018-187/2011 Osnovno zdravstvo Gorenjske

Številka: 018-187/2011-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 s sprem., v nadaljevanju: ZRPJN), v senatu Miriam Ravnikar šurk kot predsednice senata ter mag. Maje Bilbija in Sonje Drozdek šinko kot članic senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Nakup, postavitev in vzdrževanje RTG aparata s pripadajočo digitalizacijo", začetega na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika INTEREXPORT mednarodna trgovina, d.o.o., Potok pri Komendi 12, Komenda, ki ga po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna Mužina in partnerji, d.o.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika OSNOVNO ZDRAVSTVO GORENJSKE, Gosposvetska ulica 9, Kranj (v nadaljevanju: naročnik), dne 12. 7. 2011

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, ki izhaja iz Odločitve o oddaji naročila, izdane dne 10. 5. 2011.

2. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške v višini 5.984,00 EUR, v roku 15 dni po vročitvi tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva poteka navedenega roka. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 1. 12. 2010, pod št. JN_034/2010, sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila "Nakup, postavitev in vzdrževanje RTG aparata s pripadajočo digitalizacijo". Obvestilo o javnem naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil, dne 1. 12. 2010, pod št. objave JN11627/2010, in v Uradnem glasilu EU, dne 2. 12. 2010, pod št. objave 2010/S 234-357753.

Naročnik je dne 10. 5. 2011 izdal Odločitev o oddaji naročila, s katero je ponudnike obvestil, da za predmetno javno naročilo izbere ponudnika MARK MEDICAL, d.o.o., Partizanska cesta 109, Sežana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z vlogo z dne 27. 5. 2011 pri naročniku vložil zahtevek za revizijo, s katerim primarno predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila, podrejeno pa celotno razveljavitev postopka oddaje javnega naročila.

Vlagatelj najprej zatrjuje razloge, zaradi katerih naj bi bila ponudba izbranega ponudnika nepopolna. Navaja, da je izbrani ponudnik v končni ponudbi v OBR-2 (Predračun), polje "IV.faza - vzdrževanje", podal ponudbo v višini 14.988,00 EUR, obrazcu pa priložil pojasnilo, kjer je navedel ceno za vzdrževanje sistema PACS (vzdrževanje sistema digitalizacije) v višini 13.788,00 EUR, ceno za vzdrževanje RTG aparata - samo preventiva v višini 1.200,00 EUR in ceno za polno vzdrževanje RTG aparata v višini 20.937,50 EUR. Izbrani ponudnik po mnenju vlagatelja v ponudbeni ceni za vzdrževanje RTG aparata ni upošteval cene za vzdrževanje RTG aparata, ki bi vključevala vso potrebno delo in delo, ki je potrebno za vzdrževanje na ključ ter vseh stroškov potovanja, dnevnic in morebitnih drugih stroškov, predvsem pa ne vključuje menjave detektorjev in RTG cevi. Navedena dela je izbrani ponudnik po prepričanju vlagatelja navedel v opciji polno vzdrževanje RTG aparata, vendar pa te opcije ni vključil v ponudbeno ceno, kljub izrecni zahtevi naročnika (28. člen vzorca pogodbe). Vlagatelj poudarja, da iz odločitve o oddaji naročila izhaja, da je naročnik ponudbo izbranega ponudnika izbral na podlagi priznanja 20-ih točk za "IV. faza vzdrževanja, zahtevano po JN", kjer je izbrani ponudnik navajal ceno 14.988,00 EUR, vlagatelj pa 44.900,00 EUR. Vlagatelj opozarja, da je naročnik v 28. členu vzorca pogodbe navedel, da vzdrževanje RTG aparata po tej pogodbi zajema naslednje vrste del, ki so vključene v ceno vzdrževalnine: preventivno kontrolo dvakrat letno (delo in material po navodilih proizvajalca), daljinski nadzor 24 ur na dan ob delavnikih, daljinski servis in inštalacije novih programskih rešitev proizvajalca, delo pri odpravi napak, ki so nastale pri normalni, pravilni uporabi sistema ter rezervni deli in material za odpravo napak, ki so nastale pri normalni, pravilni uporabi sistema. Vlagatelj navaja, da je naročnik v prvi zahtevi za pojasnila ponudnikoma, dne 18. 4. 2011, v opombi izrecno zapisal, da je ponudbena vrednost za vzdrževanje izračunana v skladu z razpisno dokumentacijo, kjer je zahtevano, da so v ceni vključena vsa servisna popravila ter vsi potrebni rezervni deli in material (vključno z RTG cevmi) za popravilo RTG aparata in sistema digitalizacije. Izbrani ponudnik je v pojasnilu potrdil predvidevanja vlagatelja glede nepopolnosti svoje ponudbe, pri čemer se je pri odgovoru na vprašanje, zakaj k ponudbeni ceni za vzdrževanje ni vključil menjave detektorjev in RTG cevi, skliceval na 33. člen pogodbe, v katerem je naročnik navedel, da bo izvajalec porabljeni material, rezervne dele in tehnični material zaračunal naročniku po ceniku proizvajalca, ki ga bo na poziv naročnika dostavil v pregled. Navedeno sklicevanje je po mnenju vlagatelja zmotno, saj je 33. člen vzorca pogodbe umeščen v poglavje "IV.2 Določbe, vezane na vzdrževanje RTG aparata na poziv", torej v vzdrževanje, ki se izvaja, kadar ni sklenjene vzdrževalne pogodbe in potem zanj velja cenik dela in rezervnih delov. Predmet ocenjevanja ponudb je bil le seštevek rednega vzdrževanja RTG aparata in rednega vzdrževanja sistema digitalizacije, ki pa je po trditvah vlagatelja moralo zajemati tudi ves potreben material in nadomestne dele ter seveda delo. Izbrani ponudnik je pojasnilu dodal tudi tabelo, kjer je pojasnil najprej ceno za redno vzdrževanje RTG aparata v višini 1.200,00 EUR (samo pregledi, brez dela in menjave RTG cevi ter detektorjev) ter ceno za vzdrževanje sistema digitalizacije v višini 12.798,00 EUR, nato ceno, ki jo je poimenoval "nadstandard" in ob tem navedel, da je to cena, priporočljiva s strani proizvajalca, za katero je zagotovljeno delovanje naprave v enem letu, in sicer za redno vzdrževanje RTG aparata v višini 20.937,50 EUR in za redno vzdrževanje sistema digitalizacije v višini 12.798,00 EUR, ter še ceno, za katero je navedel, da obsega minimalno vzdrževanje, ki pa je nepriporočljivo s strani proizvajalca in ne omogoča optimalnega delovanja naprave za redno vzdrževanje RTG aparata, v višini 1.200,00 EUR in redno vzdrževanje sistema digitalizacije v višini 1.200,00 EUR. Z navedenimi pojasnili je izbrani ponudnik po mnenju vlagatelja potrdil, da cena iz končne ponudbe ne zajema cene za menjavo RTG cevi in detektorjev, čeprav je to bilo izrecno zahtevano in sodi v redno vzdrževanje RTG aparata. Čeprav je izbrani ponudnik v pojasnilu navedel znesek 20.937,50 EUR, iz pojasnil ni bilo mogoče izračunati ponudbene cene za vzdrževanje, ki bi vključevala vse, kar je zahteval naročnik. Vlagatelj zaključuje, da je iz navedenih razlogov izbrani ponudnik podal nepopolno ponudbo, saj je ponudil nekaj drugega, oziroma bistveno manj od zahtevanega. Naročnik pa je namesto tega ponudbe ocenjeval v nasprotju z lastnimi zahtevami iz razpisa in kljub neizpolnjevanju zahtev iz razpisa s strani izbranega ponudnika slednjemu priznal pri postavki vzdrževanje 20 točk, vlagatelju pa le 6,68 točke. Vlagatelj poudarja, da je naročnik kršil temeljno načelo enakopravne obravnave ponudnikov in določbo drugega odstavka 27. člena ZJN-2, saj je primerjal ponudbi, ki sta neprimerljivi. Medtem ko je vlagatelj pri vzdrževanju RTG aparata upošteval vsa servisna popravila ter vse potrebne rezervne dele in material, vključno z RTG cevmi, je izbrani ponudnik iz svoje cene, ki je zato trikrat nižja od vlagateljeve, izključil strošek dela, menjavo RTG cevi in menjavo detektorjev. Kolikor bi naročnik želel primerjati obe ponudbi na enakih osnovah, bi moral pri izbranem ponudniku upoštevati ceno 33.753,50 EUR, s tem pa bi njegova ponudba bila manj ugodna od vlagateljeve.

Vlagatelj v nadaljevanju zatrjuje nezakonito ocenjevanje naročnika, pri čemer izhaja iz dejstev, ki jih je navajal že v okviru zatrjevanih kršitev v zvezi z domnevno nepopolnostjo ponudbe izbranega ponudnika. Dodaja pa še, da je naročnik med seboj primerjal in v okviru meril ocenjeval ceno vlagatelja za celotno vzdrževanje, vključno z delom in vsemi nadomestnimi deli v višini 44.900,00 EUR, s ceno izbranega ponudnika za vzdrževanje, ki dela in nadomestnih delov ni vključevala, v višini 14.988,00 EUR ter ceno vlagatelja za minimalno vzdrževanje, ki je vsebovala stroške dela in potne stroške, s ceno izbranega ponudnika, za katero sploh ni jasno, kaj vključuje. Naročnik bi po mnenju vlagatelja moral upoštevati bodisi ponudbeno ceno vlagatelja v višini 44.900,00 EUR, na strani izbranega ponudnika pa ceno 34.735,50 EUR bodisi ocenjevanje, priporočeno s strani proizvajalca, ki znaša v ponudbi vlagatelja 43.760,00 EUR, v ponudbi izbranega ponudnika pa 33.735,50 EUR. Vlagatelj bi ob takšnem ocenjevanju prejel večje število skupnih točk in bi njegova ponudba bila ugodnejša od ponudbe izbranega ponudnika.

Vlagatelj opozarja tudi na nezakonitost izvedenega postopka konkurenčnega dialoga, ki ga je izvajal naročnik za oddajo konkretnega naročila. Navaja, da naj bi naročnik vodil konkurenčni dialog tudi po tem, ko so ponudniki predložili končne ponudbe. Naročnik je oba ponudnika pozval k razjasnitvi ponudbenih vrednosti, in sicer tako, da je zahteval, da oba ponudnika odštejeta od ponudbene vrednosti strošek vzdrževanja povezave s hišnim informacijskim sistemom, nadalje pa je zahteval razčlenitev vrednosti vzdrževanja ter dodaten opis vzdrževanja. Naročnik bi sicer po mnenju vlagatelja lahko zahteval razjasnitev ponudbe, vendar pa ta ne sme vključevati sprememb osnovnih elementov iz ponudbe ali iz povabila k oddaji ponudbe, ki bi lahko imele za posledico izkrivljanje konkurence ali diskriminacijski učinek. Po pridobljenih razjasnitvah se je naročnik arbitrarno odločil, da je najugodnejša kombinacija lastnosti v ponudbi izbranega ponudnika. Vlagatelj naročniku očita, da ni jasno, zakaj naročnik ni opravil ocenjevanja v delu vzdrževanja tako, da bi izbral postavko "priporočeno s strani proizvajalca", saj bi vlagatelj v tem primeru namesto 6,68 točk prejel 15,41 točk, s tem pa bi njegova ponudba bila ugodnejša od ponudbe izbranega ponudnika. Vlagatelj tudi opozarja, da iz odločitve o oddaji naročila ni razvidno, za kateri predmet oziroma kombinacijo naročila je naročnik oddal naročilo, ali za kombinacijo A+B (ki vključuje vzdrževanje, zahtevano po JN), ali kombinacijo A+C (ki vključuje vzdrževanje minimalno). Naročnik po mnenju vlagatelja ni imel podlage, da bi v fazi ocenjevanja ponudb določal dodatna merila, kar še pritrjuje očitkom o neenakopravnem obravnavanju ponudnikov.

Naročnik je dne 13. 6. 2011, pod št. Jn_034/2010_re, izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil.

Naročnik v obrazložitvi sklepa povzema dogodke, kot so si sledili v postopku oddaje javnega naročila in pri tem pojasni, da je po prejemu ponudb ugotovil, da sta bili obe ponudbi formalno pravilni. Oba ponudnika sta vpisala ponudbene cene v OBR-2, predložila sta tehnične opise RTG aparata, opis opcij in ostalo potrebno gradivo. Izbrani ponudnik je priložil tudi različne opcije stroška vzdrževanja z opisom vzdrževanja, medtem ko vlagatelj ni navedel, kaj vzdrževanje obsega. Izbrani ponudnik je priložil podpisan vzorec pogodbe, vlagatelj je v vzorec pogodbe vpisal vrednosti iz ponudbenega obrazca. Naročnik je nato pristopil k ocenjevanju ponudb, ki se je ustavilo pri izvedbeni fazi IV (vzdrževanje). Naročnik je namreč zahteval strošek vzdrževanja za 5 let, iz vpisa podatkov v pogodbo pa je pri vlagatelju jasno izhajalo dejstvo, da je ponudbena vrednost 44.900,00 EUR za eno leto. Naročnik bi v tej fazi lahko samo točkoval po merilih, vendar se je odločil, da bo preveril ponudbene vrednosti obeh ponudnikov. Dne 18. 4. 2011 je zato obema ponudnikoma poslal dopis, da samo obkrožita DA, če je ponujeni strošek vzdrževanja za pet let, ali NE, če je to strošek vzdrževanja za eno leto. Vlagatelj je v odgovoru obkrožil NE in dodal opombo, v katero je zapisal, da je ponudbena vrednost izračunana v skladu z razpisno dokumentacijo, kjer je zahtevano, da so v ceni vključena vsa servisna popravila RTG aparata in sistema digitalizacije. Opombo je vlagatelj vrinil v elektronsko prejeti dokument pred podpisom naročnikove odgovorne osebe, na kar naročnik ni bil pozoren. Naročnik je po pridobljenih pojasnilih ugotovil, da sta oba ponudnika ponudila ceno vzdrževanja za eno leto, obenem pa, da sta si ponudnika zelo različno razložila zahtevo naročnika, da v ponudbeni obrazec vpišeta strošek vzdrževanja RTG aparata in celotnega sistema digitalizacije za obdobje 5 let. V izogib možnim zapletom, zaradi napačnega tolmačenja zahtev naročnika, je naročnik dne 28. 4. 2011 izdelal ponovno vabilo na pogajanja po oddaji končnih ponudb in ponovno pozval ponudnika, da še enkrat pojasnita ponudbene vrednosti za vzdrževanje RTG aparata. V tem času je naročnik tudi preveril, kakšne ponudbene vrednosti je ponudnikoma izdelal skrbnik sistema HIS in dobil zagotovilo, da je skrbnik obema izstavil enak predračun. Vlagatelj je v pojasnilu z dne 4. 5. 2011 podal drugačne ponudbene cene, zaradi česar ga je naročnik dne 5. 5. 2011 še enkrat pozval, da razjasni ponudbo. Vlagatelj je dne 9. 5. 2011 podal razjasnitev, v kateri je potrdil prvotno ponujeno vrednost vzdrževanja ter dodatno, na željo naročnika, podal še vrednost minimalnega vzdrževanja. Naročnik navaja, da je v celotnem postopku razjasnjevanja ponudb pazil na enakopravno obravnavo ponudnikov, ju vedno opozarjal, da lahko pojasnjujeta ponudbe, ne smeta pa spreminjati ponudbenih vrednosti. Po mnenju naročnika zakonodaja ne preprečuje, da naročnik v času po oddaji ponudb ne bi smel s ponudniki voditi dialoga v smislu pojasnjevanja ponudbe. Naročnik dalje poudarja, da nikjer v razpisni dokumentaciji ni postavil pogoja, da naj vzdrževanje vključuje tudi RTG cev in detektor, ampak je zahteval le vzdrževanje RTG aparata in celotnega sistema digitalizacije za 5 let, pri čemer navedeno obdobje prične teči z dnem, ko preneha garancijska doba. Naročnik je v 28. členu vzorca pogodbe navedel tudi rezervne dele in material za odpravo napak, ki so nastale pri normalni, pravilni uporabi sistema, kar se nanaša na točko IV. redno vzdrževanje RTG aparata, vendar pa si naročnik ne predstavlja, da bi nov, tehnološko napreden aparat, ob normalni obremenitvi, potreboval že v prvih petih letih rabe tako velike stroške popravil, kot je menjava detektorja in RTG cevi, saj gre za vitalne dele aparata, ki se jih menja po deset ali več letih rabe. Ponudnik bi po mnenju naročnika lahko postavil naročniku zahtevo po dodatnem pojasnilu, če je imel ob pripravi ponudbe dilemo glede obsega pričakovanih stroškov vzdrževanja. Naročnik pa je izvedel pojasnjevanje ponudb in s tem pričel do enoličnega pojasnila o obsegu vzdrževanja za ponujeno vrednost.

Naročnik dalje v zvezi z ocenjevanjem ponudb ponovno poudari, da je v razpisno dokumentacijo zapisal zahtevo po vzdrževanju RTG aparata in celotnega sistema digitalizacije za obdobje 5 let in da je vlagatelj imel možnost, da svojo ponudbo pojasni drugače, še posebej ob predpostavki, da se je z merili seznanil z razpisno dokumentacijo, s ponujenimi vrednostmi pa preko zapisnika o odpiranju ponudb. Naročnik je uporabil merilo na način, ki ga je opredelil v razpisni dokumentaciji in na ponudbenih vrednostih.

Naročnik zavrača tudi očitke v zvezi z nezakonitostjo postopka izvajanja konkurenčnega dialoga. Navaja, da je izvajal dialog med vsemi prijavljenimi kandidati, transparentno in enakopravno, razpisno dokumentacijo pa je oblikoval za oddajo končnih ponudb, kjer je točno opredelil merila za izbiro. Po prejemu ponudb naročnik ni določil dodatnih pogojev in zahtev, ampak je z obema ponudnikoma vodil zgolj razjasnitev v smislu sedmega odstavka 27. člena ZJN-2. Glede izbranega predmeta naročila naročnik pojasni, da je izvedel ocenjevanje s kombinacijo A+B in A+C ter skladno s tem v celoti sledil razpisnim pogojem. Naročnik še opozarja, da je strošek vzdrževanja v višini 44.900,00 EUR na letnem nivoju tako visoka vrednost, ki je za naročnika neekonomična, nesprejemljiva in nerazumljiva in znaša v petih letih toliko, kot znaša nakup novega RTG aparata. Prav zaradi izvedene kalkulacije stroška vzdrževanja vlagatelja je naročnik v odločitev dodal še kombinacijo A+C, kjer je od obeh ponudnikov pridobil podatek o minimalnem strošku vzdrževanja. Ne glede na to je izbrani ponudnik po obeh kombinacijah prejel večje število točk od vlagatelja.

Vlagatelj je z vlogo z dne 17. 6. 2011 naročnika obvestil o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo. V vlogi je podal tudi svoja stališča do posameznih naročnikovih navedb iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo.

Naročnik je z vlogo z dne 22. 6. 2011 Državni revizijski komisijo odstopil dokumentacijo v postopku oddaje in revizije predmetnega javnega naročila, v katero je kot dokaz vpogledala Državna revizijska komisija pri odločanju o zahtevku za revizijo.

Na podlagi tako izvedenega dokaznega postopka je Državna revizijska komisija kot nesporno med strankama ugotovila, da je naročnik predmetno javno naročilo izvajal po postopku konkurenčnega dialoga, v katerem je prejel dve končni ponudbi, kar izhaja iz Zapisnika o odpiranju ponudb z dne 18. 4. 2011. Iz Odločitve o oddaji naročila z dne 10. 5. 2011 izhaja, da je naročnik po opravljenem ocenjevanju ponudb izbral ponudbo izbranega ponudnika, ki naj bi prejela, po merilih iz razpisne dokumentacije, večje število točk od ponudbe vlagatelja. Iz odločitve ne izhaja, da bi naročnik katero od ponudb ocenil (izločil) kot nepopolno, tudi sicer iz naročnikovih navedb v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo izhaja, da je naročnik obe ponudbi ocenil kot popolni.

Med strankama je najprej sporno vprašanje, ali je naročnik ravnal skladno z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem., v nadaljevanju: ZJN-2) in določili razpisne dokumentacije, s tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika ocenil kot popolno. Vlagatelj zatrjevano kršitev utemeljuje z dejstvom, da izbrani ponudnik v okviru ponujene cene za redno vzdrževanje RTG aparata naj ne bi ponudil vsega potrebnega dela in stroškov, predvsem menjave detektorjev in RTG cevi, oziroma naj bi navedena dela podal zgolj v opciji, ne pa v ponudbeni ceni, katero je naročnik upošteval pri ocenjevanju ponudb.

Skladno s tretjim odstavkom 41. člena ZJN-2 naročnik v konkurenčnem dialogu odda javno naročilo potem, ko a) preveri, ali so predložene ponudbe popolne in b) razvrsti popolne ponudbe glede na merila. Popolna ponudba je skladno s 16. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Neprimerna ponudba pa je ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika iz razpisne dokumentacije (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Konkurenčni dialog je skladno s 27. členom ZJN-2 postopek, ki se lahko uporablja, kadar uporaba odprtega postopka ali postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, zaradi zahtevnosti javnega naročila ni mogoča, in pod pogojem, da je merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika ekonomsko najugodnejša ponudba. Po zaključku dialoga naročnik o tem obvesti udeležence in jih pozove k predložitvi končne ponudbe, na podlagi sprejetih rešitev iz zaključenega dialoga, ponudbe pa morajo izpolnjevati vse zahteve iz razpisne dokumentacije (šesti odstavek 27. člena ZJN-2).

Državna revizijska komisija iz odstopljene spisovne dokumentacije ugotavlja naslednje dejansko stanje:

Razpisna dokumentacije za predložitev končnih ponudb je v točki III. Oddaja končnih ponudb (stran 1) določala, da naj ponudbe temeljijo na naboru minimalnih tehničnih zahtev, podanih v tej razpisni dokumentaciji in da mora ponudnik za veljavnost ponudbe predložiti OBR-1 (Podatki o ponudniku), OBR-2 (Predračun), OBR-3 (Tehnične specifikacije) in OBR-4 (Pogodba, ki naj bo podpisana ali parafirana). V OBR-2 (Predračun) je naročnik določil tabelo z naslednjimi postavkami: I. faza (gradbeno inštalacijska dela), II. faza (nakup RTG aparata z vgradnjo), III. faza (digitalizacija, postavitev informacijskega sistema in integracija s hišnim informacijskim sistemom) ter IV. faza (vzdrževanje), v katere so morali ponudniki vpisati ponujene vrednosti. Pod tabelo je naročnik zapisal, da predmet javnega naročila obsega med drugim vzdrževanje RTG aparata in celotnega sistema digitalizacije za obdobje 5 let, pri čemer obdobje prične teči z dnem, ko preneha garancijska doba. Kaj naj bi zajemala izvedbena faza vzdrževanja (IV. postavka), je naročnik opredelil v OBR-4 (Pogodba - vzorec), v določbah od 27. do 39. člena, v okviru katerih je zapisal zahteve za: 1. redno vzdrževanje RTG aparata, 2. določbe, vezane na vzdrževanje RTG aparata na poziv in 3. določbe, vezane na redno vzdrževanje sistema digitalizacije. V okviru rednega vzdrževanja RTG aparata (določbe od 27. do 31. člena) je naročnik zapisal, da je v ceno rednega vzdrževanja vštet strošek vseh v 20. členu (op. Državne revizijske komisije: verjetno mišljen 28. člen) te pogodbe navedenih del, kot tudi 2 x letni obisk serviserja na lokaciji naročnika, zamuda časa na poti in kilometrina (27. člen). V 28. členu je navedeno, da vzdrževanje sistema po tej pogodbi zajema naslednje vrste del, ki so vključene v ceno vzdrževalnine: 1. preventivno kontrolo 2 x letno (delo in material po navodilih proizvajalca), daljinski nadzor 24 ur na dan, ob delavnikih, daljinski servis, inštalacije novih programskih rešitev proizvajalca, 3. delo pri odpravi napak, ki so nastale pri normalni, pravilni uporabi sistema in 4. rezervni deli in material za odpravo napak, ki so nastale pri normalni, pravilni uporabi sistema. V Prilogi 5 (vzdrževanje) je naročnik pozval ponudnike, da natančno preberejo vzorec pogodbe in podajo predloge vzdrževanja, tako za RTG aparat kot digitalizacijo, ki so lahko drugačni od opisanega v vzorcu pogodbe, pri čemer naj bodo ponudbe vzdrževanja optimalne, glede na obseg in dinamiko dela RTG aparata. Ponudniki naj podajo točen opis vzdrževanja.

Izbrani ponudnik je v ponudbi z dne 8. 4. 2011 priložil izpolnjen OBR-2 (Predračun) s ponudbenimi vrednostmi, pri čemer je za IV. postavko (vzdrževanje) podal ceno v višini 14.988,00 EUR ter zraven zapisal: "glej list na naslednji strani, kjer so navedene različne opcije vzdrževanja". Na naslednji strani je izbrani ponudnik podal razčlenitev ponudbene cene za vzdrževanje PACS (polno vzdrževanje) v znesku 13.788,00 EUR, dve različni opciji za vzdrževanje RTG aparata: opcija 1 (1.200,00 EUR): samo preventiva, ki zajema: nadgradnjo programske opreme v okviru iste verzije, svetovanje uporabe sistema, redno kontrolo delovanja sistema, letno čiščenje sistema in računalniških komponent, redno dosegljivost v primeru okvar, zagotavljanje servisa za vse komponente in zagotavljanje rezervnih delov in opcija 2 (20.937,50 EUR), polno vzdrževanje, ki obsega: preventivno vzdrževanje, vse dele in dela, ki so potrebna za vzdrževanje na klic, zajeta sta tudi menjava detektorjev in RTG cevi, če napaka nastopi pri normalnem delovanju in vsi stroški potovanja, dnevnic in morebitni drugi stroški.

Vlagatelj je v ponudbi z dne 15. 4. 2011 predložil izpolnjen OBR-2 (Predračun) in za postavko IV. vzdrževanje vpisal ceno 44.900,00 EUR.

Naročnik je izbranega ponudnika in vlagatelja z dopisom z dne 18. 4. 2011 pozval k pojasnilu, ali ponudbeni znesek za vzdrževanje predstavlja strošek enega ali petih let. Oba ponudnika sta z dopisom (datiranim dne 18. 4. 2011) podala pojasnilo, da gre za strošek enega leta. V dopisu vlagatelja je na koncu navedena še opomba, da je ponudbena vrednost za vzdrževanje izračunana v skladu z razpisno dokumentacijo, kjer je zahtevano, da so v ceni vključena vsa servisna popravila ter vsi potrebni rezervni deli in material (vključno z RTG cevmi) za popravilo RTG aparata in sistema digitalizacije.

Naročnik je oba ponudnika z dopisom z dne 28. 4. 2011 ponovno pozval, da končno ponudbo razjasnita in podrobno obrazložita postavko IV. vzdrževanje, na tak način, da se ponudbena vrednost ne bo bistveno spremenila, lahko pa se razčleni glede na postavljene opredelitve naročnika. Naročnik je v pozivu, pod točko 2. Redno vzdrževanje RTG aparata, navedel, da proizvajalec predpiše postopke, vezane na redno vzdrževanje aparata, kar po presoji naročnika pomeni vsa redna vzdrževalna dela, z namenom, da se ohrani in vzdržuje delovna kondicija RTG aparata, predvidoma najmanj: 1. mehanski pregled stanja v celoti, podrobni pregled bolj obremenjenih sklopov (ležaji, motorji, drsne površine, â??), 2. pri elektroniki je verjetno predvideno čiščenje filtrov pri hlajenju (zračenju), občasno tudi menjava, preverjanje nivoja tekočine in menjava po določeni dobi za tiste dele aparata, ki se hladijo ali potrebujejo za normalno delo določene tekočine (voda, olje itd.), 3. čiščenje hladilnih sistemov (ventilatorji in filtri) pri prenosnih detektorjih ali pri drugih delih aparata in 4. itd. Naročnik je še dodal, da meni, da je redno vzdrževanje podrobno opisano s strani proizvajalca, kar mora ponudnik dosledno upoštevati, ne glede na to, ali je naročnik vse potrebne korake servisa predstavil v razpisni in tej dokumentaciji (naročnik v času priprave teh pogojev ne ve, kateri proizvajalec bo izbran, zato je s strani ponudnikov diskriminatorna zahteva, da natančno opiše postopke rednega vzdrževanja stroja). Naročnik je v pogodbi zapisal splošne zahteve, ki si jih želi in prepustil podrobnosti predpisanim postopkom, ki jih določa proizvajalec, ponudnika pa poziva, da navede točen opis vzdrževalnih del, ki jih predpisuje proizvajalec in doda interval obiskov ter ceno enega obiska brez DDV. Naročnik je predvidel, da ponudnik vpiše pod točko 2 ceno rednega vzdrževanja RTG aparata za eno leto in pet let, ki zajema vse navedene postavke ter opredelitve iz vzorca pogodbe, vezane na zahtevo naročnika po pokrivanju vseh stroškov teh obiskov in predpisanih postopkih proizvajalca. Naročnik je še zapisal, da seštevek vrednosti pod točko 2 (cena rednega vzdrževanja RTG aparata) in točko 4 (redno vzdrževanje sistema digitalizacije) zajema ponudbeno vrednost IV. vzdrževanje.

Izbrani ponudnik je z dopisom (datiranim dne 28. 4. 2011) podal podatke za ceno rednega vzdrževanja RTG aparata, in sicer 1.200,00 EUR letno (6.000,00 EUR za 5 let) in za redno vzdrževanje digitalizacije 12.798,00 letno (63.900,00 EUR za 5 let). Podal je še pojasnilo, da opcija za 1.200,00 EUR (zahtevano v JN, predlagano s strani proizvajalca) zajema redne preglede in menjave po navodilih proizvajalca, in sicer: 1. mehanski pregled stanja v celoti, podrobni pregled bolj obremenjenih sklopov (ležaji, motorji, drsne površine, â??), 2. čiščenje filtrov pri hlajenju (zračenju) elektronskih komponent, menjava po potrebi, 3. preverjanje nivoja hladilne tekočine, dopolnitev, menjava po 5 letih, 4. čiščenje hladilnega sistema detektorjev (ventilatorji in filtri), 5. programska oprema, 6. varnostno kopiranje in brisanje starih datotek, preverjanje kvalitete delovanja naprave kot celote in posameznih delov ter 7. poročilo o pregledu naprave. Opcija za 20.937,50 EUR (nadstandardno, zaželjeno s strani proizvajalca) pa zajema redne preglede, nadgradnje, vse nadomestne dele, prilagajanje (cena za delovanje naprave v enem letu), in sicer pokrije vse stroške, ki bi v življenjski dobi naprave lahko nastali, za določeno vsoto (pavšal na letnem nivoju, pogodba za 5 let) pooblaščeni servis garantira delovanje naprave brez dodatnih stroškov za uporabnika ne glede na vrsto, tip ali vzrok okvare. Izključena je le namerna poškodba (mehanske poškodbe, ignoriranje varnostnih opozoril, â??) ali višja sila. Vključeni so vsi rezervni deli (tudi detektor in RTG cev) in potrošni material, ravno tako vsi stroški dela ter stroški povezave v nadzorni center.

Vlagatelj je z dopisom (datiranim dne 4. 5. 2011) podal ceno rednega vzdrževanja RTG aparata, in sicer 1.800,00 EUR letno (9.000,00 EUR za 5 let) in ceno za vzdrževanje digitalizacije 3.210,00 EUR za eno leto (16.050,00 EUR za 5 let). V Prilogi 1 je podal specifikacijo preventivnega vzdrževanja za RTG sistem, in sicer naj bi zajemala: 1. splošen vizualni pregled sistema, 2. čiščenje komponent sistema, 3. pregled in vzdrževanje generatorja, 4. pregled in vzdrževanje stropnega stativa, 5. pregled in vzdrževanje stenskega stativa, 6. pregled in vzdrževanje brezžične mize, 7. pregled in vzdrževanje detektorjev, 8. pregled in vzdrževanje kolimatorja, 9. pregled in vzdrževanje monitorja, 10. pregled in vzdrževanje F.C., 11. pregled in vzdrževanje brezžične upravljalne enote, 12. IQ test in 13. končni delovni koraki.

Naročnik je vlagatelja z dopisom z dne 5. 5. 2011 še pozval, da mu dostavi ustrezne opise in cene vzdrževanja, ob upoštevanju pogojev in cen, ki jih je podal v prvotni kalkulaciji, in sicer po naslednjih opcijah: 1. Ponujeno vzdrževanje po zahtevah JN (kar je ponudnik podal v ponudbi, razdelano na vzdrževanje RTG aparata in digitalizacijo z opisom), 2. Vrednosti priporočenega servisa s strani proizvajalca (RTG cena, ki naj zajema vse iz minimalnega servisa ter vse nadomestne dele - vse od RTG cevi, detektorja in vsega ostalega) ter 3. Minimalno vzdrževanje (po oceni naročnika je to vzdrževanje, ki ga je vlagatelj ponudil v razjasnitvi).

Vlagatelj je z dopisom (datiranim dne 9. 5. 2011) podal naslednje opcije ponudbenih cen: 1. Ponujeno vzdrževanje po zahtevah JN - RTG 33.350,00 EUR, digitalizacija 10.410,00 EUR, 2. Vrednosti priporočenega servisa s strani proizvajalca (enako kot pri opciji 1) in 3. Minimalno vzdrževanje - RTG 1.800,00 EUR, digitalizacija 3.210,00 EUR.

Državna revizijska komisija glede na ugotovljeno dejansko stanje ocenjuje, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila, po zaključenem dialogu med kandidati, predmet javnega naročila, konkretno IV. fazo vzdrževanje (in v tem okviru med strankama sporno redno vzdrževanje RTG aparata), opisal nejasno oziroma precej ohlapno. Navedeno je razvidno še zlasti iz določila v razpisni dokumentaciji (Priloga 5 vzdrževanje), v katerem je naročnik ponudnike pozval, da podajo predloge vzdrževanja, ki so lahko drugačni od opisanega v vzorcu pogodbe, pri čemer naj bodo ponudbe vzdrževanja optimalne, glede na obseg in dinamiko dela RTG aparata. Posledično temu sta ponudnika različno interpretirala zahteve naročnika iz razpisne dokumentacije in zato v končni ponudbi podala ponudbene cene za postavko IV. vzdrževanje, ki sta po višini med seboj precej odstopali. Vlagatelj je podal ceno za IV. postavko skupaj letno 44.900,00 EUR (redno vzdrževanje RTG 33.350,00 EUR + redno vzdrževanje digitalizacije 11.400,00 EUR), ki naj bi vključevala vsa servisna popravila ter vse potrebne rezervne dele in material (vključno z RTG cevmi) za popravilo RTG aparata in sistema digitalizacije, medtem ko je izbrani ponudnik ponudil dve opciji, ki znašata skupaj z vzdrževanjem digitalizacije, preventivno vzdrževanje letno 14.988,00 EUR (1.200 EUR + 13.788,00 EUR) ter polno vzdrževanje, ki naj bi vključevalo vse delo ter tudi menjavo detektorjev in RTG cevi ter vse stroške potovanja, dnevnic in morebitnih drugih stroškov letno 34.725,50 EUR (20.937,50 EUR + 13.788,00 EUR).

Da sta si ponudnika različno razlagala naročnikove zahteve v sporni postavki vzdrževanja, se strinja tudi naročnik sam, saj v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo navaja, da je po pridobljenih prvotnih pojasnilih ponudbene vrednosti (v katerih sta ponudnika pojasnila, ali strošek zajema enoletno ali petletno obdobje) ugotovil, da sta si ponudnika zelo različno razložila zahtevo naročnika, da v ponudbeni obrazec vpišeta strošek vzdrževanja RTG aparata in celotnega sistema digitalizacije za obdobje 5 let, zaradi česar je tudi pristopil k nadaljnjemu pojasnjevanju ponudb. Naročnik pa je v naslednjem pozivu z dne 28. 4. 2011 dejansko sam pojasnjeval predmet naročila v sporni postavki vzdrževanja in ga v določenem delu tudi spreminjal. Navedeno potrdi tudi naročnik v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, kjer poudari, da je v izogib možnim zapletom, zaradi napačnega tolmačenja zahtev naročnika, dne 28. 4. 2011 izdelal ponovno vabilo na pogajanja po oddaji končnih ponudb in ponovno pozval ponudnika, da še enkrat pojasnita ponudbene vrednosti za vzdrževanje RTG aparata, v tem času pa je tudi preveril, kakšne ponudbene vrednosti je ponudnikoma izdelal skrbnik sistema HIS in dobil zagotovilo, da je skrbnik obema izstavil enak predračun. Naročnik je v tem pojasnilu navedel, kaj si sam predstavlja pod postavko rednega vzdrževanja in nato v nadaljevanju navedel, katera dela najmanj naj bi predvidoma predstavljala to postavko ter, da naj bi redno vzdrževanje bilo podrobno opisano s strani proizvajalca, kar mora ponudnik dosledno upoštevati, ne glede na to, ali je naročnik vse potrebne korake servisa predstavil v razpisni in tej dokumentaciji. Hkrati je naročnik ponudnikoma dopustil, da sta spremenila ponudbeno oceno iz predložene končne. Naročnik je v pozivu namreč zapisal, da naj ponudnika končno ponudbo razjasnita in podrobno obrazložita postavko IV. vzdrževanje, na tak način, da se ponudbena vrednost ne bo bistveno spremenila, lahko pa se razčleni glede na postavljene opredelitve naročnika. Naročnik je tudi zapisal, da zaradi dejstva, da sta imela ponudnika očitne težave z opredelitvijo vzdrževanja povezave s HIS, sam prevzema strošek vzdrževanja, skladno s ponudbo programske hiše, zaradi česar sta ponudnika to ceno odštela pri ponudbeni ceni.

Izbrani ponudnik je na podlagi navedenega poziva v pojasnilu za postavko rednega vzdrževanja RTG aparata pojasnil opciji, ki jih je podal v končni ponudbi, medtem ko je postavko za vzdrževanje digitalizacije znižal in tako podal skupne ponudbe cene za opcijo 1 (zahtevano v JN) s skupno ceno 13.998,00 EUR (1.200 EUR + 12.798,00 EUR), opcijo 2 (nadstandardno) s skupno ceno 33.735,50 EUR (20.937,50 EUR + 12.798,00 EUR) ter opcijo 3 (minimalno) s skupno ceno 2.400,00 EUR (1.200,00 EUR + 1.200,00 EUR). Vlagatelj pa je v pojasnilu podal in pojasnil skupno ceno za IV. postavko v višini 5.010,00 EUR (1.800,00 EUR + 3.210,00 EUR), oziroma z naknadnim pojasnilom je podal ponudbeno ceno za opcijo 1 (ponujeno, zahtevano v JN ter priporočeno s strani proizvajalca) v višini 43.760,00 EUR (33.350,00 EUR + 10.410,00 EUR) in opcijo 2 (minimalno) v višini 5.010,00 EUR (1.800,00 EUR + 3.210,00 EUR).

Iz navedenega izhaja, da sta si ponudnika očitno še vedno različno razlagala, kaj je naročnik zahteval (oziroma kaj si je predstavljal) v razpisu pod postavko rednega vzdrževanja RTG aparata. Medtem ko izbrani ponudnik meni, da gre zgolj za redne preglede ter menjavo po navodilih proizvajalca in zato ponuja opcijo 1 v višini 1.200,00 EUR (brez RTG cevi in detektorja), pa vlagatelj drugače razlaga, da gre za vsa opravila in vse nadomestne dele (vse od RTG cevi, detektorja in vsega ostalega), zaradi česar ponuja opcijo 1 v višini 33.350,00 EUR.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se naročnik niti v razpisni dokumentaciji niti v pozivih k pojasnilih ni izrecno izrekel, kaj konkretno naj zajema sporna postavka rednega vzdrževanja RTG aparata (ali morebiti tudi menjava RTG cevi in detektorja, ki jo je predvidel tako izbrani ponudnik v eni od ponujenih opcij kot vlagatelj v ponujeni ceni). Opomba, na katero se sklicuje vlagatelj in ki naj bi jo po njegovih zatrjevanjih vnesel naročnik v poziv k pojasnilu ponudnikom z dne 18. 4. 2011, se v spisovni dokumentaciji dejansko nahaja le v pojasnilu vlagatelja (datiranim dne 18. 4. 2011), iz česar velja sklepati, da jo je vnesel vlagatelj, ki je s tem obrazložil svojo ponudbeno ceno. Da je temu tako, izhaja tudi iz navedb vlagatelja v obvestilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo, kjer vlagatelj pojasni, da je na poziv naročnika k razjasnitvi ponudb z dne 18. 4. 2011 v odgovoru jasno zapisal (pod opombo, označeno krepko), kaj ponujena vrednost za vzdrževanje sploh zajema. Zato ne drži trditev vlagatelja iz zahtevka za revizijo, da je naročnik s to opombo izrecno zapisal, kaj naj vključuje ponudbena cena (tudi RTG cev). Ne drži tudi trditev vlagatelja, da naj bi izbrani ponudnik v pojasnilu pri odgovoru na vprašanje, zakaj k ponudbeni ceni za vzdrževanje ni vključil menjave detektorjev in RTG cevi, skliceval na 33. člen pogodbe, v katerem je naročnik navedel, da bo izvajalec porabljeni material, rezervne dele in tehnični material zaračunal naročniku po ceniku proizvajalca, ki ga bo na poziv naročnika dostavil v pregled, saj to ne izhaja iz pojasnila izbranega ponudnika.

Naročnik se glede sporne tehnične zahteve dejansko opredeli šele v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, kjer navaja, da nikjer v razpisni dokumentaciji ni postavil pogoja, da naj vzdrževanje vključuje tudi RTG cev in detektor, ampak je zahteval le, da vzdrževanje RTG aparata in celotnega sistema digitalizacije za 5 let. Naročnik navede, da je sicer v 28. členu vzorca pogodbe navedel tudi rezervne dele in material za odpravo napak, ki so nastale pri normalni, pravilni uporabi sistema, kar se nanaša na točko IV. redno vzdrževanje RTG aparata, vendar pa si naročnik ne predstavlja, da bi nov, tehnološko napreden aparat, ob normalni obremenitvi, potreboval že v prvih petih letih rabe tako velike stroške popravil, kot je menjava detektorja in RTG cevi, saj gre za vitalne dele aparata, ki se jih menja po deset ali več letih rabe. Državna revizijska komisija navedeni argumentaciji naročnika ne more slediti, saj, glede na prvotne zahteve iz razpisa, izhaja kvečjemu to, da naj bi vzdrževanje zajemalo vse rezervne dele in material, takšno opcijo pa je podal tudi izbrani ponudnik, vendar pa je naročnik ni upošteval pri ocenjevanju ponudb, medtem ko je pri vlagatelju upošteval ponudbeno ceno z vsemi stroški in rezervnimi deli ter materialom.

Državna revizijska komisija ob navedenem zaključuje, da takšno ravnanje naročnika, ki je nejasno navajal zahteve oziroma si je pod splošnimi zahtevami predstavljal nekaj, česar ni izrecno zapisal, ne more iti v škodo nobenemu ponudniku. Četudi naročnik meni, da proizvajalec podrobno opisuje postopek rednega vzdrževanja, je še vedno naročnik tisti, ki mora predmet naročila opisati dovolj jasno in določno, da ne pušča odprtih vprašanj in dvomov pri ponudnikih. Naročnik je tisti, ki postavi minimalne tehnične zahteve, ki jih potrebuje, ponudnik pa lahko te zahteve, po potrebi, zgolj natančneje opiše ali konkretizira postopke, s katerimi bo dosegel želeni cilj naročnika. Pri tem pa, po mnenju Državne revizijske komisije, naročnik ne more puščati toliko odprtega prostora pri ponudbi določenega blaga ali storitve, da bi to lahko povzročilo neenakopravno obravnavo ponudb, oziroma njihovo neprimerljivost.

Ker je v konkretnem primeru med ponudnikoma nastalo nesoglasje v bistvenem delu ponujene storitve za vzdrževanja, kar se kaže tudi z velikim odstopanjem ponudbenih cen, takšnega bremena ni mogoče prevaliti na izbranega ponudnika in zaradi tega njegove ponudbe oceniti kot neprimerne in nepopolne. Neprimerna ponudba je namreč tista ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika, določenih v razpisni dokumentaciji. Če pa zahteve niso jasno določene, jih tudi ni mogoče "jasno" upoštevati, oziroma lahko nastane situacija neprimerljivih ponudb. Iz ustaljene prakse Državne revizijske komisije pa izhaja, da nedorečene, dvoumne ali nejasne razpisne dokumentacije v nobenem primeru ni mogoče interpretirati v škodo ponudnika. Vlagatelj v zahtevku za revizijo ponuja zgolj svojo različico interpretacije naročnikovih zahtev, kateri pa je mogoče slediti toliko, kot različici izbranega ponudnika, ki pa je tudi sicer podal več opcij v okviru svoje ponudbe, nenazadnje tudi takšno, ki vključuje menjavo RTG cevi in detektorja ter vse druge stroške in ki bi eventualno lahko bila primerljiva ponudbi vlagatelja.

Državna revizijska komisija je ob ugotovljenem zavrnila revizijske očitke vlagatelja, s katerimi je slednji poskušal dokazati nezakonito ravnanje naročnika v delu, ki se nanaša na ugotovitev popolnosti ponudbe izbranega ponudnika.

Državna revizijska komisija pa je v nadaljevanju, v povezavi z že navedenimi ugotovljenimi dejstvi, ocenila utemeljenost revizijskih očitkov vlagatelja, ki naročniku očita nezakonito ocenjevanje prejetih ponudb. Vlagatelj kršitve utemeljuje z dejstvom, da naj bi bili ponudbi medsebojno neprimerljivi, oziroma, da bi naročnik moral kot ugodnejšo izbrati ponudbo vlagatelja.

Skladno s prvim odstavkom 41. člena ZJN-2 mora naročnik oddati javno naročilo na podlagi meril, opredeljenih v 48. členu tega zakona, ob upoštevanju določb 49. člena tega zakona in upoštevaje možnost ponujanja variant. Naročnik lahko skladno z 48. členom ZJN-2 odda naročilo na podlagi najnižje cene ali ekonomsko najugodnejše ponudbe z uporabo različnih meril v povezavi s premetom naročila, kot so na primer kakovosti, cene, tehničnih prednosti, estetskih in funkcionalnih lastnosti, okoljskih lastnosti, stroškov poslovanja, stroškovne učinkovitosti, poprodajnih storitev in tehnične pomoči, datuma dobave ter roka za dobavo ali dokončanje del. V kolikor naročnik navede merila v obvestilu o javnem naročilu in v razpisni dokumentaciji, morajo le-ta biti enaka. Naročnik mora v primeru oddaje naročila na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe v obvestilu o javnem naročilu ali v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti posamezno merilo za oddajo naročila. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila. Naročnik lahko ovrednoti merila z določitvijo maksimalnega razpona. Če po mnenju naročnika meril zaradi objektivnih razlogov ni mogoče ovrednotiti, mora naročnik v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji navesti merila po vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila navedenega v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. V postopku konkurenčnega dialoga mora naročnik kot merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika določiti ekonomsko najugodnejšo ponudbo (prvi odstavek 27. člena ZJN-2). Naročnik oceni ponudbe in izbere najugodnejšo ponudbo ob uporabi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe, kot je opredeljeno v objavi ali razpisni dokumentaciji (osmi odstavek 27. člena ZJN-2).

Naročnik je v razpisni dokumentaciji za predložitev končnih ponudb merila opisal v točki 3.2. (Merila za ocenitev končnih ponudb), ki se je glasila:

"Naročnik bo ocenjeval samo popolne končne ponudbe. Merilo za oddajo naročila je ekonomsko najbolj ugodna ponudba, ob upoštevanju meril:
- cena RTG aparata, skupaj s postavitvijo, I. in II. faza predračuna = 50 točk
- cena digitalizacije z integracijo s hišnim informacijskim sistemom, III. faza = 30 točk
- vzdrževanje, IV. faza = 20 točk.
Naročnik bo vse točke razdelil med ponudnike po izračunu: najbolj ugodna cena prejme vse predvidene točke, ostale pa v deležu odstopanja (najbolj ugodna ponudba/ponudba, ki se ocenjuje x maksimalno število točk iz meril). Izračun točk bo narejen na primerljive ponudbene kategorije (za enake pogoje vzdrževalnih dob)."

Kot izhaja iz izpodbijane odločitve o oddaji naročila z dne 10. 5. 2011, je naročnik pri dodeljevanju števila točk za IV. postavko vzdrževanje, primerjal kombinacijo B, ki je vključevala tri opcije: opcijo 1, zahtevano po JN (vlagatelj 44.900,00 EUR - 6,68 točk, izbrani ponudnik 14.998,00 EUR - 20 točk), opcijo 2, zahtevano po pojasnitvi (vlagatelj 43.760,00 EUR - 6,39 točk, izbrani ponudnik 13.998,00 EUR - 20 točk), opcijo 3, priporočeno s strani proizvajalca (vlagatelj 43.760,00 EUR - 15,41 točk, izbrani ponudnik 33.735,50 EUR - 20 točk) in kombinacijo C, ki vključuje opcijo, minimalno (vlagatelj 5.010,00 EUR - 9,58 točk, izbrani ponudnik 2.400,00 EUR - 20 točk).

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da so utemeljeni revizijski očitki vlagatelja, da iz odločitve o oddaji naročila ni jasno razvidno, za katero od kombinacij predmeta naročila se je naročnik odločil. Glede na dejstvo, da je naročnik s krepkim tiskom označil kombinacijo B: opcijo 1, zahtevano po JN (vlagatelj 44.900,00 EUR 6,68 točk, izbrani ponudnik 14.998,00 EUR - 20 točk) in kombinacijo C: opcijo, minimalno (vlagatelj 5.010,00 EUR - 9,58 točk, izbrani ponudnik 2.400,00 EUR - 20 točk), bi lahko sklepali, da je naročnik izbral eno od navedenih kombinacij, še vedno pa ni jasno, ali se je odločil za kombinacijo B ali C, ali obe. Naročnik tudi v tem primeru šele v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo pojasni, da je izvedel ocenjevanje za kombinacijo B (A+B). V obeh primerih je sicer, glede na preostala merila, izbrani ponudnik prejel maksimalno število 20 točk, vlagatelj pa sorazmerno manj. Odločitev o oddaji naročila pa tudi ni jasna v tem, zakaj je naročnik primerjal cene iz končnih ponudb in ne cene, ki sta jih ponudnika podala v okviru pojasnil, pri kateri sta verjetno odštela strošek vzdrževanja povezave s HIS, ki ga naj bi prevzel naročnik (skladno z naročnikovo zahtevo v pozivu z 28. 4. 2011).

Državna revizijska komisija je že ugotovila v okviru revizijskih očitkov, ki se nanašajo na popolnost ponudbe izbranega ponudnika, da je naročnik v okviru IV. postavke vzdrževanja (redno vzdrževanje RTG aparata) podal takšne zahteve, ki so povzročile nejasnost pri pripravi ponudb in posledično tudi precejšnje odstopanje ponudbenih cen pri tej postavki, ki jih je naročnik medsebojno primerjal za kombinacijo B. Ponudnika sta ponudila za različno ceno različen obseg storitev. Izbrani ponudnik ponuja končno skupno opcijo v višini 13.998,00 EUR, ki zajema zgolj redne preglede ter menjavo po navodilih proizvajalca, za kar izbrani ponudnik meni, da je zahtevala razpisna dokumentacija. Vlagatelj pa ponuja skupno ceno 43.760,00 EUR, ki zajema vsa opravila in vse nadomestne dele (vse od RTG cevi, detektorja in vsega ostalega), za kar je vlagatelj prepričan, da je bilo zahtevano v razpisni dokumentaciji.

Iz navedenih razlogov je potrebno pritrditi vlagatelju, da sta ponudbi izbranega ponudnika in vlagatelja v ponujenih cenah, za postavko IV. vzdrževanje, ki je bila eno od meril za izbor ekonomsko najugodnejše ponudbe, pri opciji, ki jo je naročnik vzel kot podlago za primerjanje ponudb, neprimerljivi. Izbrani ponudnik sicer ponuja precej nižjo ceno, vendar pa hkrati ne nudi določenih storitev v okviru vzdrževanja, ki jih na drugi strani nudi vlagatelj in za katere je vlagatelj prepričan, da jih je naročnik zahteval. Slednje sicer ostaja nejasno, saj naročnik o tem v razpisni dokumentaciji ni podal jasne zahteve, vsekakor pa je navedeno ravnanje naročnika povzročilo situacijo, na katero vlagatelj utemeljeno opozarja v zahtevku za revizijo.

Državna revizijska komisija na podlagi vsega ugotovljenega zaključuje, da je naročnik s tem, ko je pri ocenjevanju ponudb uporabil merilo, ki ga v razpisni dokumentaciji ni jasno opisal in ki je povzročilo neprimerljivost ponudb, kršil določila ZJN-2, ki v petem odstavku 48. člena jasno zapovedujejo, da naročnik pri ocenjevanju uporabi le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji in na način, ko so bila opisana in ovrednotena. Kakršnakoli odstopanja od slednjega pravila zakon ne dovoljuje, saj bi se s tem posegalo v zagotavljanje enakopravnega položaja ponudnikov, posledično pa kršilo temeljno načelo enakopravne obravnave ponudnikov iz 9. člena ZJN-2. Naročnik ima lahko v takšnem primeru možnost arbitrarnega (subjektivnega) odločanja ocenjevanja in izbora ponudb.

Da se je v obravnavanem primeru naročniku pri ocenjevanju ponudbenih vrednosti pri sporni postavki dejansko zapletlo in postalo nejasno tudi naročniku samemu, pa izhaja, kot je bilo ugotovljeno, tudi iz večkratnega pozivanja ponudnikoma k pojasnitvi ponudbene cene, dodajanja opisa pri postavki vzdrževanje, možnosti spreminjanja ponudbenih vrednosti in tudi nejasne odločitve o oddaji naročila, v povezavi z različnimi kombinaciji ocenjevanja, kar nenazadnje nasprotuje tudi določbam ZJN-2, ki urejajo konkurenčni dialog in po predloženih končnih ponudbah ne omogočajo sprememb osnovnih oziroma bistvenih elementov ponudbe in povabila k oddaji ponudbe oziroma razpisne dokumentacije, ki bi lahko imele za posledico izkrivljanje konkurence ali diskriminacijski učinek (sedmi in deveti odstavek 27. člena ZJN-2). Takšno ravnanje pa tudi ni skladno s temeljnim načelom transparentnosti javnega naročanja iz 8. člena ZJN-2, ki naročniku nalaga izbor ponudnika na pregleden način in po predpisanem postopku.

Državna revizijska komisija še poudarja, da čeprav gre v obravnavanem primeru za konkurenčni dialog, je slednji namenjen skupnemu iskanju končne (za naročnika potrebne in optimalne) rešitve (predmeta naročila), ki pa mora biti ob zaključku dialoga jasno dorečena in končna. Kot to določa 27. člen ZJN-2, lahko naročnik v dialogu z izbranimi kandidati razpravlja o vseh vidikih predmeta naročila. Naročnik lahko dialog izvaja vse do pridobitve končne rešitve oziroma rešitev, ki ustrezajo njegovim potrebam, pri čemer lahko po potrebi med seboj primerja predložene rešitve. Po zaključku dialoga naročnik o tem obvesti udeležence in jih pozove k predložitvi končne ponudbe, na podlagi sprejetih rešitev iz zaključenega dialoga, ponudbe pa morajo izpolnjevati vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Naročnik lahko od ponudnikov zahteva le, da predložene končne ponudbe razjasnijo ali podrobno obrazložijo, vendar te razjasnitve ne smejo vključevati sprememb osnovnih elementov ponudbe ali povabila k oddaji ponudbe, ki bi lahko imele za posledico izkrivljanje konkurence ali diskriminacijski učinek. Naročnik pa je v konkretnem primeru, na kar utemeljeno opozarja tudi vlagatelj v zahtevku za revizijo, dejansko nadaljeval konkurenčni dialog tudi po zaključenem dialog med kandidati in pridobljenih končnih ponudbah, in predmet naročila v sporni postavki vzdrževanja pojasnjeval in spreminjal ter nazadnje opravil primerjavo med ponudbenimi cenami, ki nista na enakih (primerljivih) osnovah.

Ker je naročnik z opisanimi ravnanji pri ocenjevanju ponudb kršil pravila in temeljna načela ZJN-2, ter s tem posegel v pravni položaj vlagatelja, katerega ponudba je zaradi spornega (samovoljnega) naročnikovega ravnanja postala manj ugodna od ponudbe izbranega ponudnika, je Državna revizijska komisija odločila, da je potrebno zahtevku za revizijo, v primarnem predlogu, ugoditi ter je zato, na podlagi 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN in v mejah zahtevka za revizijo (19. člen ZRPJN), razveljavila odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, ki izhaja iz Odločitve o oddaji naročila, izdane dne 10. 5. 2011.

Skladno z določbo tretjega odstavka 182. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.), katerega določbe se na podlagi petega odstavka 3. člena ZRPJN v postopkih revizije oddaje javnih naročil smiselno uporabljajo za vprašanja, ki jih ZRPJN ne ureja, lahko tožeča stranka v tožbi uveljavlja dva ali več tožbenih zahtevkov, ki so v medsebojni zvezi, z eno tožbo tudi tako, da naj sodišče ugodi naslednjemu (podrejenemu) zahtevku, če spozna, da tisti zahtevek, ki ga uveljavlja pred njim (primarni), ni utemeljen.

Ker je v konkretnem primeru Državna revizijska komisija ugodila primarnemu zahtevku (predlogu) vlagatelja za razveljavitev odločitve naročnika o oddaji naročila, je s tem odpadla podlaga za presojo podrejenega zahtevka (predloga) vlagatelja za celotno razveljavitev postopka oddaje javnega naročila.

Državna revizijska komisija naročnika še opozarja, da bo moral v morebitnem v ponovljenem postopku izvesti pregled in ocenjevanje prejetih ponudb, ob upoštevanju določb iz razpisne dokumentacije in na način, da bo primerjava izvedena na enakopravni podlagi (primerjavi). Vendar pa bi se, po oceni Državne revizijske komisije, glede na nejasne določbe le-te, lahko zgodilo, da ponudbe v cenovnem delu ne bodo (več) medsebojno primerljive.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 22. člena ZRPJN. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je naročnik dolžan vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške za takso v višini 5.000,00 EUR, odvetniško nagrado za revizijski postopek v višini 800,00 EUR, katere višino je določila skladno s 13. členom Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08, v nadaljevanju: ZOdvT), po pravičnem preudarku, ob upoštevanju vseh okoliščin primera, pavšalne stroške v višini 20,00 EUR (Tar. št. 6002 ZOdvT) in 20 % DDV na odvetniško nagrado in stroške v višini 164,00 EUR (Tar. št. 6007 ZOdvT), vse skupaj v znesku 5.984,00 EUR.

Višjo stroškovno zahtevo je Državna revizijska komisija zavrnila, saj je ocenila, da stroški za odvetniško nagrado nad priznano višino niso bili potrebni, medtem ko je pričetek paricijskega roka določila od vročitve tega sklepa in ne od odločitve o zahtevku za revizijo in posledično temu prilagodila tudi obrestni del zahtevka .

Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške v višini 5.984,00 EUR, v roku 15 dni po vročitvi tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva poteka navedenega roka. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 12. 7. 2011


Predsednica senata:
Miriam Ravnikar šurk, univ. dipl. prav.
Predsednica Državne revizijske komisije









Vročiti:
- OSNOVNO ZDRAVSTVO GORENJSKE, Gosposvetska ulica 9, Kranj
- Odvetniška pisarna Mužina in partnerji, d.o.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana
- MARK MEDICAL, d.o.o., Partizanska cesta 109, Sežana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno-zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana