018-103/2012 Elektro Maribor, d. d.

Številka: 018-103/2012-6

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39., 41. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spr.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata ter mag. Nataše Jeršič in Miriam Ravnikar šurk kot članic senata v postopku pravnega varstva pri oddaji naročila za "informacijski sistem za podporo poslovanju" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Adacta, programska oprema, d. o. o., Leskoškova cesta 32, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Marovt in partnerji, d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Elektro Maribor, d. d., Podjetje za distribucijo električne energije, Vetrinjska ulica 2, Maribor (v nadaljevanju: naročnik), 19. 6. 2012

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi odločitev o oddaji naročila, kot izhaja iz dokumenta "Obvestilo o izidu javnega naročila" št. 01-SR/A-102-12 z dne 22. 2. 2012.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške v višini 10.960 eurov, v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, v primeru zamude pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki pričnejo teči naslednji dan po izteku paricijskega roka. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

3. Naročnik je dolžan Državni revizijski komisiji v roku 2 (dveh) mesecev od prejema tega sklepa predložiti odzivno poročilo o izvedbi postopka oddaje naročila.

Obrazložitev

Naročnik je 15. 12. 2010 sprejel sklep o začetku postopka oddaje naročila št. 53/10, da za nabavo predmeta naročila izvede postopek s pogajanji po predhodni objavi (drugi odstavek 34. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/2006 s spr.; v nadaljevanju: ZJNVETPS)).

Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno 21. 12. 2010 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN12339/2010, in 23. 12. 2010 v Uradnem listu Evropske unije, pod št. objave 2010/S 249-381864.

Naročnik je z "Obvestilom o priznanju sposobnosti v postopku javnega naročila" št. 06-33/2011 z dne 4. 2. 2011 sposobnost priznal trem kandidatom, med njimi vlagatelju.

Z dopisi št. 06-HB/K-37/11 z dne 9. 2. 2011 je naročnik kandidate povabil na uvodni skupni sestanek, na katerem bo pojasnil način izvedbe naslednjega kroga pogajanj. Z dopisi št. 06-HB/K-48/11 z dne 21. 2. 2011 je naročnik kandidatom posredoval v podpis "Dogovor o nerazkritju podatkov naročnika", po njihovem prejemu pa jim bo posredoval dokumentacijo za katero ocenjuje, da bi lahko koristila v procesu priprave analize.

S povabili k oddaji ponudb št. 06-129/11 z dne 5. 7. 2011 je naročnik povabil kandidate k oddaji ponudbe.

še pred potekom roka za predložitev ponudb (16. 8. 2011, do 10. ure) je naročnik prejel zahtevek za revizijo zoper določbe razpisne dokumentacije. Po izvedenem postopku pravnega varstva, ki se je zaključil s sklepom Državne revizijske komisije št. 018-273/2011-7 z dne 29. 12. 2011, je naročnik z novimi povabili k oddaji ponudbe povabil kandidate k predložitvi ponudb do novega roka za predložitev ponudb (20. 1. 2012, do 12. ure).

Naročnik je z dokumentom "Obvestilo o izidu javnega naročila" št. 01-SR/A-102-12 z dne 22. 2. 2012 ponudnike obvestil, da je izbral ponudbo ponudnika S&T Slovenija, d. d., Leskoškova cesta 6, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z vlogo z dne 23. 2. 2012 zahteval vpogled v dokumentacijo in ponudbo izbranega ponudnika.

Naročnik je vpogled organiziral 29. 2. 2012, kar je dokumentiral z zapisnikom z dne 29. 2. 2012.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo z dne 2. 3. 2012 in predlagal razveljavitev odločitve o oddaji naročila, uveljavljal pa je tudi povrnitev stroškov. Vlagatelj navaja, da:
- mu je naročnik nezakonito omejil vpogled v dokumentacijo, in sicer v pojasnili izbranega ponudnika, ki ju je ta posredoval naročniku na zahtevi z dne 26. 1. 2012 in 10. 2. 2012, in študijo uvajanja sistema, ki jo je izbrani ponudnik izdelal v predhodni fazi postopka oddaje javnega naročila,
- ni mogel preveriti, ali je izbrani ponudnik pojasnili predložil pravočasno in ali je odgovor izbranega ponudnika sploh mogoče obravnavati kot pojasnilo,
- se naročnik v zahtevi za pojasnilo sklicuje na točko 8.1 obrazca N-1, ki je v razpisni dokumentaciji opredeljeno kot merilo, ki so tudi po ZJNVETPS javna, zato bi moral vlagatelju omogočiti vpogled v to dokumentacijo,
- je že iz naročnikovega poziva na pojasnila mogoče sklepati, da ponudba izbranega ponudnika ne ustreza zahtevi iz točke 8.1 obrazca N-1, navedeno pa potrjuje tudi poročilo strokovne komisije,
- izbrani ponudnik v ponudbo ni predložil sklepa o določitvi poslovne skrivnosti,
- ponudba izbranega ponudnika ni bila varovana v skladu z zahtevami iz 40. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/2006 s spr.; v nadaljevanju: ZGD-1),
- bi mu zaradi kršitev pri vpogledu morala naročnik oziroma Državna revizijska komisija dovoliti vpogled v pojasnili in študijo, na kar bi vlagatelj lahko v petih delovnih dneh vložil pripravljalno vlogo,
- je ponudba izbranega ponudnika nesprejemljiva in nepopolna, saj je v ponudbi predvidel delo v obsegu človek dni v neustreznem deležu glede na zahteve razpisne dokumentacije,
- je izbrani ponudnik s tem, da je kršil merila iz razpisne dokumentacije o dovoljenem odstopanju od obsega del iz študije o uvajanju, na nedopusten način dosegel najnižjo ceno,
- je ponudba izbranega ponudnika nesprejemljiva in neprimerna tudi po zahtevah iz točke 8.6 razpisne dokumentacije.

Izbrani ponudnik se je z dopisom z dne 13. 4. 2012 izjavil o zahtevku za revizijo in zavrnil vlagateljeve očitke.

Naročnik je s sklepom št. 01-BS/A-159/2012 z dne 26. 3. 2012 zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov zavrnil. Naročnik navaja, da:
- je vlagatelju omogočil vpogled v dokumentacijo, pri čemer je upošteval, da je izbrani ponudnik dele ponudbe označil za poslovno skrivnost, saj je na dokumente zapisal oznako "zaupno",
- je izbrani ponudnik v prijavo z dne 19. 1. 2011, ki jo je oddal v prvem krogu postopka, in tudi v ponudbo z dne 20. 1. 2012, ki jo je predložil v ponovljenem drugem krogu postopka, predložil sklep o zaupnosti ponudbene dokumentacije,
- je izbrani ponudnik predložil dokument, na podlagi katerega je mogoče sklepati, da je označil prijavo/ponudbo kot subjektivno poslovno skrivnost,
- zakon ne zahteva, da se dodatna pojasnila pošiljajo s povratnico, pravočasnost dodatnega pojasnila pa tudi ni relevanten podatek za vlagatelja, ki je sicer imel v tem delu na voljo celoten vpogled v dokumentacijo naročnika, na vpogledu pa navedenega ni zahteval,
- je naročnik zakonito zakril vpogled tudi v študijo,
- je zahteva po odstopanju iz točke 8.1 obrazca N-1 zapisana v okviru meril, vendar je po vsebini pogoj oziroma naročnikova izključujoča zahteva in ne merilo,
- je pripravil pogoj o dovoljenem 10% odstopanju zaradi možnosti notranjega preverjanja skladnosti fiksnosti cene s ponujenim obsegom dela,
- naročnik ima podatek o predvidenem obsegu dela iz druge faze postopka s pogajanji za vse tri ponudnike, pri čemer pa so različni ponudniki podali obseg dela v različnih enotah, naročnik pa v drugi fazi postopka s pogajanji pri študiji uvajanja in njeni predstavitvi ni zahteval oblike oziroma enote opredelitve obsega dela,
- naročnik je izbranega ponudnika pozval na pojasnilo za navedeni obseg, kar je ta to tudi storil, ni pa niti imel razloga, da jim ne bi verjel,
- je izbrani ponudnik pojasnil, kako je obseg dela iz enote človek/mesec prevedel v enoto človek/dan,
- razlog izločitve ne more biti uporaba drugačne enote,
- je izbrani ponudnik v obeh pojasnilih smiselno utemeljil tudi, na kakšen način je zaradi odstopa enega od naročnikov in optimizacije ponudbe zaradi naročnikove opredelitve do centralizirane implementacije strojne opreme ustrezno prilagodil obseg dela oziroma zakaj se količina dela, opredeljena v drugi fazi pogajanj, za določen obseg zniža,
- ob predpostavki, da naročnik ne bi sledil utemeljitvi izbranega ponudnika glede obsega dela, bi bila edina drugačna možna interpretacija (ki pa ni logična), da bi morali ponujeni obseg v drugi fazi upoštevati brez naknadnih sprememb (opredelitev do centralizirane postavitve strojne opreme in ne upoštevaje dejstvo odstopa enega od naročnikov), vendar pa gre ugotoviti, da nobeden od ponudnikov, niti vlagatelj, ni razumel določbe na ta način,
- je tudi vlagatelj pri izračunu potrebnega obsega dela iz faze dialoga do faze končne ponudbe znižal potreben obseg dela tako zaradi opredelitve naročnika do centralizirane postavitve kot tudi zaradi znižanja obsega dela zaradi odstopa pri enem od naročnikov,
- če slednjega ne bi upošteval, tudi vlagateljeva ponudba ne bi bila popolna.

Naročnik je kot prilogo dopisu št. 01-AU/M-162-12 z dne 28. 3. 2012 Državni revizijski komisiji posredoval zahtevek za revizijo in del dokumentacije, na poziv Državne revizijske komisije št. 018-103/2012-3 z dne 4. 4. 2012 pa še del dokumentacije, in sicer kot prilogo dopisu št. 01-BS/M-176/12 z dne 11. 4. 2012.

Vlagatelj se je z vlogo z dne "30. 3. 2011" (očitna pomota v letnici; opomba Državne revizijske komisije) opredelil do naročnikovih navedb v odločitvi o zahtevku za revizijo in zavrnil naročnikove argumente.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb naročnika in vlagatelja je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da sta med vlagateljem in naročnikom sporni vprašanji, ali je naročnik:
1. kršil pravila o vpogledu v dokumentacijo in ponudbo izbranega ponudnika,
2. upravičeno zaključil, da je izbrani ponudnik predložil popolno ponudbo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da sta ti sporni vprašanji povezani z določbo razpisne dokumentacije iz 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom), ki se glasi:
"Ekonomsko najugodnejša ponudba (skupni stroški informacijskega sistema, kot je razvidno iz podatkov obrazca P-3 - seštevek naslednjih stroškov):
1. Cena izdelave sistema do začetka rednega vzdrževanja. Ponudnik ponudi ceno z navedbo svojega obsega del za izdelavo sistema, ceno po enoti mere in zmnožkom obsega s ceno po enoti mere. Odstopanje obsega ponudnikovega dela do Â" 10 % (deset odstotkov) od obsega, katerega je ponudnik že predvidel s študijo uvajanja sistema in njeno predstavitvijo je dovoljeno. Ponudba, v kateri bo odstopanje obsega dela od v študiji uvajanja in njeni predstavitvi predvidenega višje od Â" 10 % (deset odstotkov) bo izločena kot nesprejemljiva."

Iz razpisne dokumentacije sicer izhaja, da je naročnik celotno besedilo 1. točke vključil med merila (pod naslov 8. Ocenjevanje ponudb; str. 6 Navodil ponudnikom), vendar je iz vsebine te točke razvidno, da je kot merilo "Cena izdelave sistema do začetka rednega vzdrževanja" mogoče obravnavati le del besedila te točke. Merila namreč omogočajo ugotavljanje prednosti ponudb in so relativnega značaja, saj se zaradi neizpolnjevanja meril ponudbe ne izloči, temveč se ji dodeli manj točk in se jo zato po tem merilu šteje za manj ugodno od neke druge ponudbe. Besedilo 1. točke pod naslov 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) v delu, ki dovoljuje odstopanje obsega ponudnikovega dela in ki določa posledico v primeru preseganja tega dovoljenega odstopanja, pa ni besedilo, ki bi po vsebini predstavljalo merilo, temveč ga je treba obravnavati kot pogoj. Značilnost pogoja je namreč njegova absolutna narava in v primeru njegovega neizpolnjevanja razlog za izločanje ponudb.

Vlagatelj v vlogi z dne 30. 3. 2012, s katero se je opredelil do naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo, zatrjuje (str. 2), da "Naročnik navaja, da gre za pogoj in ne merilo. To pa pomeni, da je po roku za oddajo ponudb nedopustno spremenil razpisno dokumentacijo.", vendar se Državna revizijska komisija s tem vlagateljevim zaključkom ne strinja, saj je treba vsebino razpisne dokumentacije iz 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) obravnavati po vsebini in ne zgolj glede na ime in umestitev, ki jo je določil naročnik. Naročnik je razpisno dokumentacijo v spornem delu tolmačil v njenih mejah in njegovi zaključki so enaki tistim, do katerih je prišla tudi Državna revizijska komisija.

Popolna ponudba je ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (17. točka 2. člena ZJNVETPS). Če kateri izmed teh petih elementov popolnosti ponudbe ni podan, je ponudba nepopolna, zato jo naročnik mora izločiti (prvi odstavek 84. člena ZJNVETPS), ob siceršnjem upoštevanju postopka dopolnitve ponudb iz 82. člena ZJNVETPS. Ponudbe, ki ni popolna, naročnik torej ni upravičen izbrati. V zvezi s postopkom dopolnitve ponudb iz 82. člena ZJNVETPS je treba upoštevati, da ponudnik ne sme spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril (prva alinea drugega odstavka 82. člena ZJNVETPS), tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila (druga alinea drugega odstavka 82. člena ZJNVETPS), in tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja (tretja alinea drugega odstavka 82. člena ZJNVETPS). Tretji odstavek 82. člena ZJNVETPS dopušča popravljanje očitnih računskih napak, vendar z omejitvijo, da se pri tem količina in cena na enoto ne smeta spreminjati.

Nesprejemljiva ponudba je skladno z 22. točko 2. člena ZJNVETPS tista ponudba, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, ali ponudba, katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu.

Neprimerna ponudba je skladno z 21. točko 2. člena ZJNVETPS tista ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne odgovarja v celoti zahtevam naročnika, določenim v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je v 1. točki pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) uporabil pojem "nesprejemljiva", ki je glede na 22. točko 2. člena ZJNVETPS povezan s (ponudbeno) ceno, vendar je iz 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) razvidno, da se odstopanje ne nanaša na ceno, temveč se nanaša na obseg dela. Sprememba obsega dela vpliva na oblikovanje ponudbene cene (zaradi soodvisnosti bistvenih elementov pri sklepanju konsenzualnega kontrakta, kar je pogodba o izvedbi obravnavanega naročila), vendar je obseg dela temeljno povezan z vsebino predmeta, ki ga razpisuje naročnik, kar bi kazalo na to, da se nedovoljeno odstopanje obsega ponudnikovega dela nanaša na vprašanje primernosti ponudbe. Vendar ne glede na to, ali bi bilo treba razpisno dokumentacijo v tem delu 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) obravnavati kot naročnikov pogoj, ki določa, kdaj je ponudba nesprejemljiva (v pomenu iz 22. točke 2. člena ZJNVETPS), ali pa kot pogoj, ki določa, kdaj je ponudba neprimerna (v pomenu iz 21. točke 2. člena ZJNVETPS), je obema opredelitvama skupno to, da je ponudba s tako slabostjo nepopolna in jo mora naročnik zato izločiti (prvi dostavek 84. člena ZJNVETPS). Uporabna vrednost postopka dopolnitve ponudb iz 82. člena ZJNVETPS je v primeru neprimernih in/ali nesprejemljivih ponudb tudi vprašljiva, saj je uporaba postopka dopolnitve ponudb v delih, ki se nanašajo na merila ali tehnične specifikacije, omejena ali celo nemogoča (drugi in tretji odstavek 82. člena ZJNVETPS).

Državna revizijska komisija še ugotavlja, da je v 1. točki pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) ključni element za ugotavljanje (ne)dovoljenih ravnanj kandidatov pri pripravi ponudb (glede obsega dela) njihova "študija uvajanja sistema in njena predstavitev", saj je naročnik konkretiziral tisto ravnanje vsakega kandidata, ki jim na enakih izhodiščih in znano vnaprej omogoča sodelovanje v postopku oddaje naročila. Poseganje v določbo razpisne dokumentacije šele po prejemu ponudb, bi predstavljalo nedopusten odklon, ker bi vplival na možnost kandidatov sodelovati v postopku oddaje naročila pod enakimi pogoji. Odklon od vnaprej določenih pravil postopka oddaje naročila bi predstavljal kršitev načela transparentnosti javnega naročanja (14. člen ZJNVETPS) in bi lahko posegalo v načelo enakopravne obravnave ponudnikov (15. člen ZJNVETPS).

Državna revizijska komisija tudi ugotavlja, da je treba 1. točko pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom), kot to izhaja iz napovednega stavka pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom), razložiti ob upoštevanju vzorca pogodbe (obrazec P-3). V 6. členu vzorca pogodbe (str. 3 obrazca P-3) je naročnik določil tabelo, v kateri je predstavil posamezne postavke iz obrazca Specifikacije (obrazec P-5) (prvi stolpec določa zaporedne številke, drugi stolpec pa ime postavke), količine (tretji stolpec) in enote (četrti stolpec). V petem, šestem, sedmem in osmem stolpcu je naročnik določil razdelke, v katere so kandidati morali vpisati cene in davek (cena na enoto brez DDV, cena brez DDV za celotno količino, vrednost DDV za celotno količino in cena z DDV za celotno količino). Naročnik je postavki "izdelava informacijskega sistema" določil količino "ena" (1) in enoto "komplet". Iz tabele v 6. členu vzorca pogodbe je razvidno, da so morali kandidati prikazati še cene za "redno vzdrževanje" (postavka 2), "izobraževanje" (postavka 3), "potrebne licence za predvideno štiriletno obdobje" (postavka 4), "priporočeno strojno opremo za predvideno štiriletno obdobje" (postavka 5) in "nadgradnje" (postavka 6).

Iz 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) v povezavi s 6. členom vzorca pogodbe (str. 3 obrazca P-3) je tako mogoče razbrati, da je odstopanje obsega dela mogoče razumeti glede del, ki so jih morali kandidati ovrednotiti v postavki 1 iz 6. člena vzorca pogodbe (str. 3 obrazca P-3). Vendar to ne daje še odgovora o tem, kako je treba ta del 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) razumeti v povezavi z določbo razpisne dokumentacije glede "študije uvajanja sistema in njene predstavitve". Naročnik je namreč med drugim v sedmem odstavku točke "Opredelitev postopka pogajanj" (1. Podatki o naročniku in postopku; str. 2 Navodil ponudnikom) navedel, da "opozarja, da naročnik Elektro Gorenjska d.d. ne bo pristopil k izvedbi naročila, zato je razpisna dokumentacija ustrezno spremenjena". Kandidati so pri pripravi študije razpolagali s podatkom, da je naročnikov, ki naročajo iskano rešitev, pet, nato (po že izdelani študiji) pa so izvedeli, da eden izmed teh naročnikov ne bo pristopil k izvedbi naročila, iz česar je mogoče razbrati, da je obseg dela po postavki "izdelava informacijskega sistema" 6. člena vzorca pogodbe (str. 3 obrazca P-3) drugačen od tistega obsega, na podlagi katerega so morali gospodarski subjekti izdelati študijo. Poleg tega je naročnik šele v postopku s pogajanji določil končne potrebe. V obrazcu Specifikacije (obrazec P-5) iz predhodne faze postopka oddaje naročila je naročnik med drugim navedel: "Naročniki imajo heterogene informacijske sisteme na različnih platformah. V okviru pogajanj bo določeno, kateri sistemi se bodo nadomestili z novim informacijskim sistemom in kakšen bo način migracije podatkov." (str. 1/2), iz obrazca Specifikacije (obrazec P-5) iz te faze postopka oddaje naročila pa med drugim npr. izhaja (str. 2/5): "Naročniki naročajo vse vmesnike iz drugega zavihka, kot to izhaja iz datoteke priloga1.xlsx. Cena izdelave sistema obsega tudi ceno izgradnje vmesnikov." in "Ponudba mora vsebovati centralizirano varianto strojne opreme, naročnik bo izbral ponudbo s centralizirano varianto strojne opreme."

Naročnik je po odpiranju končnih ponudb 20. 1. 2012 (gl. zapisnik o odpiranju ponudb z dne 20. 1. 2012) izbranega ponudnika z dopisom z dne 26. 1. 2012 pozval na pojasnilo ponudbe, pri čemer je določil, da mu mora izbrani ponudnik pisno v vložišče ali na elektronski naslov članice naročnikove komisije do 1. 2. 2012, do 13. ure, odgovoriti tudi na 4. vprašanje, ki se glasi:
"Iz obrazca P-3 Vzorec pogodbe izhaja, da je cena implementacije rešitve 2.156.902,43 EUR brez DDV. Iz predložene Excel tabele (vrstica 454 - Cena človek dan izdelave oziroma implementacije (za potrebe izračuna obsega dela posamezne funkcionalnosti)) izhaja, da je cena delovnega dneva ponudnika 768,00 EUR. V študiji je ponudnik predvidel obseg dela 4.720 človek dni. V točki 8.1 obrazca N-1 Navodila ponudnikom je naročnik navedel: '' Odstopanje obsega ponudnikovega dela do Â" 10 % (deset odstotkov) od obsega, katerega je ponudnik že predvidel s študijo uvajanja sistema in njeno predstavitvijo je dovoljeno. Ponudba, v kateri bo odstopanje obsega dela od v študiji uvajanja in njeni predstavitvi predvidenega višje od Â" 10 % (deset odstotkov) bo izločena kot nesprejemljiva.'' Prosimo vas za pojasnilo, kakšen je predviden obseg angažmaja v človek dnevih za navedeno postavko glede na določilo točke 8.1 iz obrazca N-1 Navodila ponudnikom ter kako ponudba ustreza zahtevam naročnika iz razpisne dokumentacije (upoštevaje zmanjšanje obsega dela za naročnika Elektro Gorenjska d.d.)."

Izbrani ponudnik je naročniku s pojasnilom z dne 1. 2. 2012 odgovoril po elektronski pošti, poslal pa mu ga je tudi po pošti. Naročnik je Državni revizijski komisiji na njen poziv št. 018-103/2012-3 z dne 4. 4. 2012 kot prilogo dopisu št. 01-BS/M-176/12 z dne 11. 4. 2012 predložil elektronska sporočila, ki jih je prejel od izbranega ponudnika. Iz odstopljene dokumentacije je razvidno, da je predstavnica izbranega ponudnika naročnikovi predstavnici 1. 2. 2012 poslala tri elektronska sporočila, in sicer najprej ob 11.40 (osnovno elektronsko sporočilo), nato pa še ob 11.42 (prva priloga) in 11.46 (druga priloga), kar pomeni več kot eno uro pred potekom roka za predložitev pojasnil. Iz elektronskih sporočil izhaja, da je izbrani ponudnik pojasnila 1. 2. 2012 naročnikovi predstavnici poslal pravočasno.

Po vpogledu v odgovor na 4. vprašanje Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik pojasnil, kako in zakaj je zadostil naročnikovi zahtevi iz 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom).

Naročnik je izbranega ponudnika z dopisom z dne 10. 2. 2012 znova pozval na pojasnilo ponudbe, pri čemer je določil, da mu mora izbrani ponudnik pisno v vložišče ali na elektronski naslov članice naročnikove komisije do 14. 2. 2012, do 14. ure, odgovoriti tudi na 3. vprašanje, ki se glasi:
"Glede na dejstvo, da se naročnikove zahteve glede implementacije sistema (različne nastavitve procesov pri posameznih elektrodistribucijskih podjetjih, posebna poročila in vmesniki za posamezna podjetja, uporaba določenih modulov samo za nekatera podjetja, neodvisnost posameznih podjetij z vidika prehoda in delovanja na novem sistemu, celovit sistem pooblastil za popolno avtonomnost podjetij po sistemu, ipd.) v ničemer niso spreminjale tekom celotnega naročila, glede obsega pa (prednostna izdelava ''Saldakontov kupcev'' v šestih mesecih, njihovo vzdrževanje do primopredaje celotnega sistema, vzdrževanje strojne opreme v enakem režimu kot informacijskega sistema, ipd.), vas prosimo za pojasnilo in utemeljitev zmanjšanja obsega potrebnega dela za implementacijo iz 4.056 človek/dni (vaše pojasnilo št. 4 z dne 1.2.2012 o oceni iz vaše študije uvajanja sistema) na 2.808 človek/dni (vaša ponudba z dne 20.1.2012), upoštevaje pri tem zmanjšanje obsega dela za naročnika Elektro Gorenjska d.d., ki ste ga v pojasnilu št. 4 z dne 1.2.2012 ocenili na 15 %."

Izbrani ponudnik je naročniku s pojasnilom z dne 14. 2. 2012 odgovoril po elektronski pošti, poslal pa mu ga je tudi po pošti. Naročnik je Državni revizijski komisiji na njen poziv št. 018-103/2012-3 z dne 4. 4. 2012 kot prilogo dopisu št. 01-BS/M-176/12 z dne 11. 4. 2012 predložil elektronsko sporočilo, ki ga je prejel od izbranega ponudnika. Iz odstopljene dokumentacije je razvidno, da je predstavnica izbranega ponudnika naročnikovi predstavnici 14. 2. 2012 poslala elektronsko sporočilo ob "1.09 PM", torej ob 13.09, kar pomeni slabo uro pred potekom roka za predložitev pojasnil. Iz elektronskega sporočila izhaja, da je izbrani ponudnik pojasnila 14. 2. 2012 naročnikovi predstavnici poslal pravočasno.

Po vpogledu v odgovor na 3. vprašanje Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik pojasnil, kako in zakaj je zadostil naročnikovi zahtevi iz 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom).

Državna revizijska komisija sicer pritrjuje vlagatelju, da je v dokumentu "Poročilo strokovne komisije - odločitev o izidu javnega naročila" z dne "1. 2. 2012" navedeno mnenje ("Mnenje predstavnikov Elektra Ljubljana in Elektra Primorska je, da meril za oceno ponudb iz razpisne dokumentacije ni možno uporabiti za ponudnika S&T niti na podlagi dveh sklopov pojasnil tega ponudnika (z dne 1.2.2012 in 14.2.2012) ter da ekonomsko najugodnejše ponudbe ponudnika S&T ni možno preizkusiti na podlagi meril za oceno ponudb iz razpisne dokumentacije.") (glede na vsebino tega mnenja, ki se sklicuje tudi na datum 14. 2. 2012, je mogoče zaključiti, da je datum tega poročila, tj. 1. 2. 2012, napačen), vendar to samo po sebi še ne pomeni, da je naročnikova odločitev o oddaji naročila "očitno nepravilna in nezakonita" (šesta zaporedna stran zahtevka za revizijo), saj je mogoče razbrati, da so tudi pri naročniku obstajale različne interpretacije prejetih pojasnil in njihove uporabljivosti. Naročnik je kljub navedenemu mnenju predstavnikov dveh naročnikov zavzel stališče, da je ponudba izbranega ponudnika popolna (dokument "Obvestilo o izidu javnega naročila" št. 01-SR/A-102-12 z dne 22. 2. 2012).

Skladno s 4. točko pod naslovom Ponudba (str. 3 Navodil ponudnikom) mora ponudba vsebovati "izpolnjen obrazec priloga 1 (priloga1.xlsx) v pisni obliki in v elektronski obliki na priloženem DVD ali CD mediju". Ta priloga je glede na 4. točko pod naslovom Razpisna dokumentacija (str. 3 Navodil ponudnikom) del obrazca P-5 "Specifikacije".

Po vpogledu v "prilogo 1 (priloga1.xlsx)" je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v vrstici 427 določil celico "Cena človek dan izdelave oziroma implementacije (za potrebe izračuna obsega dela posamezne funkcionalnosti):".

Po vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika je Državna revizijska komisija ugotovila, da je izbrani ponudnik za postavko 1 iz 6. člena vzorca pogodbe (str. 3 obrazca P-3) ponudil ceno 2.156.621,85 eurov brez DDV (enaka vrednost je razvidna iz lista "rekapitulacija" v "prilogi 1 (priloga1.xlsx)"). Iz izpolnjene "priloge 1 (priloga1.xlsx)" je razvidno, da "Cena človek dan izdelave oziroma implementacije (za potrebe izračuna obsega dela posamezne funkcionalnosti):" pri izbranemu ponudniku znaša 768 eurov brez DDV. Z izračunom [vrednost iz postavke 1 iz 6. člena vzorca pogodbe (str. 3 obrazca P-3) deljeno z vrednostjo iz celice "Cena človek dan izdelave oziroma implementacije (za potrebe izračuna obsega dela posamezne funkcionalnosti):" v "prilogi 1 (priloga1.xlsx)"] se pride do vrednosti (zaokroženo na dve decimalki) 2.808,10, ki je tudi vrednost, do katere je prišel naročnik, ko je izbranega ponudnika pozval na pojasnilo (dopis z dne 10. 2. 2012; naročnik je vrednost zaokrožil na celo število in navedel vrednost 2.808). Državna revizijska komisija ocenjuje, da dejstvo, da je naročnik izračunal vrednost 2.808 (dopis z dne 10. 2. 2012), kaže na to, katere podatke iz ponudbe je treba upoštevati pri izračunu. Vendar pa ta izračun pokaže, da uporaba formule na tak način upošteva le plačljive ure in ne tudi tistih ur, ki jih ponudnik(i) morebiti ponuja(jo) brezplačno.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da podatek 2.808 za več kot 10 % odstopa od podatka 4.056 (pa tudi 4.720), vendar pa to odstopanje samo po sebi še ne pomeni, da gre za takšno odstopanje, ki ga 1. točka pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom) sankcionira z izločitvijo ponudbe. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je ugotavljanje (ne)dopustnega odstopanja obsega dela odvisno od tega, katere vhodne podatke naj se uporabi pri izračunu in kako naj se jih upošteva, pa tudi katere podatke iz študije izvedljivosti, njene predstavitve in ponudbe naj se v resnici primerja. Primerjava neprimerljivih podatkov ali upoštevanje podatkov pri izračunu, ki jih ne bi bilo treba uporabiti, lahko privede do napačnih zaključkov oziroma izračunov. Glede na pojasnila izbranega ponudnika, v katera vlagatelj ni mogel vpogledati, bi se lahko izkazalo, da podatek 2.808 tudi ni tisti, ki bi ga primerjali s podatkom 4.056 (ki ga je izbrani ponudnik uporabil kot izhodiščni podatek za izračun).

Načelo transparentnosti javnega naročanja, kot je določeno v prvem odstavku 14. člena ZJNVETPS, zahteva, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku. V alinei a prvega odstavka 69. člena ZJNVETPS je določeno, da mora naročnik o vsakem naročilu hraniti podatke, na podlagi katerih lahko pozneje opravičuje svoje odločitve, ki jih je sprejel v zvezi z ugotavljanjem sposobnosti in izbiro gospodarskih subjektov ter oddajo naročil. Državna revizijska komisija ocenjuje, da naročnik v konkretnem primeru, glede na predloženo dokumentacijo, ni uspel izkazati, da je bila ponudba izbranega ponudnika izbrana na pregleden način, čemur do določene mere pritrjuje tudi mnenje, ki je zapisano v dokumentu "Poročilo strokovne komisije - odločitev o izidu javnega naročila" z dne "1. 2. 2012".

Po vpogledu v dokument "Poročilo strokovne komisije - odločitev o izidu javnega naročila" z dne "1. 2. 2012" je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik pri opisu ponudbe izbranega ponudnika zapisal: "Naročnik je dne 26.1.2012 ponudnika pozval na dodatna pojasnila. Ponudnik mu je dne 1.2.2012 posredoval dodatna pojasnila, iz katerih je razvidno, da je njegova ponudba skladna z zahtevami iz razpisne dokumentacije.", vendar iz slednjega ni mogoče ugotoviti npr. naročnikovega stališča do pojasnila z dne 14. 2. 2012 ali pa razloga, zakaj je primerjava ustrezna s podatkom 4.056, ne pa s prvotno zaprošenim podatkom 4.720.

Naročnik je, tudi na podlagi stališč izbranega ponudnika, na vpogledu 29. 2. 2012 vlagatelju zavrnil možnost vpogleda v pojasnili z dne 1. 2. 2012 in 14. 2. 2012 ter študijo v drugi fazi postopka oddaje naročila.

Iz dokumentacije je razvidno, da je naročnik zahteval pojasnila od izbranega ponudnika, da si razjasni, zakaj je prišlo do razlike med podatki, ki so relevantni po 1. točki pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom). Izbrani ponudnik je pojasnili podal, pri čemer je računsko predstavil, kako je treba upoštevati nekatere podatke. Državna revizijska komisija je vpogledala v priloge k pojasnilu z dne 1. 2. 2012. V prilogi 3 (predstavitev študije izvedljivosti) je obdobje za izvedbo del predstavljeno v mesecih (enako število v mesecih je razvidno iz terminskega plana študije izvedljivosti z dne 4. 4. 2011). Ob upoštevanju podatkov iz prilog 1 in 2, ki sta interna akta vodilnega partnerja, je glede na podatek iz predstavitve študije izvedljivosti o številu človek/mesec mogoče preračunati ta podatek v podatek 4.056 človek/dni (oziroma 4.056,25). Dejstvo, da je izbrani ponudnik upošteval podatke o številu človek/mesec, ne pa človek/dni, ne more biti razlog za izločitev ponudbe, če je te podatke mogoče preračunati. Iz pojasnil z dne 1. 2. 2012 in 14. 2. 2012 je mogoče do nekaterih rezultatov priti že neposredno na podlagi izračunov, do nekaterih pa je mogoče priti s sklepanjem glede na podane izračune. Vendar vse navedeno še ne odgovori na vprašanje, zakaj je naročnik upošteval te podatke glede na to, kako je izbranega ponudnika prvič zaprosil za pojasnilo. Ne nazadnje tudi izračuna, ki ga je pripravil izbrani ponudnik, naročnik ni dolžan brezpogojno sprejeti, še posebej, če bi se izkazalo, da gre za (naknadno) prilagajanje številk potrebam pridobitve naročila. V konkretnem primeru je zagotavljanje preverljivosti naročnikovih ravnanj vsaj pred Državno revizijsko komisijo toliko bolj pomembno, saj je naročnik varoval poslovne skrivnosti izbranega ponudnika in vlagatelj ni pridobil podatkov iz dokumentacije, ki je naročniku služila za zaključek, da je izbrani ponudnik predložil ponudbo, ki izpolnjuje zahteve iz 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom).

Državna revizijska komisija tudi upoštevajoč pojasnila, ki jih je izbrani ponudnik dal v izjasnitvi o zahtevku za revizijo (dopis z dne 13. 4. 2012), ugotavlja vsaj, da:
- pomen podatka "obseg dela 4.720 človek dni" ostaja nerazjasnjen (ni znano niti, ali je le naročnikova napaka),
- je izračun od vrednosti 4.056 prikazan na drugačen način kot v pojasnilu z dne 1. 2. 2012,
- je zmanjšanje obsega za naročnika Elektro Gorenjska, d. d., v pojasnilu z dne 1. 2. 2012 in v predrevizijskem postopku prikazano od različnih osnov,
- ni v celoti jasno, kako je naročnik upošteval pojasnila izbranega ponudnika glede vmesnikov,
in zato tudi ob zaključku, da je mogoča razlaga, da se primerjajo podatki za štiri naročnike in ne pet naročnikov ob spremembi decentraliziranega principa uvedbe v centralizirani sistem uvedbe, je preveritev Državne revizijske komisije, ali je naročnik pregledno in po predpisanem postopku izbral ponudbo izbranega ponudnika, lahko v tem trenutku le ugibanje.

Ker je Državna revizijska komisija morala ugotoviti, da na podlagi zbrane dokumentacije ni mogoče zaključiti, da je bil izbor ponudbe izbranega ponudnika pregleden, saj nekaterih ključnih elementov izbora ni mogoče preizkusiti, ampak je o njih mogoče le ugibati (zato je podana kršitev 8. člena ZJNVETPS), je, ne da bi obravnavala tudi vlagateljeve očitke o kršitvi 27. člena ZJNVETPS glede vpogleda, saj to ne bi vplivalo na končno odločitev, na podlagi druge alinee prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o oddaji naročila, kot izhaja iz dokumenta "Obvestilo o izidu javnega naročila" št. 01-SR/A-102-12 z dne 22. 2. 2012.

Skladno s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN daje Državna revizijska komisija naročniku napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen.

Z razveljavitvijo odločitve o oddaji naročila se postopek oddaje javnega naročila pri naročniku vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (gl. 7. točka 73. člena ZJNVETPS). Naročnik lahko razčisti sporne situacije, na katere je opozorila Državna revizijska komisija v tem sklepu, in mora postopek dokumentirati tako, da bo mogoče ugotavljati, ali je izbrani ponudnik kljub preračunavanju vrednosti iz človek/mesec v človek/dan in upoštevanju vhodnih podatkov glede na končni rezultat predstavljal ponudbo v njenih mejah, ne pa da jo je prilagajal, da bi zadostil naročnikovim zahtevam iz 1. točke pod naslovom 8. Ocenjevanje ponudb (str. 6 Navodil ponudnikom). Naročnik mora svoja ravnanja ustrezno dokumentirati, saj ga k temu zavezuje tudi dolžnost po hrambi podatkov, na podlagi katerih lahko pozneje opravičuje svoje odločitve, ki jih je sprejel v zvezi z ugotavljanjem sposobnosti in izbiro gospodarskih subjektov ter oddajo naročil (alinea a prvega odstavka 69. člena ZJNVETPS). Naročnik mora zagotoviti tako izčrpno in pregledno dokumentiranje izvedbe postopka oddaje naročila, da bo mogoče preveriti, da je objektivno pregledoval in ocenjeval ponudbe, kar je zlasti pomembno v primerih, ko je konkurenčnemu ponudniku (oziroma vlagatelju) vpogled v ponudbo izbranega ponudnika onemogočen, ker mora naročnik varovati poslovno skrivnost izbranega ponudnika. Naročnik mora pri svojih ravnanjih upoštevati, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (prvi odstavek 14. člena ZJNVETPS), zagotoviti pa mora tudi enakopravno obravnavo ponudnikov (15. člen ZJNVETPS). V primeru, če pa se naročnik odloči, da naročila ne bo oddal, mora prav tako ravnati v skladu z ZJNVETPS, zlasti pa upoštevati obveznosti iz 84. člena ZJNVETPS.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker je vlagatelj uspel z zahtevkom za revizijo, mu Državna revizijska komisija upoštevajoč prvi, drugi in tretji odstavek 70. člena ZPVPJN ter skladno z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009), s 13. členom Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008; v nadaljevanju: ZOdvT) in s 6. delom tarife po ZOdvT, ob upoštevanju okoliščin primera, kot potrebne priznava stroške takse v višini 10.000 eurov in stroške za nagrado za postopek pravnega varstva v višini 800 eurov, povečane za 20 % DDV, kar znese skupaj 960 eurov.

Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 10.960 eurov, v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, v primeru zamude pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki pričnejo teči naslednji dan po izteku paricijskega roka. Državna revizijska komisija ni priznala povračila priglašenih stroškov za odvetniško nagrado nad priznanimi, ker jih glede na okoliščine in obseg storitev ne ocenjuje za potrebne stroške (prim. tretji odstavek 70. člena ZRPJN). Državna revizijska komisija ni priznala postavke "materialni stroški" (ne priglašene v zahtevku za revizijo ne v vlogi z dne 30. 3. 2012), saj vlagatelj te postavke ni opredeljeno navedel, kot to določa peti odstavek 70. člen ZPVPJN. Zato je Državna revizijska komisija kot neutemeljeno zavrnila višjo stroškovno zahtevo od priznanih 10.960 eurov.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Državna revizijska komisija na podlagi prvega odstavka 41. člena ZPVPJN naročniku nalaga, da ji v dveh mesecih od prejema tega sklepa predloži odzivno poročilo o izvedbi postopka oddaje naročila. Poročilo mora skladno s tretjim odstavkom 41. člena ZPVPJN vsebovati: navedbo naročila, za katero je bil izveden revizijski postopek, navedbo odločitve Državne revizijske komisije, opis nepravilnosti, ki jih je ugotovila Državna revizijska komisija, opis napotkov, ki jih je Državna revizijska komisija dala, in opis načina odprave nepravilnosti.

Državna revizijska komisija ocenjuje, da je rok dveh mesecev za predložitev odzivnega poročila, upoštevaje vse okoliščine konkretnega primera, primeren in dovolj dolg.

Če bo Državna revizijska komisija ugotovila, da v odzivnem poročilu ni izkazana odprava nepravilnosti ali upoštevanje njenih napotkov ali ji naročnik odzivnega poročila ne bo predložil, bo začela postopek za ugotavljanje prekrška po uradni dolžnosti (četrti odstavek 41. člena ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 19. 6. 2012

Predsednica senata
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav
članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Elektro Maribor, d. d., Podjetje za distribucijo električne energije, Vetrinjska ulica 2, 2000 Maribor,
- Odvetniška pisarna Marovt in partnerji, d. o. o., Rozmanova ulica 12, 1001 Ljubljana,
- Avbreht, Zajc in partnerji, odvetniška družba, o. p., d. o. o., šestova ulica 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana,
- v arhiv, tu.