018-296/2011 Dom starejših Logatec

Številka: 018-296/2011-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Vide Kostanjevec, kot predsednice senata ter Miriam Ravnikar šurk in mag. Nataše Jeršič, kot članic senata, v revizijskem postopku oddaje javnega naročila "Sukcesivna dobava materiala za potrebe zdravstveno negovalne enote Doma starejših Logatec", začetega na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Matjaža Kavnika s.p., Vosek 3E, Pernica, ki ga zastopa Odvetniška družba Križanec&Potočnik op., d.o.o., Dalmatinova 5, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper naročnika Dom starejših Logatec, Gubčeva 8a, 1370 Logatec (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 13.10.2011

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 10.08.2011 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je dne 11.08.2011 na Portalu javnih naročil, pod št. objave JN 9145/2011, objavil javno naročilo "Sukcesivna dobava materiala za potrebe zdravstveno negovalne enote Doma starejših Logatec".

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo (vloga, z dne 05.09.2011), v katerem predlaga, da se predmetno naročilo v celoti razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka po priloženem stroškovniku. Vlagatelj meni, da je naročnik neupravičeno združil predmet javnega naročila v celovit razpis, namesto da bi ga razdelil v sklope, kakor je to običajno za podobna javna naročila in kakor je bilo to običajno pri istem naročniku v preteklih letih. Iz objave naročila, iz točke 2 (predmet javnega naročila) Navodil ponudnikom za oddajo ponudbe in iz Ponudbenega predračuna izhaja, da naročnik oddaja celoten obseg materiala za potrebe zdravstvene nege in da morajo ponudniki ponuditi prav vse artikle iz predložene specifikacije. V obravnavanem primeru gre za standardno blago, ki je že prisotno na trgu, in vključuje različni potrošni sanitetni in medicinski material, rokavice, sredstva za dezinfekcijo obloge in sredstva za osebno nego. Vse navedeno kaže na raznovrstnost posameznih skupin artiklov znotraj razpisa, zato bi jih moral naročnik po vlagateljevem mnenju razdeliti na posamezne sklope tako, kot je to storil v prejšnjem razpisnem obdobju, ko je enak predmet oblikoval v sedem ločenih sklopov. Tudi Državna revizijska komisija je v svoji odločitvi 018-70/2009 zapisala, da je potrebno pri oblikovanju sklopov upoštevati običajno poslovno prakso pri naročniku. Na dolžnost formiranja sklopov kaže tudi dejstvo, da je naročnik predmet naročila v objavi opisal s pomočjo dveh različnih CPV kod. Po vlagateljevem mnenju je naročnik s celovitostjo naročila kršil načeli zagotavljanja konkurence in enakopravnosti ponudnikov iz 7. in 9. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2), saj lahko takšno celovito naročilo izvede le ponudnik S., ki je že na predhodnem razpisu edini oddal ponudbo za vseh sedem razpisanih sklopov. Naročnik je prekršil tudi 64. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08 in spremembe; v nadaljevanju: ZPOmK-1), ki prepoveduje omejevanje trga z oblastnimi akti ali dejanji, saj je razpisna dokumentacija akt, s katerim naročnik določa ponudnikom pravila ravnanja v zvezi z javnim naročilom. Naročnik je ravnal tudi v nasprotju z načelom gospodarnosti iz 6. člena ZJN-2, ki določa, da mora naročnik oblikovati razpisno dokumentacijo tako, da je mogoče ponudbo oddati po sklopih. Vlagatelj sicer razume naročnikovo željo po čim manjši stopnji birokracije, vendar pa cilj določb o oblikovanju sklopov ni v tem, da olajša delo naročnikov, temveč v tem, da se zagotovi gospodarnost porabe javnih sredstev. Če bi naročnik predmet naročila oblikoval po sklopih, bi lahko vlagatelj ponudil cenovno bolj konkurenčno ponudbo od predvidene ponudbe ponudnika S., ki lahko odda ponudbo za celoten sklop. Na navedeno kaže tudi cenovna primerjava s preteklim razpisom, na katerem je skupna vrednost ponudnika S. za vseh sedem sklopov znašala 39.899,96 EUR, medtem ko je skupna vrednost dejansko izbranih ponudb (različnih) ponudnikov za posamezni sklop znašala 33.587,49 EUR.

Naročnik je dne 05.09.2011 izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil. V obrazložitvi naročnik opozarja na različno dejansko stanje v zadevi 018-70/2009, na katero se sklicuje vlagatelj. Predmet naročila v takratni zadevi je bil namreč sestavljen iz 535 artiklov, kar je 5,7-krat več kot v tokratnem razpisu, zato je tudi razlika v ceni (primerjava celovitega javnega naročila in cen z delitvijo na sklope) več kot 4-krat večja. Poleg tega je od navedene zadeve preteklo več kot dve leti in predpostavka vlagatelja, da lahko ponudbo za celotno naročilo odda edino ponudnik S., ne drži več, saj je naročnik (v času dopustov) prejel več kot eno ponudbo, po dodatnem preverjanju pa še izjavo manjšega gospodarskega subjekta na trgu, da bi ponudbo lahko oddal. Glede vlagateljevih očitkov o domnevni kršitvi načela zagotavljanja konkurence in enakopravne obravnave ponudnikov naročnik navaja, da je preveril stanje na trgu in naredil celovito revizijo svojega poslovanja ter ugotovil, da je običajna praksa pri primerljivih naročnikih celovito javno naročilo (naročnik navaja sedem domov starejših v RS). Naročnik ne zanika, da je enako naročilo v preteklosti razdelil na sedem sklopov, vendar se je to izkazalo za negospodarno, saj to pomeni dvakrat tedensko sedem naročil, katera je treba spremljati. Poleg tega so se po naročnikovih izkušnjah prav manjši dobavitelji izkazali za neodzivne in nezanesljive. Celovito javno naročilo tudi sicer ne pomeni kršenja konkurence, saj lahko ob velikih količinah privede do ugodnejših nabavnih cen. Naročnik se zaveda stroškov logistike (tako na svoji strani kot na strani ponudnikov), zaveda se tudi, da strošek v končni fazi plača sam - preko višjih nabavnih cen ali preko obremenitve svojih zaposlenih. Na podlagi analize svojega poslovanja in predmeta naročila je prišel do zaključka, da je najbolj gospodarno, da izvedbo logistike in usklajevanja v čim večji meri prevali na ponudnike, saj sam nima ustreznih resursov. Naročnik je mnenja, da je naročilo skladno z načelom gospodarnosti in učinkovitosti ter zagotavljanja konkurence, saj je pri oblikovanju naročila upošteval količino in vrednost razpisanega blaga, običajno poslovno prakso primerljivih naročnikov, učinkovitost in gospodarnost svojega poslovanja, konkurenco na trgu, predvsem pa uravnoteženost med temeljnimi načeli ZJN-2. Naročnik je pred objavo preveril trg in naročilo oblikoval tako, da je zagotovljena gospodarnost in najširša konkurenca. Vsi artikli so opisani splošno in že sam vlagatelj ugotavlja, da jih lahko ponudi več veledrogeristov. Predpostavka vlagatelja, da lahko celovito naročilo izvede le en ponudnik, ne drži, saj je naročnik (v času dopustov) prejel ponudbi dveh ponudnikov. Več ponudb sta v primeru celovitega naročila prejela tudi Dom upokojencev Vrhnika (tri ponudbe) in Dom upokojencev Grmovje Žalec (dve ponudbi). Prav tako je naročnik od manjšega podjetja pridobil izjavo, da je sposobno zagotoviti predmet naročila v celoti. Nenazadnje je tudi vlagatelj registriran za ustrezne dejavnosti ter s tem pokriva celoten predmet naročila.

Naročnik je z dopisom št. 862/11HP, z dne 07.09.2011, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo, z dne 09.09.2011, vloženo na podlagi petega odstavka 29. člena ZPVPJN, opredelil do navedb naročnika. Vlagatelj trdi, da je ponudnik S. edini, ki lahko sam, brez povezovanja z drugimi uvozniki ali dobavitelji, zagotovi vse razpisane artikle. Med izvedenimi enotnimi naročili, ki jih navaja naročnik, je bil ponudnik S. izbran v šestih primerih, v enem (Sevnica) pa naročilo sploh ni bilo izvedeno enotno, kot to navaja naročnik, saj je bil tam vlagatelj izbrani dobavitelj rokavic za leto 2011. Tudi sicer dve ponudbi ne zadostujeta za to, da bi naročnik lahko trdil, da je preveril trg. V Sloveniji je najmanj 94 domov starejših občanov. Tudi če bi držala navedba, da je sedem od njih izvedlo celovito naročilo, to še ne pomeni, da je takšno naročanje postalo praksa.
Vlagatelj tudi navaja, da je ravnanje naročnika, s katerim je po preverjanju pridobil izjave več ponudnikov, pavšalno in neživljenjsko. Vlagatelj zatrjuje, da bi tudi sam dal zagotovilo, da lahko dobavi vse artikle, vendar pri tem ne bi mogel garantirati ugodne in gospodarne cene. Ne drži niti trditev naročnika, da je moral doslej dvakrat tedensko preverjati sedem naročil, saj je vlagateljeve izdelke v preteklosti naročal dvakrat mesečno. Podpis več pogodb v primerjavi z eno pogodbo ne pomeni stroška v višini nekaj tisoč evrov, kolikor bi naročnik privarčeval, če bi izvedel javno naročilo po sklopih. Naročnik je dolžan zagotoviti racionalen sistem naročanja in nima pravne podlage za to, da bi zaradi lastnih administrativnih ovir kupoval dražje blago.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 20.09.2011 odstopil Pripravljalno vlogo naročnika, v kateri ponavlja navedbe iz sklepa, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo.

Državna revizijska komisija je dne 11.10.2011 podaljšala rok za odločitev, o čemer je obvestila naročnika in vlagatelja.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu 39. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavani zadevi je med strankama sporno vprašanje, ali je naročnik s tem, ko je predmetno naročilo oblikoval kot enovito naročilo, ki zajema vse razpisane artikle v okviru enega samega predmeta javnega naročila, ravnal v nasprotju z zahtevami ZJN-2.

Res je namen zakona usmerjati naročnike, da predmet javnega naročanja oblikujejo v sklope v smislu 31. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 (ki pojasnjuje, da je "sklop" del javnega naročila, ki tvori zaključeno celoto in ga je mogoče oddati ločeno), vendar je pri tem potrebno poudariti, da je naročnik pri oblikovanju predmeta javnega naročanja avtonomen. Prepovedano je le oblikovanje naročila v vrednostno prenizke ali previsoke sklope z namenom, da se naročnik izogne predpisanim postopkom oddaje javnega naročila, oziroma želi s tem neupravičeno privilegirati velike ponudnike. Namen ZJN-2 namreč ni, da bi posegal v objektivno opravičljive poslovne odločitve naročnika, vendar pa je potrebno po drugi strani zakon interpretirati tudi v smislu omejitev in zahtev, ki izhajajo iz temeljnih načel javnega naročanja, to je v obravnavanem primeru načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (7. člen ZJN-2), načela enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) in načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Iz drugega odstavka 6. člena ZJN-2 izhaja, da mora naročnik javno naročilo oblikovati v sklope v primeru, če to dopušča narava predmeta javnega naročila in/ali v primeru, če delitev naročila v zaključene enote prispeva k večji gospodarnosti in učinkovitosti njegove izvedbe. Odločitev o tem, ali se bo posamezno javno naročilo oddalo po sklopih tako ni stvar povsem proste presoje naročnika, saj lahko naročnik od te zahteve odstopi le v primeru, ko okoliščine danega primera narekujejo zaključek, da narava predmeta konkretnega javnega naročila zahteva enovito naročilo in/ali oddajo predmeta kot celote opravičujejo razlogi gospodarnosti in učinkovitosti izvedbe javnega naročila.

Sicer pa je potrebno odločitev o tem, ali bi moralo biti javno naročilo razdeljeno na več sklopov, vedno presojati v luči okoliščin vsakega posameznega primera. Pri tem je potrebno upoštevati (v primeru javnega naročila, ki se nanaša na nakup blaga) tako samo količino razpisanega blaga, vsebinsko povezanost posameznih delov javnega naročila, konkurenco na trgu in običajno poslovno prakso pri naročanju razpisanega blaga oziroma razpisu posameznih enot. Čeprav lahko naročniki praviloma ravno iz razloga, ker predmet javnega naročila razdelijo na več zaokroženih enot na ta način pridobijo več ponudb (ki so posledično tudi cenovno ugodnejše), pa je potrebno po drugi strani tudi upoštevati, da lahko prav nabava večje količine različnega blaga od istega ponudnika privede do ugodnejših nabavnih cen blaga. Pri tem je pomembno, ali obstaja za nabavo večje količine različnega blaga na relevantnem trgu dovolj ponudnikov, pri čemer relevanten trg ne pomeni zgolj domačega (nacionalnega) trga.

