018-140/2011 Javni holding Ljubljana, d.o.o.

Številka: 018-140/2011-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999 s spremembami; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu Miriam Ravnikar šurk, kot predsednice senata ter mag. Maje Bilbija in Sonje Drozdek šinko, kot članic senata, v postopku revizije oddaje javnega naročila "Obnova kanalizacije brez razkopavanja po Zoisovi cesti in Trubarjevi ulici" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki sta ga vložila skupna ponudnika CEVOVODI d.o.o., Leskoškova 9 e, Ljubljana in CESTNO PODJETJE LJUBLJANA d.d., Stolpniška ulica 10, Ljubljana, ki ju po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna Miro Senica in odvetniki d.o.o., Barjanska cesta 3, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika JP VODOVOD - KANALIZACIJA d.o.o., Vodovodna cesta 90, Ljubljana, zanj, v njegovem imenu in na njegov račun JAVNI HOLDING LJUBLJANA d.o.o., Verovškova ulica 70, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 22.06.2011

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o izločitvi vseh ponudb, kot je razvidna iz Obvestila o oddaji javnega naročila št. 01-1000-I-025223/2001, z dne 28.03.2011.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se delno ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 5.984,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki pričnejo teči naslednji dan po poteku roka, določenega v tej točki. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 28.10.2010 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je javno naročilo objavil na Portalu javnih naročil dne 19.11.2010, pod št. objave JN 11210/2010.

Naročnik je z Obvestilom o oddaji javnega naročila št. 01-1000-I-025223/2011, z dne 28.03.2011, vse sodelujoče ponudnike obvestil, da postopek oddaje javnega naročila ni bil uspešen iz razloga, ker ni prejel nobene popolne ponudbe.

Vlagatelj je dne 11.04.2011 vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj navaja, da je naročnik njegovo ponudbo ocenil kot nesprejemljivo, saj naj bi bila cena, ki jo je ponudil, višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu.

Vlagatelj navaja, da zakon kot nesprejemljivo ponudbo definira tisto ponudbo, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva ali ponudbo, katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu.

Vlagatelj še navaja, da se ocenjena vrednost določi tako, da je njena cena primerljiva s cenami na trgu, ki veljajo za predmet javnega naročila, če je dostopen na trgu in ni prilagojen posebnim potrebam naročnika. Iz zakona tudi izhaja, nadaljuje vlagatelj, da mora biti način izračuna ocenjene vrednosti javnega naročila, vključno z vsemi količinskimi in cenovnimi parametri, na podlagi katerih je naročnik izračunal ocenjeno vrednost, razviden iz dokumentacije, ki jo o javnem naročilu vodi naročnik. Ocenjena vrednost mora biti veljavna na dan pošiljanja obvestila o javnem naročilu v objavo oziroma v primeru, če objava ni potrebna, ko naročnik izda sklep o začetku postopka oddaje naročila.

Vlagatelj navaja, da je naročnik določil ocenjeno vrednost javnega naročila v višini 260.000,00 EUR brez DDV. Navedena sredstva v višini 260.000,00 EUR brez DDV, še ugotavlja vlagatelj, pa so zagotovljena na postavki in poziciji št. F 3019. Vlagatelj še zatrjuje, da mu je naročnik ob vpogledu v dokumentacijo dne 05.04.2011 tudi pojasnil, da je ocenjeno vrednost predmetnega javnega naročila določil na podlagi projektantskega popisa, torej izvedene tržne analize.

Vlagatelj zatrjuje, da iz razloga, ker je njegova cena nižja od ocenjene vrednosti in od zagotovljenih sredstev, naročnik ni mogel oceniti, da je njegova ponudbena cena višja od cen, ki za predmet javnega naročila veljajo na trgu. Naročnik pa svoje pavšalne ocene glede nove tržne vrednosti tudi ni podprl z analizo.

Vlagatelj predlaga, da se odločitev naročnika razveljavi in zahteva povrnitev revizijskih stroškov, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Naročnik je zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev revizijskih stroškov (dokument št. 01-1000-I-028603/2011, z dne 13.05.2011). Naročnik se strinja z vlagateljevimi navedbami, ki se nanašajo na način določitve ocenjene vrednosti in glede višine ocenjene vrednosti. Naročnik pa se ne strinja z vlagateljevo ugotovitvijo o tem, da ocene o tržni vrednosti predmeta javnega naročila ni podprl s tržno analizo oziroma je ni oprl na noben drug dokaz, ki bi izkazoval, da vlagateljeva cena odstopa od tržnih cen za predmetno javno naročilo.

Naročnik navaja, da je ocenjeno vrednost, ki jo je zapisal v sklep o začetku postopka oddaje naročila, določil na podlagi projektantskega popisa. Ker je projektantski popis vedno le ocena vrednosti del na trgu, poudarja naročnik, ne izkazuje dejanskih cen na trgu. Dejanske cene na trgu, poudarja naročnik, so vedno razvidne le iz prejetih ponudb. Kot poudarja naročnik, ponudbe že same po sebi predstavljajo natančno tržno analizo, zato ni utemeljen vlagateljev očitek, da ocenjene vrednosti ni podprl s tržno analizo. Naročnik navaja, da je prejel ponudbo ponudnika Rabmer Rohrtechnik GmbH, Bruckbachweg 23, A-4203 Altenberg, Avstrija, ki je ponudil za 31,5 % nižjo ceno od cene, ki jo je ponudil vlagatelj. Naročnik navaja, da je ponudbo navedenega ponudnika sicer izločil iz postopka, vendar zgolj zaradi pomanjkljivega pravnega akta o skupni izvedbi naročila, iz katerega ni izhajala neomejena solidarna odgovornost vseh partnerjev v ponudbi. Naročnik še poudarja, da bi, v kolikor bi mu zakon to dopuščal, sklenil pogodbo z navedenim ponudnikom. Ker pa tega ne more storiti, je ponudbo izločil, preostali dve ponudbi, ki sta bistveno odstopali od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu, pa označil kot nesprejemljivi.

Naročnik še navaja, da je v izpodbijani odločitvi sicer navedel, da je postopek neuspešen, ker ni pridobil nobene popolne ponudbe ter da bo postopek ponovil. Ker pa zaradi prilagajanja okoliščinam, ki so nastale po uveljavitvi Zakona o preprečevanju zamud pri plačilih (Uradni list RS, št. 18/2011; v nadaljevanju: ZPreZP), določenih investicij ne bo mogel izvesti, predmetnega javnega naročila v letu 2011 ne bo izvedel oziroma ponovil.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 18.05.2011, naročnika obvestil, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je dne 27.05.2011, na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN, odstopil zahtevek za revizijo, skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila, v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je dne 13.06.2011 podaljšala rok za odločitev, o čemer je obvestila obe stranki.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter po preučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

V obravnavanem primeru je med vlagateljem in naročnikom spor v tem, ali je bila vlagateljeva ponudba kot nesprejemljiva, zakonito izločena iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik njegove ponudbe ne bi smel izločiti, saj je cena, ki jo je ponudil, nižja od ocenjene vrednosti in od zagotovljenih sredstev. Nasprotno, naročnik zatrjuje, da je eden izmed sodelujočih ponudnikov ponudil za 31,5 % nižjo ceno od cene, ki jo je ponudil vlagatelj, kar pomeni, da je vlagateljeva ponudba nesprejemljiva, saj odstopa od tržnih cen za predmetno javno naročilo.

V skladu z 22. točko 2. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06, 16/08; v nadaljevanju: ZJNVETPS) je nesprejemljiva tista ponudba, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, ali ponudba, katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu. ZJNVETPS določa dva razloga za nesprejemljivost ponudbe, in sicer bodisi preseganje zagotovljenih sredstev naročnika bodisi preseganje tržnih cen. Izmed dveh alternativnih možnosti za označitev ponudbe kot nesprejemljive torej zadošča le en razlog. Nesprejemljiva ponudba je v skladu s 17. točko 2. člena ZJNVETPS tudi nepopolna ponudba, takšno ponudbo pa je naročnik v skladu s prvim odstavkom 84. člena ZJNVETPS dolžan izločiti iz postopka.

Kot je razvidno iz Obvestila o oddaji javnega naročila, z dne 28.03.2011, je naročnik kot razlog za nesprejemljivost vlagateljeve ponudbe zgolj pavšalno navedel, "da je ponujena cena višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu". Naročnik je v sklep, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo, še zapisal, da je eden izmed ponudnikov ponudil za 31,5 % nižjo ceno, kot jo je ponudil vlagatelj. Naročnik je tudi navedel, da je iz razloga "ker so dejanske tržne cene razvidne le iz ponudb, saj prejete ponudbe že same po sebi pomenijo natančno tržno analizo, vlagateljevo ponudbo kot nesprejemljivo izločil iz postopka".

Z navedenim naročnikovim stališčem se ni mogoče strinjati. Pri ugotavljanju, kakšne so cene, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu, namreč ni mogoče upoštevati samo ene, najnižje ponudbene cene, pridobljene v postopku oddaje javnega naročila. Že dejstvo, da se besedilo 22. točke 2. člena ZJNVETPS nanaša na cene (v množini) namreč kaže na to, da je bil namen zakonodajalca v tem, da naj bi naročnik pri ugotavljanju tržnih cen upošteval več različnih cen za predmet javnega naročila, ki so bile dane v različnih okoliščinah in na različnih območjih. Posamezna cena vsekakor ne more biti podlaga za sklepanje o razmerah na trgu, saj lahko vsaka cena, zaradi različnih razlogov, odstopa od povprečnih vrednosti (tako navzgor kakor tudi navzdol). Če je ponudbena cena določenega ponudnika nižja od cen, ki so jih ponudili ostali ponudniki, je takšna cena lahko posledica določenih objektivnih okoliščin oziroma konkurenčnih prednosti ponudnika, kar pa še vedno ne pomeni, da ostale (višje) ponudbene cene ne predstavljajo podlage za ugotavljanje povprečnih tržnih cen. Nasprotno, pri ugotavljanju tržnih cen v smislu ugotavljanja nesprejemljivosti ponudb mora naročnik že po naravi stvari in v skladu z 22. točko 2. člena ZJNVETPS upoštevati različne cene na različnih območjih za enak predmet naročila in s pomočjo povprečnih izračunov različnih cen ugotoviti dejansko stanje na trgu. Slediti naročniku, ki je za izhodišče ugotavljanja cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu, vzel zgolj eno oziroma najnižjo ponudbeno ceno, bi pomenilo, da bi lahko naročniki v vsakem postopku oddaje javnega naročila upoštevali le najugodnejšo ponudbo in njeno ceno obravnavali kot edino relevantno tržno ceno, ponudbe vseh ostalih ponudnikov pa izločili kot nesprejemljive.

Navedeno velja v obravnavanem primeru še toliko bolj, saj se naročnik sicer strinja z vlagateljem v tem, da vlagateljeva cena (vlagatelj je ponudil ceno v višini 253.967,57 EUR brez DDV) ne presega niti ocenjene vrednosti (ki jo je naročnik določil s pomočjo projektantskega popisa) niti zagotovljenih sredstev, ki so v obravnavanem primeru enaka višini ocenjene vrednosti. Kot namreč izhaja iz odstopljene dokumentacije, znaša ocenjena vrednost javnega naročila 260.000,00 EUR brez DDV, sredstva v isti višini pa so zagotovljena v Poslovnem načrtu za leto 2010 (postavka in pozicija F3019) in v planu javnih naročil (F3019). Ker je torej vlagateljeva ponudbena cena nižja od zagotovljenih sredstev, njegove ponudbe tudi iz navedenega razloga ni mogoče označiti kot nesprejemljive.

Ob vsem navedenem Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni navedel utemeljenih razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da je vlagateljeva ponudbena nesprejemljiva oziroma višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu. Državna revizijska komisija je zato v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika, kot je razvidna iz Obvestila o oddaji javnega naročila št. 01-1000-I-025223/2011, z dne 28.03.2011.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v predmetnem revizijskem postopku zahteval povrnitev stroškov, nastalih z revizijo. V zahtevku za revizijo je zahteval povrnitev vplačane revizijske takse v višini 5.000,00 EUR, 1.400,00 EUR za sestavo revizijskega zahtevka, 20,00 EUR za izdatke (tar. št. 6002) in 20 % DDV, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 22. člena ZRPJN. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je naročnik dolžan vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške za takso v višini 5.000,00 EUR, odvetniško nagrado za revizijski postopek v višini 800,00 EUR, katere višino je določila skladno z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) in 13. členom Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008 v nadaljevanju: ZOdvT), po pravičnem preudarku, ob upoštevanju vseh okoliščin primera in 20 % DDV na odvetniško nagrado v višini 160,00 EUR (tar. št. 6007 ZOdvT), pavšalni znesek v višini 20,00 EUR za izdatke po tar. št. 6002 ZOdvT in 20 % DDV, vse skupaj v znesku 5.984,00 EUR. Državna revizijska komisija je kot nepotrebne ocenila stroške za odvetniško nagrado nad priznano višino.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Naročnik je v sklepu, s katerim je odločil o vlagateljevem zahtevku za revizijo, tudi navedel, da je ZPreZP bistveno skrajšal plačilne roke in posledično spremenil njegov predvideni denarni tok in pričakovano likvidnost. Iz navedenih razlogov, poudarja naročnik, predmetnega javnega naročila v letu 2011 ne bo mogel izvesti oziroma ponoviti. V zvezi s tem ga je potrebno opozoriti, da ZJNVETPS naročniku dopušča, da sam odloči, ali bo postopek oddaje javnega naročila zaključil z izbiro najugodnejšega ponudnika (prvi odstavek 83. člena ZJNVETPS). Naročnik namreč lahko ravna tudi v skladu z določilom tretjega odstavka 84. člena ZJNVETPS in zavrne vse ponudbe. V tem primeru mora, o zavrnitvi vseh ponudb, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti vse sodelujoče ponudnike. Tudi zoper takšno odločitev pa mora biti ponudnikom omogočeno ustrezno pravno varstvo.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 22.06.2011


predsednica senata:
Miriam Ravnikar šurk, univ.dipl.prav.
predsednica Državne revizijske komisije





Vročiti:

JAVNI HOLDING LJUBLJANA d.o.o., Verovškova ulica 70, Ljubljana
Odvetniška pisarna Miro Senica in odvetniki d.o.o., Barjanska cesta 3, Ljubljana
Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva 2, Ljubljana
Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, Ljubljana