018-266/2010 Republika Slovenija Ministrstvo za javno upravo

Številka: 018-266/2010-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 s sprem., v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu predsednice mag. Maje Bilbija ter članic mag. Nataše Jeršič in Vide Kostanjevec, ob sodelovanju višje svetovalke Zlate Jerman, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Izvajanje storitev varovanja ljudi in premoženja v upravnem centru Tržaška - Langusova", začetega na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika G7 družba za varovanje, d.o.o., špruha 33, Trzin (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA JAVNO UPRAVO, Tržaška 21, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 14. 10. 2010

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo vlagatelja, z dne 8. 9. 2010, se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagatelj mora vplačati v roku 15 dni na račun št. 01100-1000358802 pri ministrstvu, pristojnem za finance, še znesek v višini 700,00 EUR, kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 2. 6. 2010, pod št. 4300-15/2010/2, sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za "Izvajanje storitev varovanja ljudi in premoženja v upravnem centru Tržaška - Langusova".

Naročnik je dne 25. 8. 2010, pod št. 4300-15/2010/61, izdal Odločitev o oddaji naročila, s katero je ponudnike obvestil, da se predmetno javno naročilo odda ponudniku FIT VAROVANJE, d.o.o., Mala ulica 1, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z vlogo, z dne 8. 9. 2010, vložil zahtevek za revizijo, s katerim je predlagal razveljavitev naročnikove odločitve o oddaji naročila ter oddajo naročila vlagatelju. Zatrjeval je, da ga je naročnik dne 7. 6. 2010 povabil k oddaji ponudbe za razpisano javno naročilo, katerega predmet so storitve iz Seznama storitev B. Izbrani ponudnik je podal najnižjo ponudbeno ceno, katera pa po prepričanju vlagatelja ne pokriva minimalne plače po Zakonu o minimalni plači, zaradi česar bo kvaliteta opravljenega dela nezadovoljnega varnostnika slaba, posledično nezadovoljstvu pa bo prišlo tudi do velike fluktuacije kadrov. Vlagatelj je v zahtevku za revizijo podal izračune, na katerih temelji njegova predpostavka glede dejstva, da ponudbena cena ne pokriva minimalne plače. Vlagatelj je dalje navajal, da je izbrani ponudnik predložil obrazec BON-2 zgolj za štiri mesece, medtem ko je razpisna dokumentacija zahtevala dokazilo za obveznosti zadnjih šestih mesecev pred izstavitvijo. Vlagatelj je še navajal, da naročnik pri izbranem ponudniku v predloženih referencah ni upošteval pogojev iz razpisne dokumentacije, saj izbrani ponudnik ni dostavil dokazil, kot jih zahteva razpisna dokumentacija.

Naročnik je dne 23. 9. 2010, pod št. 4300-15/2010/83, izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo v celoti zavrnil. Glede revizijskih očitkov, ki se nanašajo na domnevno neobičajno nizko ponudbeno ceno izbranega ponudnika, je naročnik odgovoril, da je oblikovanje ponudbenih cen avtonomna pravica ponudnika, ki ponudbeno ceno oblikuje v skladu s svojimi poslovnimi odločitvami, zato lahko ponudnik ponudi ceno, ki je nižja od cen konkurenčnih ponudnikov. Nizkih cen niti predpisi o javnem naročanju niti konkurenčno pravo na splošno ne prepovedujeta. Kolikor se pri naročniku vzbudi dvom o možnosti izpolnitve naročila, ima naročnik skladno z 49. členom ZJN-2 možnost zavrniti tako ponudbo, vendar potem, ko je od ponudnika pisno zahteval podrobne podatke o elementih ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev naročila. V zvezi z uporabo instituta neobičajno nizke ponudbe je Državna revizijska komisija že v več odločitvah zapisala, da se določba 49. člena ZJN-2 nanaša le na tiste procesne položaje, v katerih želi naročnik ponudbo, ki vsebuje najnižjo ceno, zavrniti. Naročnik je od izbranega ponudnika zahteval sestavo (kalkulacijo) ponudbene cene za uro, iz katere so morali biti razvidni vsi elementi, iz katerih je ta sestavljena, in sicer po vrsti in višini. Izbrani ponudnik je naročniku predložil specifikacijo ponudbene cene, postavke pa je tudi vrednostno utemeljil in pojasnil razloge, ki so vplivali na ponudbeno ceno. Naročnik bi vlagatelju omogočil vpogled tudi v ta del dokumentacije, vendar pa vlagatelj tega ni zahteval. Naročnik je v razpisni dokumentaciji tudi zahteval, da ima ponudnik izpolnjene obveznosti v zvezi s plačili prispevkov za socialno varnost ter da mora imeti izpolnjene obveznosti v zvezi s plačili davkov v skladu z zakonskimi določbami države, kjer ima sedež, ali z določbami države naročnika. Navedena dejstva je naročnik za izbranega ponudnika preveril pri pristojnem davčnem uradu. Naročnik je dalje glede predloženega obrazca BON-2 izbranega ponudnika pojasnil, da je v razpisni dokumentaciji zahteval, da ponudnik nima neporavnanih obveznosti v zadnjih šestih mesecih pred izstavitvijo dokazila, kar ponudnik dokazuje s predloženim obrazcem BON-2 (gospodarske družbe) oziroma BON 1/SP (za samostojne podjetnike), pri čemer obrazec ni smel biti starejši od 15 dni pred rokom za predložitev ponudb. Izbrani ponudnik je skladno z navedenim pogojem v ponudbi predložil obrazec BON-2, z dne 11. 6. 2010, iz katerega, v točki B. Finančna disciplina, izhaja, da izbrani ponudnik v zadnjih šestih mesecih ni imel dospelih neporavnanih obveznosti. V točki A. Prejemki na račune in izdatki z računov je res navedena višina prejemkov in izdatkov izbranega ponudnika od 1. 1. do 30. 4. 2010, vendar pa navedeni podatek za potrebe predmetnega javnega naročila ni bil relevanten. Glede predloženih referenc izbranega ponudnika je naročnik pojasnil, da je izbrani ponudnik v ponudbi navedel dve referenci in za obe predložil izjavo - potrdilo reference. Izbrani ponudnik je referenčni potrdili označil kot poslovno skrivnost, zato vlagatelju ni bil omogočen vpogled v ti dve potrdili. Tako ne drži trditev vlagatelja, da izbrani ponudnik ni predložil dokazil o izpolnjevanju navedenega referenčnega pogoja. Naročnik je v zvezi z vloženim zahtevkom za revizijo še izpostavil, da je konkretno javno naročilo, katerega predmet predstavljajo storitve iz Seznama storitev B, oddal skladno z 20. členom ZJN-2, ki določa, da se ta javna naročila oddajo v skladu z določbami zakona, ki določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične specifikacije ter objavo obvestila o oddaji naročila. Kršitve, ki jih v predmetnem revizijskem postopku vlagatelj očita naročniku, se ne nanašajo na kršitve določb ZJN-2, ki določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične specifikacije (37. člen ZJN-2) ali kršitev pravil ZJN-2 za objavo obvestil o oddaji naročila (62. člen ZJN-2). Ne gre torej za kršitve zakonskih določb, ki bi jih naročnik bil dolžan upoštevati.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 30. 9. 2010, naročnika obvestil o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z vlogo, z dne 1. 10. 2010, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje in revizije predmetnega javnega naročila.

Državna revizijska komisija je v dokazne namene vpogledala v dokumentacijo o izvedbi postopka predmetnega javnega naročila in v dokumentacijo o revizijskem postopku, ki ga je vodil naročnik.

Na podlagi tako izvedenega dokaznega postopka je Državna revizijska komisija najprej ugotovila, da so predmet obravnavanega javnega naročila storitve varovanja ljudi in premoženja, katere je, ob upoštevanju predpisov s področja javnih naročil, potrebno obravnavati kot storitve iz Seznama storitev B. Za navedene storitve pa, tako evropska kot nacionalna zakonodaja, določata drugačna pravila javnega naročanja, v primerjavi s storitvami, ki so opredeljene v Seznamu storitev A, kar je v obravnavanem primeru ključnega pomena z vidika presoje zakonitosti naročnikovega ravnanja.

Iz določbe 20. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS,št. 128/06 s sprem., v nadaljevanju: ZJN-2) in na njegovi podlagi sprejete Uredbe o seznamih naročnikov, seznamih gradenj, storitev, določenih vrst blaga, obveznih informacijah v objavah, opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih mora izpolnjevati oprema za elektronsko naročanje (Uradni list RS, št. 18/07) izhaja, da je potrebno pojem storitev v postopkih oddaje javnih naročil deliti na dve skupini, in sicer na storitve iz Seznama storitev A in na storitve iz Seznama storitev B. Navedena delitev je prevzeta iz Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31.3.2004 in je pomembna zato, ker za vsako od navedenih skupin veljajo drugačna pravila javnega naročanja. Medtem ko za storitve iz seznama storitev A veljajo vsa obvezujoča pravila zakona, velja za drugo skupino storitev iz seznama B zgolj omejen del zakonskih določb. Iz 21. člena Direktive 2004/18/ES (Javna naročila storitev s seznama v Prilogi II B) izhaja, da se naročila, katerih predmet so storitve iz seznama v Prilogi II B, oddajo v skladu s členom 23 in členom 35(4) (23. člen se nanaša na tehnične specifikacije, četrti odstavek 35. člena pa na obvestila o izidih postopkov oddaje naročil).

Nasprotno od storitev iz seznama storitev A predstavljajo storitve iz seznama storitev B skupino tako imenovanih "ne-prioritetnih storitev" s stališča oblikovanja skupnega trga Evropske Unije. Skupna značilnost teh storitev naj bi bila v tem, da je njihovo izvajanje vezano na točno določen geografski prostor, na katerem se naročajo ter je posledično njihovo izvajanje zunaj meja posamezne države članice omejeno (oziroma celo onemogočeno) in naj bi bile kot takšne nezanimive za ponudnike iz drugih držav članic. Zato so storitve iz seznama v prilogi II B k Direktivi 2004/18/ES v pretežnem delu izvzete iz področja evropske ureditve in posledično prepuščene v urejanje nacionalnim zakonodajam. Vendar pa tudi ZJN-2 teh storitev ni uredil na poseben, nacionalni ureditvi prilagojen način, temveč je le prevzel ureditev, ki izhaja iz direktive. Navedeno pomeni, da so te storitve v določenem delu izvzete ne le iz domene urejanja veljavne javno naročniške direktive, pač pa tudi iz domače zakonodaje s področja javnih naročil.

Iz določila drugega odstavka 20. člena ZJN-2 tako izhaja, da se javna naročila, katerih predmet so storitve iz Seznama storitev B, oddajo v skladu z določbami zakona, ki določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične specifikacije ter da mora naročnik pri naročanju teh storitev spoštovati pravila ZJN-2 za objavo obvestil o oddaji naročila. Enak režim velja tudi v primeru, če predmet javnega naročila sestavljajo storitve iz obeh seznamov in če je vrednost storitev iz Seznama storitev B večja od vrednosti iz Seznama storitev A (tretji odstavek 20. člena ZJN-2 - tudi ureditev iz te določbe je prevzeta iz Direktive 2004/18/ES). Navedeno pomeni, da mora naročnik pri oddaji tovrstnih storitev (oziroma v primeru, če je vrednost storitev iz Seznama storitev B večja od vrednosti storitev iz Seznama storitev A) predmet naročila opisati z uporabo nediskriminatornih tehničnih specifikacij (37. člen ZJN-2) ter da mora obvestilo o oddaji javnega naročila poslati (odvisno od vrednosti posameznega javnega naročil) Uradnemu glasilu EU oziroma na portal javnih naročil (62. člen ZJN-2).

Seznam storitev A in B je sestavljen iz seznama storitev, ki so klasificirane po referenčnih številkah CPC in CPV. Kot izhaja iz 4. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2, je bil Enotni besednjak javnih naročil sprejet z Uredbo Komisije (ES) št. 2151/2003, z dne 16. decembra 2003, o spremembi Uredbe (ES) št. 2195/2002 Evropskega parlamenta in Sveta o enotnem besednjaku javnih naročil (CPV). Uredba je bila zadnjič spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 213/2008, z dne 28. 11. 2007, o spremembi Uredbe (ES) št. 2195/2002 Evropskega parlamenta in Sveta o enotnem besednjaku javnih naročil (CPV) in direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta o postopkih javnega naročanja, kar zadeva revizijo CPV (v nadaljevanju: Uredba Komisije ES št. 213/2008). Uredba Komisije ES št. 213/2008 je nadomestila razpredelnico iz Priloge II A k Direktivi 2004/18/ES z besedilom iz Priloge VI, razpredelnico iz Priloge II B k Direktivi 2004/18/ES pa z besedilom iz Priloge VII. Uredba Komisije ES 213/2008 se je pričela (neposredno) uporabljati dne 15. 9. 2008.

Kot je bilo že zapisano, so predmet obravnavanega javnega naročila, ki je podrobneje opredeljen v razpisni dokumentaciji, storitve varovanja ljudi in premoženja. V Prilogi VII k Uredbi Komisije ES 213/2008 je opredeljenih 11 kategorij storitev (od kategorije 17 do kategorije 27) skupaj z ustreznimi referenčnimi številkami CPC (Central Product Classification) in CPV (Common Procurement vocabulary). Preiskovalne in varnostne storitve, z izjemo storitve oklepnih vozil, kamor je potrebno uvrstiti tudi storitev konkretnega javnega naročila, so v Prilogi VII k Uredbi Komisije ES 213/2008 uvrščene v kategorijo 23.

V obravnavanem primeru je potrebno ugotoviti, kot je to izpostavil tudi naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo, da se kršitve, ki jih je zatrjeval vlagatelj v zahtevku za revizijo, ne nanašajo na kršitve določb, ki določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične specifikacije (37. člen ZJN-2). Prav tako vlagatelj naročniku ni očital kršitve pravil ZJN-2 glede objave obvestila o oddaji naročila (62. člen ZJN-2). Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zatrjeval kršitve naročnika, ki se nanašajo na domnevno neobičajno nizko ponudbo izbranega ponudnika (49. člen ZJN-2) ter domnevno neizpolnjevanje ekonomske in finančne sposobnosti ter tehnične sposobnosti izbranega ponudnika (44. in 45. člen ZJN-2).

Ker vlagatelj v zahtevku za revizijo ni zatrjeval kršitev zakonskih določb, ki bi jih bil naročnik dolžan upoštevati v primeru oddaje konkretnega javnega naročila, katerega predmet so storitve iz Seznama storitev B in torej določila ZJN-2, katerih kršitev zatrjuje vlagatelj, naročnika ne zavezujejo, je Državna revizijska komisija zaključila, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel izkazati naročnikovega ravnanja v nasprotju s pravili javnega naročanja. Kot je namreč Državna revizijska komisija zapisala že v več svojih odločitvah, določilo 20. člena ZJN-2 predstavlja skrajno mejo revizijske presoje v primeru oddaje storitev iz Seznama storitev B. Glede na drugi odstavek 20. člena ZJN-2 ni pravne podlage za presojo utemeljenosti navedb, ki se nanašajo na domnevne kršitve tistih določb, ki naročnika pri oddaji storitve iz Seznama storitev B ne zavezujejo. Z drugimi besedami: ne da bi se Državna revizijska komisija opredeljevala do smiselnosti takšne ureditve, glede na dikcijo ZJN-2, ne more presojati zakonitosti naročnikovih ravnanj, glede katerih naročniku, ob upoštevanju določbe drugega odstavka 20. člena ZJN-2, ni treba upoštevati določil ZJN-2.

Ker v obravnavanem primeru zatrjevane kršitve, ki naj bi jih storil naročnik, niso povezane s kršitvijo obvezujočih določil ZJN-2, v zvezi s storitvami s Seznama storitev B, je Državna revizijska komisija zaključila, da je potrebno, na podlagi 2. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevek za revizijo vlagatelja kot neutemeljenega zavrniti.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

V četrtem odstavku 22. člena ZRPJN je določeno: "Če zahtevek za revizijo ni utemeljen, mora vlagatelj zahtevka za revizijo naročniku povrniti stroške nastale z revizijo. Če v takem primeru o zahtevku za revizijo odloči Državna revizijska komisija, mora vlagatelj zahtevka za revizijo na račun iz prvega odstavka tega člena vplačati še znesek v višini že vplačane takse kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo." V obravnavanem primeru je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega, zahtevek za revizijo pa je kot neutemeljenega zavrnila tudi Državna revizijska komisija, zato je Državna revizijska komisija na podlagi četrtega odstavka 22. člena ZRPJN in ugotovljene višine že vplačane takse za revizijo v višini 700,00 EUR odločila, da mora vlagatelj vplačati v roku 15 dni na račun št. 01100-1000358802 pri ministrstvu, pristojnem za finance, še znesek v višini 700,00 EUR, kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.



POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 14. 10. 2010


Predsednica senata:
mag. Maja Bilbija
Članica Državne revizijske komisije













Vročiti:
- REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA JAVNO UPRAVO, Tržaška 21, Ljubljana
- G7 družba za varovanje, d.o.o., špruha 33, Trzin
- FIT VAROVANJE, d.o.o., Mala ulica 1, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno-zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana