018-094/2011 Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-094/2011-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 94/2007 - ZRPJN-UPB5; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu Sonje Drozdek šinko, kot predsednice senata, mag. Nataše Jeršič in Vide Kostanjevec kot članic senata, ob sodelovanju svetovalke Njives Prelog, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za "Javno naročilo za izdelavo in dobavo registrskih tablic za motorna in priklopna vozila, št. 430-586/2010" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga vložila družba Erich Utsch AG, MarienhĂĽtte 49, Siegen, Nemčija, ki jo po pooblastilu zastopa odvetnik dr. Konrad Plauštajner, Miklošičeva 4, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 16.5.2011

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo vlagatelja z dne 14.3.2011 se ugodi tako, da se razveljavi naročnikova razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša na 3.2 točko razpisne dokumentacije, in sicer Kraj dobave blaga.

V preostalem delu se revizijski zahtevek zavrne.

2. Zahtevi za povrnitev stroškov se delno ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo v višini 1.017,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki prično teči naslednji dan po izteku roka določenega v tej točki. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je predmetno javno naročilo "Javno naročilo za izdelavo in dobavo registrskih tablic za motorna in priklopna vozila, št. 430-586/2010" oddal po odprtem postopku. Naročnik je Obvestilo o predmetnem javnem naročilu objavil na Portalu javnih naročil, pod št. objave JN4594/2010, z dne 3.6.2010, s popravki pod objavo št. JN6642/2010, z dne 23.7.2010, št. JN674/2011, z dne 21.1.2011 in objavo št. JN2278/2011, z dne 10.3.2011.

Zoper navedeno objavo razpisne dokumentacije je vlagatelj dne 14.3.2011 pri naročniku vložil zahtevek za revizijo zoper razpisno dokumentacijo. Vlagatelj zatrjuje, da se predmetni javni razpis nanaša na okvirno obdobje 10 let, predvidena količina tablic pa je 5.717.980 kosov. Z izbranim ponudnikom bo sklenjena krovna pogodba za 10 let, na podlagi katere bodo naročniki-uporabniki za svoje potrebe sklepali individualne pogodbe za enoletno ali daljše obdobje. Po vlagateljevih navedbah krovna pogodba določa, da je desetletna količina registrskih tablic okvirna, ni dokončna in je odvisna od konkretnih potreb in razpoložljivih finančnih sredstev naročnikov-uporabnikov, ki bodo registrske tablice naročali praviloma največ dvakrat mesečno. V pogodbi torej ni določena natančna količina registrskih tablic, ki jo bo moral izbrani ponudnik dobaviti, ampak bo ta odvisna od konkretnih potreb. Vlagatelj navaja, da je naročnika zaprosil za pojasnilo, s čim slednji utemeljuje 10 letno obdobje, glede na omejitve po 2. odstavku 32. člena ZJN-2, po katerem se lahko okvirni sporazum sklene le za štiri leta. Naročnik je pojasnil, da omejitev ne velja, saj v danem primeru naj ne bi šlo za okvirni sporazum, s čimer pa se vlagatelj ne strinja. Količina je namreč odvisna od konkretnih potreb naročnikov, ki bodo na podlagi individualnih pogodb glede na konkretne potrebe dajali pisna naročila. Tako dolgo obdobje pa je po vlagateljevih trditvah sporno še v povezavi z drugimi vidiki, ki ponudnikom onemogočajo pripravo konkurenčne ponudbe oz. udeležbe na razpisu. V nadaljevanju vlagatelj ugovarja, da je naročnik kot merilo za ocenitev ponudb določil ceno, za katero je določeno, da mora biti fiksna za obdobje 12 mesecev od datuma sklenitve pogodbe, po preteku tega obdobja pa se lahko cene povišajo le v primeru 4% ali višje spremembe indeksa življenjskih potrebščin. Vlagatelj zatrjuje, da spremembe indeksa življenjskih potrebščin ne odražajo nujno tudi spremembe cen v surovinah, ki jih ponudniki potrebujejo za izdelavo predmeta naročila. Naročnik je spremembo cen vezal na napačen in popolnoma nepomemben indeks, medtem ko spremembe cen v primeru spremembe cen surovin naročnik v razpisni dokumentaciji ni omogočil. Naročnik od ponudnikov pričakuje, da bodo sposobni za 10 let vnaprej v ceno vkalkulirati strošek surovine, ki v končni ceni predstavlja približno 30%. Naročnik na ta način očitno krši načelo gospodarnosti po 6. členu ZJN-2 in sorazmernosti po 10. členu ZJN-2, ponudnikom pa povzroča škodo, saj jim onemogoča, da bi za obdobje 10 let sploh postavili fiksno ceno. Ključno pri tem je, da je naročnik spremembo cene dopustil, torej se zaveda, da ne more ostati takšna, vendar jo je vezal na indeks, ki s predmetom javnega naročila nima prav nikakršne zveze. Vezano na opredelitev cene je ponudnikom tudi otežena določitev stroškov transporta, ki so del cene. Od ponudnikov se po vlagateljevih navedbah pričakuje, da bodo določili strošek transporta, pri čemer bo izbrani ponudnik naslove lokacij dobave prejel ob sklenitvi pogodbe, pri tem pa se seznam organov za registracijo stalno dopolnjuje in spreminja. Vlagatelj ne more določiti stroškov transporta, če nima podatkov o tem, kam bo potrebno tablice dobaviti. Vlagatelj v nadaljevanju naročniku očita tudi, da ni podal konkretnejših navedb o tem, kolikšna količina posameznih tablic bo predvidoma naročena v prvih letih izvajanja pogodbe, kajti glede na predvideno količino mora ponudnik organizirati delovni proces. Tako vlagatelj ne more pripraviti ponudbene cene, če nima na razpolago podatkov o odkupu za posamezno leto. V nadaljevanju vlagatelj izpostavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji še določil, da mora ponudnik zagotoviti ustrezno tehnično opremljenost in organizacijo proizvodnje ter dobave registrskih tablic, s katero bo zagotavljal zadostno in pravočasno izdelavo, skladiščenje in dobavo zahtevanih količin registrskih tablic ter uničevanje le-teh. Vlagatelj meni, da takšna določba neupravičeno diskriminira tuje ponudnike, ki bodo ustrezne kapacitete šele zgradili. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da se njegovemu revizijskemu zahtevku ugodi in razveljavi razpisna dokumentacija: v delu, ki se nanaša na obdobje 10 let, v katerem se bo izvajalo naročilo (2. točka v II. Delu razpisne dokumentacije); v delu, ki se nanaša na fiksne cene in na njeno uskladitev z rastjo življenjskih potrebščin (4.3 točka II. delu razpisne dokumentacije); v delu, ki se nanaša na obvestitev ponudnika o seznamu lokacij dobav ob sklenitvi pogodbe oz. po njej; nadalje v delu, ki določa, da je cena fiksna in da mora vsebovati tudi vse stroške, povezane z dobavo blaga; ter v delu, v katerem se zahteva, da mora ponudnik dostavo obračunati po rednem ceniku podizvajalca, ki bo zanj opravljal prevoz (3.2 in 3.3 točka v II. delu razpisne dokumentacije); v delu, ki se nanaša na naročnikovo zahtevo, da predloži dokazila o tehnični opremljenosti in organizaciji proizvodnje, ter da se mu povrne stroške postopka.

Vlagatelj je dne 15.3.2011 revizijski zahtevek dopolnil. V dopolnitvi zahtevka je vlagatelj postavil podredni zahtevek, in sicer da se revizijskemu zahtevku ugodi in razpisna dokumentacija razveljavi: v delih, ki se nanašajo na obdobje 10 let, v katerem se bo izvajalo naročilo; v delih, ki se nanašajo na določitev fiksne cene in na njeno usklajevanje zgolj z rastjo indeksa življenjskih potrebščin; v delih, ki se nanaša na obvestitev ponudnika o seznamu lokacij dobav ob sklenitvi pogodbe oz. po njej, nadalje v delu, ki določa, da je cena fiksna in da mora vsebovati tudi vse stroške, povezane z dobavo blaga, ter v delu, v katerem se zahteva, da mora ponudnik dostavo obračunati po rednem ceniku podizvajalca, ki bi naj opravljal prevoz; v delih, ki se nanašajo na zahtevo naročnika, da predloži dokazilo o tehnični opremljenosti in organizaciji proizvodnje.

Naročnik je dne 31.3.2011 sprejel sklep, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnil. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da se ne strinja z vlagateljevim stališčem, da v obravnavanem primeru začne rok iz 2. odstavka 12. člena ZRPJN teči šele z dnem, ko je vsa dokumentacija dostopna v celoti. Naročnik pojasnjuje, da je po rešenih revizijskih zahtevkih podal nov rok za predložitev ponudb, to je 16.3.2011, ter navedel tudi nov rok za podajo zahtevkov za dodatna pojasnila, to je 4.3.2011. Pri tem je vlagatelj dne 4.3.2011 preko pooblaščenca po faksu naročniku posredoval vprašanja, na kakršna je naročnik že odgovarjal oz. je bil odgovor podan že v sami razpisni dokumentaciji. Naročnik pri tem ni podal nobenih novih dejstev in vsebin, temveč je ponovno podal odgovore z enakimi stališči. Naročnik meni, da je vlagatelj zlorabil pravico do dodatnih pojasnil razpisne dokumentacije z namenom, da bi si podaljšal rok za vložitev revizijskega zahtevka. Naročnik v nadaljevanju pojasnjuje, da v obravnavanem primeru ne gre za okvirni sporazum, temveč za javno naročilo po odprtem postopku, na podlagi katerega naročnik z izvajalcem sklene krovno pogodbo, na podlagi le-te pa naročniki uporabniki, opredeljeni v razpisni dokumentaciji, sklenejo individualne pogodbe. Naročnik je glede na naravo naročila ugotovil, da so smiselne le sukcesivne dobave, kajti točna količina ni nujno, da mu je že znana ob pripravi razpisa in mu tudi ni. Navedeno obdobje je tudi v skladu s 3. točko 4. odstavka 19. člena Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2010 in 2011 oz. z 2. točko 4. odstavka 20. člena Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2011 in 2012, le-ta v prvem in drugem odstavku 20. člena določa omejitve oz. največji dovoljen obseg prevzetih obveznosti v breme proračunov prihodnjih let. Naročnik pojasnjuje, da je v razpisni dokumentaciji določil trajanje pogodbe glede na dosedanje izkušnje in prakso trajanja javnih naročil ob upoštevanju zahtevnosti tehnične in tehnološke priprave za izvajanje predmeta javnega naročila, in sicer za dobo 10 let, kot ima to urejeno s potnimi listinami in vozniškimi dovoljenji. Glede zahtevane fiksnosti
cen ter nadaljnja usklajevanja naročnik pojasnjuje, da je zahtevano fiksnost cen in nadaljnja usklajevanja oz. valorizacijo denarnih obveznosti opredelil na podlagi Pravilnika o načinih valorizacije denarnih obveznosti, ki jih v večletnih pogodbah dogovarjajo pravne osebe javnega sektorja in je naveden v pravni podlagi predmetnega javnega naročila. Naročnik je indeks cen izbral, ker meni, da le-ta najbolj neposredno vpliva na cene, saj cene po predmetnem javnem naročilu vsebujejo veliko vrsto elementov, poleg surovin oz. materialov, še stroške zaščitnih elementov, druge stroške izdelave, transportni stroški in ostali stroški izdelave, ki jih ima ponudnik. Pri tem naročnik poudarja, da vse pogodbe z daljšim časovnim obdobjem trajanja prinašajo pogodbenim partnerjem določene rizike, katere morajo le-ti prevzeti nase, pri tem gre za rizike, ki jih nosi ponudnik kot izvajalec in za rizike, ki jih prav tako prevzema naročnik. V zvezi z vlagateljevo navedbo, da glede na takšno razpisno dokumentacijo ne more pripraviti ponudbe, naročnik pojasnjuje, da sta se na predmetno naročilo prijavila dva ponudnika, in sicer do roka za predložitev ponudb. Glede vlagateljevih ugovorov, da je ponudnikom otežena določitev stroškov transporta, ki so del cene, ker naročnik v razpisni dokumentaciji zahteva pariteto cen DDP lokacije naročnikov, pri čemer bo izbrani ponudnik naslove lokacij dobave prejel ob sklenitvi pogodbe, naročnik pojasnjuje, da so iz 3.2 točke razvidne lokacije dobave. Te so: Ministrstvo za promet, Ministrstvo za notranje zadeve-policije in Ministrstvo za obrambo, ter še lokacije vseh registracijskih organizacij, ki jih določa 193. člen ZVCP-1, ki jih je po trenutnih podatkih 144, vendar se njihovo število stalno spreminja, zaradi česar naročnik tudi ni predložil trenutnega seznama trenutnih lokacij. Glede vlagateljevih navedb, da bi lahko naročnik predložil vsaj obstoječi seznam lokacij dobav, naročnik poudarja, da vlagatelj niti drug potencialni ponudnik od časa prve objave ni prosil za takšen seznam, poleg tega gre za podatke, ki so splošno znani in se jih lahko pridobi na javno dostopnih relevantnih spletnih straneh. Naročnik v nadaljevanju prav tako zavrača vlagateljeve navedbe, da naročnik ni podal konkretnejših podatkov o tem, kolikšna količina posameznih tablic bo predvidoma naročena v prvih letih izvajanja pogodbe. Naročnik zatrjuje, da je bilo v razpisni dokumentaciji jasno navedeno, da je okvirna količina registrskih tablic 5.717.980 kosov in naj bi bila izdelana v obdobju 10 let, iz česar se lahko izračuna tudi okvirna letna količina registrskih tablic. Iz navedenega izhaja, da bodo naročila odvisna od potreb po le-teh, kar pa je odvisno od potreb občanov oz. lastnikov vozil, zato naročnik ne more vedeti točne količine naročenih registrskih tablic po posameznih letih. Naročnik lahko poda podatke le iz preteklih let, kar je tudi storil z odgovorom na 13. vprašanje v dodatnih pojasnilih. Enako stališče naročnik zavzema glede vlagateljevih ugovorov glede zahtevane tehnične opremljenosti in organizacijo proizvodnje ter dobave registrskih tablic. Naročnik zatrjuje, da je pri navajanju tehničnih zahtev glede tehnične in kadrovske sposobnosti v celoti upošteval določila ZJN-2. Poleg tega je naročnik v razpisni dokumentaciji zahteval, da mora ponudnik zagotoviti ustrezno tehnično opremljenost in organizacijo proizvodnje in dobave registrskih tablic, s katero bo zagotavljal zadostno količino, pravočasno izdelavo, skladiščenje in dobavo zahtevnih količin ter njihovo uničevanje in ne da le-to že uporablja. Glede plačila takse naročnik pojasnjuje, da je moral javno naročilo objaviti v Uradnem listu Evropskih skupnosti, zaradi česar se ta podvoji in znaša 5.000,00 EUR. Na podlagi navedenega je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 6.4.2010, postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 11.4.2011, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 11. 4.2011, skladno z 2. odstavkom 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu.

Državna revizijska je v obravnavanem primeru presojala zakonitost naročnikovega ravnanja pri pripravi razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija je v dokazne namene vpogledala v celotno dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu zlasti v Dodatna pojasnila v zvezi s pripravo ponudbe in spremembe razpisne dokumentacije, z dne 20.1.2011, Dodatna pojasnila v zvezi s pripravo ponudbe in spremembe razpisne dokumentacije, z dne 9.3.2011. Po preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, skladno z določilom 2. in 3. alineje 1. odstavka 23. člena ZRPJN, ter skladno z določilom 6. odstavka 22. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je najprej preverila izpolnjevanje procesnih predpostavk, in sicer ali je revizijski zahtevek pravočasen.

Iz določbe 2. odstavka 12. člena ZRPJN izhaja, da se zahtevek za revizijo, ki se nanaša na vsebino objave in/ali razpisno dokumentacijo, v postopkih iz 1., 2., 3., in 5. točke prvega odstavka 24. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06; v nadaljnjem besedilu ZJN-2) in 1., 2. in 4. točke prvega odstavka 32. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06; v nadaljnjem besedilu ZJNVETPS) lahko vloži najkasneje v 10 dneh od dneva objave obvestila o javnem naročilu oziroma dostopnosti razpisne dokumentacije. Pri tem iz pravne prakse Državna revizijska komisija izhaja, da lahko rok iz 2. odstavka 12. člena ZRPJN prične teči šele z dnem, ko je razpisna dokumentacija dostopna v celoti, kar pomeni, da je potrebno kot del razpisne dokumentacije upoštevati vse morebitne spremembe in dopolnitve oziroma vsa podana dodatna pojasnila ponudnikom in odgovore na njihova vprašanja. Iz določila drugega odstavka 71. člena ZJN-2 namreč izhaja, "da se kot del razpisne dokumentacije štejejo tudi informacije, ki jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom, sodelujočim v postopku oddaje javnega naročila". Navedeno pomeni, da morajo ponudniki pri pripravi ponudb upoštevati ne le "prvotno razpisno dokumentacijo" pač pa tudi vse njene naknadne spremembe in dopolnitve oziroma vsa dodatna pojasnila in odgovore, saj jim slednje služijo kot opora pri razumevanju posameznih naročnikovih zahtev in posledično omogočajo pripravo popolne ponudbe v smislu 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2. Državna revizijska komisija v obravnavnem primeru ugotavlja, da je vlagateljev revizijski zahtevek pravočasen, kajti naročnik je dodatna pojasnila v zvezi z razpisno dokumentacijo objavil dne 10.3.2011 na Portalu javnih naročil pod št. objave JN2278/2011, vlagatelj pa je revizijski zahtevek vložil dne 14.3.2011, dopolnitev pa 15.3.2011, se pravi znotraj 10 dnevnega roka, štetega od dneva zadnje objave obvestila o javnem naročilu. Pri tem Državna revizijska komisija zavrača naročnikova navajanja, da se vlagatelj ne more sklicevati na določbo 2. odstavka 12. člena ZRPJN z ozirom na dejstvo, da je preko svojega pooblaščenca naročniku posredoval vprašanja, na kakršna je naročnik že odgovarjal in si je s tem želel zgolj podaljšati rok za vložitev revizijskega zahtevka. Kajti iz Dodatnih pojasnil v zvezi s pripravo ponudbe in spremembe razpisne dokumentacije, z dne 9.3.2011, izhaja, da je bilo naročniku skupaj postavljenih 30 vprašanj, odgovore katerih je naročnik tudi ustrezno objavil na Portalu javnih naročil po št. objave JN2278/2011. Navedeno pomeni, da ne glede na to, ali so bila vlagateljeva vprašanja v obravnavanem primeru osnovana ali ne, mora vlagatelj pri pripravi ponudbe upoštevati tudi naročnikova pojasnila na vprašanja preostalih ponudnikov. Enako pa bi moral vlagatelj postopati tudi v primeru, če naročniku vprašanj sploh ne bi postavil, kajti tudi v takšnem primeru bi zanj tekel rok za vložitev revizijskega postopka enako kot za preostale ponudnike, in sicer od dneva objave naknadnih sprememb in dopolnitev oziroma vseh dodatnih pojasnil in odgovorov glede razpisne dokumentacije.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala vlagateljeve očitke glede 10 letnega obdobja trajanja pogodbe. Pri tem Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz objave Obvestila o predmetnem javnem naročilu, objavljenem na Portalu javnih naročil, pod št. objave JN4594/2010, z dne 3.6.2010 in razpisne dokumentacije izhaja, da je naročnik za izvedbo predmetnega postopka oddaje javnega naročila izbral odprti postopek in ne okvirni sporazum, kakor to zatrjuje vlagatelj. Na podlagi 12. točke 1. odstavka 2. člena ZJN-2 Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006, z nadaljnjimi spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2) je okvirni sporazum, sporazum med enim ali več naročniki in enim ali več ponudniki, katerega namen je določiti pogoje za naročila, ki se bodo oddajala v določenem obdobju zlasti glede cene in, če je to mogoče, upoštevaje količino. Že iz same definicije izhaja, da sklenitev okvirnega sporazuma ne nalaga obveznosti in dolžnosti na nobeni strani za dobavo ali nakup blaga, medtem ko v obravnavanem primeru iz vzorca individualne pogodbe izhaja, da se izbrani ponudnik s sklenitvijo pogodbe zavezuje, da bo dobavljal registrske tablice na lokacijo naročnika-uporabnika, naročnik pa bo poravnal kupnino v 30 dneh od dneva prejema računa (4. in 5. člena vzorca individualne pogodbe). Enako izhaja tudi iz vzorca krovne pogodbe, s katero se izvajalec zavezuje, da bo dobavljal specime registrskih tablic na lokacijo naročnika. Navedeno pomeni, da sta z oddajo naročila in s sklenitvijo pogodbe obe pogodbeni stranki, v obravnavanem primeru tako naročnik in ponudnik, medsebojno zavezana k dobavi blaga in plačilu kupnine, kar pa je značilnost odprtega postopka. Na drugi strani pa je potrebno vlagatelju pritrditi, da mora biti v odprtem postopku oddaje javnega naročila določena tudi količina blaga, ki se naj dobavi, kar pa za okvirni sporazum ne velja. Državna revizijska komisija se v obravnavanem primeru z vlagateljem ne strinja, da količina blaga z razpisno dokumentacijo ni določena. Naročnik je namreč v 2. točki razpisne dokumentacije določil okvirno količino registrskih tablic, in sicer 5.717.980 za obdobje 10 let, v VII. delu razpisne dokumentacije pa tudi okvirne količine opisal po postavkah. Pri tem je naročnik objavil še ocenjeno vrednost javnega naročila za 10 letno obdobje, ki znaša 44.900.000,00 EUR, s čimer je opredelil tudi vrednost predmeta javnega naročanja, ter na ta način ponudnikom posredoval dodatne podatke v pomoč pri pripravi ponudbe, zato Državna revizijska komisija zavrača vlagateljeve trditve, da nima dovolj podatkov za pripravo ponudbe. Na drugi strani pa gre opozoriti, da so okvirni sporazumi po svoji naravi poseben zaključek javnega naročila (odprtega postopka ali postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti) in ne poseben postopek, zato se ne konča s sklenitvijo klasične pogodbe le z enim izbranim ponudnikom, temveč se s ponudniki, ki izpolnjujejo zahtevane elemente v javnem naročanju, sklene posebna oblika sporazuma, ki definira natančne pogoje sodelovanja med podpisniki sporazuma, njihove pravice in obveznosti. Po vsebini je podoben omejenemu postopku, s to razliko, da ima vnaprej določene načine izbora najugodnejšega ponudnika med sklenitelji sporazuma (mag. Margit Čampa, mag. Franci Kodela, Saša Matas, Igor šoltes, Tadej štular, Zakon o javnem naročanju s komentarjem, Uradni list 2007, str 155). V obravnavanem primeru gre ugotoviti, da je naročnik uporabil vse elemente (ena faza postopka, sklep o začetku postopka, javna objava obvestila o javnem naročilu in priprava razpisne dokumentacije, predložitev in odpiranje ponudb, pregled in ocenjevanje ponudb, odločitev o oddaji naročila), ki so značilni za odprti postopek.
V nadaljevanju pa Državna revizijska komisija prav tako zavrača vlagateljeve ugovore, ki se nanašajo na dolžino trajanja sklenjene pogodbe za izvedbo predmetnega javnega naročila. Državna revizijska komisija naročniku pritrjuje, da mu Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/2009) v 3. točki 4. odstavka 19. člena in Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/2010) v 2. točki 4. odstavka 20. člena, ki določata največji dovoljeni obseg prevzetih obveznosti v breme proračunov prihodnjih let, dajeta pravno podlago za prevzemanje obveznosti v breme proračunov prihodnjih let glede pogodb za nabavo blaga in storitev, ki so potrebni za izvajanje upravnih nalog v upravnih enotah (tiskovine in drugi javni dokumenti), kamor spada tudi dobava registrskih tablic. Poleg tega mu sporne dolžine trajanja pogodbe ne prepoveduje niti ZJN-2, ki ne nalaga nobenih časovnih omejitev glede trajanja pogodb. Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ocenjuje, da v obravnavanem primeru ni ovir, ki bi naročniku preprečevala sklenitev pogodbe za navedeno časovno obdobje, zato zavrača vlagateljev revizijski zahtevek v delu, ki se nanaša na razveljavitev razpisne dokumentacije glede trajanja pogodbe.
Pri tem Državna revizijska komisija prav tako zavrača vlagateljevo sklicevanje na načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Slednje načelo je urejeno v določbi 6. člena ZJN-2 in naročniku sicer nalaga, da mora javno naročanje izvesti tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev. Vendar je Državna revizijska komisija že večkrat poudarila, da gre iz vsebine citirane določbe sklepati, da načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti prvenstveno ni namenjeno zaščiti položaja ponudnikov, temveč zaščiti javnega interesa, ki pa ga skladno z 2. odstavkom 9. člena ZRPJN varujejo Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, ministrstvo, pristojno za finance ali urad, pristojen za varstvo konkurence, in ki se kaže v racionalni porabi javno-finančnih sredstev in v zagotavljanju najboljšega razmerja med ceno in kvaliteto kupljenega blaga, storitev in gradenj. Že po sami naravi stvari (o tem se je Državna revizijska komisija izrekla že v več odločitvah) se zato posamezni ponudnik v revizijskemu postopku praviloma ne more sklicevati na kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj se z njim ščiti javni interes, ne pa interes ponudnikov, ki je v tem, da se na enakopravnih izhodiščih poteguje za izvedbo konkretnega javnega naročila, ne da bi ga pri tem ovirale možne kršitve pravil javnega naročanja. Državna revizijska komisija je zato tudi v tem delu kot neutemeljene zavrnila revizijske očitke vlagatelja.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala vlagateljeve ugovore glede določitve stroškov transporta.
Iz 4.3 točke razpisne dokumentacije izhaja, da morajo cene vključevati vse elemente, iz katerih so sestavljene. Pariteta cen mora biti DDP lokacije naročnikov-uporabnikov. Incoterms 2000, razloženo in dostavljeno v poslovne prostore. Pod 3.2 točko razpisne dokumentacije je naročnik še določil:"Kraj dobave: Ministrstvo za promet, Ministrstvo za notranje zadeve-Policija, GPU, Ministrstvo za obrambo, registracijske enote, ki jih določa 193. člen Zakona o varnosti cestnega prometa, in sicer: upravne enote, pooblaščene organizacije, ki opravljajo tehnične preglede motornih in priklopnih vozil ter pooblaščene gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki, ki opravljajo dejavnost prodaje motornih oziroma priklopnih vozil. Okvirno stanje števila teh lokacij je trenutno 144 lokacij na celotnem območju RS. Seznam upravnih enot in že pooblaščenih organizacij, ki opravljajo registracijo motornih vozil ter potrebne naslove lokacij dobave, bo izbrani ponudnik prejel naknadno, predvidoma ob sklenitvi pogodbe". Iz obrazca Priloga št. VII/2 pa izhaja, da morajo transportni stroški zajemati vse transportne stroške, povezane z izvedbo naročila (dobava registrskih tablic in specimov registrskih tablic, transport registrskih tablic, namenjenih za uničenje, transport med posameznimi obrati ponudnika, če je potrebno in drugi transportni stroški).
Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru vlagatelju pritrjuje, da ne more določiti stroškov transporta, če nima podatkov o tem, kam se morajo tablice dobavljati in se ne strinja z naročnikovim stališčem, da teh podatkov ni posredoval iz razloga, ker se število lokacij stalno spreminja. Naročnik mora razpisno dokumentacijo pripraviti tako, da lahko ponudniki na njeni podlagi pripravijo popolno ponudbo, ki jih bo mogoče na podlagi meril medsebojno primerjati. V obravnavanem primeru je naročnik kot merilo določil najnižjo ceno. Iz določbe 5. odstavka 48. člena ZJN-2 izhaja, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Kljub temu, da je v obravnavanem primeru določeno merilo najnižja cena, gre v nadaljevanju ugotoviti, da je ta sestavljena iz več različnih elementov, med drugim tudi transportnih stroškov. Navedeno pomeni, da morajo biti pri oblikovanju merila jasno določeni tudi odločilni parametri, kot so v obravnavanem primeru lokacije dobav, da bodo lahko ponudniki ponudbene cene oblikovali na podlagi istih izhodišč, s čimer bodo lahko tudi ponudbe medsebojno primerljive. Državna revizijska komisija pri tem zavrača naročnikova zatrjevanja, da lokacije dobav predstavljajo splošno znana dejstva in se jih lahko pridobi na javno dostopnih spletnih straneh. Naročnik je zavezan posredovati vse podatke in na podlagi katerih lahko vsi ponudniki pripravijo ponudbe, tako da so podana ista izhodišča za vse, da ne prihaja do razlik. Ker naročnik v obravnavanem primeru ni določil kraja dobave, tako da je vlagatelju oteženo oblikovati ceno, je Državna revizijska komisija vlagateljevemu revizijskemu zahtevku v tem delu ugodila.

Državna revizijska komisija pa v nadaljevanju ni sledila vlagateljevemu stališču, da je naročnik v obravnavanem primeru spremembe cene vezal na napačen indeks. Naročnik je v 4.3 točki razpisne dokumentacije določil, da morajo biti cene fiksne za obdobje najmanj 12 mesecev od sklenitve pogodbe. Po preteku tega obdobja- najmanj 12 mesecev od sklenitve pogodbe, se lahko cene usklajujejo z indeksom rasti cen življenjskih potrebščin (v nadaljevanju:indeks), vendar ko ta kumulativno preseže 4%, pri čemer je izhodišče za izračun indeksa, ki je uradno objavljen po preteku te dobe- najmanj 12 mesecev od sklenitve pogodbe.
Pravilnik o načinih valorizacije denarnih obveznosti, ki jih v večletnih pogodbah dogovarjajo pravne osebe javnega sektorja (Uradni list RS, št. 1/2004; v nadaljevanju: Pravilnik), Državna revizijska komisija poudarja, da določilo 4. člena Pravilnika določa, da morajo subjekti v pogodbah, ki so sklenjene za obdobje daljše od leta dni, dogovarjati, da se denarne obveznosti v prvem letu ne smejo valorizirati, ter da če je valorizacija utemeljena, se denarne obveznosti po preteku tega obdobja lahko valorizirajo na način, določen s Pravilnikom. Določilo 5. člena Pravilnika določa, da se kot podlaga za valorizacijo denarnih obveznosti po drugem odstavku 4. člena Pravilnika lahko uporabi faktor, ki je v neposredni ekonomski zvezi s predmetom pogodbe oziroma z elementi, ki vplivajo na določitev denarnih obveznosti, ter da se praviloma kot podlaga za valorizacijo denarnih obveznosti uporabi indeks cene, ki ga uradno objavlja Statistični urad Republike Slovenije, EUROSTAT ali Združenje za gradbeništvo in industrijo gradbenih materialov pri Gospodarski zbornici Slovenije ali tečaj tuje valute, pri čemer se praviloma upošteva srednji tečaj Banke Slovenije. Če se v pogodbi kot podlaga za valorizacijo denarnih obveznosti uporabi indeks cen, je potrebno izbrati indeks cen tiste vrste blaga ali storitve, ki je predmet pogodbe oziroma indeks cen tistih elementov, ki vplivajo na denarne obveznosti v pogodbi. V pogodbi se kot podlaga za valorizacijo denarnih obveznosti lahko uporabi indeks cen življenjskih potrebščin, če so denarne obveznosti neposredno odvisne od tega indeksa. Če se v pogodbi kot podlaga za valorizacijo denarnih obveznosti ne more določiti drugi primerni indeks cen, ali kadar je to glede na statistične podatke ekonomsko upravičeno, se uporabi indeks cen industrijskih proizvodov. V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik s predmetnim javnim naročilom naroča izdelavo in dobavo registrskih tablic za motorna in priklopna vozila, izdelavo in dobavo nadomestnih registrskih tablic, izdelavo in dobavo specimnov registrskih tablic, njihovo dobavo in uničenje (1. točka razpisne dokumentacije). Iz razpisne dokumentacije Priloga št. VII/2 izhaja, da je cena za predmetno javno naročilo sestavljena iz stroškov materiala (kovina, folija, embalaža, nalepka), stroškov zaščitnih elementov, drugih stroškov izdelave (stroški dela, amortizacije, prostorska ureditev, varovanje, kontrola, stroški financiranja, pomožni material, energija, skladiščenja, uničevanja, transportni stroški, prihodek od recikliranega materiala, stroški izdelave in dobave specimnov). Naročnik s predmetnim javnim naročilom sicer zasleduje dobavo blaga in storitve, ki so s to dobavo povezane, vendar samo dejstvo, da je blago, ki je predmet obravnavanega javnega naročila, sestavljeno iz posamezne surovine, še ne odkazuje na dejstvo, da je naročnik indeks cen za aluminij LME PRI ALUM tudi zavezan uporabiti. Državna revizijska komisija pri tem zavrača vlagateljeva pojasnila, da je naročnik z uporabo napačnega indeksa, izbral nesorazmeren element, ki pogodbo o oddaji javnega naročila spreminja v izrazito škodljivo na račun izvajalca storitev, s čimer ponudnik ob splošno znanem dejstvu, da so cene surovin v zadnjem letu skrajno nepredvidljive, nase prevzemajo nesorazmerni riziko. Državna revizijska komisija ugotavlja, da upoštevaje časovno veljavnost pogodbe, se riziko nahaja na obeh straneh, tako ponudnikovi kot naročnikovi strani. Namreč trend cen surovin za deset letno obdobje ni mogoče predvideti, tako v primeru, ko bo cena aluminija padala ob fiksni ceni dobave blaga, bo ponudnik v boljšem položaju kot naročnik, v nasprotnem primeru, ko bo zabeležena rast cen, bo v boljšem položaju naročnik. Daljše kot je časovno obdobje bolj so riziki enakomerno razporejeni na obeh straneh, zato ni mogoče sprejeti vlagateljeve argumentacije, da je v obravnavanem primeru kršeno načelo enakih vrednosti vzajemnih dajatev. Poleg tega je potrebno poudariti še dejstvo, da imajo ponudniki na voljo več možnosti zmanjševanja navedenih rizikov, npr. s sklenitvijo terminske pogodbe ( in sicer s terminskem nakupom aluminija, ki se bo dobavil na določen dan v prihodnosti), kot pa jih ima naročnik. Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija vlagatelj zahtevek v tem delu zavrnila.
V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala vlagateljeve navedbe, ki se nanašajo na tehnično opremljenost in organizacijo proizvodnje. V zvezi s tem iz 4.9 točke razpisne dokumentacije izhaja, da mora ponudnik zagotoviti ustrezno tehnično opremljenost in organizacijo proizvodnje in dobave registrskih tablic, s katero bo zagotavljal zadostno in pravočasno izdelavo, skladiščenje in dobavo zahtevnih količin registrskih tablic ter uničevanje le-teh. O tem pa mora ponudnik predložiti dokazilo. Podatke o tehnični opremljenosti ter organizaciji proizvodnje, skladiščenja in priprave na distribucijo ter načinu dobave registrskih tablic naročnikom-uporabnikom in uničevanja registrskih tablic, na obrazcu priloge št. II/7, ter dokazilo, ki bo dokazovalo, da je z navedeno tehnično opremljenostjo in organizacijo proizvodnje, skladiščenja, priprave na distribucijo in načinom dobave in uničevanja registrskih tablic sposoben izdelati, skladiščiti, dobaviti naročnikom-uporabnikom in uničiti registrske tablice v zahtevanih količinah in rokih. Državna revizijska komisija pri presoji navedene razpisne zahteve ni sledila vlagateljevim navedbam, da takšna določba razpisne dokumentacije neupravičeno diskriminira tuje ponudnike. Kajti naročnik je na vprašanje enega izmed ponudnikov (Dodatna pojasnila v zvezi s pripravo ponudbe in spremembe razpisne dokumentacije, z dne 9.3.2011, 23. vprašanje) pojasnil, da je pod točko III. 1 razpisne dokumentacije od ponudnikov zahteval, da morajo podati izjavo, da bo naročniku na njegovo zahtevo omogočil ogled vseh svojih prostorov, kjer se izvajajo oz. se bodo izvajale dejavnosti v zvezi s vsebino javnega naročila, ne glede na njihovo lokacijo. Ponudnik mora pogoje izpolnjevati ves čas, kar v konkretnem primeru pomeni, da mora ponudnik ob oddaji ponudbe zagotavljati prostore, kjer se izvajajo oz. se bodo izvajale dejavnosti v zvezi s vsebino naročila, lahko tudi s sklenjeno pogodbo oz. s pismom o nameri za najem teh prostorov, vendar mora imeti prostore zagotovljene. V primeru, da se po pravnomočnosti ugotovi, da izbrani ponudnik nima zagotovljenih prostorov, naročnik z njim ne more skleniti pogodbe.
Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ugotavlja, da se naročnikova sporna razpisna zahteva veže na predmet obravnavanega javnega naročila in da je pri tem tudi postavljena v skladu z določbo d) točke 2. odstavka 45. člena ZJN-2, na podlagi katere je za ugotavljanje usposobljenosti mogoče tudi opraviti ogled obsega ponudnikove proizvodne ali tehnične zmogljivosti. Pri tem Državna revizijska komisija izpostavlja, da naročnik od ponudnikov ni zahteval razpolaganja s prostori že v času oddaje javnega naročila, kakor to želi predstaviti vlagatelj, ampak le njihovo zagotavljanje, kar pa lahko ponudniki izpolnijo tudi predloženim pismom o nameri za najem teh prostorov. S čimer pa se po prepričanju Državne revizijske komisije krog potencialnih ponudnikov lahko le razširi in ne zmanjša, kakor to trdi vlagatelj. Poleg tega pa Državna revizijska komisija izpostavlja, da zgolj na podlagi mnenja vlagatelja, da tuj ponudnik, ki je bolj kvalificiran kot domači, nima pa še vse infrastrukture v Sloveniji, v slabšem položaju, ni mogoče enostransko zaključiti, da je naročnikova zahteva iz tega razloga diskriminatorna. Na drugi strani pa je Državna revizijska komisija že večkrat odločila, da bi umik sporne zahteve iz razpisne dokumentacije iz razloga, ker je eden izmed ponudnikov ne more izpolniti, neupravičeno postavil v slabši položaj tistega ponudnika, ki takšno naročnikovo zahtevo lahko izpolni, zato samo dejstvo, da zahtevo iz razpisne dokumentacije izpolnjuje le določen ponudnik, še ne pomeni kršitve načela enakopravnosti. Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija vlagateljev zahtevek za revizijo v tem delu zavrnila.

Državna revizijska komisija vlagateljeve ugovore glede konkretnejših navedb o tem, kolikšna količina posameznih tablic bo predvidoma naročena v prvih letih izvajanja pogodbe, v nadaljevanju meritorno ni presojala, ker vlagatelj v zvezi s tem ni postavil pravovarstvenega zahtevka. Prav tako Državna revizijska komisija ni mogla odločati o vlagateljevi zahtevi po razveljavitvi razpisne dokumentacije v delu, ki določa, da je cena fiksna in da mora vsebovati tudi vse stroške, povezane z dobavo blaga, ter v delu, v katerem se zahteva, da mora ponudnik dostavo obračunati po rednem ceniku podizvajalca, ki bi naj opravljal prevoz, ker vlagatelj v zvezi s tem ni postavil trditvene podlage oziroma ni navajal nobenih dejstev, niti ni predložil nobenih dokazov, zato je Državna revizijska komisija v tem delu vlagateljev revizijski zahtevek zavrnila.

Glede vlagateljevih ugovorov o višini vplačane takse, Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ugotavlja, da je bila vplačana pravilna višina takse. Naročnik je namreč določil ocenjeno vrednost predmeta javnega naročila v višini 44.900.000,00 EUR z DDV, zaradi česar je na podlagi a) točke 1. odstavka 12. člena ZJN-2 zavezan predmetno naročilo objaviti v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti, kar je naročnik v obravnavanem primeru tudi storil. Glede na to, da je bila podana obvezna objava v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti, se taksa, ki jo mora vlagatelj ob vložitvi vplačati na ustrezne račun pri ministrstvu, pristojnem za finance, v višini 2500,00 EUR, na podlagi 1. odstavka 22. člena ZRPJN podvoji.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru odločila tako, kakor izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo pred Državno revizijsko komisijo zahteval tudi povračilo stroškov, ki so mu nastali z revizijo, in sicer za plačilo takse 5000,00 EUR, sestavo revizijskega zahtevka 14.000,00 EUR, porto (tar. št. 6002) 10,00 EUR, kopije (tar. št. 6000) 10,00 EUR vse povečano za 20 % DDV. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo delno ugodila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, mora naročnik vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške za takso v višini 5.000,00 EUR ter skladno z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu - ZOdv-C (Uradni list RS, št. 35/09) nagrado za revizijski postopek v višini 900 EUR, katero je določila skladno s 13. členom Zakona o odvetniški tarifi - ZOdv (Uradni list RS, št. 67/08) po pravičnem preudarku in 20 EUR za plačilo poštnih in telekomunikacijskih storitev (tar. št. 6002) 20 % DDV na nagrado, vse skupaj v znesku 1.017,00 EUR, ker je vlagatelj uspel le v eni od šestih zahtev. Državna revizijska komisija je višjo stroškovno zahtevo vlagatelja zavrnila, saj je ocenila, da stroški nad priznano višino niso bili potrebni, oziroma zanje ni najti pravne podlage v veljavnih predpisih.

Na podlagi navedenega je naročnik vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 1.017,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 16.5.2011



Sonja Drozdek šinko, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije


Vročiti:

- odvetnik dr. Konrad Plauštajner, Miklošičeva 4, 1001 Ljubljana,
- Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova ulica 2, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne, službe in koncesije, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana.