018-023/2011 Radiotelevizija Slovenija

Številka: 018-23/2011-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999 s spremembami; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Sonji Drozdek šinko, ob sodelovanju višje svetovalke Tatjane Falout, v postopku revizije oddaje javnega naročila "Izvedba raziskave za potrebe priprave strategije RTV Slovenija" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj EPISCENTER d.o.o., Cesta Dolomitskega odreda 10, Ljubljana, ki ga po pooblastilu zastopa odvetniška družba AVBREHT, ZAJC IN PARTNERJI o.p., d.o.o., šestova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Javni zavod RADIOTELEVIZIJA SLOVENIJA, Kolodvorska 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 03.03.2011

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi "Odločitev o oddaji javnega naročil JN-S0216", z dne 16.12.2010.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se delno ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 3.460,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dne prejema odločitve Državne revizijske komisije do dne plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 28.10.2010 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je javno naročilo objavil na Portalu javnih naročil dne 05.11.2010, pod št. objave NMV 2126/2010.

Naročnik je dne 16.12.2010 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila JN-S0216, s katero je predmetno javno naročilo oddal v izvedbo družbi INTERSTAT d.o.o., Gregorčičeva 39, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper naročnikovo odločitev je vlagatelj dne 27.12.2010 vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj zatrjuje, da njegova ponudba izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije ter da je ugodnejša od ponudbe izbranega ponudnika.
Vlagatelj navaja, da je naročnik njegovo ponudbo izločil iz razloga, ker ni dovolj natančno definiral izvedbe ponujenih raziskav in zato, ker v ponudbi manjka vsebinski scenarij posameznih raziskav. Vlagatelj se z navedeno naročnikovo ugotovitvijo ne strinja in poudarja, da je predložil vse zahtevane dokumente, ki so tudi po vsebini ustrezni z razpisno dokumentacijo.
Vlagatelj zatrjuje, da mora naročnik pogoje za sodelovanje in vse ostale zahteve jasno in nedvoumno opredeliti vnaprej. Vnaprejšnja in nedvoumna opredeljenost naročnikovih zahtev, poudarja vlagatelj, je nujna in bistvena, saj so le na ta način ponudniki vnaprej seznanjeni o tem, kakšno ponudbeno dokumentacijo morajo predložiti, da bo le-ta upoštevana kot popolna. Naročnik pa le tako ravna tudi v skladu z načeloma enakopravnosti in transparentnosti (8. in 9. člen Zakona o javnem naročanju - Uradni list RS, 128/06 s spremembami; v nadaljevanju ZJN-2).
Vlagatelj še zatrjuje, da postanejo po poteku roka za oddajo ponudb zahteve iz razpisne dokumentacije zavezujoče tako za naročnika kot tudi za ponudnike. Natančno pripravljena razpisna dokumentacija je dolžnost naročnika, natančnost pri pripravi ponudbene dokumentacije in njena skladnost z naročnikovimi zahtevami pa je dolžnost ponudnikov. Kot poudarja vlagatelj, je naročnik v razpisni dokumentaciji izrecno zapisal, katere dokumente morajo ponudniki predložiti v ponudbo. V zadnji alineji Povabila k oddaji ponudbe je naročnik zahteval od ponudnikov, da predložijo svojo predstavitev izvedbe raziskave, skladno z zahtevami naročnika. Ker drugih zahtev v zvezi z vsebino predstavitve izvedbe raziskave naročnik ni podal, zatrjuje vlagatelj, je naročnikova ugotovitev o tem, da v njegovi ponudbi manjka natančno definirana izvedba vseh raziskav in vsebinski scenarij posameznih raziskav, neutemeljena in brez kakršnekoli pravne osnove. Naročnik namreč nikjer ni opredelil obvezne vsebine predstavitve izvedbe raziskave, niti ni zahteval, da mora predstavitev izvedbe raziskave vsebovati natančno definirano izvedbo vseh posameznih raziskav in vsebinski scenarij posameznih raziskav. Če bi naročnik od ponudnikov želel, da navedejo natančno izvedbo vseh raziskav in vsebinski scenarij posameznih raziskav, bi moral to v razpisni dokumentaciji izrecno zahtevati. šele pod tem pogojem bi bila odsotnost spornih elementov lahko razlog za izločitev ponudbe. Naročnikovo ravnanje, zaključuje vlagatelj, je tako povsem arbitrarno in v nasprotju z določbo tretjega odstavka 71. člena ZJN-2 ter v nasprotju z načeloma zagotavljanja konkurence (7. člen ZJN-2) in enakopravnosti (9. člen ZJN-2).
Vlagatelj zahteva, da se izpodbijana odločitev razveljavi in zahteva povrnitev stroškov, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi (vlagatelj prilaga stroškovnik).

Naročnik je s sklepom, z dne 20.01.2011, zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev revizijskih stroškov. Naročnik navaja, da so bila v razpisni dokumentaciji definirana pričakovanja in cilji raziskave, skupaj z zahtevano reprezentativnostjo po izbranih socio-demografskih spremenljivkah, zahtevano velikostjo vzorcev in drugimi lastnostmi obeh faz raziskav. Kot ugotavlja naročnik, je vlagatelj vsebino raziskave povzel iz razpisne dokumentacije, dodal je le nekaj podrobnosti pri metodologijah posameznih fazah raziskave - to je število anketirancev v fokusnih skupinah, predlog načina vzorčenja in načina analize podatkov.
Naročnik navaja, da je skladno s pričakovanimi strokovnimi pravili ter običaji raziskovalnega dela, od ponudnikov zahteval, da v ponudbo predložijo tudi svojo predstavitev izvedbe raziskave, skladno z zahtevami naročnika (šesta alineja petega odstavka Povabila k oddaji ponudb).

Naročnik poudarja, da mora skladno z metodologijo družboslovnega raziskovanja, običaji in pravili stroke raziskovalnega dela, faza načrtovanja izvedbe raziskave vsebovati vsaj naslednje elemente: namen in cilje raziskave, (osnovne) vsebinske sklope glede na definirane pričakovane cilje raziskave oz. vsebinski scenarij posameznih raziskav, opredelitev enot raziskovanja, odločitev o številu fokusnih skupin in velikosti vzorca anket, opredelitev načina vzorčenja podatkov, časovni načrt izpeljave srečanj fokusnih skupin oz. anketnega merjenja (t.j. čas za priprave in načrtovanje, čas za izpeljavo, čas za analizo in čas za poročilo ter okvirne datume in čas potreben za izvedbo fokusnih skupin oz. izvedbo anketnega merjenja), načrtovanje kraja izvedbe fokusnih skupin, načrt zbiranja podatkov, načrt obdelave podatkov ter morebitne omejitve raziskave.
Naročnik ugotavlja, da od zgoraj naštetih elementov vlagatelj v ponudbi ni definiral osnovnih vsebinskih sklopov glede na definirane pričakovane cilje v razpisni dokumentaciji oziroma ni definiral vsebinskega scenarija posameznih raziskav, v ponudbi manjka tudi časovni načrt izpeljave srečanj fokusnih skupin in anketnega merjenja, ponudba ne vsebuje predloga krajev izvedbe fokusnih skupin, v ponudbi pa so tudi pomanjkljivo opredeljene enote raziskovanja oziroma so le-te večinoma povzete iz razpisne dokumentacije.
Naročnik navaja, da je vlagatelj definiral samo okvirni časovni načrt izpeljave srečanj fokusnih skupin, način vzorčenja podatkov (ki je neustrezen vsaj pri anketnem merjenju poslušanosti in gledanosti regionalnih centrov) in načrt statistične obdelave podatkov (ki je verjetno premalo kompleksen glede na zastavljene cilje raziskave v razpisni dokumentaciji). Naročnik še ugotavlja, da je sama predstavitev izvedbe raziskave v vlagateljevi ponudbi z nekaj manjšimi popravki povzeta iz razpisne dokumentacije, manjka pa eden izmed ključnih elementov načrtovanja izvedbe raziskave - to je vsebinski scenarij posameznih raziskav.
Naročnik zaključuje z ugotovitvijo, da je vlagateljevo sklicevanje na dejstvo, da v razpisni dokumentaciji niso opredeljene obvezne vsebine predstavitve raziskave, neutemeljeno, saj bi vlagatelj, kot strokovnjak na področju raziskovalnega dela, moral predstaviti običajne elemente raziskave in jih vključiti v predstavitev.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 25.01.2011, naročnika obvestil, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je dne 26.01.2011, na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN, odstopil zahtevek za revizijo, skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila, v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je dne 11.02.2011 podaljšala rok za odločitev, o čemer je obvestila obe stranki.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter po preučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

V obravnavanem primeru vlagatelj zatrjuje, da je njegova ponudba primerna in popolna (v smislu 16. in 20. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2) ter da jo je naročnik nezakonito izločil iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Vlagatelj tudi zatrjuje, da je njegova ponudba (cenovno) ugodnejša od ponudbe izbranega ponudnika.

Kot izhaja iz razpisne dokumentacije (Vsebina predmeta javnega naročila - zahteve naročnika), je naročnik predmetno javno naročilo razdelil na dve raziskavi, in sicer na 1. Raziskavo o pričakovanjih gledalcev in poslušalcev od javne RTV ter na 2. Raziskavo gledanosti in poslušanosti regionalnih RTV programov RTV Slovenija (Koper in Maribor) in nacionalnega programa RSI. Naročnik je za vsako izmed njiju navedel cilje, metodologijo, razdelitev nalog med ponudnikom in naročnikom ter predstavil rezultate, ki naj bi izvirali iz njiju.

Raziskavo o pričakovanjih gledalcev in poslušalcev od javne RTV oziroma metodologijo le-te je naročnik razdelil na dve fazi, in sicer na fazo kvalitativne raziskave (v okviru katere naj bi se izvedle skupinske diskusije z udeleženci različnih starostnih skupin, in sicer v Mariboru, Ljubljani, Kopru ter v enem kraju v zahodni Sloveniji in v enem kraju v vzhodni Sloveniji) in na fazo kvantitativne raziskave, ki naj bi se izvedla s pomočjo računalniško podprtega telefonskega anketiranja 1000 oseb, starih od 15 do 75 let. Naročnik je tudi zapisal, da mora biti vprašalnik pripravljen v sodelovanju z njim in navedel sedem različnih vsebinskih sklopov vprašanj.

Naročnik je pri Raziskavi gledanosti in poslušanosti regionalnih RTV programov RTV Slovenija (Koper in Maribor) in nacionalnega programa RSI zapisal, da se izvede po metodi včerajšnjega gledanja televizije in poslušanja radia, in sicer v 14 zaporednih dnevih, da mora biti raziskava izvedena s pomočjo računalniško podprtega telefonskega anketiranja, pri čemer mora biti anketiranih 1400 oseb, starih od 15 do 75 let v Mariborski in Koprski regiji in 700 oseb v ostalih regijah v Sloveniji. Naročnik je tudi navedel, da mora biti vprašalnik pripravljen v sodelovanju z njim in mora zajemati tri sklope (gledanje televizije včeraj, poslušanje radia včeraj in demografska vprašanja).

Naročnik je za obe raziskavi navedel naloge ponudnikov/raziskovalne agencije, in sicer priprava in vodenje projekta, priprava vprašalnika v tesnem sodelovanju z naročnikom, priprava vzorca, nabor in izobraževanje anketarjev, izvedba anketiranja, kontrola dela anketarjev in vprašalnikov, vnos in čiščenje podatkov, obdelava podatkov, priprava tabelaričnega in poglobljenega poročila v slovenščini ter priprava prezentacije in izvedba prezentacije pri naročniku.

Iz Obrazca ponudbe-predračuna izhaja, da mora biti prva faza prve raziskave izvedena v enem mesecu po začetku veljavnosti pogodbe, druga faza prve raziskave v dveh mesecih po začetku veljavnosti pogodbe, druga raziskava pa v dveh mesecih po začetku veljavnosti pogodbe.

Naročnik je v šesti alineji petega odstavka Povabila k oddaji ponudbe navedel, da mora ponudnik v svoji ponudbi predložiti:

"Svojo predstavitev izvedbe raziskave, skladno z zahtevami naročnika".

Naročnik je tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije, na Portalu javnih naročil objavil še šest odgovorov, vendar z njimi ni posegel v zgoraj predstavljeno razpisno dokumentacijo.

Kot izhaja iz odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila, je bila vlagateljeve ponudba izločena, "ker je premalo natančno definiral izvedbo vseh raziskav oziroma iz razloga, ker so razpisana dela skoraj v celoti (z nekaj manjšimi dodatki) povzeta iz razpisne dokumentacije, manjka pa tudi vsebinski scenarij posameznih raziskav".

Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem v tem, da mora biti razpisna dokumentacija jasna in nedvoumna ter da mora naročnik vse zahteve opredeliti vnaprej. Zgolj takšna razpisna dokumentacija namreč ponudnikom omogoča, da lahko oddajo popolne ponudbe in jim hkrati zagotavlja, da ocena o (ne)izpolnjevanji zahtev iz le-te ne bo prepuščena naročnikovi subjektivni oceni. Ponudniki pa so pred arbitrarnim ravnanjem naročnika varovani tudi z določilom tretjega odstavka 71. člena ZJN-2, ki naročniku, po poteku roka za oddajo ponudb, prepoveduje spreminjanje ali dopolnjevanje razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju tudi v tem, da je naročnikova zahteva iz šeste alineje petega odstavka Povabila k oddaji ponudb ohlapna in nedorečena ter da iz nje ne izhaja, da bi morala predstavitev razpisane raziskave vsebovati tudi natančno definirano izvedbo vseh posameznih raziskav in vsebinski scenarij posameznih raziskav. Da bi torej lahko naročnik upravičeno zahteval od ponudnikov, da njihove ponudbe vsebujejo natančno izvedbo vseh raziskav in vsebinski scenarij posameznih raziskav, bi moral to v razpisni dokumentaciji tudi izrecno zahtevati, pri čemer bi moral opredeliti, kaj v zvezi s tem zahteva/pričakuje od ponudnikov. šele pod tem pogojem bi bila (kot pravilno zatrjuje tudi vlagatelj) odsotnost spornih elementov razlog za izločitev njihovih ponudb. Navedeno velja v obravnavanem primeru še toliko bolj, saj predmet obravnavanega javnega naročila predstavlja storitev, ki je že po sami naravi stvari v veliki meri odvisna od individualnega pristopa vsakega posameznega ponudnika, sama razpisana dela pa tudi sicer še niso dokončno definirana, saj so vsaj nekatera izmed njih odvisna tudi od naročnika samega (naročnik je namreč vsaj pri nekaterih segmentih raziskav predvidel, da se jih izvede v sodelovanju z njim).

Naročnikova zgoraj opisana nedoslednost pa se očitno odraža tudi v predloženih ponudbah. Naročnik je namreč, od skupaj sedmih prejetih ponudb, poleg vlagateljeve, iz podobnih razlogov izločil še dve ponudbi, in sicer ponudbo ponudnika ZAVOD T.I.M Murska Sobota (kot je zapisal naročnik, je bila ponudba navedenega ponudnika izločena iz razloga "ker je predstavitev raziskave povzeta iz razpisne dokumentacije na eni sami strani in zato niso vsebinsko dovolj natančno opredeljene posamezne faze raziskave") in ponudbo ponudnika FAKULTETA ZA UPORABNE šTUDIJE V NOVI GORICI (naročnik je navedeno ponudbo izločil iz razloga, "ker je predstavitev raziskave v celoti povzeta iz razpisne dokumentacije in so premalo vsebinsko opredeljene posamezne faze raziskave"). Naročnik je ponudbo družbe IPOS d.o.o., Koper izločil med drugim tudi zato ker "sploh ni vsebovala predstavitve raziskave". Pri tem je potrebno tudi upoštevati, da naročnik dveh (najdražjih) ponudb - to je ponudb družb MSC ADRIATIC d.o.o., Ljubljana in ARAGON d.o.o., Ljubljana, vsebinsko sploh ni presojal oziroma ni ugotavljal, ali sta popolni. Naročnik je namreč izbral peto najcenejšo ponudbo (edino merilo za ocenjevanje ponudb je v obravnavanem primeru zgolj najnižja cena) in izbiro utemeljil z obrazložitvijo, "da je predstavitev načrtovane raziskave vsebinsko in strokovno ustrezno predstavljena", vlagateljevo in zgoraj navedene tri ponudbe (ki so torej vse cenejše od ponudbe izbranega ponudnika, pri čemer je vlagateljeva ponudba najugodnejša) pa je že pred tem izločil iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Da je razpisna dokumentacija v spornem delu ohlapna in pomanjkljiva pa nenazadnje potrjuje tudi naročnik sam. Naročnik je namreč šele v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, navedel, kaj je tozadevno pričakoval od ponudnikov. Kot je zapisal naročnik, bi morala, "skladno z metodologijo družboslovnega raziskovanja, običaji in pravili stroke raziskovalnega dela faza načrtovanja izvedbe raziskave vsebovati vsaj naslednje elemente: namen in cilje raziskave, (osnovne) vsebinske sklope glede na definirane pričakovane cilje raziskave oz. vsebinski scenarij posameznih raziskav, opredelitev enot raziskovanja, odločitev o številu fokusnih skupin in velikosti vzorca anket, opredelitev načina vzorčenja podatkov, časovni načrt izpeljave srečanj fokusnih skupin oz. anketnega merjenja (t.j. čas za priprave in načrtovanje, čas za izpeljavo, čas za analizo in čas za poročilo ter okvirni datumi in čas potreben za izvedbo fokusnih skupin oz. izvedbo anketnega merjenja), načrtovanje kraja izvedbe fokusnih skupin in načrt zbiranja podatkov ter morebitne omejitve raziskave". Naročnik je v sklepu, s katerim je odločil o vlagateljevemu zahtevku za revizijo, tudi pojasnil, katerih izmed zgoraj naknadno naštetih elementov izvedbe raziskave vlagatelj ni izpolnil (oziroma jih ni ponudil). Kot je namreč zapisal naročnik, v vlagateljevi ponudbi manjka (poleg osnovnih vsebinskih sklopov ponujene raziskave oziroma vsebinskega scenarija posameznih raziskav) tudi "časovni načrt izpeljave srečanj fokusnih skupin in anketnega merjenja ter ne vsebuje predloga krajev izvedbe fokusnih skupin, v ponudbi pa so tudi pomanjkljivo opredeljene enote raziskovanja oziroma so le-te večinoma povzete iz razpisne dokumentacije".

Ker v skladu s prakso Državne revizijske komisije ohlapnih oziroma nedorečenih zahtev iz razpisne dokumentacije ni mogoče razlagati v škodo ponudnikov oziroma iz razloga, ker od ponudnikov ni mogoče zahtevati več (ali drugače) kot je od njih zahtevala vnaprej pripravljena razpisna dokumentacija, je Državna revizijska komisija sledila vlagateljevemu očitku. Naročnik pa tudi (vsaj posredno) priznava, da je vlagatelj pri pripravi ponudbe sicer upošteval vse zahteve, ki v zvezi z razpisanimi raziskavami izhajajo iz razpisne dokumentacije (kot je namreč navedel naročnik, je vlagatelj vsa razpisana dela povzel iz razpisne dokumentacije, pri čemer je dodal še nekaj podrobnosti pri metodologijah v posameznih fazah ponujenih raziskav).

Ob vsem navedenem je Državna revizijska komisija na podlagi 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v predmetnem revizijskem postopku zahteval povrnitev stroškov, nastalih z revizijo. V zahtevku za revizijo je zahteval povrnitev 1.200,00 EUR za sestavo revizijskega zahtevka, 20 % DDV, 2 % materialnih stroškov ter 2.500,00 EUR za revizijsko takso.

Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 22. člena ZRPJN. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je naročnik dolžan vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške za takso v višini 2.500,00 EUR, odvetniško nagrado za revizijski postopek v višini 800,00 EUR, katere višino je določila skladno z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) in 13. členom Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008 v nadaljevanju: ZOdvT), po pravičnem preudarku, ob upoštevanju vseh okoliščin primera in 20 % DDV na odvetniško nagrado v višini 160,00 EUR (Tar. št. 6007 ZOdvT), vse skupaj v znesku 3.460,00 EUR. Državna revizijska komisija je kot nepotrebne ocenila stroške za odvetniško nagrado nad priznano višino. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala priglašenih stroškov pod postavko "2 % materialnih stroškov", saj vlagatelj te postavke po vsebini in višini ni specificiral skladno s 6. delom Tarife ZOdvT .

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 03.03.2011


Sonja Drozdek šinko, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije









Vročiti:

Javni zavod RADIOTELEVIZIJA SLOVENIJA, Kolodvorska 2, Ljubljana
Odvetniška družba AVBREHT, ZAJC IN PARTNERJI o.p., d.o.o., šestova ulica 2, Ljubljana
INTERSTAT d.o.o., Gregorčičeva 39, Maribor
Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva 2, Ljubljana
Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, Ljubljana