018-027/2011 Republika Slovenija, Državni zbor

Številka: 018-027/2011-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005, 78/2006 ter 53/2007; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po članici mag. Maji Bilbija, ob sodelovanju svetovalca Andraža Žvana, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Dobava tonerjev, kartuš in drugega potrošnega materiala za tiskalnike" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik Pavlin, d.o.o., Grič 9, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Državni zbor, šubičeva 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik) dne 16. 2. 2011

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo z dne 29. 12. 2010 se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

3. Vlagatelj mora vplačati na račun št. 01100-1000358802 pri ministrstvu, pristojnem za finance, še znesek v višini 2.500,00 EUR, kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 19. 11. 2010 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku. Obvestilo o javnem naročilu je naročnik dne 19. 11. 2010 objavil na portalu javnih naročil, in sicer pod št. objave JN11241/2010. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb z dne 6. 12. 2010 je razvidno, da je naročnik prejel pet pravočasnih ponudb, izmed katerih je, kot je razvidno iz odločitve o oddaji javnega naročila (dokument št. 416-041/10-23/12 z dne 20. 12. 2010), kot najugodnejšo izbral ponudbo ponudnika DZS, d.d., Dalmatinova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), ponudbo vlagatelja pa je izločil kot neprimerno oz. nepopolno, in sicer z obrazložitvijo, da je vlagatelj v ponudbenem predračunu ponudil odkup tiskalniških kartuš, katerih odkup v razpisni dokumentaciji ni bil predviden.

Zoper odločitev o oddaji naročila je vlagatelj z vlogo z dne 29. 12. 2010 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je njegova ponudba primerna in popolna. Naročnik je kot predmet naročila določil sukcesivno dobavo tonerjev, vzdrževalnih kompletov, fuser kompletov, transfer kompletov in vlečnih valjčkov za laserske tiskalnike, kartuš za brizgalne tiskalnike in odkup rabljenih tonerjev. Nadalje je naročnik v vzorcu pogodbe določil ceno za odkup rabljenih tonerjev za tiskalnike, dobavne in prevzemne pogoje za rabljene tonerje in plačilne pogoje za odkup rabljenih tonerjev za tiskalnik. Po mnenju vlagatelja je nesporno, da je naročnik v okviru predmeta naročila želel pridobiti storitev odkupa rabljenih tonerjev. Vlagatelj poudarja, da beseda "toner" pomeni le prašno črnilo, ki se uporablja v suhi obliki ali mešanici s tekočino in je le potrošni material, ki se porabi pri procesu tiskanja, zato kot tak ne more biti predmet odkupa. Predmet odkupa so lahko le kartuše, ki se uporabljajo kot nosilec tonerja. Po mnenju vlagatelja je očitno, da je razpisna dokumentacija nejasna, saj za odkup določa stvar, ki ne more biti predmet odkupa. Ker zaradi nejasne razpisne dokumentacije vlagatelj ni mogel z gotovostjo razbrati, kakšne so zahteve naročnika, je v izogib podaji nepopolne ponudbe pri izpolnjevanju ponudbenega predračuna izpolnil vsa polja. Vlagatelj ob tem poudarja, da s tem ni vsebinsko spreminjal obrazca ponudbenega predračuna, niti ni s tem kršil naročnikovih navodil ali posegal v sestavo kalkulacije skupne ponudbene vrednosti. Vlagatelj je le v popolnosti izpolnil tabelo ponudbenega predračuna, pri čemer je jasno podal ceno za enoto za vsako v razpisni dokumentaciji zahtevano postavko. Dejstvo, da je ponudil tudi ceno za odkup pri vseh postavkah, ne more vplivati na popolnost ponudbe, saj razpisna dokumentacija nikjer ne specificira točno, kaj je predmet odkupa, in jasno določa, da se pripisi in dodatni pogoji ponudnikov ne upoštevajo. Vlagatelj se ob tem sklicuje na odločitve Državne revizijske komisije, ki je zavzela stališče, da se nejasna določila razpisne dokumentacije ne morejo razlagati v škodo ponudnikom. Po mnenju vlagatelja je naročnik z izločitvijo njegove ponudbe ravnal nezakonito, saj je z drugačno razlago in omejitvijo odkupa nedovoljeno spreminjal razpisno dokumentacijo, hkrati pa je ob neupoštevanju načela razlage nejasnih določb neupravičeno izločil vlagateljevo ponudbo. Tudi v primeru, če je naročnik menil, da so določbe o odkupu povsem jasne, bi moral upoštevati določbo lastne razpisne dokumentacije, da se pripisi in dodatni pogoji ponudnikov na obrazcih ne upoštevajo. Naročnik tako po mnenju vlagatelja ne bi smel upoštevati njegovih pripisov, moral pa bi ga pozvati k odpravi računskih napak, saj je vlagatelj podal popolno ponudbo, ki za vsako predračunsko postavko vsebuje zahtevane navedbe glede cene na enoto in količine, to pa sta ključni informaciji za podajo popolne ponudbe v delu ponudbenega predračuna. Samo dejstvo, da je poleg cene na enoto navedena tudi vrednost za odkup, na popolnost ponudbe ne more vplivati, navaja vlagatelj, in dodaja, da vrednost za odkup sicer vpliva na končno ponudbeno ceno, vendar pa bi se ta povečala, pri čemer bi šlo le za dovoljeno odpravo računske napake. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev naročnikove odločitve o oddaji javnega naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 24. 1. 2011 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da vlagatelj na svoji spletni strani pod oznako "tonerji" ne ponuja prašnega črnila za kartuše, temveč toner - škatlo v celoti s prašnim črnilom. Vlagatelj je naročniku v preteklosti že dobavljal tonerje in kartuše in nikoli ni bilo nesporazuma o tem, kaj naj bi pomenili besedi "toner" in "kartuša". To je po mnenju naročnika jasno tudi med dobavitelji in naročniki tovrstnega materiala - toner običajno pomeni plastično škatlo, ki vsebuje prah za laserski tiskalnik, kartuša pa pomeni plastično škatlo, ki vsebuje črnilo za brizgalni tiskalnik. Če vlagatelju to ni bilo jasno, bi lahko na portalu javnih naročil po objavi razpisne dokumentacije postavil vprašanje, pa tega ni storil. Po mnenju naročnika je razpisna dokumentacija jasno opredeljevala, da so predmet odkupa le rabljeni tonerji za laserske tiskalnike, ne pa tudi ostali material. Za predmete, opredeljene z nazivom "toner", je bil v stolpcu C obrazca predračuna, od zaporednih številk 1 do 11, predviden tudi prazen prostor za vpisovanje odkupne cene oz. vrednosti. Vlagatelj je obrazec ponudbe samovoljno spremenil tako, da ga je prepisal v svoj dokument, kjer je za predmete pod številkami 12 do 36 odstranil oznake, da odkup ni zahtevan, zatem pa vnesel cene za odkup kartuš in fuserja. S takšnim ravnanjem je vlagatelj posegel v razpisno dokumentacijo in spremenil predmet naročila. Merilo za izbor ponudnika je bilo najnižja skupna ponudbena vrednost iz predračuna, ta pa se je izračunala tako, da se je od skupne nakupne vrednosti odštela skupna odkupna vrednost za blago, ki je bilo navedeno v obrazcu predračuna. Pri ocenjevanju vlagateljeve ponudbe bi naročnik ravnal v nasprotju s predpisi o javnem naročanju, če bi odkupne cene za predmete, katerih odkup ni bil predviden, štel kot informativne ali neobvezne in jih odštel od skupne odkupne vrednosti, saj bi na ta način prišlo do spremembe skupne ponudbene cene. Naročnik tudi ni mogel šteti, da je prišlo do računske napake, saj je bil izračun točen. Naročnik poudarja, da sprememba obrazca predračuna ni bila oblikovna, temveč vsebinska, vlagatelj pa je s tem spremenil predmet naročila. Takšnih posegov ni mogoče obravnavati kot formalno nepopolno ponudbo, zaključuje naročnik.

Po prejemu vlagateljevega obvestila, da bo nadaljeval revizijski postopek (vloga z dne 27. 1. 2011), je naročnik z dopisom z dne 1. 2. 2011 Državni revizijski komisiji odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija ugotovila, da je zahtevek za revizijo neutemeljen, in sicer zaradi razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je v predmetnem revizijskem postopku spor glede vprašanja, ali je razpisna dokumentacija jasno določala, kaj je predmet odkupa. Vlagatelj namreč navaja, da je razpisna dokumentacija nejasna v delu, kjer je navedeno, da so predmet odkupa tonerji, saj naj bi beseda "toner" pomenila prašno črnilo, ki se v procesu tiskanja porabi in zato ne more biti odkupljeno.

Državna revizijska komisija uvodoma opozarja, da je odpravi morebitnih nejasnosti v razpisni dokumentaciji namenjena tista faza postopka oddaje javnega naročila, ko ponudniki še pripravljajo ponudbe in zbirajo ponudbeno dokumentacijo. V skladu z 81. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; nadaljevanju: ZJN-2) so naročniki dolžni na ali preko portala javnih naročil posredovati dodatna pojasnila v zvezi z razpisno dokumentacijo najpozneje šest dni pred iztekom roka za oddajo ponudb, pod pogojem, da je bila zahteva posredovana pravočasno. Dolžnost ponudnikov torej je, da skrbno pregledajo razpisno dokumentacijo in še pravočasno, pred potekom roka za prejem ponudb, v primeru nejasnosti ali nerazumljivosti posameznih določb razpisne dokumentacije od naročnika zahtevajo pojasnila. Že s tega vidika je zato treba ugotoviti, da bi moral vlagatelj v primeru, če besedo "toner" dejansko razlaga izključno kot črnilo, ki se porabi pri procesu tiskanja, od naročnika še pravočasno zahtevati pojasnila, saj je predmet javnega naročila v točki 2.2 definiran na naslednji način:

"Predmet naročila je sukcesivna dobava tonerjev, vzdrževalnih kompletov, fuser kompletov, transfer kompletov in vlečnih valjčkov za laserske tiskalnike, kartuš za brizgalne tiskalnike in odkup rabljenih tonerjev za laserske tiskalnike."

Čeprav je mogoče sprejeti razlago, da ima beseda "toner" v različnih jezikih različne pomene (vlagatelj npr. povzema definicijo iz Wikipedie, in sicer v angleškem jeziku), je vendarle treba primarno izhajati iz predmetne razpisne dokumentacije, ki je napisana v slovenščini, pa tudi iz že vzpostavljene poslovne prakse na slovenskem tržišču računalniške opreme. Kot je bilo že zapisano, je naročnik predmet naročila definiral kot sukcesivno dobavo tonerjev, vzdrževalnih kompletov, fuser kompletov, transfer kompletov in vlečnih valjčkov za laserske tiskalnike, kartuš za brizgalne tiskalnike in odkup rabljenih tonerjev za laserske tiskalnike. Že iz definicije predmeta naročila je torej razvidno, da so predmet odkupa le rabljeni tonerji za laserske tiskalnike, ne pa tudi drug material, ki ga bo naročnik kupoval v okviru predmetnega naročila. Toliko bolj je to dejstvo razvidno iz obrazca št. 8 "Ponudba", ki je vseboval tabelo z opisi artiklov, ki jih naroča naročnik. V tabeli je naročnik v vrsticah opisal posamezne artikle, pri čemer je v prva dva stolpca vpisal mersko enoto (EM) in količino, v ostale stolpce pa so morali ponudniki vpisati nakupno ceno za EM brez DDV, odkupno ceno za EM brez DDV, nakupno vrednost brez DDV, odkupno vrednost brez DDV, DDV in nakupno vrednost z DDV. V stolpcu C je torej naročnik predvidel vpis odkupne cene, vendar je iz obrazca očitno, da ni zahteval vpisa odkupne cene za vse artikle, temveč le za artikle pod zaporednimi številkami 1 do 11, v katerih so navedeni tonerji za laserske tiskalnike. Le pri teh artiklih je namreč v stolpcu C prazen prostor, medtem ko je pri ostalih artiklih pod zaporednimi številkami od 12 do 36 v stolpcu C jasno označeno, da vpis odkupne cene ni na razpolago, saj je naročnik v ta stolpec vpisal oznako "N/A". Po mnenju Državne revizijske komisije, glede na citirane določbe, ni mogoče ugotoviti, da bi bila razpisna dokumentacija nejasna v delu, ki se nanaša na vprašanje odkupa tonerjev za laserske tiskalnike. Točka 2.2 razpisne dokumentacije namreč jasno določa, da so predmet odkupa le rabljeni tonerji za laserske tiskalnike. Tudi v primeru, če je bil vlagatelju pojem "tonerja" nejasen oz. če ga je razlagal na način, kot ga opredeljuje angleška Wikipedia, pa obrazec 8 ne pušča nobenih dvomov o tem, da je bil predviden le odkup tonerjev za laserske tiskalnike pod zaporednimi številkami od 1 do 11, medtem ko pri ostalih artiklih odkup zaradi jasne oznake "N/A" ni bil možen.

Kot je razvidno iz vlagateljeve ponudbe, je ta iz vrstic 12 do 36 v obrazcu 8 odstranil naročnikovo oznako "N/A" iz stolpca C ter na tako izpraznjen prostor vpisal ceno za odkup teh artiklov. Na ta način je vlagatelj vsebinsko spremenil obrazec 8, saj je v njem ponudil odkup artiklov, česar naročnik ni zahteval. Takšen vlagateljev poseg v obrazec 8 je vplival na skupno ponudbeno vrednost, ki je bila edino merilo za izbor najugodnejšega ponudnika, saj je skupna ponudbena vrednost predstavljala razliko med skupno nakupno vrednostjo in skupno odkupno vrednostjo. Ker je vlagatelj ponudil odkup artiklov, kjer le-ta sicer ni bil predviden, je bila skupna odkupna vrednost večja, posledično pa je bila nižja skupna ponudbena vrednost.

Naslednje vprašanje, na katerega je treba odgovoriti v predmetnem revizijskem postopku, je, ali vlagateljev poseg v vsebino obrazca 8 predstavlja takšno pomanjkljivost ponudbe, da jo je mogoče označiti za formalno nepopolno ponudbo v smislu 17. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2. Ta določa, da je formalno nepopolna ponudba tista, ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila. Ravnanje s formalno nepopolno ponudbo je določeno v prvem odstavku 78. člena ZJN-2, in sicer, če naročnik sam ali na predlog gospodarskega subjekta ugotovi, da je ponudba formalno nepopolna, mora dopustiti in omogočiti dopolnitev take ponudbe. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev njegove ponudbe le v primeru, če določenega dejstva ne more sam preveriti. Naročnik ponudbo izloči šele v primeru, če ponudnik v roku, ki ga določi naročnik, ponudbe ustrezno ne dopolni. Kateri so tisti deli, ki jih ni dopustno spreminjati, je podrobneje pojasnjeno v drugem odstavku 78. člena ZJN-2, ki določa, da ponudnik ne sme spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril. Ponudnik prav tako ne sme spreminjati tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila ter tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja.

Pojem formalno nepopolne ponudbe iz 17. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je treba razumeti na način, da se lahko odpravljajo le tiste nepopolnosti, ki niso vsebinske, temveč se nanašajo na obliko oz. prisotnost ponudbenih dokumentov in dokazil. O formalni nepopolnosti lahko zato govorimo le v primeru, če ponudnik določeno zahtevo iz razpisne dokumentacije, ki se ne nanaša na merilo ali tehnične specifikacije oz. ne vpliva na razvrstitev ponudbe, v trenutku poteka roka za predložitev ponudbe vsebinsko že izpolnjuje in je to iz ponudbene dokumentacije (vsaj deloma) že razvidno, vendar iz ponudbi priloženih formalnih dokazil tega ni mogoče nedvoumno ugotoviti, ker so dokazila nepopolna, nejasna ali manjkajoča. Ponudnik oz. ponudba morata vsebinsko izpolnjevati pogoje, in sicer po naravi stvari ter glede na specifičnost postopka oddaje javnega naročila že v trenutku poteka roka za predložitev ponudb, sicer bi bila stroga pravila javnega naročanja v zvezi s pravočasnostjo ponudb in zavrnitvijo nepravočasnih ponudb popolnoma brezpredmetna. Naknadno dopolnjevanje formalno nepopolne ponudbe se lahko zato ob omejitvah, ki jih ZJN-2 določa v 17. točki 2. člena ter 78. členu, nanaša le na formalne (in ne vsebinske) nepopolnosti.

Kot je bilo že zapisano, je vlagatelj v obrazcu 8 odstranil naročnikovo oznako "N/A" iz stolpca C ter vpisal ceno za odkup artiklov, s čimer je obrazec 8 vsebinsko spremenil, hkrati pa je takšen poseg vplival na skupno ponudbeno vrednost, ki je bila edino merilo za izbor najugodnejšega ponudnika. Način, na katerega je vlagatelj izpolnil obrazec 8, v nobenem delu ne ustreza definiciji formalno nepopolne ponudbe. Ne gre namreč za formalno pomanjkljivost, temveč za vsebinsko, in sicer v delu, ki vpliva na razvrstitev ponudbe glede na merila. Dopustitev odprave te pomanjkljivosti bi pomenila spremembo ponudbene cene, kar bi nedvomno vplivalo na drugačno razvrstitev ponudb, to pa drugi odstavek 78. člena ZJN-2 izrecno prepoveduje. Vlagateljeve ponudbe zato ni mogoče obravnavati kot formalno nepopolne v smislu 17. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2.

V nadaljevanju je treba odgovoriti še na vprašanje, ali je mogoče način izpolnitve vlagateljevega obrazca 8 v povezavi z določbo razpisne dokumentacije, da se pripisi ne upoštevajo, obravnavati kot računsko napako. Način odprave računske napake je določen v tretjem odstavku 78. člena ZJN-2, ki določa, da sme izključno naročnik ob pisnem soglasju ponudnika popraviti očitne računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb, pri čemer se količina in cena na enoto ne smeta spreminjati. Čeprav ZJN-2 definicije računske napake ne vsebuje, je Državna revizijska komisija v svojih odločitvah (npr. v zadevah št. 018-172/02, 018-282/02, 018-277/03, 018-13/04, 018-159/05, 018-344/05) večkrat zapisala, da so računske napake le napake pri osnovnih računskih operacijah, npr. množenju, seštevanju, deljenju, ni pa mogoče kot računske napake obravnavati npr. dvojno obračunanega davka na dodano vrednost, ponujenega, a v končno ponudbeno ceno ne vračunanega rabata, neskladja v ponudbenih cenah v rekapitulaciji in seznamom skupne vrednosti blaga, ki nima vzroka v napaki zaradi osnovnih računskih operacij itd.

Posega, ki ga je vlagatelj izvedel s spremembo obrazca 8, glede na zapisano ni mogoče obravnavati kot računske napake, saj ne gre za napako pri osnovnih računskih operacijah, temveč za zavestno spremembo ponudbenega obrazca in vpis odkupnih vrednosti pri postavkah, ki jih naročnik ni predvidel.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj ni izkazal, da bi naročnik kršil določila ZJN-2, ko je njegovo ponudbo izločil kot nepopolno. Razpisna dokumentacija je namreč nedvoumno določala, pri katerih artiklih je naročnik zahteval vpis odkupne vrednosti, zato o njeni nejasnosti ni mogoče govoriti. Ker vlagateljeve ponudbe tudi ni mogoče označiti za formalno nepopolno, hkrati pa način izpolnitve obrazca 8 tudi ne more predstavljati napake pri osnovnih računskih operacijah, je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je zahtevku za revizijo zahteval tudi povračilo vseh stroškov, ki so mu nastali zaradi postopka revizije. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V četrtem odstavku 22. člena ZRPJN je določeno: "Če zahtevek za revizijo ni utemeljen, mora vlagatelj zahtevka za revizijo naročniku povrniti stroške nastale z revizijo. Če v takem primeru o zahtevku za revizijo odloči Državna revizijska komisija, mora vlagatelj zahtevka za revizijo na račun iz prvega odstavka tega člena vplačati še znesek v višini že vplačane takse kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo."

V obravnavanem primeru je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Ker je zahtevek za revizijo kot neutemeljenega zavrnila tudi Državna revizijska komisija, je morala ob upoštevanju četrtega odstavka 22. člena ZRPJN odločiti tako, kot izhaja iz 3. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 16. 2. 2011


mag. Maja Bilbija, univ.dipl.ekon.
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:

- Republika Slovenija, Državni zbor, šubičeva 4, 1000 Ljubljana
- Pavlin, d.o.o., Grič 9, 1000 Ljubljana
- DZS, d.d., Dalmatinova ulica 2, 1538 Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno-zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana