018-032/2012 Republika Slovenija, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve

Številka: 018-032/2012-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Sonje Drozdek šinko kot predsednice senata ter Miriam Ravnikar šurk in Vide Kostanjevec kot članic senata v postopku pravnega varstva pri oddaji naročila za "čiščenje poslovnih prostorov Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve na Kotnikovi 28 v Ljubljani v letu 2012" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Tevis - Agencija za kadre, Podjetje za tehnično vzdrževanje in kadrovske storitve ter usposabljanje in zaposlovanje invalidov, d. o. o., Kotnikova ulica 28, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova ulica 28, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), 6. 2. 2012

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je v postopku oddaje javnega naročila (objava 18. 11. 2011 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN13321/2011) z dokumentom "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. 4300-22/2011/18 z dne 7. 12. 2011 ponudnike obvestil, da je izbral ponudbo ponudnika EES sistemi, d. o. o., Ameriška ulica 8, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Po prejemu te odločitve je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo z dne 16. 12. 2011 in predlagal njeno razveljavitev. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik odločitve o oddaji naročila ni ustrezno obrazložil, saj so morale biti ponudbe vseh ponudnikov popolne, pravilne in primerne za obravnavo. Vlagatelj nadaljuje, da je cena iz ponudbe izbranega ponudnika dampinška in ni sprejemljiva. Vlagatelj zatrjuje, da izbrani ponudnik s ponujeno najnižjo ceno svojih storitev ne pokriva niti stroškov zajamčenih plač pet delavcev, ki delajo osem ur dnevno. Vlagatelj pojasnjuje, da veljavna plača delavca znaša 748,10 eurov (bruto I), z dodatnimi prispevki pa 868,54 eurov (bruto II), kar znaša skupno za pet delavcev 4.342,72 eurov. Vlagatelj nadaljuje, da izbrani ponudnik v svoji ceni dela pri normalnem poslovanju pri osem urni zaposlenosti pet delavk ne pokriva zajamčene plače bruto II ter niti stroškov prevoza in prehrane, ki so sestavni del plače delavca, zato njegova ponudba ne more biti sprejemljiva. Vlagatelj izpostavlja, da je ponudil ceno, ki pokriva zajamčene plače pet zaposlenih za osem ur dela dnevno, kot to zahteva 8. člen pogodbe. Vlagatelj nadaljuje, da je upošteval še minimalne zneske za prehrano, ni pa upošteval stroškov za prevoz, saj je vlagatelj invalidsko podjetje ter je pri izračunu stroškov in oblikovanju ponudbe treba upoštevati odstopljena sredstva, ki omogočajo, da delavcem zagotavljajo normalne delovne pogoje in kritje stroškov dela.

Naročnik je s sklepom št. 4300-22/2011/34 z dne 22. 12. 2011 zahtevek za revizijo zavrgel. Zoper ta sklep je vlagatelj vložil pritožbo z dne 29. 12. 2011, ki ji je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-006/2012-2 z dne 11. 1. 2012 ugodila, razveljavila sklep o zavrženju zahtevka za revizijo in naročnika napotila na odločanje po prvem odstavku 28. člena ZPVPJN.

Naročnik je s sklepom št. 4300-22/2011/54 z dne 23. 1. 2012 zahtevek za revizijo zavrnil in pojasnil, da je pri ocenjevanju ponudb upošteval drugi odstavek 41. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s spr.; v nadaljevanju: ZJN-2), ponudba izbranega ponudnika pa ni dampinška. Naročnik navaja, da je ponudba izbranega ponudnika le za 4.838,62 eurov cenejša od ponudbe drugouvrščenega ponudnika, vendar tudi primerjava vlagateljevega izračuna glede stroškov delavcev in ponudbene cene iz ponudbe izbranega ponudnika pokaže, da ponudbena cena pokrije ta znesek. Naročnik navaja, da tudi v primeru, če upošteva višino minimalne plače, določene v Zakonu o minimalni plači (Uradni list RS, št. 13/2010; v nadaljevanju: ZMinP), in ki od 1. 1. 2011 znaša 748,10 eurov bruto, letni znesek minimalne plače za plačilo pet delavk z osemurnim delovnikom znaša 44.886 eurov bruto, kar je manj od ponudbene vrednosti izbranega ponudnika za čiščenje prostorov v višini 52.332,24 eurov brez DDV. Naročnik poudarja, da lahko izbrani ponudnik dosega dobičke iz poslovanja na podlagi drugih pogodb in iz tega presežka izplačuje plače svojim zaposlenim, sicer pa je tudi izbrani ponudnik dolžan upoštevati ZMinP. Naročnik še navaja, da višine plače delavcev ni določil kot pogoj. Ponudba izbranega ponudnika pa tudi ni nesprejemljiva.

Državna revizijska komisija je 25. 1. 2012 od naročnika prejela zahtevek za revizijo in dokumentacijo, in sicer kot prilogo dopisu št. 4300-22/2011/55 z dne 4. 1. 2012.

Do sprejema odločitve o zahtevku za revizijo Državna revizijska komisija od vlagatelja ni prejela opredelitev do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo.

Državna revizijska komisija je v dokazne namene vpogledala v razpisno dokumentacijo, ponudbo izbranega ponudnika in odločitev o oddaji naročila. Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb in dokazov naročnika in vlagatelja je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik oddaja javno naročilo za obdobje enega leta, in sicer od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2012 (1. člen vzorca pogodbe; str. 40 razpisne dokumentacije), pri čemer predmet javnega naročila zajema takĂł čiščenje prostorov (4. člen vzorca pogodbe; str. 40-41 razpisne dokumentacije) kot dobavo sanitarno-higienskega materiala (5. člen vzorca pogodbe; str. 41 razpisne dokumentacije).

V drugi alinei 8. člena vzorca pogodbe (str. 42 razpisne dokumentacije) je naročnik določil: "Izvajalec se obvezuje, da bo zagotavljal najmanj vsakodnevno prisotnost 5 delavcev za 8 urni delavnik oziroma po potrebi ali na zahtevo naročnika zagotovil prisotnost več delavcev za izvajanje dnevnega čiščenja poslovnih prostorov." Iz citiranega besedila je razvidno, da je naročnik določil minimalno pogodbeno obveznost izvajalca glede števila delavcev pri izvedbi razpisanih storitev, ne pa tudi, kako naj izvajalec oblikuje plače in povrnitev stroškov iz delovnega razmerja delavcev, ki bodo izvajali razpisano storitev pri naročniku. Naročnik torej ni določil, da mora ponudnik v ponudbeno ceno vključiti plačo in stroške za minimalno pet delavcev, ki bodo za naročnika opravljali razpisano storitev osem ur dnevno. S tem so ponudniki dobili možnost, da plače in stroške delavcev, ki bodo izvajali razpisano storitev pri naročniku, oblikujejo upoštevajoč tudi prihodke iz drugih pogodbenih razmerij z drugimi (javnimi in nejavnimi) naročniki in ne le glede na prihodke iz izvajanja tega javnega naročila.

V "Razpisnem obrazcu št. 14" (str. 47-48 razpisne dokumentacije) je naročnik pripravil predračun, v njem pa so morali ponudniki predstaviti ponudbeno ceno za čiščenje prostorov (I. točka) in dobavo sanitarno-higienskega materiala (II. točka).

Kot merilo je naročnik določil najnižjo ceno (točka IV.1.1 obvestila o naročilu; III. točka, str. 12 razpisne dokumentacije).

Iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. 4300-22/2011/18 z dne 7. 12. 2011 je razvidno, da je naročnik izbral ponudbo izbranega ponudnika za skupno vrednost 57.364,56 eurov (brez DDV). Vlagateljeva ponudba je bila tretja najcenejša.

Državna revizijska komisija je vpogledala v ponudbo izbranega ponudnika in ugotovila, da je izbrani ponudnik izpolnil in potrdil (podpis in žig) "Razpisni obrazec št. 14", pri čemer je kot letno ponudbeno vrednost za čiščenje prostorov navedel znesek 52.332,24 eurov (brez DDV), za dobavo sanitarno-higienskega materiala pa 5.032,37 eurov (brez DDV).

Vlagatelj zlasti očita, da je naročnik izbral nesprejemljivo ponudbo z dampinškimi cenami.

Popolna ponudba je tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Popolnost ponudbe torej sestavlja pet elementov, ki morajo biti podani kumulativno. Če eden izmed teh elementov ni podan, ponudba ni popolna, zato jo mora naročnik izločiti (prvi odstavek 80. člena ZJN-2). Vendar pa mora naročnik pred izločitvijo katere izmed ponudb upoštevati še pravila o dopolnitvi ponudb iz 78. člena ZJN-2.

Nesprejemljiva ponudba je tista ponudba, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, ali ponudba, katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu (21. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2).

Vlagatelj zatrjuje, da je cena iz ponudbe izbranega ponudnika dampinška, s čimer dejansko zatrjuje, da je cena prenizka in ne previsoka. Zato je treba zaključiti, da vlagatelj ne zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika nesprejemljiva v pomenu iz 21. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2, temveč je mogoče njegove očitke razumeti v smeri, da smiselno zatrjuje, da je naročnik ravnal v nasprotju z 49. členom ZJN-2 ("neobičajno nizka ponudba"), ker bi moral upoštevati, da izbrani ponudnik ni spoštoval delovnopravne zakonodaje pri oblikovanju ponudbene cene (vlagatelj smiselno zatrjuje razloge, ki so navedeni v d alinei prvega odstavka 49. člena ZJN-2) in bi zato moral ponudbo izbranega ponudnika zavrniti. Vendar je tak očitek neutemeljen, saj ni šlo za položaj iz 49. člena ZJN-2. Naročnik namreč ponudbe izbranega ponudnika ni zavrnil, vlagatelj pa sicer tudi ni v položaju, za katerega je namenjen institut neobičajno nizke ponudbe. Naročnik je izbral ponudbo, ki je cenejša od vlagateljeve ponudbe, zato je očitno, da naročnik vlagateljeve ponudbe (ne glede na siceršnjo spornost obrazložitve) ni izločil, ker bi bila neobičajno nizka.

Institut neobičajno nizke ponudbe ureja 49. člen ZJN-2. Ta daje naročniku možnost zavrniti ponudbo, za katero oceni, da je neobičajno nizka, oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. ZJN-2 v teh primerih od naročnika zahteva, da pred zavrnitvijo takšne ponudbe od ponudnika pisno zahteva podatke o elementih ponudbe, ki so po njegovem mnenju pomembni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb, in od ponudnika zahteva, da jih vrednostno utemelji.

V zvezi z institutom neobičajno nizke ponudbe iz 49. člena ZJN-2 je Državna revizijska komisija že večkrat (npr. zadeve št. 018-005/2008, 018-209/2010, 018-330/2010) zapisala, da se 49. člena ZJN-2 nanaša (le) na tiste procesne položaje, v katerih želi naročnik ponudbo, ki vsebuje najnižjo ceno, zavrniti. Varstvo takšnih ponudnikov je uveljavljeno z vnaprejšnjim zagotovilom, da lahko dokažejo, da njihova ponudba kljub nizki ceni (še vedno) zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila. Določba 49. člena ZJN-2 je torej namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z najnižjo ceno in za katero je naročnik ocenil, da je "neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve" in jo zato želi zavrniti. V skladu z ZJN-2 ima naročnik pravico, da takšno ponudbo zavrne, vendar šele potem, ko se je z uporabo postopka, ki je predpisan v 49. členu ZJN-2, na podlagi naknadnih pojasnil prizadetega ponudnika (podrobnih podatkov o elementih ponudbe) prepričal, da je njegov sum o neobičajno nizki ponudbi utemeljen.

Državna revizijska komisija je že večkrat pojasnila (npr. zadeve št. 018-080/2010, 018-238/2011, 018-422/2011), da je odločitev o tem, ali bo naročnik pričel postopek ugotavljanja neobičajne nizke ponudbe, predmet njegove avtonomne presoje.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz naročnikove dokumentacije postopka oddaje javnega naročila ne izhaja naročnikova odločitev o tem, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka in da jo želi kot takšno zavrniti. Nasprotno. Iz naročnikove dokumentacije (odločitve o oddaji javnega naročila) je nedvomno razvidno, da želi naročnik ponudbo izbranega ponudnika sprejeti kot najugodnejšo ponudbo. Ocena o tem, da ponudba izbranega ponudnika ni neobičajno nizka, je naročnikova poslovna odločitev, ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje in takšne odločitve Državna revizijska komisija s svojo presojo ne more nadomestiti.

Ker vlagatelj ni uspel izkazati, da je naročnik kršil ZJN-2, ko je izbral ponudbo izbranega ponudnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ji ni treba obravnavati še očitkov v zvezi z obrazložitvijo odločitve o oddaji naročila (kar je treba šteti za očitek o kršitvi 79. člena ZJN-2), saj bi tudi pritrditev tem očitkom vlagatelju ne mogla izboljšati položaja v postopku oddaje javnega naročila. Bistveno v zadevi je namreč, da bi popolnost ponudbe izbranega ponudnika ne bila izpodbita. Glede na navedeno je Državna revizijska komisija skladno s prvo alineo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevek za revizijo zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 6. 2. 2012

Predsednica senata:
Sonja Drozdek šinko, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova ulica 28, 1000 Ljubljana,
- Tevis - Agencija za kadre, Podjetje za tehnično vzdrževanje in kadrovske storitve ter usposabljanje in zaposlovanje invalidov, d. o. o., Kotnikova ulica 28, 1000 Ljubljana,
- EES sistemi, d. o. o., Ameriška ulica 8, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana,
- v arhiv, tu.