018-131/2011 Občina Krško

Številka: 018-131/2011-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 s spr.; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu Miriam Ravnikar šurk kot predsednice senata ter Vide Kostanjevec in mag. Maje Bilbija kot članic senata, ob sodelovanju svetovalca Vojka Maksimčuka, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za energetsko sanacijo Vrtca Krško, začetega na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Kostak, d. d., komunalno stavbno podjetje, d. d., Leskovška cesta 2a, Krško (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Občina Krško, Cesta krških žrtev 14, Krško (v nadaljevanju: naročnik), 20. 5. 2011

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila, kot izhaja iz "Obvestila o oddaji naročila" št. 351-15/2009 O701 z dne 4. 4. 2011.

2. Zahteva za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je v postopku oddaje javnega naročila (objava 10. 2. 2011 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN1227/2011) z dokumentom "Obvestilo o oddaji naročila" št. 351-15/2009 O701 z dne 4. 4. 2011 sodelujoče ponudnike obvestil, da je izbral ponudbo konzorcija Konzorcij tehnika, ki ga sestavljata GPI tehnika, d. o. o., gradbeništvo, projektiva in inženiring, Dolenje Kamence 56, Novo mesto in Pagras, d. o. o., Adamičeva ulica 2, Novo mesto (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je po vpogledu v dokumentacijo (zapisnik z dne 12. 4. 2011) vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila in uveljavlja povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Vlagatelj navaja, da bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika izločiti kot nepopolno, ker je izbrani ponudnik v nasprotju s točko III. Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe v šestih primerih postavk, kjer naročnik zahteva vpis odstotka vrednosti zbira določenih del, vpisal vrednost (ceno), ki temu odstotku ne ustreza, zaradi nasprotja z zahtevo iz obrazca št. 5, ko izbrani ponudnik ni predložil dokazila, da v zadnjih šestih mesecih ni imel dospelih neporavnanih obveznosti, pa je ponudba (vsaj) formalno nepopolna. Vlagatelj se sklicuje na zadevo št. 018-285/2010.

Naročnik je z dokumentom z dne 4. 5. 2011 zahtevek za revizijo in zahtevo za povračilo stroškov zavrnil. Naročnik navaja, da je moral presoditi, ali bo zaradi, ponekod neprimerno, navedenih zneskov v popisih del izbranega ponudnika in vrednosti nepredvidenih del iz vlagateljeve ponudbe, ki ne presega razlike med ceno, ki jo ponuja vlagatelj, in ceno, ki jo ponuja izbrani ponudnik, ter ne vplivajo na kvaliteto izvedbe javnega naročila, izvedbo javnega naročila preplačal za več kot 86.966,46 eurov, ki predstavlja razliko med cenama v ponudbah. Naročnik navaja, da je bilo v razpisni dokumentaciji določeno, da so cene fiksne v skladu z realiziranimi količinami in enotnimi cenami iz ponudbenega predračuna za ves čas gradnje in navzgor omejene do višine skupne ponudbene vrednosti, zato izbrani ponudnik tega, da nekaterih postavk ni primerno izpolnil, v nobenem primeru ne more zlorabiti oziroma iz tega razloga cen na enoto oziroma končne ponudbene cene ne more zvišati. Naročnik navaja, da se je zato odločil slediti načelu gospodarnosti, ki je v ZJN-2 tudi navedeno kot prvo med temeljnimi načeli, in zavrača, da bi bila zadeva št. 018-285/2010 primerljiva obravnavani zadevi. Naročnik še navaja, da je izbrani ponudnik predložil ustrezen obrazec S.BON-1/P, iz katerega izhaja, da izpolnjuje pogoje o ekonomski in finančni sposobnosti, ker pa ima izbrani ponudnik sedež v Republiki Sloveniji, mu ni bilo treba predložiti potrdila vseh bank, pri katerih ima odprte transakcijske račune.

Vlagatelj je z dopisom z dne 6. 5. 2011 zahteval nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je 10. 5. 2011 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo.

Državna revizijska komisija je vpogledala v dokumentacijo, nastalo v postopku oddaje javnega naročila in revizije tega javnega naročila, ter ponudbo izbranega ponudnika. Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb naročnika in vlagatelja je Državna revizijska komisija skladno z 22. in s 23. členom ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Ker je bilo obvestilo o javnem naročilu objavljeno pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 18/2011; v nadaljevanju: ZJN-2C), se skladno s prvim odstavkom 39. člena ZJN-2C postopek oddaje konkretnega javnega naročila izvede po dosedanjih predpisih, tj. po ZJN-2, ne da bi upoštevali ZJN-2C.

Med strankama je sporno, ali je naročnik upravičeno spoznal ponudbo izbranega ponudnika za popolno.

Popolna ponudba je tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Popolnost ponudbe torej sestavlja pet elementov, ki morajo biti podani kumulativno. Če eden izmed teh elementov ni podan, ponudba ni popolna, zato jo mora naročnik izločiti (prvi odstavek 80. člena ZJN-2). Vendar pa mora naročnik pred izločitvijo katere izmed ponudb upoštevati še pravila o dopolnitvi ponudb iz 78. člena ZJN-2. Iz teh pravil izhaja, da vsaka pomanjkljivost ponudbe še ne predstavlja podlage za njeno neposredno izločitev. Če je ponudba le formalno nepopolna, mora naročnik dopustiti in omogočiti njeno dopolnitev, do ugotovitve, da je ponudba formalno nepopolna, pa lahko naročnik pride sam ali na predlog gospodarskega subjekta (prvi odstavek 78. člena ZJN-2). Pri tem mora naročnik upoštevati še omejitve iz drugega odstavka 78. člena ZJN-2 (česa ponudnik ne sme spreminjati) in tretjega odstavka 78. člena ZJN-2 (poprava očitnih računskih napak).

Skladno s 17. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je formalno nepopolna ponudba tista ponudba, ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudba ni formalno nepopolna.

Vlagatelj najprej navaja, da je izbrani ponudnik nepravilno izpolnil popis del, ker je pri sedmih izmed postavk, pri katerih je naročnik zahteval vpis določene vrednosti (cene), ki se jo preračuna glede na določen odstotek od vrednosti drugih postavk, zapisal vrednosti (cene), ki ne ustrezajo deležem teh postavk. Naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo sicer priznava, da je izbrani ponudnik "ponekod neprimerno" navedel zneske v popisih del, vendar hkrati izpostavlja, da bi ugotovljena razlika v vrednosti nepredvidenih del še vedno pomenila, da je ponudba izbranega ponudnika ugodnejša od vlagateljeve ponudbe, zato je naročnik upošteval načelo gospodarnosti (6. člen ZJN-2).

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da vlagatelj uveljavlja, da so pomanjkljivosti ponudbe izbranega ponudnika v popisu del pri vrednostih posameznih postavk popisa, torej pri cenah, zaradi česar je ponudba izbranega ponudnika glede na 17. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 nepopolna v delih ponudbe, ki (lahko) vplivajo na njeno razvrstitev glede na merilo najnižja cena (točka IV.2.1 obvestila o naročilu, VIII. točka Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe). Seštevek posameznih postavk omogoča izračun končne ponudbene cene, ta pa je relevantna za uporabo merila. Cena je sicer tudi bistveni del ponudbe.

Naročnik je v III. točki Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil, da bo popolna ponudba tista ponudba, ki bo vsebovala v celoti izpolnjene obrazce in izjave, med drugim tudi popis del. Med strankama ni sporno, da so morali ponudniki v popisu del pri nekaterih izmed postavk vpisati vrednost (ceno), ki so jo izračunali v določenem odstotku glede na zahteve naročnika po upoštevanju večjega števila določenih postavk (npr. "ocena - 3 % stroškov za gradbenoobrt. dela post. A.0.1-B.10.6"). Iz vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika izhaja, da v vseh sedmih primerih spornega vpisa vrednosti postavk, te vrednosti ne predstavljajo zahtevanega odstotka, temveč manjši znesek. S tem je potrjeno, da v ponudbi izbranega ponudnika obstajajo neskladja glede na zahtevo, kako se izračuna katera vrednost (cena).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da bi bilo morebitno odpravljanje teh neskladij v popisu del v nasprotju z drugim odstavkom 78. člena ZJN-2. Državna revizijska komisija tudi ugotavlja, da je iz popisa del razvidno, da je naročnik pri teh sedmih postavkah kot količino zapisal vrednost "1" (torej ena), pri čemer je pri dveh izmed teh postavk kot enoto navedel "kpl" (torej komplet), zaradi česar cena na enoto pri slednjih dveh postavkah predstavlja že zapisano (napačno) vrednost. Glede na navedeno Državna revizijska komisija ocenjuje, da se naročnik tudi na upoštevanje tretjega odstavka 78. člena ZJN-2, ki opredeljuje računsko napako, ne bi mogel oziroma ne more sklicevati, saj se skladno s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2 pri odpravi računskih napak ne količina ne cena na enoto ne smeta spreminjati.

Državna revizijska komisija tako povzema, da naročnik ni ravnal skladno s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2, ko je ponudbo izbranega ponudnika kljub opisanim pomanjkljivostim štel za popolno. Tako se izkaže, da je zadeva št. 018-285/2010 primerljiva obravnavani. Naročnik pa je s takim ravnanjem tudi zanemaril pravila lastne razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija lahko razume dileme v zvezi z uporabo temeljnih načel javnega naročanja, ki jih v obravnavanem primeru izpostavlja naročnik, vendar njegovih argumentov, tako kot že v zadevi št. 018-283/2010, ne more sprejeti kot pravno relevantnih.

ZJN-2 v 5. členu (Načela, na katerih temelji javno naročanje) določa, da ureditev, razvoj sistema javnega naročanja in njegovo izvajanje mora temeljiti na načelu prostega pretoka blaga, načelu svobode ustanavljanja, načelu prostega pretoka storitev, ki izhajajo iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 7/04) in na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti. Posamezna načela ZJN-2 ureja v členih 6-10.

Državna revizijska komisija ne zanika, da so si lahko načela javnega naročanja v posameznih življenjskih primerih med seboj v konfliktu (že sama zahteva, da mora v skladu z zakonom naročnik svoje nabave izvrševati v zapletenih, pogosto dolgotrajnih in tudi dragih postopkih javnega naročanja, je lahko v konfliktu z zahtevo po gospodarni, učinkoviti in uspešni porabi javnih sredstev). Vendar je pri tem treba upoštevati, da pravna načela (praviloma) predstavljajo (le) vrednostna merila, ki usmerjajo vsebinsko opredeljevanje konkretnih pravnih pravil ter način njihovega izvrševanja in da so uporabna le toliko, kolikor so operacionalizirana v konkretnih pravnih pravilih in pravnih institutih, ki urejajo določeno pravno področje ter njihovih medsebojnih povezavah. Pravna načela tako niso absolutna merila, iz katerih bi bilo mogoče mehanično izpeljati rešitve, ki jih uporabnik potrebuje glede na konkretni primer in tudi niso votla vrednostna merila, da bi bilo le od pristojnega uporabnika odvisno, kako jih bo razumel in izvrševal. Pravna načela (tako tudi temeljna načela javnega naročanja) predstavljajo vrednostne temelje, ki jih je mogoče uveljaviti (le) toliko, kolikor to dopuščajo normativne rešitve (pravna pravila), ki so uzakonjene na določenem pravnem področju (prim. dr. Marijan Pavčnik: Teorija prava, GV Založba, 2007, str. 142 in nasl.).

Upoštevajoč navedeno je Državna revizijska komisija, ne da bi obravnavala še nadaljnjo vlagateljevo revizijsko navedbo, ker odločitev o njej ne bi več vplivala na sprejeto odločitev, skladno s tretjo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o oddaji javnega naročila, kot izhaja iz "Obvestila o oddaji naročila" št. 351-15/2009 O701 z dne 4. 4. 2011.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo (tretji odstavek 22. člena ZRPJN). Stranki morata v zahtevi opredeljeno navesti stroške, za katere zahtevata povračilo. Povrnitev stroškov je mogoče zahtevati do sprejema odločitve naročnika oziroma Državne revizijske komisije (peti odstavek 22. člena ZRPJN).

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo sicer zahteval povrnitev stroškov nastalih z revizijo, vendar jih ni opredeljeno navedel. Vlagatelj je tudi dopolnil zahtevek za revizijo z vlogo z dne 21. 4. 2011, vendar tudi iz te vloge ne izhaja opredeljena zahteva, sicer pa niti ne izhaja zahteva za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo. Tudi v zahtevi za nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo vlagatelj zahteva povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, vendar tudi iz te vloge ne izhaja opredeljena zahteva. Namreč, iz teh vlog ne izhaja, katere stroške vlagatelj uveljavlja, pa niti njihova višina. Zato je Državna revizijska komisija skladno s šestim odstavkom 22. člena ZRPJN glede na neizpolnjeno zahtevo iz petega odstavka 22. člena ZRPJN po opredeljeni navedbi stroškov, za katere vlagatelj zahteva povračilo, njegovo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih z revizijo, zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 20. 5. 2011

Predsednica senata
Miriam Ravnikar šurk, univ. dipl. prav.
predsednica Državne revizijske komisije



























Vročiti:
- Občina Krško, Cesta krških žrtev 14, 8270 Krško,
- Kostak, d. d., komunalno stavbno podjetje, d. d., Leskovška cesta 2a, 8270 Krško,
- GPI tehnika, d. o. o., gradbeništvo, projektiva in inženiring, Dolenje Kamence 56, 8000 Novo mesto,
- Pagras, d. o. o., Adamičeva ulica 2, 8000 Novo mesto,
- Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno-zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova ulica 11, 1000 Ljubljana,
- v arhiv, tu.