V obravnavanem primeru gre za razpis blaga (blago za nego oskrbovancev v domu starejših), ki se ne proizvaja v skladu s specifičnimi potrebami naročnika, temveč gre za blago, ki je že prisotno na trgu in ga proizvajajo različni proizvajalci za potrebe širšega, vnaprej nedoločenega kroga potencialnih kupcev (tudi sicer so specifikacije razpisanega blaga zgolj splošne, zato lahko ponudniki pod istim razpisanim artiklom ponujajo proizvode različnih proizvajalcev). Navedeno med strankama v tem postopku ni sporno in ni predmet zahtevka za revizijo. V obravnavanem primeru med strankama tudi ni spora o možnosti delitve predmeta javnega naročila v dva ali več delov, ki tvorijo zaključeno celoto in jih je mogoče oddati ločeno (31. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Da narava predmeta naročila dopušča delitev v sklope, nenazadnje izhaja iz dejstva, da je naročnik enako naročilo doslej oddajal po sklopih (naročilo NMV654/2010, na katerega se sklicujeta obe stranki).

Pač pa se v konkretnem primeru stranki ne strinjata o tem, ali bi moral naročnik predmet javnega naročila razdeliti na več (sedem) samostojnih delov.

Naročnik je v obravnavanem primeru po mnenju Državne revizijske komisije dovolj prepričljivo pojasnil razloge za oddajo enovitega javnega naročila.

Naročnik je navedel, da je imel v preteklem javnem razpisu z enakim predmetom javno naročilo razdeljeno na 7 sklopov, vendar se je takšna delitev izkazala za negospodarno in neučinkovito. Kot je navedel naročnik, javno naročilo z ocenjeno vrednostjo 30.000,00 EUR letno, oddano sedmim različnim ponudnikom, v praksi pomeni sedem pogodb, ki jih je potrebno tedensko spremljati ter preverjati, kaj je posamezni dobavitelj dobavil in česa ne. Naročnik je tudi pojasnil, da iz razloga, ker nima informacijskega sistema, ki bi podpiral naročanje, vsa dela v zvezi s tem izvajajo njegove medicinske sestre bodisi po telefonu ali preko elektronske pošte, kar predstavlja velik logističen izziv in veliko časovno obremenitev, saj le s težavo sledijo vsem naročilom. Iz navedenega razloga ima njegov kader manj časa za delo z oskrbovanci, kar pa je njegova poglavitna dejavnost, zaradi česar je bil tudi ustanovljen.

Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom v tem, da se je javno naročilo, na katerega se sklicuje vlagatelj, nanašalo na petkrat več artiklov (preko 500 artiklov), v katere je bilo poleg medicinskega materiala in materiala za osebno nego (kar je predmet tudi v obravnavanem primeru) vključen tudi laboratorijski material, material za biokemijo ter zobozdravstveni material (v postopku, na katerega se sklicuje vlagatelj je bil naročnik zdravstveni dom). V postopku oddaje javnega naročila, na katerega se sklicuje vlagatelj, je bila posledično določena tudi višja ocenjena vrednost, ki je (pred dvema letoma) znašala 110.000,00 EUR (brez DDV) za eno leto, v obravnavanem primeru pa znaša ocenjena vrednost javnega naročila 120.000,00 EUR za obdobje štirih let oziroma 30.000,00 EUR za eno leto. Predmetni javni naročili se torej razlikujeta tako po vsebini, različen pa je tudi obseg oziroma število razpisanih vrst artiklov in posledično tudi vrednosti obeh javnih naročil (v obravnavanem primeru bo naročnik za predmetno javno naročilo v štirih letih namenil približno toliko sredstev kot jih je bilo namenjeno za takratno javno naročilo zgolj v enem letu).

Vse navedeno pomeni, da bi moral naročnik, v kolikor bi javno naročilo razdelil na 7 sklopov, potrebne (sukcesivne) dobave razpisanega blaga (oziroma dobave za 94 razpisanih artiklov) mesečno ali celo tedensko koordinirati s sedmimi različnimi ponudniki (npr. z vlagateljem zgolj za sedem artiklov oziroma za tri različne vrste rokavic - dve izmed zahtevanih vrst rokavic namreč naroča v treh različnih velikostih), in sicer za blago, katerega mesečna vrednost znaša komaj 2.500,00 EUR. Četudi bi moral naročnik (oziroma njegovo osebje) navedeno storiti (kot zatrjuje vlagatelj) le dvakrat mesečno, bi moral štirinajstkrat mesečno (oziroma v obravnavanem primeru, ko naročnik namera skleniti okvirni sporazum za obdobje štirih let, 168-krat na leto in 672-krat v obdobju štirih let) koordinirati nabave s sedmimi različnimi dobavitelji, z vsakim izmed njih za povprečno 13 artiklov, s povprečno vrednostjo posamezne pogodbe v višini dobrih 4.000,00 EUR.

Poleg tega je potrebno tudi upoštevati, da je naročnik tudi v obravnavanem primeru za vse razpisane artikle prejel dve ponudbi, iz odstopljene dokumentacije pa tudi izhaja, da mu je vse razpisane artikle sposoben ponuditi tudi tretji ponudnik (izpis elektronskega sporočila, z dne 02.09.2011). Naročnik je v dokumentacijo predložil tudi dva sklepa o oddaji javnih naročil v primerljivi vrednosti ter v primerljivih vsebinah in količinah, ki sta bila prav tako razpisana kot enoviti javni naročili (za Dom Nine Pokorn Grmovje, Žalec in za Dom upokojencev Vrhnika), iz katerih izhaja, da je (za celo večje število razpisanih artiklov) v prvem primeru pridobil dve popolni ponudbi, v drugem pa tri popolne ponudbe.

Dejstvo je, da naročnik logistične stroške v končni fazi plača sam - bodisi preko višjih nabavnih cen ali preko obremenitve svojega kadra. Državna revizijska komisija se tako strinja z vlagateljem v tem, da za manjše ponudnike, ki želijo ponuditi celovito javno naročilo (bodisi samostojno, preko različnih dobaviteljev in/ali proizvajalcev, bodisi v okviru skupne ponudbe s partnerji ali pa s pomočjo podizvajalcev - slednje jim je dopuščeno tudi v obravnavanem primeru), logistika in usklajevanje z več dobavitelji, predstavlja določen strošek, ki se lahko odraža tudi na ponujenih cenah proizvodov (ki jih potem plača naročnik). Vendar pa se je potrebno strinjati tudi z naročnikom, da bi v primeru, če bi bilo predmetno javno naročilo (katerega vrednost znaša 30.000,00 EUR na leto oziroma 2.500,00 na mesec) razdeljeno na sedem ločenih sklopov, vsaj takšni stroški iz naslova logistike oziroma spremljanja naročil znotraj posameznih sklopov nastali tudi njemu. Povedano drugače. Najširša konkurenca med ponudniki je zagotovljena v primeru, če vsak artikel predstavlja svoj sklop. Takšna razdelitev posameznega javnega naročila je s stališča ponudnikov tudi najbolj racionalna, saj bi ponudbo lahko oddali le za tiste artikle, ki jih imajo v svojem stalnem prodajnem programu, dogovarjanje s proizvajalci/distributerji pa jim ne bi povzročalo nobenih dodatnih stroškov. Naročnik bi imel v tem primeru sicer nizke nabavne cene za ponujene artikle, vendar pa visoke (skrite) stroške naročanja. Spoštovanje načela zagotavljanja konkurence torej ne pomeni (kot si to morda zmotno predstavlja vlagatelj), da je potrebno javno naročilo oblikovati tako, da lahko ponudbo brez najmanjšega napora oziroma povezovanja odda tudi najmanjši ponudnik na trgu. Iz navedenih razlogov je naročnikova odločitev o tem, da bo javno naročilo v konkretnem primeru razpisal kot celoto oziroma, da je izvedbo logistike in usklajevanja v največji možni meri prevalil na ponudnike, logična, razumna, sorazmerna in gospodarna.

V obravnavanem primeru je potrebno tudi upoštevati (kar že izhaja iz te obrazložitve), da lahko prav nabava celovitega javnega naročila od istega ponudnika privede tudi do ugodnejših cen blaga. Končna ponudbena cena takšnega ponudnika namreč ni le odraz nabavnih cen temveč tudi stroškov poslovanja ponudnika v celoti. Običajno imajo namreč večja podjetja zaradi optimiziranega in utečenega poslovanja nižje stroške poslovanja na prodano enoto. Nenazadnje pa vlagatelj priznava, da celoten nabor razpisanih artiklov lahko ponudi več veledrogeristov, poleg tega pa navaja, da je tudi sam sposoben ponuditi vse razpisane artikle.

Ob upoštevanju vsega navedenega, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povračilo stroškov, ki so mu nastali z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povračilo revizijskih stroškov.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, 13.10.2011

predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Dom starejših Logatec, Gubčeva 8a, 1370 Logatec
- Odvetniška družba Križanec&Potočnik op., d.o.o., Dalmatinova 5, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana