkrati tudi zatrjuje, da na trgu ni ponudnika, ki bi redno vzdrževanje zagotavljal v okviru garancije. Naročnikov sklep je tako v nasprotju sam s sabo, saj dejansko priznava, da je potrebno opremo vzdrževati (torej ve, da potrebuje servisno pogodbo), zaradi česar njegovo sklicevanje na bistveno spremenjene okoliščine absurdno, nezakonito in nesprejemljivo. Vlagatelj navaja, da se naročnik lahko odloči, da bo zavrnil vse ponudbe, vendar pa mora pri tem navesti resnični razlog za tako odločitev, saj je to edina predpostavka, ki jo v zvezi s tem predvideva ZJN-2. Določbi tretjega in četrtega odstavka 80. člena ZJN-2 namreč zagotavljata varstvo v primeru, če naročnik ponudbe zavrne zaradi neupravičenega preferiranja enega izmed ponudnikov, kar se dogaja v tem postopku.

Vlagatelj opozarja, da naročnik s ponovnim postopkom oddaje javnega naročila tvega ne le zahtevek za revizijo pač pa tudi prekrškovni postopek. 14. točka prvega odstavka 109. člena ZJN-2 namreč predvideva globo v primeru, če naročnik za isti predmet izvede nov postopek, če se pri tem niso bistveno spremenile okoliščine zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. Poleg tega se po petem odstavku 109. člena ZJN-2 odgovorni osebi naročnika, ki je storila tak prekršek, izreče tudi stranska sankcija - to je izločitev iz postopkov javnega naročanja.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter po preučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija, v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

V predmetnem revizijskem postopku je med strankama sporna naročnikova odločitev o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj zatrjuje, da spremenjene okoliščine, na katere je naročnik oprl izpodbijano odločitev, ne obstajajo in navaja, da je bila izpodbijana odločitev sprejeta iz razloga, ker naročnik ne more izbrati preferiranega ponudnika.

Naročnikovo ravnanje je potrebno presojati z vidika določbe tretjega odstavka 80. člena ZJN-2, iz katere izhaja, da lahko naročnik v vseh fazah postopka, po poteku roka za odpiranje ponudb, zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o tem, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in, razen v primeru postopka iz 7. točke prvega odstavka 24. člena ZJN-2 (postopek oddaje naročila male vrednosti), vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 79. člena ZJN-2. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4., 6. ali 10. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na Portalu javnih naročil, in, če je to primerno, tudi v Uradnem listu Evropske unije.

Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala vprašanje zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, opozorila na prakso Sodišča Evropske Unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točki 23 in 25 in C-244/02, točka 29). Sodišče pa je opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36).

Predpisi torej ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa niti praksa Državne revizijske komisije. Navedeno pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Povedano drugače: presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja ne/utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te izpolnil dolžna ravnanja po tretjem odstavku 80. člena ZJN-2 in pri tem ravnal skladno s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, t.j. predvsem, ali je naročnik ravnal diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Vlagatelj v obravnavanem primeru naročniku ne očita, da ni izpolnil dolžnih ravnanj po tretjem odstavku 80. člena ZJN-2, katere namen je varovanje načela transparentnosti postopka. Med strankama pa je spor o tem, ali je bil naročnik upravičen zavrniti vse ponudbe iz razlogov, ki jih navaja v obrazložitvi izpodbijane odločitve. Kot že izhaja iz te obrazložitve, vlagatelj zatrjuje, da je naročnikov razlog, s katerim utemeljuje izpodbijano odločitev, neresničen. Iz vlagateljevih očitkov je mogoče tudi razbrati, da naj bi naročnik sprejel izpodbijani sklep iz razloga, ker preferira enega izmed treh ponudnikov, ki pa ga v konkretnem primeru ne more izbrati, saj je ponudil najvišjo ceno.

Ker (kot že izhaja iz zgornje obrazložitve) veljavna zakonodaja naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ne omejuje z nobenimi vsebinskimi pravili, je Državna revizijska komisija vlagateljeve trditve lahko obravnavala zgolj s stališča spoštovanja temeljnih načel Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti in načela enake obravnave. Navedene trditve vlagatelja bi namreč lahko predstavljale razlog za razveljavitev izpodbijane odločitve le v primeru, če bi se izkazalo, da je naročnik ob njenem sprejemu ravnal v nasprotju z omenjenimi načeli.

Kadar naročnik na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki. V postopku pravnega varstva zoper odločitev naročnika o zavrnitvi vseh ponudb, sprejeti na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2, je vsebinska presoja Državne revizijske komisije zato omejena predvsem na vprašanje, ali je naročnik postopek oddaje javnega naročila res zaključil zaradi razloga, ki ga je navedel v obrazložitvi svoje odločitve, ali pa je v obrazložitvi navedeni razlog uporabil le z namenom diskriminatorne obravnave ponudnikov. Če bi dejansko stanje v konkretni zadevi utemeljevalo zaključek, da je naročnik s svojim postopanjem ob sprejemu izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ustvaril okoliščine, ki pomenijo neupravičeno diskriminacijo oziroma neenakopravno obravnavo ponudnikov, bi bilo potrebno ugotoviti, da je izpodbijana odločitev sprejeta v nasprotju z načelom enake obravnave. Vendar pa Državna revizijska komisija po pregledu predložene dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila v revizijskem postopku ni mogla ugotoviti razlogov, ki bi narekovali takšen zaključek.

Kot je razvidno iz dokumentacije iz spisa, je naročnik (šele) tekom pregleda ponudb ugotovil, da za razpisano opremo ni predvidel tudi njenega servisiranja in s tem povezanih stroškov, ki naj bi se odražali v strukturi ponujenih cen. Iz navedenega razloga je naročnik zavrnil vse ponudbe.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da takšna naročnikova odločitev ni sprejeta v nasprotju z načelom transparentnosti in enakopravne obravnave ponudnikov, zaradi česar je ni mogoče označiti kot nezakonito. Če se je namreč naročnik v konkretnem primeru odločil, da bi za razpisano opremo potreboval tudi njeno vzdrževanje (čeprav je to ugotovil šele pri pregledovanju ponudb), mu Državna revizijska komisija takšne odločitve ne more prepovedati. Identifikacija potreb je namreč v domeni naročnika (in ne v domeni potencialnih ponudnikov ali Državne revizijske komisije), pri čemer predstavlja oblikovanje samega predmeta javnega naročila zrcalno sliko naročnikovih zahtev, ki izhajajo iz potreb njegovega poslovanja ter so povezane z odgovornostjo za njegovo delovno področje. Poleg tega je naročnik vsem trem sodelujočim ponudnikom pojasnil svoje razloge za takšno odločitev.

Na navedeno ugotovitev ne more vplivati niti dejstvo, da je naročnik v obravnavanem primeru postopek oddaje javnega naročila zaključil brez izbire najugodnejšega ponudnika iz razloga, ki ga je povzročil sam. Naročnik namreč izpodbijane odločitve ni sprejel (kot zatrjuje) zaradi spremenjenih okoliščin, pač pa zaradi pomanjkljivo pripravljene razpisne dokumentacije, v kateri ni predvidel (tudi) servisiranja razpisane opreme.

Tudi vlagateljev očitek o tem, da naj bi naročnik zavrnil vse ponudbe iz razloga, ker je preferiran ponudnik ponudil najvišjo ceno, ne zadostujejo za ugotovitev, da je bil vlagatelj obravnavan na neenakopraven način. Tudi vlagateljeva ponudba bi se namreč (ob upoštevanju edinega merila najnižja cena - 9. člen Navodila za izdelavo ponudbe), izmed treh ponudb, ki jih je prejel naročnik v 1. sklopu, uvrstila šele na drugo mesto. Tudi sicer pa je potrebno ugotoviti, da naročnik v konkretnem primeru (čeprav je v zvezi s prejetimi ponudbami že opravil določene poizvedbe in kljub temu, da je vlagatelja pozval k pojasnitvi ponudbe) še ni ugotavljal, ali so vse tri prejete ponudbe tudi popolne (v smislu 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2).

Državna revizijska komisija poudarja, da nacionalna ureditev naročniku dopušča široko diskrecijo v zvezi z zaključkom postopka brez izbire najugodnejše ponudbe oziroma, da iz določb tretjega 80. člena ZJN-2 ni mogoče razbrati nobenih vsebinskih pravil o tem, kdaj, v kakšnih primerih in/ali pod kakšnimi pogoji se naročnik lahko odloči, da ne bo nadaljeval že začetega postopka oddaje javnega naročila, temveč ga bo zaključil še pred izbiro najugodnejše ponudbe. Ob upoštevanju dejstva, da gre pri tem za pomembno odločitev naročnika, s katero naročnik poseže v položaj ponudnikov (ki so se že angažirali z oddajo ponudb), se v zvezi s tem zastavlja vprašanje smotrnosti takšne (izredno skope) ureditve. Vendar Državna revizijska komisija ne more presojati posameznih zakonskih določil, temveč je dolžna ob ugotovljenem dejanskem stanju in v okviru svojih pristojnosti (oziroma ob upoštevanju navedenih pravnih podlag) ugotoviti, ali je naročnik pri sprejemu izpodbijane odločitve kršil temeljna načela javnega naročanja oziroma načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti. Ker Državna revizijska komisija na podlagi vlagateljevih revizijskih navedb tega ni mogla ugotoviti, je zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.

K vsemu navedenemu Državna revizijska komisija še dodaja, da lahko vlagatelj zahteva varstvo svojih pravic pred drugimi pristojnimi organi, odločitev Državne revizijske komisije pa tudi sicer ne izključuje morebitne odškodninske odgovornosti naročnika po splošnih pravilih odškodninskega prava.

V zvezi z vlagateljevimi očitki o domnevni nezakonitosti naročnikove namere o tem, da bo za isti predmet javnega naročanja izvedel nov postopek oddaje javnega naročila, čeprav se niso bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik o navedenem ponudnike zgolj obvestil v obrazložitvi izpodbijane odločitve. Navedeno pomeni, da v trenutku vložitve tega zahtevka za revizijo naročniku še ni mogoče očitati domnevne nezakonitosti pričetka novega postopka oddaje javnega naročila za isti predmet javnega naročanja, saj naročnik tega postopka sploh še ni pričel izvajati. Vlagateljevi očitki v zvezi s tem so zato preuranjeni in se Državna revizijska komisija ni spuščala v njihovo vsebinsko obravnavo.

Državna revizijska komisija ob vsem ugotovljenem zaključuje, da vlagatelj ni uspel izkazati nezakonitosti naročnikovih ravnanj pri izdaji odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, zato je zahtevek za revizijo vlagatelja, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v postopku zahteval povračilo stroškov, ki so mu nastali v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, dne 04.10.2012


predsednica senata:
mag. Maja Bilbija
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:

- DOM UPOKOJENCEV PTUJ, Volkmajerjeva cesta 10, Ptuj
- KRON TELEKOM d.o.o., Koroška 20, Kranj
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Zupančičeva 3, Ljubljana
- Arhiv - tu