018-250/2012 Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije, Generalni davčni urad

Številka: 018-250/2012-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Sonje Drozdek-Šinko kot predsednice senata, mag. Nataše Jeršič ter Vide Kostanjevec, kot članic senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "JN 4/2012 SAN", začetem na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj UNISTAR LC d.o.o., Litostrojska cesta 56, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika RS Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije, Generalni davčni urad, Šmartinska cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 17.9.2012

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo vlagatelja z dne 21.8.2012 se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva za povrnitev stroškov se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 19.6.2012 na Portalu javnih naročil, pod št. objave JN6614/2012, objavil javno naročilo "JN 4/2012 SAN". Naročnik predmetno javno naročilo oddaja po odprtem postopku.

Dne 8.8.2012 je naročnik sprejel odločitev o oddaji javnega naročila št. 430-113/2012 (01-6000-01), s katero je odločil, da se predmetno naročilo odda ponudniku S&T Slovenija d.d., Leskovška cesta 6, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), vlagateljevo ponudbo pa je izločil iz predmetnega postopka oddaje javnega naročila.

Zoper naročnikovo odločitev je vlagatelj dne 21.8.2012 vložil zahtevek za revizijo, v katerem ugovarja naročnikovi odločitvi, da je njegova ponudba nepravilna in zato nepopolna. Vlagatelj pojasnjuje, da je v svoji ponudbi, v obrazcu 6- ponudba JN 4/2012 SAN podal svojo ceno za izvedbo predmetnega javnega naročila, ki je za 58,10 % nižja od cene izbranega ponudnika. Glede na dejstvo, da je merilo za izbiro najnižja skupna ponudbena cena z DDV, je nepriložena kosovnica/predračun strojne in programske opreme po vlagateljevem mnenju lahko zgolj formalna pomanjkljivost ponudbe, saj v ničemer ne spreminja razvrstitve vlagateljeve ponudbe glede na merila. Ker gre za formalno pomanjkljivost ponudbe, bi ga moral naročnik skladno z 78. členom ZJN-2 pozvati na dopolnitev ponudbe. Ker ga naročnik ni pozval, vlagatelj sam prilaga izpolnjeno kosovnico/predračun strojne in programske opreme s cenami posameznih sestavin oz. delov ponujene rešitve in tako dokazuje popolnost svoje ponudbe. Prav tako bi ga moral naročnik pozvati na dopolnitev ponudbe s certifikati ponujenih kadrov. Naročniku je bilo po vlagateljevem mnenju jasno, kaj ponuja, zato bi ga moral pozvati na dopolnitev ponudbe. Vlagatelj je naročnika že opozoril, da je ponudbi priložil izjavo Fujitsu Technology Solutions GesmbH, podružnice v Ljubljani, o tem, da je vlagatelj uradni pooblaščeni partner proizvajalca Fujitsu, in sicer za prodajo, implementacijo in servisiranje strojne opreme Fujitsu. Iz te izjave po vlagateljevih navedbah izhaja, da vse navedene funkcije opravlja, torej ima tudi certifikata, ki ju naročnik zahteva. Poleg tega je na strani 16 vlagateljeve ponudbe jasno navedeno, da vlagatelj izkazuje znanja za opremo Storage (ETERNUS DX, LT). Iz tega razloga gre po vlagateljevih navedbah zgolj za formalno pomanjkljivost ponudbe, saj nepriložena certifikata ne vplivata na razvrstitev vlagateljeve ponudbe glede na merila iz razpisne dokumentacije. Poleg tega bi naročnik dejstvo, da ima ponujeni kader sporna certifikata, lahko preveril tudi sam pri podružnici Fujitsu v Ljubljani, v nasprotnem primeru pa bi moral vlagatelja pozvati na dopolnitev ponudbe. Vlagatelj je prepričan, da je naročnik ravnal izjemno negospodarno in kršil 6. člen ZJN-2, načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, kakor tudi 10. člen ZJN-2, ki določa, da se mora javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja. Naročnik je po vlagateljevem zatrjevanju nezakonito izločil vlagateljevo ponudbo kot nepravilno in nepopolno, saj vlagatelja ni pozval na dopolnitev njegove ponudbe, posledično pa je izdal nezakonito odločitev o oddaji javnega naročila. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da se naj ugotovi, da je njegova ponudba popolna in razveljavi naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila in mu povrne stroške postopka.

Naročnik je dne 24.8.2012 sprejel sklep, št. 430-113/2012 (01-6000-01), s katerim je vlagateljev revizijski zahtevek zavrnil. V obrazložitvi sklepa naročnik pojasnjuje, da je pri svoji odločitvi sledil dosedanji ustaljeni praksi Državne revizijske komisije, ki se je pri vprašanju dopustnih dopolnitev ponudbe v podobnih primerih že večkrat odločila, da je takšna dopolnitev ponudbe nedopustna. Naročnik meni, da je vlagateljeva ponudba vsebinsko in formalno nepopolna, zato podlage za izvedbo postopka, določnega v 78. členu ZJN-2, v določbah ZJN-2 ni najti. Kljub izrecni naročnikovi zahtevi vlagatelj kosovnice/predračuna strojne in programske opreme s cenami posameznih sestavnih delov ponujene rešitve ni predložil. Vlagatelj je po naročnikovih navedbah sicer predložil dokument, ki ga je v kazalu ponudbe poimenoval "Specificirana ponudba ponujene opreme (stran 12-13)", a brez cen posameznih sestavnih delov ponujene rešitve. Ponudbe v navedenem spornem delu ni mogoče označiti za formalno nepopolno, saj je ugotovljena nepravilnost vsebinske narave. Naročnik meni, da bi z dopustitvijo dopolnitve ponudbe vlagatelja kršil ZJN-2, saj cen na enoto izrecno ni dopustno spreminjati, zato je po mnenju naročnika še toliko manj dopustno, da ponudnik (obvezno zahtevanih) cen na enoto sploh ne navede, temveč predračun predloži šele po poteku roka za predložitve ponudb, zato naročnik kasneje predložene kosovnice/predračuna strojne in programske opreme ni upošteval. Naročnik pri tem pojasnjuje, da je zahteval, da ponudnik obrazcu priloži podrobno kosovnico/predračun za vse strojne in programske opreme, iz katere so razvidni proizvajalci, blagovne znamke, tipi opreme in cene posameznih sestavnih delov, torej cene na enoto in ponujene rešitve. Arhitektura diskovnega sistema je odvisna od proizvajalca opreme, zato naročnik ni mogel vnaprej natančno specificirati sestavnih enot sistema, ki tvorijo skupaj funkcionalno zaključen sistem. Če bi ga lahko, bi obrazec kosovnica/predračun naročnik pripravil sam in ga vključil v razpisno dokumentacijo. Tako pa je bilo ponudnikom omogočeno, da sami, glede na produkt, ki ga ponujajo, sestavijo konfiguracijo ponujene opreme in storitev in jo v obliki kosovnice/predračuna priložijo k ponudbi. Naročnik meni, da je iz omenjene zahteve in že navedenih pojasnil, povsem jasno, da je enota v kosovnici/predračunu cena posameznega sestavnega dela opreme in storitev iz ponudbe. Glede vlagateljevih očitkov o nepredložitvi certifikatov, naročnik pojasnjuje, da vlagatelj ni izkazal, da ponujeni kader, ki ga navaja v ponudbi, ustreza zahtevam iz razpisne dokumentacije, saj zanj ni predložil dokazil za opremo serije Eternus DX, ki jo ponuja v svoji ponudbi, s čimer ni izpolnil naročnikovih zahtev glede kadrovske sposobnosti, zaradi česar je naročnik vlagateljevo ponudbo tudi označil za nepravilno. Ker je iz ponudbenih dokumentov razvidno, da ponudnik zahteve iz razpisne dokumentacije v trenutku poteka roka za oddajo ponudbe ni izpolnjeval in glede tega naročnik ni bil v dvomu, ni zahteval dopolnitev ponudbe. Glede kasnejše dopolnitve pa naročnik ugotavlja, da je v prvotni ponudbi vlagatelj kot ključna kadra priglasil J.R. in Š.K. in za njiju predložil napačni potrdili o šolanju. V kasnejši dopolnitvi ponudbe pa je vlagatelj kot ključna kadra priglasil A.B. in M.Š., kar pomeni spremembo vsebine ponudbe in takšne dopolnitve naročnik ne sme dopustiti. Naročnik prav tako zavrača naročnikove očitke o kršitvi načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Glede domnevno previsoke vrednosti izbranega ponudnika, pa naročnik dodaja, da je ocenjena vrednost naročila 258.500,00 EUR brez DDV, medtem ko je skupna ponudbena vrednost izbranega ponudnika nižja in v skladu z naročnikovimi pričakovanji. Glede vlagateljevih očitkov o kršenju načela sorazmernosti, naročnik ugotavlja, da so pavšalni in neutemeljeni. Na podlagi navedenega je naročnik vlagateljev revizijski zahtevek zavrnil.

Naročnik je dne 27.8.2012 Državni revizijski komisiji, skladno s prvim odstavkom 29. člena ZPVPJN, odstopil zahtevek za revizijo, skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila, v odločanje.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 30.8.2012 opredelil do naročnikovih navedb v sklepu, s katerim je vlagateljev revizijski zahtevek zavrnil.

V obravnavanem primeru je Državna revizijska komisija presojala utemeljenost vlagateljevih navedb o nezakonitosti naročnikovega ravnanja pri pregledovanju in ocenjevanju njegove ponudbe.
V ta namen je v dokazne namene vpogledala v revizijski zahtevek, naročnikovo odločitev o oddaji naročila z dne 8.8.2012, v vlagateljevo ponudbo in v vlagateljevo pripravljalno vlogo z dne 30.8.2012. Po preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, skladno z določilom 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, ter skladno z določilom četrtega odstavka 70. člena ZPVPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Popolna ponudba je tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Popolnost ponudbe torej sestavlja pet elementov, ki morajo biti podani kumulativno. Če eden izmed teh elementov ni podan, ponudba ni popolna, zato jo mora naročnik izločiti (prvi odstavek 80. člena ZJN-2). Vendar pa mora naročnik pred izločitvijo katere izmed ponudb upoštevati še pravila o dopolnitvi ponudb iz 78. člena ZJN-2. Iz teh pravil izhaja, da vsaka pomanjkljivost ponudbe še ne predstavlja podlage za njeno neposredno izločitev. Če je ponudba le formalno nepopolna, mora naročnik dopustiti in omogočiti njeno dopolnitev, do ugotovitve, da je ponudba formalno nepopolna, pa lahko naročnik pride sam ali na predlog gospodarskega subjekta (prvi odstavek 78. člena ZJN-2). Pri tem mora naročnik upoštevati še omejitve iz drugega odstavka 78. člena ZJN-2 (česa ponudnik ne sme spreminjati) in tretjega odstavka 78. člena ZJN-2 (poprava očitnih računskih napak).

Skladno s 17. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je formalno nepopolna ponudba tista ponudba, ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudba ni formalno nepopolna.

V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo ugotavlja, da je bila vlagateljeva ponudba na podlagi merila najnižje skupne ponudbene cene z DDV (1.15 točka razpisne dokumentacije) razvrščena kot najugodnejša ponudba. Ob preverjanju njene popolnosti pa je naročnik v nadaljevanju ocenil, da je vlagateljeva ponudba nepravilna, ker vlagatelj kljub izrecni naročnikovi zahtevi v ponudbi ni predložil kosovnice/predračuna strojne in programske opreme s cenami posameznih sestavnih delov ponujene rešitve in ker ponujeni vlagateljevi kadri ne ustrezajo zahtevam iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj za njih namreč ni dokazal znanj za opremo serije Eternus DX, ki jo ponuja v svoji ponudbi, zaradi česar ne izpolnjuje naročnikovih zahtev glede kadrovske sposobnosti. Vlagatelj takšni naročnikovi ugotovitvi nasprotuje in trdi, da bi ga moral naročnik na podlagi 78. člena ZJN-2 pozvati na dopolnitev ponudbe v manjkajočem delu. V obravnavanem primeru je tako med strankama sporno, ali je vlagateljeva ponudba formalno nepopolna.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala vlagateljeve ugovore o nepredloženi kosovnici/predračuna strojne in programske opreme s cenami posameznih sestavnih delov in v dokazne namene najprej vpogledala v razpisno dokumentacijo. V zvezi s tem 2.2. točka razpisne dokumentacije določa: "Ponudnik izpolnjeno, podpisano in žigosano ponudbo odda na obrazcu, ki je v razpisni dokumentaciji. Obvezna priloga ponudbe je podrobna kosovnica/predračun vse strojne in programske opreme iz katere so razvidne cene posameznih sestavnih delov ponujene rešitve." Iz 6. Obrazca PONUDBA JN 4/2012 SAN izhaja: "Obvezna priloga ponudbe je podrobna kosovnica/predračun vse strojne in programske opreme iz katere so razvidni proizvajalci, blagovne znamke, tipi opreme in cene posameznih sestavnih delov ponujene rešitve." Za razrešitev spora je Državna revizijska komisija vpogledala še v vlagateljevo ponudbo in ugotovila enako, kot je v Odločitvi o oddaji predmetnega naročila z dne 8.8.2012 navedel že naročnik, in sicer da je vlagatelj k izpolnjenemu Obrazcu 6. predložil kosovnico/predračun, kjer pa je navedena zgolj strojna in programska oprema, ne pa tudi cena posameznih sestavnih delov ponujene rešitve, kakor je bilo v razpisni dokumentaciji to zahtevano. Takšna pomanjkljivost pa je tudi po presoji Državne revizijske komisije takšne narave, da je ni mogoče opredeliti kot formalno nepopolnost ponudbe.

Državna revizijska komisija je glede spornega dopolnjevanja ponudb že večkrat pojasnila, da je že iz gramatikalne razlage pojma formalna nepopolnost (17. točka 1. odstavka 2. člena ZJN-2) razvidno, da so lahko upoštevne le tiste nepopolnosti, ki niso vsebinske, temveč se nanašajo na obliko oz. samo prisotnost ponudbenih dokumentov in dokazil. Z drugimi besedami: o formalni nepopolnosti lahko govorimo le v primeru, če ponudnik določeno zahtevo iz razpisne dokumentacije, ki se ne nanaša na merilo ali tehnične specifikacije oz. ne vpliva na razvrstitev ponudbe, v trenutku poteka roka za predložitev ponudbe vsebinsko že izpolnjuje in je to iz ponudbene dokumentacije (vsaj deloma) že razvidno, vendar iz v ponudbi predloženih formalnih dokazil tega ni mogoče nedvoumno ugotoviti, ker so dokazila nepopolna ali manjkajoča. Ponudnik oz. ponudba morata torej vsebinsko izpolnjevati pogoje, in sicer po naravi stvari ter glede na specifičnost postopka oddaje javnega naročila že v trenutku poteka roka za predložitev ponudb, sicer bi bila stroga pravila v zvezi s pravočasnostjo ponudb in zavrnitvijo nepravočasnih ponudb (73. člen ZJN-2) popolnoma brezpredmetna. Naknadno dopolnjevanje formalno nepopolne ponudbe se lahko zato ob omejitvah, ki jih ZJN-2 določa v 17. točki 1. odstavka 2. člena ter 78. členu, nanaša le na formalne (in ne vsebinske) nepopolnosti in le na tiste primere, ko ponudnik določeno zahtevo sicer v trenutku predložitve ponudbe vsebinsko izpolnjuje, vendar pa iz ponudbenih dokumentov, ki naj bi izpolnjevanje te zahteve dokazovali in katerih predložitev je v razpisni dokumentaciji zahteval tudi naročnik, to ni jasno razvidno. Če je nasprotno iz ponudbenih dokumentov jasno razvidno, da ponudnik določenega pogoja v trenutku poteka roka za predložitev ponudbe ni izpolnjeval, naknadno dopolnjevanje ponudbe s kasneje nastalimi dejstvi ni dopustno. V obravnavanem primeru gre ugotoviti, da vlagatelj naročnikove zahteve po predložitvi kosovnice/predračuna v trenutku predložitve ponudbe ni izpolnjeval, niti ni mogoče zahtevane podatke ugotoviti na podlagi preostalih dokumentov, predloženih v ponudbi. Državna revizijska komisija naročniku pritrjuje, da je navedena pomanjkljivost vsebinske in ne formalne narave, odpravljanje katere na podlagi določbe 78. člena ni dopustno. Določba drugega odstavka 78. člena ZJN-2 namreč jasno določa, katerega dela ponudbe ponudnik ne sme spreminjati, in sicer svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril. Navedeno pomeni, da vrednostnih postavk oz. kosovnice/predračuna ni dovoljeno dopolnjevati, na podlagi česar Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ocenjuje, da je naročnik ravnal pravilno, ko je vlagateljevo ponudbo na podlagi prvega odstavka 80. člena ZJN-2 kot nepopolno izločil iz predmetnega postopka oddaje javnega naročila. Ker vlagatelj v obravnavanem primeru protipravnosti naročnikovega ravnanja ni uspel dokazati, je Državna revizijska komisija vlagateljev revizijski zahtevek že iz obravnavanih razlogov zavrnila, tako da preostalih vlagateljevih očitkov v nadaljevanju ni več obravnavala, saj se kljub njihovi morebitni utemeljenosti vlagateljev položaj ne more več spremeniti.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v predrevizijskem postopku. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel v revizijskem postopku, je Državna revizijska komisija, glede na določbo četrtega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, dne 17.9.2012
Predsednica senata:
Sonja Drozdek Šinko, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- UNISTAR LC d.o.o., Litostrojska cesta 56, Ljubljana,
- RS Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije, Generalni davčni urad, Šmartinska cesta 55, Ljubljana,
- S&T Slovenija d.d., Leskovška cesta 6, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana,
- arhiv - tu.