018-283/2010 Občina Krško

Številka: 018-283/2010-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 s spremembami, v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata ter Miriam Ravnikar šurk in mag. Maje Bilbija kot članic senata, ob sodelovanju višje svetovalke Tatjane Falout, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Finalna obdelava cestnih odsekov in prilagoditev dostopov finalizacije cest v Veliki vasi in Gorenji vasi", (JN 5625/2010), začetega na podlagi zahtevka za revizijo skupnih ponudnikov KOMUNALNO STANOVANJSKO PODJETJE BREŽICE d.d., Cesta prvih borcev 9, Brežice in KOSTAK, KOMUNALNO STAVBNO PODJETJE d.d., Leskovškova cesta 2A, Krško (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika OBČINA KRšKO, Cesta krških žrtev 14, Krško (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 02.11.2010

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila, kot izhaja iz Obvestila o oddaji naročila št. 351-316/2010 O604 z dne 07.09.2010.

2. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške v višini 5.000,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dne prejema odločitve Državne revizijske komisije do dne plačila, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik je na portalu javnih naročil pod oznako JN 5625/210 z dne 30.06.2010 objavil obvestilo o javnem naročilu za "Finalna obdelava cestnih odsekov in prilagoditev dostopov finalizacije cest v Veliki vasi in Gorenji vasi".

Dne 07.09.2010 je naročnik izdal Obvestilo o oddaji naročila št. 351-316/2010 O604, s katerim je predmetno javno naročilo oddal ponudniku PRIMORJE d.d. Ajdovščina, Vipavska cesta 3, Ajdovščina (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). V obrazložitvi je naročnik navedel, da je še pred sprejemom odločitve od vlagatelja prejel dopis, iz katerega je razvidno, da mu izbrani ponudnik dolguje zapadle obveznosti, razvidne iz prilog k dopisu. Naročnik je izbranega ponudnika pozval, da se izjasni o navedbah v dopisu, ta pa mu je dostavil pojasnilo s prilogami, v katerih zavrača vlagateljeve očitke. Po analizi vseh prejetih dopisov in prilog je naročnik ugotovil, da gre pri dveh računih za sporni terjatvi (katerih plačilo je izbrani ponudnik zavrnil), pri tretjem računu pa gre za že plačano terjatev v znesku 3.784,54 EUR, ki pa je bila poravnana po roku za oddajo ponudb. Naročnik se je na podlagi navedenega ter kljub ugotovitvi, da je izbrani ponudnik imel neporavnane zapadle obveznosti, ki jih je sicer poravnal po roku za oddajo ponudb, ter glede na sorazmerno nizek znesek teh terjatev odločil, da bo sledil načelu gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj je ponudba drugega najugodnejšega ponudnika dražja za 21,12 %. Naročnik ugotavlja, da je smotrno in gospodarno, da ponudbo izbranega ponudnika ovrednoti kot formalno pravilno, primerno in sprejemljivo, kar pomeni, da je ponudba v skladu s 16. točko drugega člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS,št. 128/06 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2) popolna.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo (vloga z dne 17.09.2010). Vlagatelj zatrjuje, da izbrani ponudnik ni izpolnil pogoja iz razpisne dokumentacije, po katerem je moral imeti vsak ponudnik do datuma oddaje ponudbe poravnane vse svoje zapadle obveznosti do dobaviteljev blaga, kooperantov in podizvajalcev. Vlagatelj je namreč naročnika še pred izdajo izpodbijane odločitve obvestil, da mu izbrani ponudnik dolguje zapadle obveznosti po treh računih, pri čemer je eden zapadel v plačilo dne 01.03.2010 in ga izbrani ponudnik do roka za oddajo ponudb dne 10.08.2010 ni poravnal. Ta terjatev med vlagateljem in izbranim ponudnikom ni sporna, saj jo je izbrani ponudnik dne 22.01.2010 v pretežnem delu celo pisno priznal. Vlagatelj ugotavlja, da je naročnik s tem, ko ponudbe izbranega ponudnika ni izločil iz postopka, ravnal v nasprotju z določili ZJN-2 in določili razpisne dokumentacije. Vlagatelj navaja, da se navedenega zaveda tudi naročnik, saj je v obrazložitev izpodbijane odločitve celo zapisal, da se je kljub ugotovitvi, da je izbrani ponudnik imel neporavnane zapadle obveznosti, ki jih je sicer poravnal po roku za oddajo ponudbe, ter glede na sorazmerno nizek znesek teh terjatev glede na vrednost predmeta odločil, da bo sledil načelu gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Pri tem vlagatelj opozarja, da javno naročanje ne sloni le na omenjenem načelu, ampak tudi na načelih zagotavljanja konkurence, transparentnosti, enakopravne obravnave in sorazmernosti. Vlagatelj predlaga, naj se izpodbijana odločitev razveljavi, naročniku poda napotke za pravilno izvedbo postopka v razveljavljenem delu ter vlagatelju povrnejo stroški revizijskega postopka.

Naročnik je dne 11.10.2010 izdal sklep št. 351-316/2010 O604, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi povzema dotedanji potek postopka ter navaja, da je ponudba izbranega ponudnika bistveno cenejša od vlagateljeve (vlagateljeva ponudba je kot druga najcenejša kar za 21,12 % dražja). Naročnik navaja, da se pri njem zaposleni dnevno trudijo za pridobitev čim več evropskih in državnih sredstev ter so pri tem med najbolj uspešnimi v državi. Naročnik stremi k temu, da za čim manj denarja nudi kar najbolj kvalitetne storitve občanom ter ugotavlja, da je mnogokrat spoštovati predpise s področja javnega naročanja in istočasno spoštovati še vsa temeljna načela izredno težko. Naročnik navaja, da je bil v fazi odločanja v veliki dilemi, na katerem izmed načel naj bazira svojo odločitev. Že v fazi do sprejetja izpodbijane odločitve je skrbno pretehtal dejansko stanje in se na podlagi vsega navedenega, kljub ugotovitvi, da je izbrani ponudnik imel neporavnane zapadle obveznosti, ki jih je sicer poravnal po roku za oddajo ponudbe, odločil, da bo sledil načelu gospodarnosti in s tem privarčeval znesek 81.609,03 EUR z DDV, kar predstavlja razliko v ceni med obema ponudbama. Naročnik se je zavestno odločil, da bo načelo gospodarnosti kot prvo med temeljnimi načeli postavil pred ostala načela, saj naročniki in ponudniki velikokrat pozabljajo na gospodarnost pri porabi javnih sredstev in se radi sklicujejo na ostala načela, ko za vsako ceno želijo izločiti ponudnika, ki ponuja ustrezno kvaliteto za nižjo ceno. Sklicevati se na načelo gospodarnosti in gospodarnost zagotoviti je za naročnika veliko bolj zahtevno, kot pa slepo sledenje predpisu in obstoječi praksi. Zaradi navedenega bo končna odločitev v danem primeru pomembno vodilo za obnašanje in ravnanje v bodočih postopkih javnega naročanja.

Vlagatelj je z vlogo z dne 12.10.2010, naročnika obvestil o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj vztraja pri navedbah v zahtevku za revizijo ter dodaja, da je posledica nepopolnosti ponudb njihova izločitev (prvi odstavek 80. člena ZJN-2) ter da naročnik, četudi bi ravnal gospodarno, ni ravnal zakonito ter je poleg načela zakonitosti (2. člen Ustave RS) zavestno kršil tudi vsa druga temeljna načela javnega naročanja.

Naročnik je z vlogo z dne 18.10.2010 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje in revizije predmetnega javnega naročila.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru dejansko stanje med strankama ni sporno. Obe stranki se strinjata z ugotovitvijo, da je imel izbrani ponudnik na dan oddaje ponudb (10.08.2010) neporavnane zapadle obveznosti do vlagatelja po računu št. 200707/2009 v nesporni višini 3.784,54 EUR. Takšno dejansko stanje potrjuje tudi pregled dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila.

Kot je razvidno iz razpisne dokumentacije štev. 351-316/2010 O604 z dne 23.06.2010 je naročnik v Navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe v poglavju IV. (Pogoji za ugotavljanje sposobnosti) pod 7. točko zahteval, da mora imeti ponudnik izpolnjene obveznosti do podizvajalcev oziroma svojih dobaviteljev. Navedeni pogoj se je v skladu s pravili iz 7. točke (med drugim) dokazoval s predložitvijo podpisane izjave ponudnika, da ima po svojih knjigovodskih podatkih izkazano, da je do datuma oddaje ponudbe poravnal vse svoje zapadle obveznosti do dobaviteljev blaga, kooperantov in podizvajalcev (OBAZEC št. 5). Obrazec št. 5 (Izjava o ekonomski in finančni sposobnosti), je sestavljen tako, da je moral vsak ponudnik z vpisom podatkov in podpisom izjaviti, "â?? da v zadnjih 6 mesecih ni imel dospelih neporavnanih obveznosti" ter da "â?? ima po svojih knjigovodskih podatkih izkazano, da je do datuma oddaje ponudbe poravnal vse svoje zapadle obveznosti do dobaviteljev blaga, kooperantov in podizvajalcev".

Vprašanje popolnosti ponudb ter naročnikovega ravnanja z nepopolnimi ponudbami je potrebno presojati z vidika 16. do 21. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 v povezavi s prvim odstavka 80. člena ZJN-2. Tako določba 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 določa, da je popolna ponudba tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. Določba 19. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 pa določa, da je nepravilna ponudba tista ponudba, ki je v nasprotju s predpisi, ali je ponudbena cena sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence, ali ne izpolnjuje pogojev iz 41. do 47. člena tega zakona. V skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb (78. člen ZJN-2) izločiti vse ponudbe, ki niso popolne.

V obravnavanem primeru je naročnik nedvomno ugotovil, da ponudba izbranega ponudnika ne izpolnjuje pogoja, ki ga je (na podlagi osmega odstavka 41. člena in ob upoštevanju 44. člena ZJN-2) določil v razpisni dokumentaciji v 7. točki IV. poglavja Navodil ponudnikom ter ga je v Obrazcu 5 formuliral kot zahtevo, da ponudnik v zadnjih 6 mesecih ne sme imeti dospelih neporavnanih obveznosti ter da ima po svojih knjigovodskih podatkih izkazano, da je do datuma oddaje ponudbe poravnal vse svoje zapadle obveznosti do dobaviteljev blaga, kooperantov in podizvajalcev. Ob takšnem dejanskem stanju je Državna revizijska komisija dolžna pritrditi vlagatelju, da je naročnik s tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika kljub ugotovljeni pomanjkljivosti obravnaval kot popolno ponudbo, ravnal v nasprotju s pravili lastne razpisne dokumentacije, kot tudi v nasprotju s pravili ZJN-2 (prvi odstavek 80. člena v povezavi s 16. in 19. točko prvega odstavka 2. člena).

Državna revizijska komisija lahko razume dileme v zvezi z uporabo temeljnih načel javnega naročanja, ki jih v obravnavanem primeru izpostavlja naročnik, vendar naročnikove argumente ne more sprejeti kot pravno relevantne.

ZJN-2 v poglavju 1.3. (Temeljna načela) v 5. členu (Načela, na katerih temelji javno naročanje) določa: "Ureditev, razvoj sistema javnega naročanja in njegovo izvajanje mora temeljiti na načelu prostega pretoka blaga, načelu svobode ustanavljanja, načelu prostega pretoka storitev, ki izhajajo iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 7/04, v nadaljnjem besedilu: PES) in na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti." Posamezna načela so zapisana v členih 6 do 10 ZJN-2.

Državna revizijska komisija ne zanika, da so si lahko načela javnega naročanja v posameznih življenjskih primerih med seboj v konfliktu (že sama zahteva, da mora v skladu z zakonom naročnik svoje nabave izvrševati v zapletenih, pogosto dolgotrajnih in tudi dragih postopkih javnega naročanja, je lahko v konfliktu z zahtevo po gospodarni, učinkoviti in uspešni porabi javnih sredstev). Vendar je pri tem potrebno upoštevati, da pravna načela (praviloma) predstavljajo (le) vrednostna merila, ki usmerjajo vsebinsko opredeljevanje konkretnih pravnih pravil ter način njihovega izvrševanja in da so uporabna le toliko, kolikor so operacionalizirana v konkretnih pravnih pravilih in pravnih institutih, ki urejajo določeno pravno področje ter njihovih medsebojnih povezavah. Pravna načela tako niso absolutna merila, iz katerih bi bilo mogoče mehanično izpeljati rešitve, ki jih uporabnik potrebuje glede na konkretni primer in tudi niso votla vrednostna merila, da bi bilo le od pristojnega uporabnika odvisno, kako jih bo razumel in izvrševal. Pravna načela (tako tudi temeljna načela javnega naročanja) predstavljajo vrednostne temelje, ki jih je mogoče uveljaviti (le) toliko, kolikor to dopuščajo normativne rešitve (pravna pravila), ki so uzakonjene na določenem pravnem področju. (Prim. Dr. M. Pavčnik: Teorija prava, GV Založba, 2007, str. 142 in nasl.).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Ker je vlagateljev zahtevek za revizijo utemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov vlagatelja, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija v skladu s petim odstavkom 22. člena ZRPJN sklenila, da se vlagatelju priznajo priglašeni stroški, nastali z revizijo, in sicer v višini plačane takse.

Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 5.000,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dne prejema odločitve Državne revizijske komisije do dne plačila, pod izvršbo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 02.11.2010


Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije









Vročiti:
- OBČINA KRšKO, Cesta krških žrtev 14, Krško
- KOMUNALNO STANOVANJSKO PODJETJE BREŽICE d.d., Cesta prvih borcev 9, Brežice
- KOSTAK, KOMUNALNO STAVBNO PODJETJE d.d., Leskovškova cesta 2A, Krško
- PRIMORJE d.d. Ajdovščina, Vipavska cesta 3, Ajdovščina
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno-zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana