018-242/2012 Študentski domovi v Ljubljani

Številka: 018-242/2012-9

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39., 41. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Maje Bilbija, kot predsednice senata ter Sonje Drozdek Šinko in mag. Nataše Jeršič, kot članic senata, v postopku revizije oddaje javnega naročila "Okolju prijazne storitve čiščenja" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj CLEANING d.o.o., Cesta 24. junija 25, Ljubljana - Črnuče, ki ga zastopa odvetniška družba Avbreht, Zajc in partnerji o.p., d.o.o., Šestova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju vlagatelj), zoper ravnanje naročnika ŠTUDENTSKI DOMOVI V LJUBLJANI, Cesta 27. aprila 31, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 17.09.2012

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega "Okolju prijazne storitve čiščenja".

2. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške v višini 10.984,00 EUR, v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva poteka navedenega roka. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

3. Naročnik je dolžan Državni revizijski komisiji v roku 2 (dveh) mesecev od prejema tega sklepa predložiti odzivno poročilo o izvedbi postopka oddaje javnega naročila.

Obrazložitev

Naročnik je dne 09.03.2012 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je javno naročilo objavil na Portalu javnih naročil dne 13.03.2012, pod št. objave JN 2814/2012 in v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti dne 16.03.2012, pod št. objave 2012/S53-086738.

Naročnik je dne 14.06.2012 sprejel Odločitev o oddaji naročila št. 3-2/2012, s katero je ponudnike obvestil, da je javno naročilo oddal v izvedbo družbi ISS Facility Services d.o.o., Tržaška cesta 37 A, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je odločitev o oddaji naročila prejel dne 03.07.2012.

Vlagatelj je zoper odločitev o oddaji javnega naročila vložil zahtevek za revizijo (dokument, z dne 13.07.2012). Vlagatelj zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna.

Vlagatelj navaja, da so morali ponudniki, skladno s 5. točko razpisne dokumentacije - Cena, upoštevati seštevek zahtevanih postavk iz tabele C, sicer bo njihova ponudba izločena. Vlagatelj pojasnjuje, da iz navedenega dela razpisne dokumentacije in tudi iz kasnejših ravnanj naročnika izhaja, da morajo ponudniki pri ponujeni ceni upoštevati določbe veljavne zakonodaje, in sicer na način, da znesek ponudbene cene vključuje najmanj strošek minimalnih plač in drugih stroškov v zvezi z delom (prehrana, regres â??) za 36 delavcev. Ta namen je mogoče razbrati že iz pravne podlage, na katero se naročnik sklicuje v točki 1.1 razpisne dokumentacije, kjer je naveden Zakon o minimalni plači (Uradni list RS, št. 13/10; v nadaljevanju: ZMinP), znesek minimalne plače za leto 2012 in vsa veljavna zakonodaja, ki ureja to področje. Navedeno pa izhaja tudi iz zneskov zahtevanih postavk, ki jih je uporabil naročnik. Zneski, ki jih je v tabeli navedel naročnik, so zneski minimalne plače in drugih stroškov (prevoz, malica, regres â??), ki jih je aktualna delovnopravna zakonodaja predpisovala v času priprave razpisne dokumentacije.

Ponudniki so se morali z Izjavo o spoštovanju predpisov o varstvu pri delu, zaposlovanju in delovnih pogojih (Priloga št. D/10) zavezati, da so pri pripravi ponudbe spoštovali obveznosti, ki izhajajo iz predpisov o varstvu pri delu, zaposlovanju in delovnih pogojih, veljavnih v Republiki Sloveniji. Navedeno pomeni, da so morali ponudniki upoštevati zneske v naročnikovi tabeli, kot jih je določala veljavna zakonodaja v času priprave ponudbe. Naročnik pa je tudi z odgovorom št. 3 pojasnil, da bodo tisti ponudniki, ki bodo ponudili ponudbeno ceno, ki je nižja od seštevka vseh zahtevanih postavk, izločeni. Iz navedenega odgovora ter ob upoštevanju Priloge št D/10 izhaja, da so morali ponudniki ponudbeno ceno pripraviti ob upoštevanju seštevka vseh, s strani naročnika opredeljenih postavk, pri čemer so morali (glede višine postavk) upoštevati veljavno zakonodajo v trenutku poteka roka za oddajo ponudb.

Vlagatelj pojasnjuje, da je ob poteku roka za oddajo ponudb veljavna zakonodaja, določala drugačne zneske, in sicer 3,91 EUR kot minimalni znesek povračila stroškov malice in 763,06 EUR kot znesek minimalnega regresa za leto 2012. Navedeno pomeni, da so morali ponudniki, ki so upoštevali zahteve naročnika in določbe veljavne zakonodaje, ponuditi ceno, ki ni nižja od 46.234,93 EUR (in ne 46.060,45 EUR, kot znaša seštevek postavk v skladu z zakonodajo, ki je veljala pred tem).

Vlagatelj zatrjuje, da izbrani ponudnik ni spoštoval naročnikovih zahtev, saj je njegova ponudbena cena nižja od seštevka vseh zahtevanih postavk v obsegu, ki ga zahteva aktualna zakonodaja. Ker naročnik ponudbe izbranega ponudnika ni izločil, je tudi neenakopravno obravnaval vse ponudnike, ki so spoštovali zahtevo naročnika. Naročnik je s tem kršil tudi načelo zagotavljanja konkurence. Z omejitvijo iz 5. točke razpisne dokumentacije je naročnik predpisal minimalno ponudbeno ceno, kar pomeni, da so lahko ponudniki konkurirali le še s cenami, ki so nad seštevkom vseh zahtevanih postavk. Ponudniki, ki so spoštovali naročnikovo zahtevo po oblikovanju ponudbene cene tako niso mogli konkurirati izbranemu ponudniku, ki mu je naročnik omogočil, da je ceno podal pod zahtevanim minimumom.

Vlagatelj predlaga, da se izpodbijana odločitev razveljavi in zahteva povrnitev stroškov po priloženem stroškovniku.

Izbrani ponudnik se je dne 09.08.2012, izjasnil do vlagateljevih navedb. Izbrani ponudnik navaja, da Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS št. 42/2002 s spremembami; v nadaljevanju: ZDR) vsebuje le temeljne določbe glede plače, dodatkov, povračila stroškov, regresa in drugih sestavin plače, podrobnejše urejanje navedene tematike pa prepušča kolektivnim pogodbam. Izbrani ponudnik zatrjuje, da je pri sestavi ponudbene cene upošteval ZDR, ZMinP in Kolektivno pogodbo med delavci in družbami drobnega gospodarstva (Uradni list RS, št. 94/2010) in podrobno pojasnjuje zneske za posamezne postavke ponujene cene. Izbrani ponudnik zatrjuje, da je pri ponujeni ceni v celoti spoštoval veljavno zakonodajo in zato njegova ponudbena cena ni neobičajno nizka.

Naročnik je dne 13.08.2012 zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik pojasnjuje, da je v točki 5 ter v Obrazcu C razpisne dokumentacije določil, katere obvezne postavke mora vsebovati ponudbena cena ter njihovo višino. Naročnik pojasnjuje, da je Obrazec C pripravil na način, da ponudniki ne morejo ponuditi cene, ki je nižja od seštevka minimalnih plač in stroškov za 36 delavcev ter seštevka mesečnih stroškov nabave materiala in opreme ter manipulativnih stroškov. Iz obrazca tudi izhaja, da bodo ponudniki izločeni, če ponudbenega predračuna ne bodo izpolnili v skladu z navodili.

Naročnik navaja, da so v času oddaje ponudb za postavki stroškov malice ter minimalni regres veljali drugačni zneski, kot izhajajo iz tabele. Naročnik pojasnjuje, da iz razpisne dokumentacije izhaja, da so morali ponudniki upoštevati strošek malice v višini 3,73 EUR na dan, v času oddaje ponudbe pa je znašal 3,91 EUR. Iz tabele izhaja, da morajo ponudniki upoštevati regres v višini 748,10 EUR, ob oddaji ponudb pa je znašal 763,06 EUR. Izbrani ponudnik je ponudil ceno, ki je točen seštevek vseh zneskov iz tabele, vlagatelj pa zatrjuje, da bi morala njegova cena vključevati zneske, ki se bili veljavni v času oddaje ponudbe.

Naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji pojasnil namen določb o oblikovanju cen. V predhodnem javnem razpisu za isto storitev je izbral ponudnika z nizko ceno, ki jo je ponudnik sicer uspel obrazložiti s stališča neobičajno nizke cene, tekom izvedbe pa je bilo ugotovljeno, da ponudnik ne more izpolnjevati vseh zahtev delovne zakonodaje in da za ponudbeno ceno ne more izpolniti vseh zahtev javnega naročila. Da bi se v novem postopku izognil podobni usodi, je določil kako mora biti sestavljena ponudbene cena.

Naročnik pojasnjuje, da je razpisno dokumentacijo sestavil tako, da ponudniki ne smejo ponuditi nižje mesečne cene od seštevka nominalnih zneskov vseh postavk v tabeli. Naročnik navaja, da na vprašanje enega izmed ponudnikov, ali znaša najnižja cena, ki jo lahko ponudijo ponudniki 46.060,45 EUR mesečno, temu tolmačenju ni potrdil pač pa je zahteval, da morajo ponudniki ponuditi minimalni seštevek postavk, navedenih v tabeli in zapisal, da bodo v nasprotnem primeru izločeni.

Takšno tolmačenje, pojasnjuje naročnik, izhaja tudi iz ostalih navedb v razpisni dokumentaciji, in sicer:

- V tabeli so navedeni nominalni zneski. Če bi menil, da morajo ponudniki sami vnašati zneske, bi tabelo pustil prazno.
- Za stroške, ki nastajajo na dnevni bazi, je vzel povprečje 20 delovnih dni in na ta način dobil mesečni znesek. Če bi želel, da so stroški enaki dejanskim stroškom, bi moral za vsak mesec posebej izračunati delovne dneve.
- Stroški dela in ostalih elementov osebnega dohodka se bodo zanesljivo še povečevali, kljub temu pa je v točki 5 (Cena) zapisal, da morajo biti ponudbene cene za celotno obdobje fiksne.
- Na vprašanje enega izmed ponudnikov, ki se nanaša na bolniško odsotnost je pojasnil, da so bili podatki iz razpisne dokumentacije veljavni v času priprave razpisne dokumentacije in jih iz razloga, ker gre za spreminjajoče podatke ne bo prilagajal trenutni veljavnosti. Bolniških odsotnosti ni mogoče vnaprej predvideti, zaradi česar ta postavka ni navedena v Obrazcu C, ponudniki pa morajo ta strošek vkalkulirati v ponudbeno ceno.
- Z odgovorom je tudi pojasnil, da se seštejeta le druga in tretja vrstica tabele Ponudbena cena. Navedeno pomeni, da so morali ponudniki sešteti obe postavki, pri čemer je že naročnik podal minimalne cene.
- Z odgovorom št. 3 je tudi pojasnil, da bodo ponudniki, ki bodo ponudili ponudbeno ceno, ki je nižja od vseh zahtevanih postavk, izločeni. Navedel je tudi, kaj bo štel kot ustrezno sestavljeno ceno in to je vsaj seštevek vseh zneskov, ki so vključeni v tabelo.

Naročnik še navaja, da je v razpisni dokumentaciji zapisal, da morajo ponudniki sešteti vse navedene postavke, pri čemer ni mogoče razumeti, da termin postavka pomeni aktualni in v času oddaje ponudbe veljavni znesek, temveč postavka, ki jo je naročnik navedel v razpisni dokumentaciji. Naročnik se sicer strinja z vlagateljem, da so se morali ponudniki z izjavo zavezati, da so spoštovali vso aktualno zakonodajo. Vendar pa vprašanja delovnopravne zakonodaje in zakonodaje s področja socialne varnosti ni mogoče enačiti z načinom priprave ponudbene cene. Iz tega razloga je naročnik zahteval, kako morajo biti oblikovane ponudbene cene. Naročnik pojasnjuje, da je v konkretnem primeru sorazmerno visoko določil stroške materiala in opreme ter manipulativne stroške, zaradi česar seštevek vseh zneskov iz tabele pokrije stroške plač in socialnih prispevkov za vse zahtevane delavce, tudi po spremembi minimalnih zneskov malice in regresa.

Naročnik je z dopisom, z dne 13.08.2012, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo, z dne 21.08.2012 opredelil do naročnikove odločitve (Državna revizijska komisija je vlogo prejela dne 22.08.2012). Vlagatelj navaja, da je naročnik pojasnil, kakšen je namen določb razpisne dokumentacije, ta pojasnila pa potrjujejo, da je edina možna razlaga določb o oblikovanju cene takšna, kot jo je navedel v revizijskem zahtevku.

Iz obrazložitve naročnikovega sklepa izhaja, da je naročnik od ponudnikov pri uporabi določb o oblikovanju ponudbene cene zahteval sklepanje. Vlagatelj poudarja, da bi morale biti določbe o oblikovanju cene jasne brez dodatnih sklepanj in brez upoštevanja podatkov, ki niso navedeni v razpisni dokumentaciji.

Vlagatelj (primarno) vztraja, da iz določb razpisne dokumentacije, pojasnil naročnika in namena naročnika nedvomno izhaja, da so bili ponudniki pri oblikovanju cene dolžni upoštevati zneske navedenih postavk, kot jih predpisuje veljavna zakonodaja. Izbrani ponudnik tej zahtevi ni sledil, zato bi ga moral naročnik izločiti. Podrejeno oziroma iz previdnosti, če bi Državna revizijska komisija vseeno zaključila, da je sprejemljiva tudi razlaga naročnika, pa vlagatelj poudarja, da je potrebno v tem primeru šteti, da je razpisna dokumentacija nejasna in dvoumna. Več kot očitno namreč je, da si naročnik in več ponudnikov razpisno dokumentacijo razlagajo različno. Razpisna dokumentacija mora biti jasna in ne sme dopuščati več razlag. Kadar je razpisna dokumentacija tako ohlapna, pa mora breme nejasnosti nositi naročnik.

Državna revizijska komisija je vlagatelja dne 24.08.2012 pozvala k doplačilu revizijske takse (dopis št. 018-242/2012-5). Vlagatelj je takso v zahtevanem znesku doplačal dne 29.08.2012 in Državni revizijski komisiji dne 31.08.2012 posredoval potrdilo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru vlagatelj očita naročniku, da izbrani ponudnik ni ravnal v skladu z naročnikovo zahtevo iz 5. točke razpisne dokumentacije (Cena) in ni oddal popolne ponudbe. Vlagatelj tudi zatrjuje, da je bil v primerjavi z izbranim ponudnikom obravnavan neenakopravno, saj je naročnik izbranemu ponudniku omogočil, da je ceno podal pod zahtevanim minimumom.

Naročnik je v 5. točki razpisne dokumentacije zapisal:

"Cene v ponudbi morajo biti izražene v evrih (EUR) in morajo vključevati vse elemente, iz katerih so sestavljene, davke in morebitne popuste.

Cene morajo biti izračunane za:

- 1 m² čistilne površine,
- vseh 75.059 m²,
- mesečna cena intervencijske službe v odzivnem času 1 ure od poziva naročnika, ki vključuje tudi strošek intervencije in čiščenja na poziv pri naročniku.

Pri izračunu cen morajo ponudniki upoštevati vse zahteve naročnika, tudi dežurstvo in intervencijsko čiščenje. Pri tem naročnik ponudnike opozarja, da v tem delu ne more specificirati naročila, saj so zabave in prireditve pri naročniku pogoste, čiščenje pa je potrebno ob vsaki uri dneva in/ali noči, v skladu s pozivom naročnika. Ponudnik mora zato intervencijo med prazniki, vikendi in ponoči vključiti v skupno mesečno ceno.

V cene morajo ponudniki zajeti vse pričakovane stroške, kot so:
- nabave materiala in opreme,
- manipulativne stroške,
- ipd.

V ponudbenih cenah, navedenih v posameznih postavkah ponudbenega predračuna morajo biti vključeni vsi materialni in nematerialni stroški, ki bodo potrebni za izvedbo predmeta naročila, vključno s stroški dela, stroški prevoza in stroški davkov, prispevkov ter drugih obveznih dajatev.

V Obrazec ponudbe (Obrazec C) se vpiše končno ponudbeno vrednost, in sicer brez DDV ter z vključenim DDV-jem. V kolikor ponudnik ponuja popust, ga mora vključiti v končno ponudbeno vrednost. Naročnik je obrazec C pripravil na način, da ponudniki ne morejo ponuditi cene, ki je nižja od seštevka minimalnih mesečnih plač in stroškov za 36 delavcev ter seštevka mesečnih stroškov nabave materiala in opreme ter manipulativnih stroškov. Ponudniki, ki ponudbenega predračuna ne bodo izpolnili v skladu z naročnikovimi navodili, bodo izločeni iz postopka oddaje javnega naročila."

Naročnik je v Prilogi C (Obrazec ponudbe) pripravil dve tabeli. V prvo tabelo so morali ponudniki vpisati ceni za 1 m² čistilne površine in za 75.059 m² čistilnih površin ter ceno intervencijske službe v odzivnem času 1 ure od poziva naročnika, ki vključuje tudi strošek intervencije in čiščenja na poziv (vse cene so morale biti vpisane brez in z DDV), poleg tega so morali ponudniki za vsako izmed treh postavk vpisati tudi skupno mesečno ceno z DDV.

V drugo tabelo je naročnik sam vpisal:

1. skupni mesečni znesek minimalnih plač (763,06 EUR in 16,1% na plače), za 36 delavcev v znesku 27.470,16 EUR za plače in 4.422,70 EUR,
2. mesečne stroške prevoza in malice (prevoz - 37,00 EUR, malica - 3,73 EUR na dan, za 20 delovnih dni - 74,60 EUR), za 36 delavcev 1.332,00 EUR mesečno za prevoz in 2.685,60 EUR mesečno za malico,
3. minimalni regres za leto 2012 (v višini 748,10 EUR), za 36 delavcev, 26.931,60 EUR na letni ravni in v višini 2.244,30 EUR na mesečni ravni,
4. minimalne stroške nadomestila za odsotne delavce - letni dopust, za 20 dni in za 720 dni v znesku 18.313,40 EUR na letni ravni in v višini 1.526,12 EUR na mesečni ravni,
5. minimalne mesečne stroške nabave materiala in opreme v višini 4.784,68 EUR,
6. manipulativne stroške v višini najmanj 1.594,89 EUR na mesec.

Naročnik je ponudnike tudi opozoril, da " â?? je obrazec C pripravil na način, da ponudniki ne morejo ponuditi cene, ki je nižja od seštevka minimalnih mesečnih plač in stroškov za 36 delavcev ter seštevka mesečnih stroškov nabave materiala in opreme ter manipulativnih stroškov". Naročnik je tudi navedel: "Ponudniki, ki ponudbenega predračuna ne bodo izpolnili v skladu z naročnikovimi navodili, bodo izločeni iz postopka oddaje javnega naročila".

Naročnik je v razpisno dokumentacijo priložil tudi Prilogo št. D/10 (Izjava ponudnika o spoštovanju predpisov o varstvu pri delu, zaposlovanju in delovnih pogojih, veljavnih v Republiki Sloveniji), s podpisom katere so se ponudniki zavezali, "da so pri pripravi ponudbe spoštovali obveznosti, ki izhajajo iz predpisov o varstvu pri delu, zaposlovanju in delovnih pogojih, veljavnih v Republiki Sloveniji " in da bodo "delavce/delavke plačevali v skladu s kolektivno pogodbo za gospodarstvo in jim zagotavljali najmanj minimalne plače v višini 763,06 EUR in povračila stroškov v zvezi z delom v obsegu, ki ga zahteva aktualna zakonodaja."

V zvezi z vpisom ponudbenih cen je potrebno upoštevati tudi odgovore naročnika, ki jih je objavil na Portalu javnih naročil, in sicer:

Eden izmed potencialnih ponudnikov je naročnika opozoril, da je v Obrazcu C navedeno, da znaša strošek malice 3,73 EUR/dan, najnižje nadomestilo pa trenutno znaša 3,91 EUR/dan in da je naročnik v Obrazcu C tudi določil minimalni regres v višini 748,10 EUR, dejansko pa znaša 763,06 EUR. Ponudnik je še navedel, da je pri nadomestilu stroškov potrebno upoštevati tudi bolniške odsotnosti, ki jih je potrebno vračunati v ceno.

Naročnik je dne 23.04.2012 objavil naslednji odgovor:

"Podatki, ki so navedeni v razpisni dokumentaciji so bili veljavni v času priprave razpisne dokumentacije. Ker gre za spreminjajoče se podatke, jih naročnik ne bo prilagajal trenutni veljavnosti, temveč bo pustil podatke takšne, kot so bili objavljeni. Način izračuna cene je primerljiv ter enak za vse ponudnike, zaradi česar bodo ponudbe primerljive, kar pomeni, da so vse določbe ZJN-2 izpolnjene. Bolniške odsotnosti pa ni mogoče vnaprej predvideti in bi moral naročnik podatke ugibati oziroma se jih izmišljevati, zaradi česar te postavke ni navedel v Obrazcu C. Ponudniki pa morajo ta strošek v vsakem primeru vkalkulirati v ponudbeno ceno."

Na vprašanje enega izmed ponudnikov, kako naj se izpolni Priloga C, je naročnik istega dne odgovoril:

"V vrstici "skupaj mesečna cena â??" seštejte le drugo in tretjo vrstico. Ta cena ne sme biti nižja od seštevka vseh postavk spodaj."

Na naslednja tri vprašanja potencialnega ponudnika, in sicer 1. ali mora biti znesek, ki ga bo priglašeni podizvajalec navedel v Prilogi P/1 (Izjava podizvajalca) takšen, da je iz njega razvidno, da je tudi priglašeni podizvajalec upošteval najmanj minimalno plačo v višini 763,06 EUR in povračila stroškov v zvezi z delom, ki ga je zahtevala aktualna zakonodaja, 2. ali gre pri minimalnih mesečnih plačah in stroških za 36 delavcev za bruto ali neto zneske in 3. ali pravilno razume, da bodo ponudniki, ki bodo ponudili ponudbeno ceno, ki je nižja od 46.060,45 EUR mesečno izločeni iz postopka odgovoril (tudi navedeni odgovori so bili objavljeni na Portalu javnih naročil dne 23.04.2012):

"Znesek, ki ga bo priglašeni podizvajalec navedel v Prilogi P/1 mora biti takšen, da je iz njega razvidno, da je tudi priglašeni podizvajalec upošteval obveznosti, ki izhajajo iz predpisov o varstvu pri delu, zaposlovanju in delovnih pogojev, veljavnih v Republiki Sloveniji, torej, da jim zagotavlja najmanj minimalno plačo v višini 763,06 EUR in povračila stroškov v zvezi z delom v obsegu, ki ga zahteva aktualna zakonodaja. Torej, če bo podizvajalec npr. zagotovil 5 delavcev, mora biti znesek v Prilogi P/1 najmanj seštevek minimalnih mesečnih plač in stroškov za teh 5 delavcev, v skladu z zahtevami naročnika, ki jih je določil v točki 5 (Cena)." Naročnik je istega dne tudi pojasnil, "da gre za bruto zneske" in ponovno zapisal: "Ponudniki, ki bodo ponudili ponudbeno ceno, ki je nižja od seštevka vseh zahtevanih postavk, bodo iz postopka oddaje javnega naročila izločeni."

Iz zgoraj citirane razpisne dokumentacije izhaja, da je naročnik v zvezi s ponudbeno ceno nominalno navedel šest postavk, ki so jih morali ponudniki upoštevati pri pripravi ponudb oziroma jih zajeti v ponudbeno ceno (vsota vseh šestih postavk, ki jih je navedel naročnik znaša 46.060,45 brez DDV). Hkrati je naročnik v ponudbeno dokumentacijo priložil tudi Prilogo št. D/10 (Izjava ponudnika o spoštovanju predpisov o varstvu pri delu, zaposlovanju in delovnih pogojih, veljavnih v Republiki Sloveniji), s podpisom katere so ponudniki potrdili, da so pri pripravi ponudbe spoštovali obveznosti, ki izhajajo iz predpisov o varstvu pri delu, zaposlovanju in delovnih pogojih, veljavnih v Republiki Sloveniji ter se zavezali, da bodo delavce plačevali v skladu s kolektivno pogodbo za gospodarstvo in jim zagotavljali najmanj minimalne plače v višini 763,06 EUR in povračila stroškov v zvezi z delom v obsegu, ki ga zahteva aktualna zakonodaja.

Med strankama v tem postopku očitno ni spora o tem, da sta se dve, s strani naročnika vnaprej opredeljeni postavki po pripravi razpisne dokumentacije spremenili oziroma zvišali (strošek malice se je zvišal iz 3,73 EUR/dan na 3,91 EUR/dan, znesek regresa pa iz 748,10 EUR na 763,06 EUR). Vlagatelj in naročnik pa si nista edina v tem, ali so morali ponudniki, ob upoštevanju zgoraj citirane razpisne dokumentacije, navedeni spremembi upoštevati pri oblikovanju ponudbene cene. Medtem ko vlagatelj zatrjuje, da so bili ponudniki navedeni spremembi dolžni upoštevati, pa nasprotno, naročnik navaja, da tega niso bili dolžni storiti.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je razpisna dokumentacija v spornem segmentu nejasna in pomanjkljiva, pri čemer omogoča (vsaj) dve različni interpretaciji in posledično onemogoča oddajo medsebojno primerljivih ponudb. Iz naročnikove razpisne dokumentacije in iz njegovih odgovorov namreč po eni strani izhaja, da so morali ponudniki pri oblikovanju ponudbene cene upoštevati zneske zgolj v višini, kot jih je določil naročnik. Po drugi strani pa so se morali ponudniki zavezati, da so pri oblikovanju cene glede plače in povračila stroškov v zvezi z delom, upoštevali veljavne predpise. Če bi torej posamezen ponudnik ravnal v skladu z naročnikovo zahtevo in v ceno vštel zneske kot jih je nominalno določil naročnik, bi ob dejstvu, da sta se tekom postopka oddaje predmetnega javnega naročila dve postavki v zvezi s stroški dela zvišali, ne mogel podati izjave, da je glede teh stroškov ravnal v skladu z veljavnimi predpisi.

Čeprav je naročnik v zvezi z navedenim, tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije, prejel vrsto konkretnih vprašanj, pa navedene dvoumnosti ni saniral. Tudi z upoštevanjem naročnikovih odgovorov namreč še vedno ni mogoče ugotoviti, ali je morala ponudbena cena znašati najmanj 46.060,45 EUR mesečno brez DDV, kolikor znaša vsota vseh s strani naročnika navedenih postavk, ali najmanj 46.234,93 EUR mesečno brez DDV, kolikor znaša vsota postavk z upoštevanjem obeh sprememb.

Četudi je naročnik v sklepu, s katerim je odločil o vlagateljevem zahtevku za revizijo navedel, da ponudniki niso bili dolžni upoštevati naknadno ugotovljenih spremenjenih postavk, pa so njegove navedbe še vedno nejasne, dvoumne in kontradiktorne. Čeprav je naročnik navedel, da so bili ponudniki pri oblikovanju cene dolžni upoštevati le minimalni znesek postavk kot jih je navedel v razpisni dokumentaciji (ki torej znašajo 46.060,45 EUR brez DDV), pa je po drugi strani tudi zapisal, da so se morali ponudniki z izjavo zavezati, da so v zvezi s tem upoštevali aktualno zakonodajo. Naročnik tudi tekom presoje revizijskega zahtevka še ni navedel, kolikšen znesek je v zvezi s tem zahteval od ponudnikov. Čeprav je naročnik tako v razpisni dokumentaciji (del katere so, skladno z drugim odstavkom 71. člena ZJN-2, tudi vsi podani odgovori) kot v odločitvi o zahtevku za revizijo večkrat navedel, da je zahteval minimalni seštevek postavk, ki jih je navedel v tabeli, pa še vedno vztraja, da to ne pomeni, da so morali ponudniki ponuditi ceno v višini najmanj 46.060,45 EUR (kolikor znaša znesek vseh šestih postavk in kolikor znaša tudi mesečna ponudbena cena izbranega ponudnika brez DDV). Kljub temu, da je naročnik tudi v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo navedel, da morajo ponudniki pri oblikovanju ponudbene cene upoštevati veljavne predpise in čeprav je določil zneske posameznih postavk ravno iz razloga, da bo izbrani ponudnik lahko izpolnjeval vse zahteve delovne zakonodaje, pa je hkrati tudi navedel, da spoštovanje aktualnih predpisov ni mogoče enačiti z načinom priprave ponudbene cene. Poleg tega je naročnik (šele) v obrazložitvi navedene odločitve navedel, da je v konkretnem primeru sorazmerno visoko določil stroške materiala in opreme ter manipulativne stroške, zaradi česar seštevek vseh zneskov iz tabele pokrije stroške plač in socialnih prispevkov za vse zahtevane delavce, tudi ob upoštevanju spremembe minimalnih zneskov malice in regresa.

Državna revizijska komisija je že v številnih odločitvah zapisala, da mora naročnik pripraviti razpisno dokumentacijo tako, da ponudniki na njeni osnovi lahko pripravijo popolne ponudbe. Le jasna, nedvoumna in razumljiva razpisna dokumentacija namreč omogoča naročniku pridobitev popolnih in medsebojno primerljivih ponudb ter hkrati njihovo pošteno, nepristransko in celovito primerjavo. V obravnavanem primeru je potrebno zlasti tudi upoštevati, da je razpisna dokumentacija v spornem delu tesno povezana z merilom "Najnižja ponujena cena iz obrazca C" (ki je ponderirano z 80 %). Glede na to, da so vsi sodelujoči ponudniki po merilu "Število ponudnikovega lastnega kadra" prejeli vse vnaprej predvidene točke (oziroma 20 ponderiranih točk), je na izbiro med njimi očitno vplivalo le še različno razumevanje naročnikovih navodil v spornem segmentu oziroma (posledično) le še ocena po merilu "Najnižja ponujena cena iz obrazca C". Izbrani ponudnik je ponudil ceno v višini 46.060,45 EUR mesečno brez DDV (torej seštevek vseh postavk, kot jih je navedel naročnik), vlagatelj pa je v ceni upošteval tudi obe navedeni spremembi oziroma ponudil ceno v višini 46.234,93 EUR mesečno brez DDV. Res je sicer, da so ponudniki tisti, ki so odgovorni za skrbno pripravo ponudb, vendar pa to lahko storijo le ob predpostavki, da je tudi razpisna dokumentacija takšna, da jim to omogoča. V obravnavanem primeru je bil naročnik nedosleden do takšne mere, da je njegovo ravnanje dopuščalo različne interpretacije s strani ponudnikov. Državna revizijska komisija v zvezi s tem še pripominja, da bi se naročnik nastali situaciji lahko izognil s konkretnim(i) odgovorom (odgovori) na številna vprašanja potencialnih ponudnikov, ki so se nanašala na oblikovanje ponudbene cene. Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem v tem, da je naročnik na ta način posegel tudi v načelo enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2), saj so bili v prednosti tisti ponudniki, ki pri oblikovanju ponudbene cene niso upoštevali naknadnih sprememb dveh postavk oziroma izbrani ponudnik, ki je ponudil ceno v višini seštevka vseh šestih vnaprej določenih zneskov (postavk).

Ker je Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ocenila, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ponudb ni mogoče objektivno oceniti, je skladno s pooblastilom iz drugega odstavka 39. člena ZPVPJN, postopek oddaje javnega naročila v celoti razveljavila. Ugotovljene kršitve naročnika se namreč nanašajo na bistvene dele razpisne dokumentacijo - to je na oblikovanje ponudbene cene ter posledično vplivajo tudi na ocenjevanje.

Državna revizijska komisija naročnika, upoštevaje tretji odstavek 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v kolikor se bo (ponovno) odločil za oddajo javnega naročila "Okolju prijazne storitve čiščenja", naj pripravi razpisno dokumentacijo skladno z določili ZJN-2 in pri tem upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahteval povrnitev stroškov, nastalih z revizijo. V zahtevku za revizijo je zahteval povrnitev vplačane revizijske takse, odvetniško nagrado v višini 1.400,00 EUR, 20,00 EUR za izdatke ter 20 % DDV. Vlagatelj je za sestavo dokumenta, s katerim se je opredelil do navedb naročnika zahteval povrnitev stroškov v višini 1.400,00 EUR, 20,00 EUR za izdatke ter 20 % DDV.

Določilo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN določa, da mora naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, iz lastnih sredstev vlagatelju in izbranemu ponudniku povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso. Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške za takso v višini 10.000,00 EUR, odvetniško nagrado v višini 800,00 EUR, katere višino je določila skladno z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) in 13. členom ZOdvT, po pravičnem preudarku, ob upoštevanju vseh okoliščin primera in 20 % DDV na odvetniško nagrado, pavšalni znesek v višini 20,00 EUR za izdatke po tar. št. 6002 ZOdvT in 20 % DDV, vse skupaj v znesku 10.984,00 EUR. Državna revizijska komisija je kot nepotrebne ocenila ostale priglašene stroške.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija naročniku, na podlagi prvega odstavka 41. člena ZPVPJN, nalaga, da Državni revizijski komisiji v roku dveh mesecev od prejema tega sklepa predloži odzivno poročilo o ponovljenem delu postopku oddaje javnega naročila "Okolju prijazne storitve čiščenja", ki je bil razveljavljen v 1. točki izreka tega sklepa. Poročilo mora (skladno s tretjim odstavkom 41. člena ZPVPJN) vsebovati: navedbo javnega naročila, za katero je bil izveden revizijski postopek, navedbo odločitve Državne revizijske komisije, opis nepravilnosti, ki jih je ugotovila Državna revizijska komisija, opis napotkov, ki jih je Državna revizijska komisija dala in opis odprave nepravilnosti.

Državna revizijska komisija ocenjuje, da je rok dveh mesecev za predložitev odzivnega poročila, upoštevaje vse okoliščine konkretnega primera, primeren in dovolj dolg.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljana dne 17.09.2012


predsednica senata:
mag. Maja Bilbija
članica Državne revizijske komisije











Vročiti:

- ŠTUDENTSKI DOMOVI V LJUBLJANI, Cesta 27. aprila 31, Ljubljana
- odvetniška družba Avbreht, Zajc in partnerji o.p., d.o.o., Šestova ulica 2, Ljubljana
- ISS Facility Services d.o.o., Tržaška cesta 37 A, Maribor
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Zupančičeva 3, Ljubljana
- Arhiv - tu