018-103/2011 Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste

Številka: 018-103/2011- 10

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005, 78/2006 ter 53/2007; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu mag. Maje Bilbija kot predsednice senata ter Miriam Ravnikar šurk in Vide Kostanjevec kot članic senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Sanacija brežine struge na cesti R2-428/1249 Radmirje - Luče v km 4,80, 7,400; 9,750 in 10,570" in na podlagi zahtevka za revizijo skupnih ponudnikov GEOBRUGG ITALIA Srl, Via c. Janozzi 42, San Donato Milanese, Italija in EHO PROJEKT, d.o.o., Linhartova cesta 9, Ljubljana, ki ju zastopa Avbreht, Zajc in partnerji, odvetniška družba, o.p., d.o.o., šestova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik) dne 10. 6. 2011

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo z dne 29. 3. 2011 se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o oddaji naročila, kot je razvidna iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. 43001-254/2010/13 z dne 9. 3. 2011.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se delno ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 6.464,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 3. 2. 2011 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku. Obvestilo o naročilu je naročnik dne 4. 2. 2011 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod številko objave JN1148/2011. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb z dne 1. 3. 2011 je razvidno, da je naročnik prejel štiri pravočasne ponudbe. Naročnik je dne 9. 3. 2011 sprejel odločitev o oddaji naročila (št. 43001-254/2010/13), iz katere je razvidno, da je kot najugodnejšo izbral ponudbo ponudnika CPG, d.d., Industrijska cesta 2, Kromberk, Nova Gorica (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper odločitev o oddaji naročila je vlagatelj z vlogo z dne 29. 3. 2011 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna in bi jo moral naročnik izločiti iz postopka. Vlagatelj ponudbi izbranega ponudnika očita, da je ponudbena cena nejasna. V ponudbi je navedena cena 391.612,52 EUR z DDV, iz obrazca "Podatki o gospodarskem subjektu" pa izhaja, da bo izbrani ponudnik opravil dela v višini 235.186,28 EUR z DDV, medtem ko bo njegov podizvajalec opravil dela v višini 169.300,00 EUR z DDV. Skupna vrednost naj bi torej znašala 404.486,28 EUR z DDV, enako pa izhaja tudi iz menične izjave. Iz ponudbe zato ni razvidno, po kateri ceni izbrani ponudnik dejansko ponuja izvedbo del, navaja vlagatelj, in dodaja, da ponudbene cene ni dovoljeno spreminjati, zato tudi naknadno razčiščevanje, katera je prava ponudbena cena, ni dopustno, saj bi to privedlo do spreminjanja ponudbe v delu, ki se nanaša na ceno, pri čemer pa ne gre za računsko napako. Vlagatelj ponudbi izbranega ponudnika očita tudi druge pomanjkljivosti. Tako naj bi imel izbrani ponudnik neporavnane zapadle obveznosti do svojih podizvajalcev iz predhodnih postopkov javnega naročanja, saj naj bi imel do družbe PUH, d.d., na dan 1. 3. 2011 izkazan dolg v višini 300,00 EUR iz naslova podizvajalske pogodbe za dela, ki jih je izbrani ponudnik pridobil v okviru javnega naročila. Izbrani ponudnik in njegov podizvajalec naj po mnenju vlagatelja ne bi imela ustreznih referenc, poleg tega pa naj bi bila ponudba izbranega ponudnika tudi neprimerna, saj ne more zagotoviti dobave lovilnih ograj ustrezne kakovosti in z ustreznimi soglasji. Vlagatelj na podlagi navedenega predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 11. 4. 2011 sprejel sklep št. 43001-254/2010/21, s katerim je zahtevek za revizijo zavrgel, in sicer z obrazložitvijo, da naj eden izmed partnerjev ne bi predložil pooblastila svojemu pooblaščencu.

Zoper naročnikov sklep z dne 11. 4. 2011 je vlagatelj z vlogo z dne 18. 4. 2011 vložil pritožbo, ki ji je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-103/2011-6 z dne 10. 5. 2011 ugodila in razveljavila sklep o zavrženju zahtevka za revizijo.

Naročnik je dne 26. 4. 2011 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik odgovarja na posamezne revizijske navedbe. V zvezi s ponudbeno ceno izbranega ponudnika naročnik navaja, da je zanj nesporna, in sicer v višini 391.612,52 EUR z DDV. Ta cena je bila prebrana na javnem odpiranju ponudb, zapisana v zapisnik in enaka ponudbenemu predračunu, ne glede na netočnost izračunanih deležev razmejitve del med izbranim ponudnikom in podizvajalcem. Po mnenju naročnika se s tem ponudba ne spreminja v ceni, niti ni potrebno razčiščevanje, katera ponudbena cena je prava. Naročnik v preostalem delu obrazložitve zavrača tudi druge vlagateljeve navedbe in navaja, da neporavnane obveznosti izbranega ponudnika še niso bile zapadle, da so njegove reference ustrezne in da je ETA soglasja zahteval pred montažo podajno lovilnih ograj.

Po prejemu vlagateljevega obvestila, da bo nadaljeval revizijski postopek (vloga z dne 3. 5. 2011), je naročnik z dopisom z dne 9. 5. 2011 Državni revizijski komisiji odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo.

Državna revizijska komisija je dne 1. 6. 2011 od vlagatelja prejela prvo pripravljalno vlogo, v kateri vlagatelj odgovarja na naročnikove argumente in dodatno pojasnjuje svoje revizijske navedbe.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede popolnosti ponudbe izbranega ponudnika. Vlagatelj v zahtevku za revizijo med drugim zatrjuje, da je izbrani ponudnik navedel dve različni ponudbeni ceni, zaradi česar ni jasno, katera je prava ponudbena cena.

V zvezi s temi navedbami Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v 2. alineji točke 4.1.1 Navodil za pripravo ponudbe (Ponudba) zapisal:

"V ponudbeni ceni morajo biti zajeti vsi stroški in dajatve povezane z izvedbo naročila, vključno z davkom na dodano vrednost (DDV). Poleg ponudbene cene morata biti navedena skupna predračunska vrednost (brez DDV) in znesek davka (DDV) na to vrednost. Vse vrednosti morajo biti v valuti EUR. Popusti na predračunske vrednosti niso dopustni."

V točki 4.1.2 Navodil (Podatki o gospodarskem subjektu) je naročnik med drugim določil:

"Če v ponudbi nastopa več gospodarskih subjektov, vsak poleg osebnih podatkov navede še vrsto (delovno področje iz specifikacije naročila oziroma popisa del), količino in vrednost prevzetega posla (z DDV) ter kraj in termin izvedbe."

V točki 4.1.4 Navodil (Specifikacija naročila in predračun) je naročnik dalje določil:

"V ponudbi mora biti predložena naročnikova specifikacija naročila (opis naročila, tehnične specifikacije, tehnični pogoji, izpolnjen popis del s količinamiâ??) iz katere sta razvidna vsebina in obseg naročila. Upoštevane morajo biti vse zahteve iz specifikacije naročila. Specifikacije naročila ponudnik ne sme spreminjati. Dovoljen je le vnos zahtevanih podatkov (na primer: cene v popisu del).
Predračun sestavljata rekapitulacija predračunske vrednosti in podrobna specifikacija te vrednosti, strukturirana po vrstah del, navedenih v specifikacijah naročila. Cene v predračunu se navede brez DDV in v valuti EUR.
Popis del s količinami, izpolnjen s ponudnikovimi cenami je sestavni del predračuna. V ponudbi se predloži v papirni obliki in v elektronski obliki (na CD)."

Iz citiranih določb razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik predvidel vpis ponudbene cene kot enega izmed najpomembnejših elementov ponudbe na več mestih v ponudbi. V obrazec "Ponudba" so morali ponudniki vpisati skupno ponudbeno ceno za celotno naročilo. V obrazec "Podatki o gospodarskem subjektu" so morali ponudniki vpisati vrednost posla (ceno z DDV), ki ga bo izvedel posamezni partner ali podizvajalec v ponudbi. V obrazec "Predračun" pa so morali ponudniki vpisati cene za posamezne predračunske postavke ter jih sešteti v rekapitulaciji ponudbene cene. Ob tem je treba upoštevati še določilo točke 4.1.5 Navodil, v kateri je naročnik zahteval predložitev garancije za resnost ponudbe, in sicer bianco menice ter menične izjave, pri čemer je kot višino finančnega zavarovanja zahteval 3 % ponudbene cene (z DDV).

Po pregledu ponudbe izbranega ponudnika Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik v obrazec "Ponudba" vpisal naslednjo ponudbeno ceno (z vključenim DDV): 391.612,52 EUR. V obrazcu "Podatki o gospodarskem subjektu" je izbrani ponudnik navedel, da bosta javno naročilo izvajala on in njegov podizvajalec, pri čemer je kot vrednost posla (z DDV), ki ga bo izvedel izbrani ponudnik, navedel ceno 235.186,28 EUR, kot vrednost posla, ki ga bo izvedel podizvajalec, pa ceno 169.300,00 EUR. V obrazcu "Predračun" je izbrani ponudnik vpisal skupno ponudbeno ceno (z DDV) v višini 391.612,52 EUR. Iz menične izjave, ki jo je izbrani ponudnik priložil v svoji ponudbi, je nadalje razvidno, da je znesek menice (3 % od ponudbene cene z DDV) 12.134,59 EUR.

Iz ponudbe je torej razvidno, da je izbrani ponudnik na zahtevana mesta vpisal različne ponudbene cene. V obrazca "Ponudba" in "Predračun" je izbrani ponudnik vpisal ceno 391.612,52 EUR, medtem ko je v obrazec "Podatki o gospodarskem subjektu" vpisal ceni 235.186,28 EUR in 169.300,00 EUR, kar v seštevku pomeni skupno ceno v višini 404.486,28 EUR. Ponudbena cena v višini 404.486,28 EUR je (sicer posredno) razvidna tudi iz menične izjave, saj znesek 12.134,59 EUR predstavlja 3 % od te cene.

Naročnik v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, navaja, da zanj ni sporno, katera je prava ponudbena cena, saj je bila cena 391.612,52 EUR prebrana na javnem odpiranju ponudb ter zapisana v zapisnik, taka ponudbena cena pa je bila vpisana tudi v ponudbenem predračunu. Z naročnikovim stališčem se ni mogoče strinjati. Cena, kot je razvidna iz ponudbe izbranega ponudnika, namreč ni nedvoumna oz. jasna. Iz njegove ponudbe je nesporno razvidno, da je izbrani ponudnik na različnih mestih vpisal dve različni ponudbeni ceni. Katera od teh dveh cen je prava ponudbena cena, ni odvisno od tega, katera izmed njiju je bila prebrana na javnem odpiranju ponudb oz. vpisana v zapisnik. Takšna določitev "prave" ponudbene cene je namreč povsem arbitrarna.

Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2) sicer dopušča dopolnjevanje formalno nepopolnih ponudb in s tem tudi razjasnjevanje morebitnih nejasnosti v določenih delih ponudbe. Vendar ZJN-2 v zvezi z vprašanjem, kateri deli ponudbe se lahko dopolnjujejo in na kakšen način, razlikuje med različnimi ponudbenimi vsebinami. 17. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2 tako določa, da je formalno nepopolna ponudba tista, ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila. Že iz definicije formalno nepopolne ponudbe, ki jo je pod pogoji, določenimi v 78. členu ZJN-2, dopustno dopolnjevati, je torej razvidno, da ponudba v delu, ki se nanaša na merila, ne more biti formalno nepopolna oz. da je v teh delih ni dopustno dopolnjevati. Podrobneje je ravnanje s formalno nepopolno ponudbo določeno v prvem odstavku 78. člena ZJN-2. Če naročnik sam ali na predlog gospodarskega subjekta ugotovi, da je ponudba formalno nepopolna, mora dopustiti in omogočiti dopolnitev take ponudbe. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev njegove ponudbe le v primeru, če določenega dejstva ne more sam preveriti. Naročnik ponudbo izloči šele v primeru, če ponudnik v roku, ki ga določi naročnik, ponudbe ustrezno ne dopolni. Kateri so tisti deli, ki jih ni dopustno spreminjati, je pojasnjeno v drugem odstavku 78. člena ZJN-2, ki določa, da ponudnik ne sme spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril. Ponudnik prav tako ne sme spreminjati tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila ter tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Iz citiranih določil ZJN-2 je torej razvidno, da ZJN-2 tiste dele ponudbe, ki se nanašajo na ponudbeno ceno, obravnava na poseben način, saj prepoveduje njihovo spreminjanje ali dopolnjevanje. Edina izjema od tega pravila je določena v tretjem odstavku 78. člena ZJN-2, ki določa, da sme izključno naročnik ob pisnem soglasju ponudnika popraviti očitne računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb, pri čemer pa se količina in cena na enoto ne smeta spreminjati. Pogoj, ki mora biti izpolnjen za to, da lahko govorimo o dopustni spremembi ponudbene cene, je obstoj računske napake, o računski napaki pa lahko govorimo le v primeru napak pri osnovnih računskih operacijah, npr. množenju, seštevanju, deljenju ipd. O računski napaki zato ni mogoče govoriti v primeru, kadar so na več mestih v ponudbi zapisane različne ponudbene cene, ne da bi bile pri tem te različne cene posledica napak, storjenih pri osnovnih računskih operacijah.

Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da v primeru dveh različnih ponudbenih cen v ponudbi izbranega ponudnika ni mogoče govoriti o računski napaki, zato tudi ni pravne podlage, da bi lahko takšno neskladje odpravili. Kakršnokoli pojasnjevanje, katera je prava ponudbena cena, bi pomenila nedovoljeno spremembo ponudbe, saj bi spremenilo eno ali drugo od obeh navedenih ponudbenih cen. Končna ponudbena cena je bistvena sestavina tako ponudbe kot tudi kasnejše pogodbe o izvedbi javnega naročila, zato so ponudniki dolžni ta del ponudbe pripraviti še posebej skrbno in poskrbeti, da v zvezi z njim ne prihaja do nejasnosti ali napak. Sprejeti ravnanje, ko ponudnik v ponudbi navede več različnih končnih ponudbenih cen, izmed katerih je zatem izbrana tista, ki je v danem trenutku najbolj ustrezna, bi pomenilo, da lahko ponudniki v vsakem postopku oddaje javnega naročila navedejo različne ponudbene cene in šele naknadno, po odpiranju ponudb in seznanitvi s ponudbami konkurenčnih ponudnikov, naročniku sporočijo, katera je prava ponudbena cena. Takšno ravnanje ne bi bilo skladno s pravili javnega naročanja.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni ravnal v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2, ki določa, da mora naročnik po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 izločiti vse ponudbe, ki niso popolne. Ker je izbrani ponudnik v svoji ponudbi navedel različne ponudbene cene in ker ne gre za del ponudbe, ki ga je dopustno dopolnjevati ali spreminjati, njegove ponudbe ni mogoče obravnavati kot popolne v smislu 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2. Državna revizijska komisija je zato v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika o oddaji naročila, kot je razvidna iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. 43001-254/2010/13 z dne 9. 3. 2011.

Ker je Državna revizijska komisija že na tej točki presoje revizijskih navedb ugotovila, da ponudbe izbranega ponudnika zaradi nejasnosti v ponudbeni ceni ni mogoče obravnavati kot popolne, ni presojala ostalih revizijskih navedb, ki se nanašajo na popolnost njegove ponudbe. Presoja ostalih navedb namreč ne bi več mogla v ničemer vplivati na odločitev Državne revizijske komisije, kot je razvidna iz izreka tega sklepa.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v predmetnem revizijskem postopku zahteval povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, in sicer 1.400,00 EUR za sestavo revizijskega zahtevka, 20,00 EUR materialnih stroškov, 20 % DDV ter 5.000,00 EUR za revizijsko takso. V pritožbi je vlagatelj zahteval še povrnitev 800,00 EUR za sestavo pritožbe, 2 % materialnih stroškov ter 20 % DDV.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega in šestega odstavka 22. člena ZRPJN in skladno z določili 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) ter 13. člena Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008, v nadaljevanju: ZOdvT), ob upoštevanju vseh okoliščin primera (tudi ob upoštevanju dejstva, da je moral vlagatelj vložiti pritožbo zoper naročnikovo odločitev o zavrženju zahtevka za revizijo), vlagatelju kot potrebne priznala naslednje stroške, nastale z revizijo:

- za zastopanje v revizijskem postopku - nagrado v višini 1.200,00 EUR in 20 % DDV,
- za izdatke po tar. št. 6002 ZOdvT - pavšalni znesek v višini 20,00 EUR in 20 % DDV
- takso za revizijski zahtevek - stroške v višini 5.000,00 EUR.

Skupaj mora torej naročnik vlagatelju povrniti stroške v višini 6.464,00 EUR. Višjo stroškovno zahtevo je Državna revizijska komisija zavrnila kot neutemeljeno, ker je kot nepotrebne ocenila stroške za odvetniško nagrado oz. stroške za sestavo zahtevka za revizijo in pritožbe nad priznano višino.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 10. 6. 2011


predsednica senata
mag. Maja Bilbija, univ.dipl.ekon.
članica Državne revizijske komisije















Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, 1000 Ljubljana
- Avbreht, Zajc in partnerji, odvetniška družba, o.p., d.o.o., šestova ulica 2, 1000 Ljubljana
- CPG, d.d., Industrijska cesta 2, Kromberk, 5000 Nova Gorica
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno-zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana