018-324/2010 Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-324/2010-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 s spremembami; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po članici Državne revizijske komisije mag. Nataši Jeršič in ob sodelovanju svetovalke Lidije CvetkoviÄ", v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje naročila male vrednosti "Avtokleparske in avtoličarske storitve", začetega na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Avtoličarstvo in avtokleparstvo Rajko Bergant s.p., Vrhovci, Cesta XVII 7A, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Cerar-Hafner o.p., d.n.o., Kersnikova ulica 6/II, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, Policijska uprava Ljubljana, Služba za operativno podporo, Prešernova cesta 18, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 10.12.2010

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

3. Vlagatelj mora v roku 15 dni vplačati na račun št. 01100-1000358802 pri ministrstvu, pristojnem za finance, še znesek v višini 2500 evrov kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 20.9.2010 izdal Obvestilo o naročilu male vrednosti za avtokleparske in avtoličarske storitve. Razpis za predmetno naročilo je naročnik objavil na portalu javnih naročil dne 23.9.2010, pod številko objave NMV1605/2010.

Naročnik je dne 15.10.2010 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila, na podlagi katere je kot najugodnejšega izbral ponudnika Servis Ambrož, Andrej Ambrož, s.p., Lahovče 40, 4207 Cerklje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagateljevo ponudbo je naročnik izločil na podlagi instituta neobičajno nizke ponudbe, ker mu vlagatelj ni argumentiral strukture cen po posameznih postavkah, kot je to od njega zahteval.

Vlagatelj je zoper naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila vložil zahtevek za revizijo, z dne 28.10.2010, v katerem predlaga razveljavitev navedene odločitve in zahteva povrnitev stroškov revizije po stroškovniku. Vlagatelj navaja, da je naročnik zmotno ugotovil dejansko stanje, ker je naročilo oddal izbranemu ponudniku, ki je več kot enkrat dražja od vlagateljeve ponudbe, pri čemer je naročnik razpisal fiksne cene in predhodno ni določil nobenih podrobnih podatkov o elementih ponudbe. Vlagatelj meni, da naročnik ni imel pravne osnove za to, da je zahteval razčlenitev strukture delovnih ur po posameznih storitvah. Vlagatelj zato meni, da je naročnik zmotno uporabil prvi odstavek 49. člena Zakona o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 128/06 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2) in tudi prvi odstavek 78. člena ZJN-2, saj naj bi bila njegova ponudba formalno popolna.

Naročnik je zahtevek za revizijo s sklepom, z dne 15.11.2010, zavrnil kot neutemeljenega. V obrazložitvi naročnik navaja, da je v predmetnem postopku oddaje naročila male vrednosti prejel tri ponudbe, pri čemer sta ponudbeni vrednosti v vlagateljevi in ponudbi izbranega ponudnika močno odstopali od cen iz njunih prejšnjih pogodb z naročnikom in tudi drugih primerljivih tržnih cen. Naročnik navaja, da je zato upravičeno uporabil možnost iz 49. člena ZJN-2 ter vlagatelja in izbranega ponudnika pisno pozval, da podata podrobne podatke o elementih ponudbe in jih vrednostno utemeljita. Naročnik dalje navaja, da je izbrani ponudnik podal ustrezno pojasnilo in s tem pri naročniku ovrgel dvom glede nezmožnosti izpolnitve naročila, medtem ko vlagatelj naročnikovi zahtevi ni sledil in kljub dvakratnemu pozivu naročnika ni posredoval zahtevanih podatkov, oziroma je podal le pavšalno obrazložitev. Naročnik je vlagateljevo ponudbo zato izločil kot neobičajno nizko ponudbo in s tem, po njegovem mnenju, ravnal v skladu drugim odstavkom 49. člena ZJN-2.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 22.11.2010, obvestil, da želi postopek nadaljevati pred Državno revizijsko komisijo, nakar je naročnik Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v pristojno odločanje.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija na podlagi 22. in 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je med strankama sporno to, ali je naročnik vlagateljevo ponudbo upravičeno izločil iz postopka oddaje naročila male vrednosti na podlagi določil drugega odstavka 49. člena ZJN-2, z uporabo instituta neobičajno nizke ponudbe.

ZJN-2 v prvem odstavku 49. člena glede neobičajno nizke ponudbe določa:
"(1) Če naročnik meni, da je pri določenem naročilu ponudba neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve, mora naročnik, preden zavrne takšno ponudbo, pisno zahtevati podrobne podatke o elementih ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev tega naročila, oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb in jih je naročnik predhodno določil in od ponudnika zahtevati, da jih vrednostno utemelji. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na:
a) ekonomičnost načina gradnje, proizvodnega procesa ali ponujene storitve;
b) izbrane tehnične rešitve in/ali izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvedbi gradnje, dobavi blaga ali opravljanju storitev;
c) izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik;
d) skladnost s predpisi o zagotavljanju zaposlovanja in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj, storitev ali dobav blaga;
e) možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč.".

V drugem odstavku 49. člena ZJN-2 pa je določeno, da mora naročnik te postavke preveriti ob posvetovanju s ponudnikom, upoštevajoč predložena dokazila. V kolikor naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, tako ponudbo izloči. Slednje določilo se nanaša (le) na tiste procesne položaje, v katerih želi naročnik ponudbo, ki je po njegovi presoji "neobičajno nizka", zavrniti. Varstvo ponudnikov, ki so predložili takšno ponudbo (to je, neobičajno nizko), je uveljavljeno z vnaprejšnjim zagotovilom, da lahko dokažejo, da njihova ponudba kljub nizki ceni (še vedno) zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila. V skladu z ZJN-2 ima naročnik pravico, da takšno ponudbo zavrne, vendar šele potem, ko se je z uporabo postopka, ki je predpisan v 49. členu ZJN-2, na podlagi naknadnih pojasnil prizadetega ponudnika prepričal, da je njegov sum o "neobičajno nizki" ponudbi utemeljen. Presoja naročnika o tem, ali je ponudnik, v zvezi s čigar ponudbo se je pri naročniku pojavil dvom glede neobičajne nizkosti, v postopku pojasnjevanja svoje ponudbe ta dvom ovrgel ali ne, kot tudi s tem povezana končna presoja naročnika, ali bo takšno ponudbo zavrnil kot neobičajno nizko ali ne, je njegova avtonomna odločitev. Vendar mora naročnik pri tem zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila (9. člen ZJN-2).

Državna revizijska komisija je najprej presojala postopek preverjanja neobičajno nizke cene. Iz spisovne dokumentacije je razvidno, da je naročnik od vlagatelja z dopisom, z dne 4.10.2010, zahteval dopolnitev formalno nepopolne ponudbe, ker naj bi ta izpolnil napačen obrazec Ponudba, ter ga hkrati pozval, da mu do najpozneje 8.10.2010 posreduje podrobne podatke o strukturi cen delovnih ur (predvsem za kleparsko delo, ličarsko delo, mehanično delo, električarsko delo in težja kleparska dela v sistemu Eurotax) po posameznih storitvah in jih vrednostno utemelji.

Vlagatelj je v odgovoru na naročnikovo zahtevo po obrazložitvi cene ponudbe (dopis z dne 6.10.2010) navedel, da mu je dal ponudbo, ki sicer odstopa od primerljivih tržnih cen, vendar se delo opravlja na starejših in nezavarovanih vozilih (nad 9 let), ki po večini zajemajo manjša in lažja dela, ter mu zagotovil, da bo delo opravljeno kvalitetno in v dogovorjenem roku. Vlagatelj je še opisno navedel, kakšna dela sodijo pod posamezne postavke, ni pa z ničemer utemeljeval ponudbenih cen.

Naročnik je nato z dopisom, z dne 8.10.2010, od izbranega ponudnika in ponovno tudi od vlagatelja (glede na to, da mu le-ta na prejšnji dopis ni posredoval zahtevanih konkretnih odgovorov) zahteval pojasnilo njunih ponudb, in sicer ju je pozval, da mu posredujeta podrobne podatke o elementih ponudbe, ki so merodajni za izpolnitev predmetnega naročila, ker naj bi ugotovil, da njuni ponudbi odstopata od tržno primerljivih cen. Prosil ju je, da navedeta elemente (kalkulacijo), ki sestavljajo ceno delovne ure po posameznih storitvah in jih vrednostno opredelita (npr. cena delovne ure za kleparsko delo v sistemu Eurotax: strošek dela, obratovalni stroški, strošek amortizacije itd.) in navedeta tehtne razloge, zakaj mu storitve ponujata po cenah, ki odstopajo od tržno primerljivih. Naročnik je še navedel, da v kolikor mu ponudnika zahtevanih podatkov ne bosta posredovala do določenega roka (12.10.2010), bo njuni ponudbi izločil iz nadaljnje obravnave.

Izbrani ponudnik je na naročnika naslovil "Pojasnilo k ponudbi za izvajanje avtokleparskih in avtoličarskih storitev - odgovor", z dne 11.10.2010, v katerem je podrobno razložil elemente, ki sestavljajo cene iz njegove ponudbe, in pri katerih je upošteval zahtevani kalkulacijski sistem EurotaxGlass, in sicer po posameznih postavkah (npr. kleparsko delo, cena za eno uro: 65% stroški dela, 17% obratovalni stroški, 8% amortizacija, 10% zaslužek, itd.)

Vlagatelj je v Obrazložitvi ponudbe za cene delavnih ur (dopis z dne 12.10.2010), med drugim navedel, da je moral ceno delavne ure znižati zaradi situacije na trgu in vse hujše konkurence, ter da mu je predvsem zaradi 30 letnega sodelovanja z naročnikom uspelo po izračunih vključiti največji možni popust. Navedel je še, da je pri pregledu svojega poslovanja ugotovil, da se je obseg dela z zavarovalnico povečal in da se je obseg del - popravil na vozilih naročnika zmanjšal na cca. 3% vseh popravil. Vlagatelj je še enkrat zagotovil, da bo njegovo delo opravljeno kvalitetno in v roku kot doslej.

Državna revizijska komisija ponovno opozarja, da zakon z institutom neobičajno nizke ponudbe varuje ponudnika, ki je oddal neobičajno nizko ponudbo (ponudbo, v zvezi s katero obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila), pred samovoljno oceno naročnika o nezmožnosti izpolnitve naročila s takšno ponudbo, ne da bi imel ponudnik predhodno možnost dokazati, da tudi takšna ponudba zagotavlja uspešno izvedbo naročila. Če ponudniku to uspe, naročnik njegove ponudbe ne sme izločiti. Nasprotno pa lahko naročnik v primeru, da ponudnik s svojimi pojasnili njegovega dvoma o možnosti izpolnitve naročila ne odpravi, kakor tudi, če se na naročnikov poziv sploh ne odzove, tako ponudbo izloči.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik ravnal v skladu z zakonom, ko je vlagatelja pozval k pojasnitvi njegove ponudbe, ki jo je (upoštevajoč dejstvo, da je bila ta od ponudbe izbranega ponudnika cenovno ugodnejša za več kot 50 %, od ponudbe drugouvrščenega ponudnika pa za več kot 75 %) označil kot neobičajno nizko. Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom, da je vlagateljev odgovor, kot ga je podal na naročnikovo zahtevo za pojasnilo cen po posameznih postavkah, pavšalen in ne podaja preverljivih elementov, na podlagi katerih bi se dalo oceniti, ali so ponujene cene realne. Ker torej vlagatelj naročniku na njegovi zahtevi (z dne 4.10.2010 in z dne 8.10.2010) ni podal zahtevanih odgovorov, je naročnik njegovo ponudbo, po mnenju Državne revizijske komisije, upravičeno izločil iz postopka kot neobičajno nizko ponudbo, saj vlagatelju ni uspelo odpraviti naročnikovega dvoma o tem, ali je vlagatelj s ponujenimi cenami zmožen izpolniti naročilo.

Skladno z navedenim je Državna revizijska komisija ocenila, da je naročnik pri izločitvi vlagateljeve ponudbe ravnal v skladu z določilom drugega odstavka 49. člena ZJN-2, in je vlagateljev zahtevek za revizijo posledično zavrnila kot neutemeljenega.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povračilo stroškov, ki so mu nastali z revizijo, in sicer stroškov plačane takse ter stroškov v zvezi z odvetniškim zastopanjem. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V četrtem odstavku 22. člena ZRPJN je določeno: "Če zahtevek za revizijo ni utemeljen, mora vlagatelj zahtevka za revizijo naročniku povrniti stroške nastale z revizijo. Če v takem primeru o zahtevku za revizijo odloči Državna revizijska komisija, mora vlagatelj zahtevka za revizijo na račun iz prvega odstavka tega člena vplačati še znesek v višini že vplačane takse kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.".

V obravnavanem primeru je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega, zahtevek za revizijo pa je kot neutemeljenega zavrnila tudi Državna revizijska komisija, zato je bilo potrebno, ob upoštevanju četrtega odstavka 22. člena ZRPJN, odločiti, kot izhaja iz 3. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 10.12.2010




mag. Nataša Jeršič, univ. dipl. ekon.,
Članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Odvetniška pisarna Cerar-Hafner o.p., d.n.o., Kersnikova ulica 6/II, 1000 Ljubljana
- Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, Policijska uprava Ljubljana, Služba za operativno podporo, Prešernova cesta 18, 1000 Ljubljana
- Servis Ambrož, Andrej Ambrož, s.p., Lahovče 40, 4207 Cerklje
- Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno-zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova ulica 11, 1000 Ljubljana